3-14-52873/9 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Viive Ligi ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 26.01.2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-52873 Haldusasi OÜ Väinamere Liinid kaebus Rahandusministeeriumi kohustamiseks jätkama järelevalvemenetlust riigihanke nr 153701 ja väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse üle Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Väinamere Liinid, volitatud esindaja Raiko Paas Vastustaja – Rahandusministeerium, volitatud esindaja Kati Orgmets Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 24.11.2014 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ Väinamere Liinid määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Väinamere Liinid määruskaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Halduskohtu 24.11.2014 määruse haldusasjas nr 3-14-52873 resolutsioon muutmata, muutes määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4 ja § 235 lg-d 1 ja 3). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Majandusja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) avaldas 30.06.2014 riigihangete registris avatud hankemenetlusena läbiviidava riigihanke „Riigihange vedaja leidmiseks Rohuküla-Heltermaa ja Kuivastu-Virtsu parvlaevaliinidel, õigusega omandada liiniveoks kasutatavad jääklassiga reisiparvlaevad“ (viitenumber 153701) hanketeate. Pakkumuse esitas 15.09.2014 OÜ Väinamere Liinid. Majandusja kommunikatsiooniminister jättis 23.09.2014 käskkirjaga nr 14-0296 OÜ Väinamere Liinid kvalifitseerimata ning lõpetas riigihangete seaduse (RHS) § 29 lg 3 p 4 alusel riigihanke nr 153701 menetluse. Majandusja kommunikatsiooniminister otsustas 23.09.2014 käskkirjaga nr 14-0300 korraldada Rohuküla-Heltermaa ja Kuivastu-Virtsu parvlaevaliinidel vedaja leidmiseks RHS § 28 lg 2 p 1 alusel väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlus põhjendusega, et avatud hankemenetluses esitatud ainus pakkumus erines olemuslikult hankedokumentides sätestatud hankelepingu eseme tehnilisest

3-14-52873 2(5) kirjeldusest. Määratud tähtpäevaks (01.10.2014) esitasid väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses pakkumused OÜ Väinamere Liinid ning ühispakkujad TS Laevad OÜ ja TS Shipping OÜ.

2. Rahandusministeerium teavitas 24.09.2014 kirjaga nr 12.2-1/11938 MKM-i järelevalvemenetluse algatamisest riigihanke üle. 15.10.2014 kirjaga nr 12.2-1/11938-3 teavitas Rahandusministeerium MKM-i riigihanke RHS § 108 lg 2 alusel kehtetuks tunnistamise kavatsusest ning andis RHS § 108 lg 4 alusel MKM-le võimaluse omapoolse arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Võimaluse omapoolse arvamuse esitamiseks andis Rahandusministeerium ka OÜ-le Väinamere Liinid ning ühispakkujatele. 23.10.2014 kirjaga nr 12.2-1/11938-4 teavitas Rahandusministeerium hankijat järelevalvemenetluse lõpetamisest, leides, et MKM-l oli seaduslik alus väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamiseks RHS § 28 lg 1 p 2 alusel ning seetõttu ei ole järelevalvemenetluse raames tuvastatud RHS rikkumist, mis tooks kaasa järelevalvemeetmete kohaldamise vajaduse.

3. OÜ Väinamere Liinid esitas 21.11.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Rahandusministeeriumi kohustamist järelevalve jätkamiseks riigihanke nr 153701 ja väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse üle. Kaebuse kohaselt on Rahandusministeeriumi seisukoht ekslik. Sama järelevalvemenetluse käigus asus Rahandusministeerium varem (15.10.2014) vastupidisele seisukohale. Väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse eeldused ei olnud täidetud.

4. Tallinna Halduskohus tagastas 24.11.2014 määrusega OÜ Väinamere Liinid kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Rahandusministeeriumi otsus lõpetada RHS alusel läbi viidud järelevalvemenetlus ilma järelevalve objektiks olevat hankemenetlust kehtetuks tunnistamata või hankijale kohustuslikke ettekirjutusi tegemata ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda Rahandusministeeriumilt järelevalvemenetluse alustamist ega mingite kindlate järelevalvemeetmete võtmist. Isegi kui riiklikku järelevalvet teostav organ alustab järelevalvet isiku poolt saadud teabe alusel või isiku taotlusel, ei teki sellest isikule subjektiivset ja kohtus kaitstavat õigust sellele, et järelevalveorgan lahendaks küsimuse lõppastmes õigesti. Riiklikku järelevalvet teostatakse avalikes huvides. Tegemist ei ole üksikisiku subjektiivsete õiguste kaitse vahendiga, mistõttu ei saa järelevalveorgani tegevusetus konkreetse isiku subjektiivseid õigusi rikkuda. Riiklik järelevalve ei kujuta endast tavapäraste vaidlustusmehhanismide (vaidemenetlus, kaebusega halduskohtu poole või vaidlustusega vaidlustuskomisjoni poole pöördumine) kõrval täiendavat üksikisiku õiguste kaitse mehhanismi. Riikliku järelevalve eesmärk on tagada avalike huvide kaitse, sealhulgas neis situatsioonides, kus järelevalve objektiks olev tegevus ühegi konkreetse isiku subjektiivseid õigusi rikkuda ei pruugi või kui ükski konkreetne isik, kelle õigusi see tegevus rikkuda võib, ei soovi seda vaidlustada. Kaebeõiguse seisukohast ei saa asjakohaseks pidada ka kaebaja viiteid kohtulahenditele. Haldusasjas nr 3-10-2890 oli vaidluse all Rahandusministeeriumi poolt järelevalvemenetluses tehtud otsus, millega tunnistati hankemenetlus kehtetuks. Selle otsuse vaidlustas hankemenetluses osalenud isik ning tema kaebeõigus tulenes asjaolust, et sisuliselt tunnistas Rahandusministeerium kehtetuks hankemenetluse käigus kaebaja suhtes tehtud varasemad soodustava iseloomuga haldusaktid. Seega oli Rahandusministeeriumi otsus suunatud isikule varasemate haldusaktidega antud õiguse lõpetamisele. Antud juhul see nii ei ole. Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-15-

01 käsitleti avalik-õigusliku juriidilise isiku omandis oleva vara kasutusse andmist, mida reguleerisid avalik-õigusliku iseloomuga normid. Nimetatud lahendis käsitletud juhtum ei puudutanud riiklikku järelevalvet või sellega analoogia korras samastatavat haldustegevust. Ka viidatud Euroopa Kohtu otsusest ei tulene isikule õigust vaidlustada riiklikku järelevalvet teostava Rahandusministeeriumi tegevust.

3-14-52873 3(5) Kui kaebaja leiab, et tema subjektiivseid õigusi on rikutud hankija otsustega kõnealustes hankemenetlustes, on tal võimalik seaduses sätestatud tähtaegadel ja korras vaidlustada hankija otsused (RHS § 117 lg 2 p 13) või ka hankeleping, kui see kord sõlmitakse (RHS § 117 lg 21 p 2). Rahandusministeeriumi järelevalvetegevust ei ole aga kaebajal võimalik vaidlustada. OÜ-l Väinamere Liinid puudub ilmselgelt kaebeõigus ja kaebus tuleb tagastada.

5. OÜ Väinamere Liinid esitas 08.12.2014 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud 29.12.2014 põhjendatuks määruskaebust ise rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. OÜ Väinamere Liinid palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 24.11.2014 määrus. Kaebaja ei taotle vastustaja kohustamist konkreetse järelevalvetoimingu tegemiseks, vaid menetluse jätkamise küsimuse uuesti otsustamiseks ilma kaalutlusvigadeta. Kaebaja ei nõustu seisukohaga, et riiklik järelevalve ei kaitse avaliku huvi kõrval hankemenetluse osaliste huve. RHS § 3 sätestab mitmed olulised kohustused, mida hankijal tuleb just pakkujate õiguste ja huvide tagamiseks järgida (nt hankija peab tagama olemasoleva konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel, kusjuures avalik-õigusliku juriidilise isiku või avalikke vahendeid kasutava eraõigusliku isiku osalemine riigihankes ei tohi moonutada konkurentsi tema poolt avalike vahendite kasutamise tõttu). Vastustaja järelevalve eesmärk on tagada, et need pakkujate õigused ja huvid oleksid järgitud. Seetõttu ei nõustu kaebaja seisukohaga, et temal kui pakkujal puudub kaebeõigus olukorras, kus järelevalve nende küsimustega nõuetekohaselt ei tegele. Halduskohus on varem möönnud kaebeõiguse olemasolu sarnases olukorras. Kohus leidis Rahandusministeeriumi järelevalve kohta, et puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (Tallinna Halduskohtu 29.04.2013 otsus nr 3-13-27, p 10). Samuti on haldusasjas nr 3-10-2890 vaidlustatud vastustaja järelevalve käigus tehtud otsustust. Mõistlikuks ei saa pidada vastuolulist õiguspraktikat või vahetegu kahe olukorra vahel, kus ühel juhul on vastustaja järelevalve käigus tehtud otsustused, kui need lõppevad ettekirjutuse tegemisega, vaidlustatavad ja teisel juhul, kui ettekirjutus on õigusvastaselt jäetud tegemata, ei ole otsustused vaidlustatavad. Kaebeõiguse olemasolu ei saa sõltuda üksnes halduse tegevuse faktilistest tagajärgedest, vaid sellest, kuidas mõtestab seadus järelevalve ja seose subjektiivsete õigustega.

7. Rahandusministeerium palub jätta määruskaebus rahuldamata. Järelevalvemenetluse lõpetamisega ei ole kaebaja subjektiivseid õigusi riivatud. Kaebajal oli õigus ja võimalus vaidlustada hankija tegevus RHS-s sätestatud tähtaegadel ja korras riigihangete vaidlustuskomisjonis. Subjektiivsete õiguste kaitsmist ei saa taotleda avalikes huvides läbiviidava järelevalvemenetluse kaudu. Lisaks kaebeõiguse küsimusele on oluline ka see, et väljakuulutamiseta läbirääkimistega riigihanke hankemenetlus lõppes 11.12.2014 RHS § 29 lg 3 p 1 alusel hankelepingu sõlmimisega. Järelevalvemenetluse läbiviimisel on vastustajal õigus teha ettekirjutus või otsus hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks (RHS § 108 lg-d 1 ja 2) või ettekirjutus RHS-i või selle alusel antud õigusakti rikkumise lõpetamiseks (RHS § 108 lg 7). Sellise otsuse või ettekirjutuse saab vastustaja teha ainult hankemenetluse ajal, st pärast hankemenetluse lõppemist vastavaid haldusakte vastustaja järelevalve teostajana anda ei saa. Isegi kui kaebajal oleks kaebeõigus ja kohus kohustaks vastustajat kaaluma järelevalvemenetluse läbiviimist, puuduksid vastustajal meetmed, mida võimaliku õigusrikkumise tuvastamisel rakendada. Seega ei ole kaebusega võimalik saavutada taotletavat eesmärki ja kaebus on perspektiivitu.

3-14-52873 4(5)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Halduskohus on tagastanud kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, leides, et OÜ-l Väinamere Liinid puudub ilmselgelt kaebeõigus, taotlemaks Rahandusministeeriumi kohustamist jätkata riiklikku järelevalvemenetlust riigihanke üle. Oma seisukohta, et riikliku järelevalve eesmärk on tagada üksnes avalike huvide kaitse ning Rahandusministeeriumi järelevalvepädevust reguleerivate normide eesmärk ei ole avalike huvide kaitsmise kõrval ka isiku õiguste kaitsmine, ei ole halduskohus põhjalikumalt selgitanud.

9. Ringkonnakohus leiab, et kaebeõiguse puudumine ei ole praeguses asjas ilmselge ning kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel ei olnud põhjendatud. Küsimus sellest, kas Rahandusministeeriumi riikliku järelevalve eesmärk piirdub üksnes avaliku huvi kaitsega või kaitstakse sellega ka nt riigihankel pakkumuse esitanud ettevõtja õigusi, vajab põhjalikumat analüüsi. Väljakujunenud kohtupraktika selles küsimuses puudub. Riigikohus on järelevalvest huvitatud isiku kaebeõiguse olemasolu võimalust möönnud (Riigikohtu 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13) ja kaebeõigust tunnustanud (Riigikohtu 22.10.2014 otsus nr 3-3-1-42-14) Konkurentsiameti järelevalve puhul, samuti on Riigikohus tunnustanud kaebeõigust Tehnilise Järelevalve Inspektsiooni järelevalve puhul (Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10). Seejuures on Riigikohus leidnud, et menetluse algatamine haldusorgani enese initsiatiivil ei välista kaebeõigust järelevalvemenetluse lõpetamise kohtulikuks kontrolliks (vt määruse nr 3-3-1-29-13 p 19). Konkurentsiameti järelevalvet puudutavatest Riigikohtu lahenditest nähtub seegi, et isiku võimalus kaitsta oma õigusi maakohtus ei välista järelevalvemenetluse lõpetamise ja menetluse jätkamiseks kohustamise nõuetega halduskohtusse pöördumise õigust. Seetõttu pole ringkonnakohus veendunud, et hankija otsuste VAKO-s ja seejärel halduskohtus vaidlustamise võimalus välistaks OÜ Väinamere Liinid kaebeõiguse Rahandusministeeriumi tegevuse vaidlustamiseks.

10. Vaatamata OÜ Väinamere Liinid võimalikule kaebeõigusele jääb määruskaebus siiski rahuldamata ja halduskohtu määrus tühistamata, sest kaebusega ei ole enam võimalik saavutada kaebuse eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2).

11. Kaebusest nähtuvalt puudutab kaebaja õigusi ja huve ühelt hankeliigilt teisele üleminek (kaebuse p 2.1.1). Kaebaja märgib, et järelevalvemeetmete kohaldamisel on vastustajal kohustus kaaluda, kas tunnistada kehtetuks õigusvastane hankija otsustus (p 2.1.6), ning kui hankeliigi valik on põhjendamata ja õigusvastane, ei saaks jääda kehtima majandusja kommunikatsiooniministri 23.09.2014 käskkiri nr 14-0300 hankeliigi muutmise kohta ning vastustajal tuleks see kehtetuks tunnistada (p 2.1.7). Seega on kaebusega taotletavaks eesmärgiks majandusja kommunikatsiooniministri 23.09.2014 käskkirjast nr 14-0300 vabanemine, mis oleks võimalik, kui Rahandusministeerium saaks järelevalvemenetluse jätkamisel tunnistada hankemenetluse RHS § 108 lg 1 või 2 alusel kehtetuks. Hankemenetluse kehtetuks tunnistamise otsuse tegemise korral on kõik hankemenetlusega seotud otsused ja toimingud tühised, olenemata sellest, kas need on tehtud enne või pärast kehtetuks tunnistamise otsustamist, samuti on tühine hankeleping, mis sõlmitakse pärast hankemenetluse kehtetuks tunnistamise otsuse tegemist (RHS § 108 lg 6). Sellist võimalust praegusel juhul enam ei ole, sest hankeleping sõlmiti 11.12.2014. Rahandusministeerium võib tunnistada hankemenetluse kehtetuks üksnes enne hankelepingu sõlmimist (RHS § 108 lg 1). Isegi kui halduskohus kohustaks Rahandusministeeriumit järelevalvemenetlust jätkama, jääks kaebaja eesmärk saavutamata.

12. Kaebajale jääb võimalus kaitsta kõnealuste hankemenetlustega seonduvaid õigusi haldusasjas nr 3-14-52659, kus kaebaja on vaidlustanud enda kvalifitseerimata jätmise avatud han-

3-14-52873 5(5) kemenetluses; haldusasjas nr 3-14-52754, kus kaebaja on vaidlustanud ühispakkujate kvalifitseerimise väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses; haldusasjas nr 3-14-52874, kus kaebaja on vaidlustanud ühispakkujate pakkumuse edukaks tunnistamise väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses. Nendes asjades tehtud Tallinna Halduskohtu otsused ei ole veel jõustunud.

13. Seega on kaebus lõpptulemusena õigesti tagastatud, mistõttu jääb halduskohtu määruse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb halduskohtu määruse põhjendusi.

/allkirjastatud digitaalselt/ Viive Ligi

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets