3-14-50159/25 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht

30. detsember 2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-50159 Haldusasi AS kaebus Audru Vallavolikogu kohustamiseks vastama kaebaja 16.12.2013 (01.04.2013) avaldusele ja selles esitatud vastuväidetele seadusega ettenähtud korras Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 15. augusti 2014. a otsus Menetlusosalised Kaebaja – AS Vastustaja – Audru vald Menetluse alus ringkonnakohtus AS apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Muuta Tallinna Halduskohtu 15. augusti 2014 kohtuotsuse haldusasjas nr 3-14-50159 põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Muus osas jätta kohtuotsus muutmata ja AS apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. jaanuaril 2014 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

3-14-50159 2(6) menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 07.03.2013 võttis Audru Vallavolikogu vastu otsuse nr 26 „Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu projekti avalikustamine”, mille punkti 1 kohaselt suunati Audru valla ja Lavassaare valla liitumisläbirääkimiste esindajate poolt koostatud Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu projekt avalikule väljapanekule alates 12. märtsist kuni 02. aprillini 2013. Sama otsuse punkti 2 kohaselt kohustati Audru Vallavalitsust korraldama projekti avalik väljapanek ja avaldamine valla kodulehel ning avaldama teate ühinemislepingu projekti avaliku väljapaneku kestuse ja koha kohta ajalehes Pärnu Postimees. Audru Vallavalitsus avaldas 12.03.2013 valla kodulehel www.audru.ee ja 13.03.2013 ajalehes Pärnu Postimees teate ühinemislepingu projekti avaliku väljapaneku kestuse ja koha kohta. Valla kodulehel avaldatud teates anti muu hulgas teada, et laekunud muudatusettepanekute avalik arutelu toimub 3.aprillil kell 14.00 Lavassaare rahvamajas.

02.04.2013 (dateeritud 01.04.2013) esitas AS oma vastuväited Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu projektile, paludes vastuväidetele volikogu kirjalikku vastust enne avaliku arutelu toimumist. Vastuväited olid adresseeritud Audru Vallavolikogule ning Audru Vallavalitsusele. AS pöördumisele ei vastatud. 16.12.2013 pöördus AS taaskord Audru Vallavolikogu ning Audru Vallavalitsuse poole, andes teada, et ootab jätkuvalt oma 01.04.2013 avalduses toodud vastuväidetele vastust ja palus menetleda oma avaldust seadusega ettenähtud korras.

2. AS palus kaebuses halduskohtule kohustada Audru Vallavolikogu vastama kaebaja 16.12.2013 (01.04.2013) avaldusele ja selles esitatud vastuväidetele seadusega ettenähtud korras.

Kaebaja esitas vastustajale kahel korral vastuväited Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu projektile ning taotles nendele kirjalikke vastuseid enne vastuväidete avalikku arutelu. Kaebaja 01.04.2013 avaldusele mingit vastust ei saadetud. Nimetatud avaldus ei kajastu valla dokumendiregistris. Vastustaja poolt viidatud Pärnu Postimehes 13.03.2013 avaldatud teates ei olnud sõnagi selle kohta, millal toimub vastuväidete ja ettepanekute avalik arutelu, vastustaja ei ole selgitanud, miks ei teatatud kaebajale avaliku arutelu aega, kuigi kaebaja oma pöördumises oli seda palunud. Kaebaja ei pidanud eeldama, et Audru valla elanike poolt esitatud ettepanekute ja vastuväidete arutelu toimub Lavassaare vallas. Lavassaare vallas toimus Lavassaare valla elanike rahvakoosolek ning see ei saanud puudutada kaebajat kui Audru valla elanikku. Valla dokumendiregistris ei kajastu kaebaja poolt 01.04.2013 esitatud vastuväited. Audru Vallavolikogu 11.04.2013 istungi protokollis on vastuväiteid mainitud vaid ühe lausega. Vallavalitsuselt saadud vastuse kohaselt ei ole kaebaja vastuväiteid Audru Vallavolikogule esitatud, samas selgub Lavassaare valla ja Audru valla kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise Lavassaare valla elanike rahvakoosoleku 03.04.2013 protokollist, et kaebaja vastuväited loeti nimetatud koosolekul üksnes ette, kuid mingit seisukohta nende suhtes ei kujundatud. Vastustaja ei tee vahet ettepanekul, mille sisuks on midagi muuta ja vastuväitel, milles juhitakse tähelepanu, et vald ei ole täitnud seaduse nõudeid. Arusaamatu on vastustaja seisukoht, et vastuväidetega ei arvestatud, kuna ettepanekuid ei tehtud. Kaebaja eesmärgiks on saada igale vastuväitele argumenteeritud vastus ning valdade ühinemise asetleidmine seda ei takista. Haldusorganil ei ole kaalutlusõigust selle osas, kas pöördumisele vastata või mitte – seda tuleb teha.

3-14-50159 3(6)

3. Audru vald vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata.

Kaebaja esitas vastuväited 02.04.2013 ning need registreeriti dokumendiregistris 03.04.2013. Kuna kaebaja ühinemislepingule ettepanekuid, täiendusi ega parandusi ei esitanud, siis tutvuti avalikul arutelul 03.04.2014 kaebaja poolt esitatud vastuväidetega ning need võeti teadmiseks. Kaebaja koosolekul ei osalenud. Kaebaja vastuväidete mittearvestamist konstateeriti 03.04.2013 toimunud ühinemiskomisjoni koosolekul ja vallavolikogu 11.04.2013 istungil. Vastuväidete mittearvestamine on kajastatud vallavolikogu 11.04.2013 otsuse nr 36 lisas nr 6. Kõikide arutelude protokollid on avalikult kättesaadavad valla kodulehelt. Antud juhul ei laiene vastuväidetele märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) sätted, kuna tegemist ei ole märgukirja ega selgitustaotlusega. Kuna ühinemislepingu osas toimus avalik arutelu, ei pidanud vald kaebaja pöördumistele eraldi vastama. Kaebaja vastuväiteid käsitleti avalikul arutelul, seega oli vastustajal võimalik kaebajale edastada vaid arutelu tulemused. Seoses 01.04.2013 vastuväidetega esitas kaebaja 01.09.2013 teabenõude vallale, millele vastati 11.09.2013 ning selgitati, et vastuväidete osas on seisukohad kättesaadavad valla kodulehel. Seega hiljemalt 11.09.2013 pidi kaebaja olema teadlik vastuväidete läbivaatamise tulemustest. Kuivõrd ühinemisleping on jõustunud, ei ole käesoleval ajal enam võimalik asuda lahendama kaebaja vastuväiteid. Audru valla kodulehel avaldatud teatest oli võimalik igal mõistlikul inimesel aru saada, et avalik arutelu hõlmab nii laekunud ettepanekuid kui ka vastuväiteid. Kaebaja vastuväited registreeriti ja see nähtub dokumendiregistrist. Ühinemiskomisjoni pädevuses oli hinnata esitatud ettepanekuid ja vastuväiteid ning otsustada, kas nende alusel on vajalik paranduste sisseviimine ühinemislepingusse. Lõplik otsustusõigus oli valdade volikogudel, kes otsustasid ühinemislepingu kinnitamise üle. Kõik laekunud ettepanekud ja vastuväited esitati volikogudele.

4. Tallinna Halduskohus jättis 15.08.2014 otsusega AS kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kaebuses ei ole vaidlustanud vastustaja tegevust kaebaja vastuväidete registreerimisel ega valdade ühinemislepingu projekti menetlemisel, seetõttu jäävad tähelepanuta vastavad menetlusosaliste väited ja tõendid. Valdade ühinemismenetlus viidi läbi avatud menetlusena. HMS § 49 lg 1 alusel on huvitatud isikul ja isikul, kelle õigusi võib avatud menetluse korras antav õigusakt puudutada, õigus määratud tähtaja jooksul esitada menetlust läbiviivale haldusorganile eelnõu või taotluse kohta ettepanekuid ja vastuväiteid. HMS kohaselt lahendatakse avalikus menetluses isikute poolt haldusorganile esitatud ettepanekud ja vastuväited avalikul istungil suulises menetluses. Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu avaliku väljapaneku aeg ja asukoht ning vastuväidete ja ettepanekute esitamise tähtaeg oli avaldatud valdade veebilehtedel ja ajalehes Pärnu Postimees (tl 19, 22, 22 pöördel). Valdade ühinemislepingule laekunud muudatusettepanekute avaliku arutelu toimumise aega ajalehes „Pärnu Postimees“ avaldatud teates ei kajastu, samas ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust selle üle, et Audru valla kodulehel oli teave selle kohta, et valdade ühinemislepingule laekunud muudatusettepanekute avalik arutelu toimub 03.04.2013 Lavassaare rahvamajas kell 14.00. Teate sisuga tutvunud mõistlikule isikule pidi olema arusaadav, et ühinemislepingu osas läbiviidaval avalikul istungil toimub ühinemislepingu avalikul väljapanekul esitatud kõikide seisukohtade ja arvamuste sh vastuväidete arutelu. Esitatud tõenditest nähtuvalt ei saa asuda seisukohale, et tegemist oli vaid Lavassaare valla elanike huvides läbiviidud koosolekuga. Lavassaare rahvamajas 03.04.2013 toimunud koosoleku protokolli kohaselt kanti kaebaja esitatud vastuväited koosolekul ette ja võeti teadmiseks. Seega viidi kaebaja poolt esitatud vastuväidete osas läbi suuline menetlus

3-14-50159 4(6) avalikul istungil. Protokolli tekst on avaldatud valla kodulehel (tl 19 pöördel). Vastuseks kaebaja 01.09.2013 teabenõudele on kaebajale edastatud 03.04.2013 ühinemiskoosoleku protokoll (tl 19 pöördel, 33, 34). Audru Vallavolikogule esitatud vastuväidete menetlemine on toimunud kooskõlas Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) ja HMS sätetega. Vallavolikogu ei ole valdade ühinemismenetluses esitatud vastuväidetele kohustatud kirjalikult vastama, vaid need menetletakse suulises menetluses ning lisatakse ühinemislepingule. Kuna kaebaja pöördumise puhul ei olnud tegemist märgukirja ega selgitustaotlusega ning kaebaja ei taotlenud juurdepääsu võimaldamist avalikule teabele, ei kuulu antud juhul kohaldamisele MSVS ega avaliku teabe seadus. Kuna Audru valla ja Lavassaare valla ühinemisleping on sõlmitud ning käesolevaks ajaks on nimetatud vallad ühinenud, ei muuda kaebaja poolt ühinemislepingu projektile esitatud vastuväidete sisuline lahendamine mingil moel ühinemislepingu sisu ega kujunenud haldusterritoriaalset korraldust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. AS palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada.

Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme, ebaõigesti hinnanud tõendeid ja oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme.

Kohtuotsuse resolutsioon ja põhjendav osa on vastuolus, puuduvad põhjendused ja õiguslik alus, miks Audru vald ei pidanud ega pea kaebaja avalduses toodud taotlustele ja vastuväidetele vastama. Otsuse põhjendavas osas käsitletu ei seondu kuidagi kaebuses esitatud nõudega, sest kaebaja ei ole vaidlustanud ühinemislepingu koostamise menetlemist ega asjaolu, et Audru vallavolikogu ei korraldanud kaebaja vastuväidete arutamiseks avalikku arutelu. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks ta ei käsitlenud kaebaja argumente, ei nõustunud kaebaja õiguslike väidetega ega analüüsinud kaebaja poolt väidetut, et kaebaja subjektiivne õigus saada oma avaldusele ja selles esitatud vastuväidetele kirjalik vastus, tuleneb põhiseadusest (PS), heast halduse tavast, samuti HMS-st ja MSVS-st. Halduskohus ei ole välja toonud vastamata jätmise õiguslikku alust ja põhjendusi.

Kaebaja avaldus sisaldab peale ühinemislepingu projektile esitatud vastuväidete ka kaht taotlust 1) saada kirjalik vastus enne avalikku arutelu, mida tulnuks menetleda vastavalt HMS §-le 14 ja 2) saada selgitusi kas, kus ja millal toimub vastuväidete avalik arutelu, millele vastustaja pidanuks vastama vastavalt MSVS-le ja HMS-le, seega ei ole halduskohtu seisukoht, et MSVS ei kohaldu, õige.

Riigikohus on öelnud, et haldusorgan peab reageerima isiku pöördumisele hoolimata sellest, et menetlusreeglid seda eraldi ette ei näe (RKHKo 18.11.2009, nr 3-3-1-44-09, p 14). Samuti on Riigikohus märkinud, et pöördumistele vastamise olulisuse kasuks räägib asjaolu, et kui seadus annab isikule õiguse pöörduda haldusorgani poole, siis ei anna seadus haldusorganile kaalutlusõigust selles osas, kas pöördumisele vastata. Õiguskantsler on leidnud, et Riigikohtu praktika pinnalt saab asuda järeldusele, et haldusorgan peab vastama kõikidele temale laekunud pöördumistele, sh ka sellistele, mis ei seondu otseselt ühegi haldusorgani läbiviidava menetlusega. Kohtupraktikast mittetulenev ja küüniline on halduskohtu seisukoht, et kui seaduseandja on andnud õiguse esitada avalikus menetluses ettepanekuid ja vastuväiteid, siis põhiõiguste ja -vabaduse kaitse ja hea halduse tava ei näe ette neile vastamiskohustust.

3-14-50159 5(6)

Asjaolu, et ühinemisleping on sõlmitud, ei mõjuta vallal oma seisukohtade andmist kaebaja vastuväidetele. Kaebaja soovib teada volikogu seisukohta.

Halduskohus ei ole põhjendanud, miks kohtuotsuses käsitletakse peamiselt ühinemislepingu menetlemist (sh ka Lavassaare vallas), kuigi kohtuotsuse põhjendava osa alguses kirjutatakse, et ühinemislepingu menetlemist ei käsitleta. Halduskohus ei ole põhjendanud, milliste väidete ja tõendite alusel ta nimetas kaebaja poolt pealkirjastatud ja esitatud „vastuväited ühinemislepingu projektile“ ümber ühinemislepingu koostamise menetlusega seotud vastuväideteks. On selgusetu, kuidas on kohtu poolt viidatud ETHS § 91, HMS § 49 lg 1 ja § 50 lg 1 seotud kaebuses toodud nõudega kohustada Audru valda vastama kaebaja pöördumisele. Samuti ei selgu kohtuotsusest, kuidas Lavassaare vallas toimunud Lavassaare rahvakoosolek (03.04.2014), kuhu Audru valla juhid olid kutsutud külalistena, seondub kaebaja nõudega kohustada Audru valda vastama kaebaja avaldusele ja selles esitatud vastuväidetele.

6. Audru vald vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu. Halduskohus on põhjendatult asunud seisukohale, et kaebaja 01.04.2013 vastuväidete puhul ei olnud tegemist märgukirja ega selgitustaotlusega MSVS mõistes ega teabenõudega avaliku teabe seaduse mõistes, vaid vastuväidetega ETHS mõistes. Vaidlustatud kohtuotsuses on halduskohus detailselt käsitlenud ühinemislepingu projekti osas vastuväidete ja ettepanekute esitamist ning nende menetlemist, kuivõrd kaebaja 01.04.2014 esitatud vastuväited on käsitletavad vastuväidetena ühinemislepingu projektile. Lavassaare vallas 03.04.2013 toimunud koosolekut puudutas kohus ka seoses sellega, et see oli ainus avalik arutelu, kus arutati koos kõiki laekunud ettepanekuid ja vastuväiteid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja on esitanud vastuväited Audru valla ja Lavassaare valla ühinemislepingu projektile, mis 07.03.2013 Audru Vallavolikogu otsuse nr 26 kohaselt oli suunatud avalikule väljapanekule 12. märtsist kuni 02. aprillini 2013. Vaidlus seondub sellega, kas vastustaja on kaebaja 02.04.2013 (01.04.2013) vastuväidetele ning hilisemale 16.12.2013 pöördumisele kohaselt reageerinud.

9. Ringkonnakohus leiab, et 2013 aprillis valdade ühinemiseks läbi viidud menetluses esitatud vastuväidete arvestamise, sh neile vastamise õiguspärasust ei saa kaebaja vaidlustada. HKMS § 45 lg 3 näeb ette, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Kuna kaebaja esitas vastuväited Audru ja Lavassaare valla ühinemise menetluses ning kaebusest ei selgu, et vastuväidete mitteõiguspärane käsitlemine võiks iseseisvalt kaebaja mittemenetluslikke õigusi rikkuda, puudub kaebajal õigus vaidlustada vastuväidetega tegelemist kui menetlustoimingut. Tähtsust ei oma ka kaebaja väide, et ta nõudis vastuväiteid esitades neile kohest kirjalikku vastamist, sest tegemist oli konkreetse menetluse raames esitatud vastuväidetega, mis ei muutu pelgalt vastuse nõude lisamisega märgukirjaks ega selgitustaotluseks. Seega ei pea ringkonnakohus vajalikuks pikemalt käsitleda kohtu ja menetlusosaliste väiteid, sest asja lahendamise lõpptulemus sellest ei sõltu. Kaebus tuleb kaebeõiguse puudumise tõttu jätta rahuldamata.

3-14-50159 6(6)

10. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja 16.12.2013 pöördumise näol oli tegemist teabenõudega, millele vastustaja on kohaselt reageerinud juba 01.09.2013 analoogsele teabenõudele vastates (tl 33 ja 34), osundades kaebaja vastuväidetega mittearvestamisele ja selle kajastamisele Audru valla ja Lavassaare valla ühinemiskomisjoni 03.04.2013 protokollis. Nii Audru valla ja Lavassaare valla ühinemiskomisjoni 03.04.2013 protokoll, Audru Vallavolikogu 11.04.2013 istungi protokoll kui ka Audru Vallavolikogu 11.04.2013 otsus nr 36 „Ühinemislepingu kinnitamine ning taotlus haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks“ olid avalikult kättesaadavad, mistõttu kaebaja vastuväidete läbivaatamise tulemus oli talle teada.

11. Ülaltoodut arvestades ei kuulu AS apellatsioonkaebus rahuldamisele. Ringkonnakohus muudab Tallinna Halduskohtu 15. augusti 2014 kohtuotsuse haldusasjas nr 3-14-50159 põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele, muus osas jääb kohtuotsus muutmata ja AS apellatsioonkaebus rahuldamata.

12. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS §

109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et AS on kaebuse ning apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu kokku summas 30 eurot. Õigusabikulude kandmise kohta AS esimese ega teise astme kohtule andmeid esitanud ei ole. AS menetluskulud kahes kohtuastmes on seega kokku 30 eurot. Kuna ringkonnakohus ei rahuldanud apellatsioonkaebust, jäävad AS menetluskulud HMKS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Audru vald ei ole esimese ega teise astme kohtus menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Viive Ligi /allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe