3-13-70146/23 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht

27. jaanuar 2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-70146 Haldusasi OÜ Endover KVB kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6 väljastatud lisatingimuse (ärimaale külaliskorterite lubamisest keeldumine) tühistamiseks ja õigusvastasuse tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Endover KVB, volitatud esindaja Ervin Nurmela Vastustaja – Tallinna linn (Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kaudu), esindaja Karin Laugas Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 3. juuli 2014. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ Endover KVB apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Endover KVB apellatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu

3. juuli 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-70146.

2. Tühistada Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6 väljastatud lisatingimus, mille kohaselt tuleb külaliskorterid kavandada detailplaneeringus ettenähtud elamumaa sihtotstarbega kinnistu osa arvelt.

3. Jätta rahuldamata OÜ Endover KVB nõue Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6 määratud lisatingimuse (ärimaale külaliskorterite projekteerimise lubamisest keeldumine) õigusvastasuse tuvastamiseks.

4. Mõista Tallinna linnalt OÜ Endover KVB kasuks välja menetluskulud esimese ja teise astme kohtus kokku 15 (viisteist) eurot. Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 26. veebruaril 2015 (HKMS § 212 lg 1).

3-13-70146 2(9) Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu kehtestas 16.06.2011 otsusega nr 115 Tondi ja Seebi tänavate ning raudtee vahelise kvartali detailplaneeringu. Detailplaneeringuga määrati muuhulgas ehitusõigus OÜ-le Endover KVB kuuluvale kinnistule. Vastavalt määratud ehitusõigusele on kinnistu sihtotstarve 50% ärimaa ja 50% elamumaa. OÜ Endover KVB esitas Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (edaspidi TLPA) läbivaatamiseks kinnistule kavandatud hoone eskiisprojekti. TLPA projektide läbivaatamise komisjon esitas 28.06.2013 eskiisprojekti suhtes märkused. Ühe märkusena esitati nõue mitte kavandada hoonesse külaliskortereid. OÜ Endover KVB esitas 02.08.2013 TLPA-le selgitustaotluse menetlustoimingu põhjendamiseks või nõude muutmiseks. TLPA vastas selgitustaotlusele 18.09.2013 kirjaga nr 4-3/1375-4, et amet on viimastel aastatel muutnud senist praktikat ja ei nõustu enam ärimaa sihtotstarbega hoonesse või hoone osasse külaliskorterite kavandamisega, kuna külaliskorter täidab hoones pigem elamumaa funktsiooni. TLPA märkis, et senine praktika on näidanud, et algselt külaliskorteriteks planeeritud kortereid ei kasutata pärast valmimist selliselt, vaid müüakse eluruumideks. Sellisel kujul ei täida külaliskorterid enam ärimaa funktsiooni ning ei vasta detailplaneeringus ettenähtud maa-ala kasutusele. OÜ Endover KVB esitas TLPA-le 03.10.2013 täiendava selgitustaotluse. TLPA vastas 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6, leides, et külaliskorterite kavandamine on võimalik üksnes elamumaa funktsiooni arvelt.

2. OÜ Endover KVB esitas 05.12.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada TLPA menenetlustoimingu, millega haldusorgan keeldus lubamast Tallinnas Seebi tn

3 asuva kinnistu ärimaa funktsiooniga osale lühiajalise majutusfunktsiooni kavandamist, õigusvastasuse. Eskiisprojekti menetluse käigus tehtud keelduv menetlustoiming rikub kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Kaebuse esitaja võib küll jätkata eskiisprojekti menetlemisega, kuid on menetluse jätkamiseks sunnitud arvestama haldusorgani seniste menetluslike otsustega lühiajalise majutusfunktsiooni kavandamise osas. Haldusorgani toimingu õigusvastasuse tuvastamise korral on kaebuse esitajal võimalik esitada haldusorganile uuesti eskiisprojekt, milles on ärimaa sihtotstarbe osale kavandatud lühiajalise majutuse funktsioon.

Lühiajalise majutusfunktsiooniga ruumide (mis ei ole hotell) rajamist võimaldab majandusja kommunikatsiooniministri 04.12.2012 määrusega nr 78 kinnitatud „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ (edaspidi määrus nr 78). Määruse 78 koodi 12129 all on kajastatud ehitise alaliigina „muu lühiajalise majutuse hoone“, mis on liigitatud mitteelamu, majutusja

3-13-70146 3(9) toitlustushoone alla. Vastavalt 23.10.2008 Vabariigi Valitsuse määruse nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ (edaspidi määrus nr 155) § 6 p-le 2 on ärimaad lubatud kasutada majutusehitise maana. Lühiajalise majutuse puhul on tegemist ärilise funktsiooniga, mis tuleb kavandada mitteelamusse. Nii Tallinnas kui ka mujal maailma linnades on tavapärane, et külalistele pakutakse võimalust peatuda lisaks hotellile ka apartement tüüpi külaliskorterites, kus on olemas näiteks köök, söögituba jms. Tegemist on tavapärase äritegevusega. Külaliskorteriks kutsutakse majutusettevõtet, mis üüritakse külastajale korterina välja kas täies ulatuses või toa kaupa ning kus on söögivalmistamise võimalus. Külaliskorteris peatumise eelisteks hotellisviitide ees on soodsam hind, kõrge privaatsuse tase ning rohkem vabadust ja paindlikkust tulla ja minna enda äranägemise järgi. Tegemist on igati seadusliku ja lubatud äritegevuse liigiga. Kuna kinnistu detailplaneeringu järgne sihtotstarve on 50% elamumaa ja 50% ärimaa, siis seisneb vaidlusküsimus selles, kas detailplaneering lubab ärimaa sihtotstarbe raames kavandada lühiajalist majutust ja kas lühiajalise majutuse (külaliskorteri) kavandamine peab õigusaktide kohaselt toimuma ärimaa või elamumaa sihtotstarbe mahus.

Detailplaneeringuga on lubatud mitte üksnes elamuja büroopindade kavandamine, vaid ka muude äripindade kavandamine. Detailplaneeringuga ei ole kitsendatud ärimaale kavandatavate pindade liike ega välistatud mitte ühegi ärimaa sihtotstarbega kinnistule lubatud funktsiooni. Kuna detailplaneeringu eesmärgiks (detailplaneeringu seletuskirja p 3.4) on kujundada multifunktsionaalne ala, mis on Kristiine linnaosa uueks keskuseks ja mis pakuks huvi ka inimestele väljaspool linnaosa, siis täidab lühiajalise majutuse kavandamine Seebi tn 1 ja 3 hoonesse detailplaneeringu eesmärki.

Haldusorgani väide oma varasema praktika muutmise kohta külaliskorterite ärimaa funktsiooniga maale kavandamise lubamise osas ei ole tõele vastav ning väide senise halduspraktika ebaõigsusest nõndasamuti. TLPA on veel nt 2013 juunis väljastanud ehitusloa Vana-Kalamaja 21 Tallinn asuva hoone püstitamiseks, kus ärimaale on büroopindade kõrval kavandatud ka külaliskorterid.

3. Tallinna Linnaplaneerimise Amet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Planeerimisseaduse (PlanS) §-st 3 tuleneb, et kinnisomandile võib planeeringu alusel seada seadusest tulenevaid maakasutusja ehitustingimusi ning kitsendusi. Määrusest 78 tuleneb üheselt, et külaliskorterid saavad paikneda vaid elamumaal. Seda kinnitab ka määrus nr 155, mille kohaselt on elamumaa sihtotstarve alaliseks või perioodiliseks elamiseks ettenähtud ehitiste maa ja garaažide maa. Detailplaneeringuga ei ole kitsendatud ärimaale kavandatavate pindade liike ega välistatud mitte ühtegi ärimaa sihtotstarbega kinnistule lubatud funktsiooni. Detailplaneeringu seletuskirja kohaselt on piirkond sobiv multifunktsionaalsete bürooja eluhoone(te) rajamiseks, mis hõlmab kaubanduspindu, büroopindu, kortereid, ruume sportimise ja meelelahutuse tarbeks. Piirkonna väljaehitamisel sellisel kujul tekiks sellest täiendav Kristiine linnaosa keskus, mis võiks sisaldada ka linnaosa valitsuse ruume. Sellest tulenevalt on detailplaneeringuga antud alale kavandatud kaubandusja teeninduspinnad, äripinnad, ametipinnad linnaosa valitsusele, lasteja noortekeskused, spordipinnad. Sealjuures on teemaplaneeringu koostamise käigus kaubanduspindade, büroopindade ning sportimise ja meelelahutuse ruumide all silmas peetud pindasid, mis tagavad teenuse kättesaadavuse kohalikule elanikule. Külaliskorterite kavandamine ei ole kooskõlas detailplaneeringu linnaehitusliku ideega ega ole piirkonnale igapäeva eluks vajalik. Külaliskorterid ei teeninda piirkonna elanikke ja piirkonna elanikud ei

3-13-70146 4(9) kasuta külaliskorteri majutusteenust, vaid see on pigem kaugemalt tulnud külastajale pikemaajaliseks peatumiseks mõeldud. Ühtse halduspraktika kujundamine on kestev tegevus, mille puhul nn üleminekuajal võib esineda üksikjuhtudel ka erinevaid otsuseid. Samuti sõltub iga otsus konkreetsetest asjaoludest, sh varasemate haldustoimingute ajaloost. Kaebaja on esitanud näiteid üksikuid asjaolusid kontekstist välja rebides.

4. Tallinna Halduskohus jättis 03.07.2014 otsusega OÜ Endover KVB kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Määrus nr 155 ei reguleeri täpsemalt külaliskorteriga ehitise kasutamise otstarbe määramist, vaid katastriüksuse sihtotstarbe määramist. Määruse nr 78 § 1 lg 5 sõnastusest võib järeldada, et see võimaldab haldusorganile kaalutlusõigust. Vastustaja on õigesti juhtinud tähelepanu, et ehitise kasutamise otstarvete loetelu ülesehitus on hierarhiline, milles üldisema täpsusastme kasutamise otstarbe tähistus sisaldab spetsiifilisema täpsusastme kasutamise otstarvete tähistusi. Külaliskorteri ja kodumajutuse turismiseaduse tähenduses võib liigitada ehitise kasutamise otstarvete 11101 ning 11210 kuni 11222 alla (määruse nr 78 § 1 lg 2 ja 5) Seega võimaldab määrus määrata külaliskorteriga hoonele kasutamise otstarbeks elamu ning valida alaliigi (11101, 11210 kuni 11222), kuid ei võimalda valida määruse nr 78 lisa kohast mitteelamu kasutusotstarvet. Seega kaebaja väidetud sisuga diskretsiooniotsuse tegemise õigust käsitletavast määrusest ei tulene. Elamu kasutusotstarbele vastab elamumaa sihtotstarve. Kaebaja väidetavat õigust ei tulene ka kinnistu suhtes kehtivast detailplaneeringust. Krundi kasutamise sihtotstarve määrab võimalikult täpselt otstarbe, milleks võib krunti pärast detailplaneeringu kehtestamist hakata kasutama (PlanS § 9 lg 4¹). Detailplaneeringu kohaselt on Seebi tn 3 krundi kasutamise sihtotstarve 50% ärimaa ja 50% elamumaa.

Ehitusprojekt tuleb koostada kehtestatud detailplaneeringu alusel (EhS § 19 lg 1). Detailplaneering ei keela otsesõnu kavandada ärimaa funktsiooni arvel külaliskortereid, kuid selles osas tuleb detailplaneeringu tõlgendamisel lähtuda eelkäsitletud määrusest nr 78 ning juhinduda detailplaneeringuga määratud linnaehituslikust ideest ja piirkonnale planeeringuga ettenähtud funktsioonidest, mida on vastustaja käsitlenud kaebajale saadetud 05.11.2013 vastuses. Kohus ei pea vastuses toodu kordamist vajalikuks. Detailplaneeringus ei ole antud õigust kavandada ärimaa funktsiooni arvel külaliskortereid. Kaebaja saab külaliskorterid kavandada elamumaa funktsiooni arvel, nagu näeb ette kehtiv õigus.

Riigikohtu praktika (lahendid asjades nr 3-3-1-19-04, 3-3-1-53-04, 3-3-1-59-06 jt) kohaselt ei saa võrdse kohtlemise põhimõttele tuginedes nõuda ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist. Antud juhul on vastustaja muutnud varasemat halduspraktikat, viies selle vastavusse külaliskorteritega ehitise kasutusotstarbe määratlemist reguleeriva määrusega. Kaebaja ei ole tõendanud enda meelevaldset erinevat kohtlemist võrreldes temaga võrreldavas olukorras olevate isikutega. Kaebuse esitaja poolt välja toodud näited väidetavast ebavõrdsest kohtlemisest on saanud vastustaja poolse ning kohtu jaoks usutava ja mõistliku selgituse (30.04.2014 ja 26.06.2014 vastused kohtunõuetele).

Kui eeldada kaebaja väite õigsust majutusteenusele käibemaksu lisamise võimatuse osas ja sellega riigil käibemaksu saamata jäämist, siis see on maksuseaduste reguleerimisalasse kuuluv küsimus, mis ei muuda ehitise kasutamise otstarbe määramist reguleeriva määruse tõlgendamist, samuti ei ole kaebajal õigusaktidest tulenevat õigust vaidlustada menetlustoimingut populaarkaebusega.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-13-70146 5(9)

5. OÜ Endover KVB palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Kohus tõlgendas ebaõigesti määrust nr 78, hindas ebaõigesti asjas kogutud tõendeid ning rikkus kaebaja õigust kohtu kaasabile kaebuse esitaja väidete tõendamisel. Halduskohus, jättes rahuldamata kaebaja taotluse vastustajalt välja nõuda andmed kõigi viimase kolme aasta jooksul väljastatud ehituslubadest, kus ärimaafunktsiooniga kinnistule on väljastatud ehitusluba, mis võimaldab rajada külaliskortereid, rikkus uurimispõhimõtet.

Tegemist on olulise menetlusnormide rikkumisega, mis tõi kaasa ebaõige kohtulahendi. Kohus on kergekäeliselt rahuldunud vastustaja väitega, et kaebaja poolt esitatud näidete näol on tegemist erandlike olukordadega. Kaebaja ei nõua ebaõige halduspraktika jätkamist, vaid õigusaktidega kooskõlas oleva halduspraktika kohaldamist enda suhtes võrdselt teiste isikutega. Näiteks oktoobris 2013, samal ajal kui vastustaja keeldus kaebajale ärimaale külaliskorterite lubamisest, andis Tallinna Linnavalitsus TLPA-le loa väljastada kasutusluba Kesklinnas Pärnu mnt 32 korterelamu kasutusotstarbe muutmiseks muu kolme või enama korteriga elamuks (külaliskorterid), millega kaasnes katastriüksuse 90% elamumaa ja 10% ärimaa sihtotstarbe muutumine 100% ärimaaks.

Halduskohus, nõustudes vastustaja põhjendusega, et külaliskorterite kavandamine ärimaa funktsioonis ei ole kooskõlas kehtiva detailplaneeringu linnaehitusliku ideega, jättis tähelepanuta, et TLPA on 05.11.2013 vastuses kaebajale möönnud, et külaliskorterite kavandamine on hoonesse võimalik, kuid üksnes elamumaa funktsiooni arvelt. Kohus on tähelepanuta jätnud ka kaebaja viidatud vastuolu vastustaja väidetes, kus vastustaja ühelt poolt kinnitab, et lühiajalise majutuse kavandamine läheb vastuollu detailplaneeringuga ning samas väidab oma vastuses, et detailplaneeringuga ei ole kitsendatud ärimaale kavandatavate pindade liike ega välistatud mitte ühtegi ärimaa sihtotstarbega kinnistule lubatud funktsiooni.

Vastustaja ei ole põhjendanud, miks on külaliskorteri kavandamine piirkonna elanikele linnaehituslikult halvem kui näiteks bürooruumide kavandamine, mis ei pruugi samuti teenida kohalikke elanikke. Kohus on ebaõigesti tõlgendanud määrust nr 78, järeldades, et külaliskorterit võib kavandada üksnes elamumaale. Selline käsitlus ei ole kooskõlas külaliskorteri funktsiooni reguleerivate õigusaktidega. Majandusja kommunikatsiooniministri 23.05.2012 määruse nr 43 „Nõuded majutusettevõtetele“ § 2 lg 2 kohaselt on majutusettevõtete põhilised liigid hotell, motell, külalistemaja, hostel, puhkeküla ja -laager, puhkemaja, külaliskorter ja kodumajutus.

Lühiajalise majutusfunktsiooniga ruumide (mis ei ole motell) rajamist võimaldab määrus nr 78, milles ehitise kasutamise otstarvete loetelu koodi 12129 all on kajastatud ehitise alaliigina „muu lühiajalise majutuse hoone“, mis on liigitatud mitteelamu, majutusja toitlustushoone alla. Määruse nr 155 § 6 p-s 2 on defineeritud ärimaa mõiste ja sätestatud ärifunktsioonide liigid mh majutusehitiste alune maa. Eelnevast tulenevalt on külaliskorter majutusettevõtte liik, külaliskorter majutusettevõttena on liigitatud „muu lühiajalise majutuse hoone“ alla, mis on mitteelamu, majutusja toitlustushoone alaliik, majutusehitise alune maa on ärimaa.

Määruse nr 78 kohaselt on lubatud külaliskorteri ja kodumajutuse liigitamine ka elufunktsiooni alla, kuigi sisuliselt on tegu ärifunktsiooniga. Määruse nr 78 varasema redaktsiooni seletuskirja kohaselt on tegemist erandiga, mille eesmärgiks on vähendada külaliskorterite ja turismitalude pidajate ja kohalike omavalitsuste koormust ehitise igakordse kasutusotstarbe muutmisel. Vastustaja viidatud põhjendus, et algselt külaliskorteritena planeeritud hoonete valmimisel ei ole neid hakatud kasutama eesmärgipäraselt, vaid on müüdud korteritena, ei ole asjakohane.

6. Tallinna Linnaplaneerimise Amet vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu.

3-13-70146 6(9) Arvestades, et vastustaja menetleb igal aastal ligikaudu 2000 ehitusluba, ei ole reaalne ja menetlusökonoomika printsiipi arvestav, et kohus rahuldaks kaebaja nõude saada vastustajalt 3 aasta vältel menetletud ärimaa funktsiooniga ja külaliskortereid sisaldavad ehitusprojektide alusel antud ehitusload. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et kui kord on kellelegi tulenevalt eelnenud ja väga vanast detailplaneeringust lubatud ehitada sarnaselt nagu tema seda käesoleval ajal soovib, siis nii see jääbki määramata ajaks. Halduspraktika muutmist ei pea haldusorgan eriti intensiivselt põhjendama. Piisab, kui muutus on järjepidev ning toimunud õiguspäraselt. Vastustaja on ka oma vastustes kaebusele ja kohtunõudele piisava selgusega ja ammendavalt põhjendanud, miks võib veel leida mitmeid näiteid külaliskorterite ehitamise lubamisest ärimaa koosseisus. Tähelepanuta tuleb jätta apellandi järjekordne näide külaliskorterite lubamisest Pärnu mnt 32 hoonele. Asjaolud ei ole sarnased ja vastustaja on kord juba öelnud, et selliseid näiteid, mis siiski ei ole võrreldavad kaebuse esitaja olukorraga võiks tuua ilmselt veelgi. Ühtlasi ei esitata apellatsioonimenetluses enam uusi tõendeid ja apellant ei ole põhjendanud, miks ta ei ole seda konkreetset asjaolu toonud esile halduskohtumenetluses. Detailplaneeringuga ei ole kitsendatud ärimaale kavandatavate pindade liike ega välistatud mitte ühegi ärimaa sihtotstarbega kinnistule lubatud funktsiooni. Detailplaneeringu kohaselt on lubatud püstitada hoonestus, milles on ühendatud igapäevaeluks vajalikud funktsioonid. Halduskohtule ei saa ette heita seda, et kohus ei kontrollinud, kas külaliskorterite lubamine oleks olnud kooskõlas linnaehitusliku ideega, kuna halduskohus ei saa diskretsiooniotsuseid sisuliselt hinnata. Halduskohus saab vaid tuvastada, kas diskretsiooni on teostatud kooskõlas reeglitega ning kohus on leidnud, et vastustaja halduspraktika on õige, mh määruse nr 78 rakendamisel.

Majandusja kommunikatsiooniministri 23.05.2012 määrus nr 43 on antud turismiseaduse alusel, sätestab nõuded majutusettevõttele ning ei oma puutumust käesoleva vaidlusega. Määrust nr 78 ja kehtivat detailplaneeringut tuleb tõlgendada koostoimes. Apellandile ei ole antud detailplaneeringuga õigust ehitada majutusettevõtet. Apellandi sooviks on ehitada bürooja eluhoonesse mõned külaliskorterid ärimaa koosseisus. Nagu vastustaja on juba selgitanud ja halduskohus õigesti leidnud, ei ole selline soov kooskõlas detailplaneeringuga. Seega, mõne külaliskorteri planeerimisel on vastustajal õigus määrusest nr 78 tulenevalt nõuda külaliskorterite ehitamist elamumaa koosseisus, kuna ta ei pea võimaldama apellandile detailplaneeringu eesmärgile mittevastavat ehitamist. Vastustaja käitumine läheks kehtiva õigusega vastuollu juhul, kui detailplaneeringus oleks selgesõnaliselt väljendatud eesmärk, et antud piirkonda oleks tarvis rajada ka majutusfunktsiooniga elemente – näiteks külaliskortereid.

Kaebajat ei ole meelevaldselt ebavõrdselt koheldud võrreldes teiste arendajatega. Kohalikul omavalitsusel on õigus kujundada halduspraktikat, mis planeerimise ja ehituse valdkonnas kõige paremini vastab linna ruumilise arengu põhimõtetele, arvestades ühiskonnas välja kujunenud kultuurilist, sotsiaalset ning majanduslikku keskkonda. Halduskohus on õigesti leidnud, et määrusest nr 78 tulenevalt võib külaliskorteri liigitada ehitise kasutamise otstarvete loetelus üksikelamu, kahe korteriga elamu või kolme või enama korteriga elamu alla, mis on elamu otstarbe alaliigid. Tegemist on konkreetselt ehitise (külaliskorteriga hoone) kasutamise otstarbe määramist reguleeriva õigusaktiga. Määruse nr 78 § 1 lg 5 sõnastusest võib järeldada, et see võimaldab haldusorganile kaalutlusõigust. Seega võimaldab määrus määrata külaliskorteriga hoonele kasutamise otstarbeks elamu ning valida alaliigi (11101, 11210 kuni 11222) ning ei võimalda valida määruse nr 78 lisa kohast mitteelamu kasutusotstarvet. Seega kaebaja väidetud sisuga diskretsiooniotsuse tegemise õigust määrusest nr 78 ei tulene. Elamu kasutusotstarbele vastab elamumaa sihtotstarve.

3-13-70146 7(9)

7. Ringkonnakohus võttis 07.01.2015 määrusega vastu OÜ Endover KVB kaebuse muutmise täiendava nõude esitamise osas, millega OÜ Endover KVB taotleb Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6 määratud lisatingimuse, mille kohaselt tuleb külaliskorterid kavandada detailplaneeringus ettenähtud elamumaa funktsiooni arvelt, tühistamist. Kaebaja jäi ka oma varasema nõude juurde, taotledes jätkuvalt TLPA toimingu, millega haldusorgan keeldus lubamast Tallinnas Seebi tn 3 asuva kinnistu ärimaa funktsioonile lühiajalise majutusfunktsiooni kavandamist, õigusvastaseks tunnistamist. Kaebaja põhjendas oma seisukohta sellega, et tema eesmärgiks ei ole üksnes õigusvastase EhS § 19 lg 1 p 1 kohase lisatingimuse tühistamine (mis võib saada takistuseks ehitusloa väljastamisel), vaid kaebaja eesmärgiks on tuvastada ka haldusorgani ekslik seaduse ja detailplaneeringu kohaldamine külaliskorterite kavandamise küsimuses. Üksnes tühistamiskaebuse esitamine ja nõude rahuldamine ei taga kaebaja hinnangul seda, et haldusorgan ei jätka edasises ehitusprojekti menetluses eksliku seisukoha esitamist.

8. TLPA nõustus sellega, et vaidlusaluse kirjaga väljastatud lisatingimused kujutavad endast eelhaldusakti ning seetõttu on tühistamiskaebus õige kaebuse liik. TLPA leidis, et tuvastusnõude esitamine pole käesoleval juhul lubatav, sest kaebaja pole näidanud mingit eraldiseisvat huvi tuvastusnõude esitamiseks. Tühistamiskaebus tuleb jätta rahuldamata, kuna kaebaja õigusi eelhaldusaktiga ei rikuta – kaebajal on jätkuvalt õigus rakendada ehitusõigust detailplaneeringuga ettenähtud mahus ning elamumaa sihtotstarve on maksumuselt soodsam kui ärimaa sihtotstarve.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ehitusseaduse (EhS) § 19 lg 1 p 1 kohaselt on ehitise püstitamiseks ja laiendamiseks koostatava ehitusprojekti aluseks detailplaneeringu koostamise kohustuse korral kehtestatud detailplaneering ning olemasolu korral kohaliku omavalitsuse väljastatud lisatingimused, mis täpsustavad ehitise arhitektuurseid ja ehituslikke tingimusi, mida detailplaneering ei sisalda. TLPA on ringkonnakohtu hinnangul 05.11.2013 väljastanud kaebajale ehitise arhitektuursed ja ehituslikud lisatingimused EhS § 19 lg 1 p 1 ja Tallinna ehitusmääruse §-de 29 ja 30 mõttes. Võttes arvesse seda, et lisatingimused on EhS § 19 lg 1 p 1 kohaselt siduvad ehitusprojekti koostamisel ning et ehitusloa väljastamisest võib EhS § 24 lg 1 p 1 kohaselt keelduda, kui ehitusprojekt ei vasta ehitusprojekti koostamise lähteandmetele (sh lisatingimustele), on TLPA väljastatud lisatingimuste näol tegemist haldusaktiga, mis on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks ja on isikule ehitusprojekti koostamisel kohustuslikud (HMS § 51 lg 1).

10. Kaebaja täiendas kaebust tühistamisnõudega, kuid jäi ka tuvastamisnõude juurde, leides, et tema õiguste kaitseks on vaja esitada mõlemad nõuded. Ringkonnakohus leiab, et kui haldusakti vaidlustamiseks on esitatud tühistamisnõue, pole tuvastusnõude esitamine samal ajal lubatav HKMS § 45 lg 2 1. lause alusel, sest tühistamisnõue on tõhusam õiguste kaitse vahend. Kaebaja leiab, et külaliskorterite ehitamise keelamine tuleb tunnistada õigusvastaseks, et välistada haldusorgani poolt edaspidi samasisuliste lisatingimuste väljastamine. Tuvastusnõude rahuldamine ei taga seda kaebuse eesmärki paremini kui kaebaja poolt esitatud tühistamisnõue

– nii nagu haldusorgan võib haldusakti tühistamise korral anda samasisulise haldusakti, võib ta seda teha ka siis, kui haldusakt on tunnistatud õigusvastaseks. Kaebaja õiguste preventiivset kaitset tagaks paremini keelamisnõue, kuid ringkonnakohus ei näe keelamisnõude esitamise võimalust. HKMS § 45 lg 1 kohaselt võib keelamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusamalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Linnal on võimalik võtta ehitusprojekti osas või ehitusloa väljastamisel mitmesuguseid seisukohti seoses külaliskorteritega, nt võib kaebaja soov planeerida hoonesse külaliskortereid olla piiratud

3-13-70146 8(9) detailplaneeringus ette nähtud normatiivsete parkimiskohtade arvuga, ning kõiki neid otsustusi on kaebajal võimalik efektiivselt kohtus vaidlustada. Seetõttu jääb kaebus tuvastusnõude osas kaebeõiguse puudumise tõttu rahuldamata.

11. Tühistamisnõue on ringkonnakohtu hinnangul põhjendatud. Detailplaneeringu üheks ülesandeks on krundi ehitusõiguse määramine. Selle raames fikseeritakse võimalikult täpselt otstarve, milleks võib krunti pärast detailplaneeringu kehtestamist hakata kasutama (krundi kasutamise sihtotstarve, PlanS § 9 lg 2 p 2, lg 4 p 1). Krundi kasutamise sihtotstarbe alusel määratakse ehitise kasutamise otstarve (PlanS § 9 lg 41). EhS § 19 lg 1 p 1 kohaselt täpsustavad kohaliku omavalitsuse väljastatud lisatingimused ehitise arhitektuurseid ja ehituslikke tingimusi, mida detailplaneering ei sisalda, kuid arhitektuursete ja ehituslike lisatingimustega ei saa muuta olemasolevat detailplaneeringut (vt ehitusseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, Riigikogu XI koosseis, arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou&op=ems2&emshelp=true&eid=447524&u=20150107 112522). Seega ei ole detailplaneeringu ülesandeks määrata kindlaks ehitise kasutamise otstarvet, kuid ehitise kasutamise otstarbe määramisel tuleb lähtuda detailplaneeringuga kindlaks määratud krundi kasutamise otstarbest. PlanS § 2 lg 1 ja 2 näevad ette, et planeering on planeerimise käigus valmiv dokument, koosnedes tekstist ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku; planeeringu tekstis esitatakse planeeritava maa-ala ruumilise arengu analüüsile tuginevad ruumilise arengu eesmärgid ning planeeringulahenduste kirjeldused ja põhjendused.

12. Käesolevas haldusasjas esitatud RAAM arhitektid AI OÜ poolt koostatud ja Tallinna Linnavolikogu 16.06.2011 otsusega nr 115 kehtestatud detailplaneeringu kohaselt on planeeringuala positsioonile 1, mis on vaidlusalune Seebi tn 3 kinnistu, kavandatud 50% ärimaa ja 50 % elamumaa sihtotstarve ning krundile on ette nähtud kaks äripindadega korterelamut kahe maa-aluse korruse ning kuni 20 maapealse korrusega (tl 22 ja 27p). Külaliskorterite või majutusasutuste funktsiooni andmisest mõnele planeeritavale hoonele pole detailplaneeringus räägitud, kuid pelgalt linnaehituslikust ideest kujundada alast täiendav Kristiine linnaosa keskus ning atraktiivne sihtpunkt, mis pakuks huvi ka inimestele väljaspool linnaosa, ei saa tuletada seisukohta, et sellised korterid on detailplaneeringuga keelatud. Tegelikult on ka linn asunud hiljem kohtumenetluses seisukohale, et külaliskorterite planeerimise keeld ei tulene detailplaneeringust, vaid on tuletatav määrusest nr 78, mis näeb ette külaliskorterite paiknemise elamu kasutusotstarbega hoones.

13. Turismiseaduse (TurS) § 18 lg-test 1 ja 8 ning majandusja kommunikatsiooniministri 23.05.2012 määruse nr 43 (edaspidi määrus nr 43) „Nõuded majutusettevõttele“ § 2 lg-st 2 tulenevalt on külaliskorter majutusettevõtte liik, mille puhul toiduvalmistamise võimalust pakkuv majutusüksus on korter, mis üüritakse välja täies ulatuses. Kuna külaliskorteri kaudu majutusteenuse pakkumine on TurS-s ja määruses nr 43 tunnustatud äritegevuse viis, tuleb ka külaliskorteri juurde kuuluvat maad lugeda ärilisel eesmärgil kasutatavaks maaks vastavalt määruse nr 155 § 6 p-le 2. Vastustaja ja halduskohus tuginesid määruse nr 78 § 1 lg-le 5, mille kohaselt võib külaliskorteri ja kodumajutuse TurS tähenduses liigitada sama määruse lisas toodud ehitise kasutamisotstarvete 11101 ning 11210 kuni 11222 alla (elamud). Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et määruse nr 78 § 1 lg-test 2 ja 5 ning määruse lisast tulenevalt võib määrata külaliskorteriga hoonele kasutamise otstarbeks elamu ja valida alaliigi 11101, 11210 kuni 11222 ning samuti on lubatud valida määruse nr 78 lisas nimetatud mitteelamu kasutusotstarve. Majandusja kommunikatsiooniministri 26.novembri 2002. a määrust nr 10 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ muudeti 03.04.2007 ja lisati määrusesse §

1 lg 5, mis on samas sõnastuses üle võetud ka praegu kehtivasse määrusesse nr 78. Viidatud määruse muutmise eelnõu seletuskirja kohaselt (kättesaadav Vabariigi Valitsuse eelnõude infosüsteemist, http://eelnoud.valitsus.ee/, EIS number 07-023) võimaldavad muudatused

3-13-70146 9(9) ettevõtjal osutada majutusteenust ka elamus paikneva külaliskorteri või kodumajutuse kaudu ilma, et sellise teenuse osutamise ajaks peaks selle kasutamise otstarvet (majutuse hoone) muutma. Seletuskirjas oli viidatud nt juhtumitele, kus isik elab ise samas majas, mida ta välja üürib, või kui majutusteenust ei osutata aastaringselt, vaid hooajaliselt. Eeltoodust tulenevalt on ebaõige vastustaja ja halduskohtu seisukoht, et määruse nr 78 § 1 lg 5 kohaselt on võimalik külaliskortereid planeerida vaid elamumaa sihtotstarbega kinnistuosal. Määruse nr 78 § 1 lg-st 5 tuleneb hoopis, et üksnes erandlikel juhtudel võib osutada külaliskorteri majutusteenust ehitises, mille kasutamise otstarve on elamu. Seega on vastustaja ebaõigesti tõlgendanud õigusakte. Antud rikkumine on oluline ning mõjutas asja otsustamist, sest vastustaja on keeldumist põhjendanud peaasjalikult muutunud halduspraktikaga, kus külaliskorterite ehitamist ärimaa sihtotstarbega kinnistul põhimõtteliselt enam ei võimaldata. Kuna vastustaja otsustus, mille kohaselt ärimaale külaliskorterite ehitamist põhimõtteliselt ei aktsepteerita, tugineb õigusnormi ebaõigel tõlgendamisel ja on õigusvastane, ei pea ringkonnakohus vajalikuks käsitleda apellandi väiteid seoses tema võimaliku ebavõrdse kohtlemisega viimase aja halduspraktika kontekstis.

14. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb OÜ Endover KVB apellatsioonkaebus rahuldada ning teha uus otsus, millega Tallinna Halduskohtu otsus tühistada. Rahuldada tuleb kaebaja nõue tühistada Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 05.11.2013 kirjaga nr 4-3/1375-6 väljastatud lisatingimus, mille kohaselt tuleb külaliskorterid kavandada üksnes detailplaneeringus ettenähtud elamumaa sihtotstarbega kinnistu osa arvelt.

15. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti ning lg 2 kohaselt tuleb kaebuse osalise rahuldamise korral jagada menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et OÜ Endover KVB on tasunud halduskohtule kaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot ja apellatsioonkaebuse esitamisel samuti 15 eurot. Õigusabikulude kandmise kohta OÜ Endover KVB esimese ega teise astme kohtule andmeid esitanud ei ole. Apellandi menetluskulud kahes kohtuastmes on seega kokku 30 eurot. Kuna ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse, millega jäeti OÜ Endover KVB kaebus tervikuna rahuldamata ja rahuldab kaebaja ühe nõude, tuleb Tallinna linnalt apellandi kasuks mõista välja menetluskulud summas 15 eurot. Tallinna linn ei ole esimese ega teise astme kohtus menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Viive Ligi

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe