3-14-52297/6 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-14-52297 Otsuse kuupäev

8. detsember 2014 Kohtunik Tamara Hristoforova Kohtuasi Sirje Käbini (Käbin) kaebus avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu (töötamine avalikus teenistuses) tuvastamiseks Asja läbivaatamine kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja – Sirje Käbin Vastustaja - Sotsiaalkindlustusamet Kaasatud haldusorgan – Põllumajandusministeerium

Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 7. jaanuar 2015. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Sirje Käbin töötas ajavahemikus 24.07.1981 - 30.05.1990 Rakvere Maaparanduse Valitsuses tehnilise järelevalve vaneminsenerina; ajavahemikus 01.06.1990 - 31.03.2000 Viru Maaparandusbüroos spetsialistina ja jaoskonna juhatajana ning ajavahemikul 07.11.2006 - 31.12.2009 juhatajana avalikus teenistuses.

2. 03.10.2014 laekus Tartu Halduskohtu Tartu kohtumajja S. Käbini poolt esitatud kaebus, milles kaebaja palub kohtul tuvastada töötamine avalikus teenistuses avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 1 tähenduses Rakvere Maaparanduse Valitsuses ja Viru Maaparandusbüroos ajavahemikel 24.07.1981 – 30.05.1990; 01.06.1990 – 31.03.2000 ja 07.11.2006 – 31.12.2009. Tuvastamiskaebuse eesmärgiks on avaliku teenistuse staaži pikkusest oleneva kaebaja pensionilisa suuruse korrigeerimine.

3. Tartu Halduskohus võttis 03.10.2014 määrusega S. Käbini kaebuse menetlusse, määras vastustajaks Sotsiaalkindlustusameti ning kaasas halduskohtumenetlusse seisukoha andmiseks Põllumajandusministeeriumi.

Kaebuse põhjendused

4. Kaebaja väidab, et Maaparandusvalitsused (hiljem Maaparandusbürood) olid riigi eelarvest rahastatud riigiasutused, mis allusid alguses Eesti NSV Ministrite Nõukogu Riikliku Maaparanduse ja Veemajanduse Komiteele ning peale selle likvideerimist Põllumajandusministeeriumile. Kaebaja osutab maaparandusseaduse § 64 lg-le 1 ja Valga Maaparandusbüroo põhimäärustele, mille kohaselt pidid asutuse töötajad teostama riiklikku järelevalvet. Seega arvab kaebaja, et töötades Rakvere Maaparanduse Valitsuses tehnilise järelevalve vaneminsenerina ajavahemikul 24.07.1981 - 30.05.1990 ja töötades ajavahemikel Viru Maaparandusbüroos spetsialistina, jaoskonna juhatajana ja juhatajana ajavahemikel 01.06.1990 - 31.03.2000; 01.04.2000 - 06.11.2006 ning 07.11.2006 - 31.12.2009 täitis ta avalikõiguslike ülesandeid ning sisuliselt oli ametnik ehk avalik teenistuja ATS § 1 tähenduses.

5. Kaebaja sõnul, asudes Rakvere Maaparanduse Valitsusse tööle, täitis ta sarnaseid tööülesandeid erinevate ametinimetuste all. Nendeks ülesanneteks oli: riigi esindajana osalemine maaparandusobjektide ekspluatatsiooni võtmisel ja riigieelarvest eraldatud vahendite sihipärase kasutamise eest vastutuse kandmine; maaparandussüsteemide ehitamisel, kultuurtehniliste objektide rajamisel ja teede ehitamisel riikliku järelevalve läbiviimine; majandite poolt tehtavate kuivendussüsteemide hooldus ja nõuetele vastavuse kontrolli teostamine ja aruannete esitamine; tehniliste nõuete rikkumiste tuvastamisel ettekirjutuste väljaandmine.

6. Seoses maaparandusvalitsuste reorganiseerimisega viidi kaebaja 01.06.1990 üle Viru Maaparandusbüroo spetsialisti ja hiljem Kadrina jaoskonna juhataja ametikohale. Kaebaja kinnitusel oli Viru Maaparandusbüroo valitsusasutuse hallatav riigiasutus, mille üheks ülesandeks oli planeerida ja teostada maaparandusseaduse alusel riiklikku järelevalvet. Kaebaja tööülesanneteks olid: maaparandussüsteemide ehitamise, kasutamise ja hoiutegevuse üle riikliku järelevalve teostamine; kuivendussüsteemide passide pidamine; teravilja, kütuseaktsiisi ja maade lupjamise otsetoetuste vastuvõtmine ja kontroll; riiklikest vahendites finantseerivate maaparandusobjektide uuendamise kontrollimine ja aruandluse esitamine Põllumajandusministeeriumile; eraomandis olevatel maadel kuivendussüsteemine korrashoiu kontrollimine.

7. Jätkates 07.11.2006 Viru Maaparandusbüroo juhataja ametikohal, kuulus kaebaja tööülesannete hulka maaparanduste valdkonna küsimuste lahendamine Lääneja Ida-Virumaal. Maaparandusbüroo juhataja määras ja vabastas ametist põllumajandusminister. Büroojuhataja tööülesanneteks olid: järelevalveasutuse juhina maaparandusseaduse alusel riikliku järelevalve teostamine ja büroo järelevalvetöötaja ettekirjutuse suhtes esitatud vaiete lahendamine; maaparandussüsteemide maa-ala sihipärase maksustamise kontroll; tegevuspiirkonnas maaparandustöödega seotud toimingute koordineerimine ja kontroll; riigieelarvest eraldatud vahendite jaotamise ja sihipärase kasutamise kontroll; riigi ja Euroopa Liidu finantseeritavate maaparanduse investeeringutoetuste sihipärase kasutamise järelevalve teostamine.

8. Kaebaja väidab, et tulenevalt Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määruse p-st 12, millega kinnitati endiste Eesti NSV ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, olid maaparandusbürood maaparandusvalitsuste järeltulijad. Peale

maaparandusbüroode reorganiseerimist töötab kaebaja alates 01.10.2010 Põllumajandusameti Lääne-Viru keskuses juhataja asetäitja ametikohal ja täidab ametijuhendi järgi jätkuvalt samaseid avaliku võimu ülesandeid ning teostab riiklikku järelevalvet.

9. Sellest tulenevalt leiab kaebaja, et töötades Rakvere Maaparanduse Valitsuses ja Viru Maaparandusbüroos ajavahemikel 24.07.1981 - 30.05.1990; 01.06.1990 - 31.03.2000; 01.04.2000 - 06.11.2006 ja 07.11.2006 - 31.12.2009 täitis tema avaliku võimu ülesandeid ning sisuliselt oli ametniku staatuses ATS § 1 tähenduses.

10. Lähtudes eeltoodust, palub kaebaja kohtul tuvastada tööülesannete täitmine Rakvere Maaparanduse Valitsuses ja Viru Maaparandusbüroos ajavahemikel 24.07.1981 – 30.05.1990; 01.06.1990 – 31.03.2000 ja 07.11.2006 – 31.12.2009 töötamisena avalikus teenistuses.

Vastustaja vastuväited

11. Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet ei nõustu kaebusega ning vaidleb selle vastu.

12. Kaebaja on taotlenud tunnistada tema töötamine Rakvere Maaparanduse Valitsuses perioodil 24.07.1981 – 30.05.1990 ning Viru Maaparandusbüroos perioodil 01.06.1990 – 31.03.2000 ja 07.11.2006 – 31.12.2009 avaliku teenistuse staažiks avaliku teenistuse seaduse mõistes.

13. Vastustaja selgituste kohaselt tulenevalt 01.04.2013 jõustunud avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 113 lg-test 3 ja 7 suurendatakse ametniku vanaduspensioni lähtuvalt teenistusstaaži pikkusest. Teenistusstaaži arvutatakse kehtiva ATS § 113 lg-tes 3 ja 4 sätestatud korras. Kehtiva ATS § 113 lg 4 p 1 kohaselt arvatakse isiku teenistusstaaži hulka 01.01.1996 jõustunud ja kuni 31.03.2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse (ATS v,r) alusel arvestatud teenistusstaaž. ATS v.r § 6 lg 1 kohaselt on ametnik ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohale nimetatud või valitud isik. ATS v.r § 163 lg-st 1 tuleneb kohustus vormistada kahe kuu jooksul alates ATS v.r jõustumisest (01.01.1996) töölepingu alusel tööle võetud ametnik nimetamise teel teenistusse tagasiulatuvalt alates seaduse jõustumisest. ATS v.r § 153 alusel arvutatakse teenistusstaaži alates ATS jõustumisest 1.01.1996. Varasemate perioodide teenistusstaaži hulka arvamist reguleerib ATS v.r § 182, mille kohaselt isikule, kes 01.01.1996 oli teenistuses, arvatakse § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka enne ATS jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, v.a teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes töötatud aeg. Asutuste ja ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse teenistusstaaži hulka, on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määrusega nr 1.

14. Kaebaja tööraamatu kannete 11-17 kohaselt asus ta 24.07.1981 tööle Rakvere Maaparanduse Valitsuses tehnilise järelevalve vaneminseneri ametikohale, 01.01.1983 üle viidud projekteerimisgrupi vaneminseneriks, 03.12.1985 üle viidud tehnilise järelevalve vaneminseneriks, 01.10.1990 Rakvere Maaparanduse Valitsus ümber nimetatud Rakvere Maaparandusbürooks, 01.06.1990 üle viidud spetsialisti ametikohale, 01.01.1995 üle viidud jaoskonna juhataja ametikohale ja 31.03.2000 tööleping lõpetatud. Tööraamatu kannete 22-24 kohaselt asus kaebaja 07.11.2006 tööle Viru Maaparandusbüroosse, 01.01.2010 asutus ümber nimetatud Põllumajandusametiks ja tema nimetati ametisse. Kaebuse esitaja on ATS alusel ametnikuna teenistusse nimetatud alates 01.01.2010, seega ei olnud ta ametnik seisuga

01.01.1996 ja tal on ametniku teenistusstaaži alla 10 aasta ja seega puudub tal õigus vanaduspensioni suurendamiseks kehtiva ATS-i § 113 alusel.

15. Analoogilises haldusasjas tehtud lahendis nr 3-3-1-31-14 on Riigikohus märkinud: „Kohtud on asunud õigele seisukohale, et tuvastamiskaebuse lahendamisel ei ole võimalik muuta väljakujunenud asjaolusid ja õigussuhteid, vaid üksnes teha kindlaks juba olemasolevaid asjaolusid ja suhteid. Seega ei ole tuvastamiskaebuse lahendamisel tähtsust sellel, milliseks oleks õigussuhted pidanud asutuse õiguspärase käitumise korral kujunema, vaid üksnes sellel, millised nad tegelikult olid. Kui seaduse järgi on haldusõigussuhte tekkimiseks juriidilise faktina vajalik haldusakti andmine, siis ei asenda muude asjaolude tõendamine ükskõik mis liiki tõenditega haldusakti andmist kui õigussuhte tekkimise vältimatut eeldust.“

16. Lähtudes eeltoodust palub vastustaja kohtul jätta kaebus rahuldamata täies ulatuses ja jätta menetluskulud kaebaja enda kanda.

Kaasatud haldusorgani seisukoht

17. Halduskohtumenetlusse kaasatud haldusorganina leiab Põllumajandusministeerium, et käesoleva haldusasjaga sisuliselt sarnastes haldusasjades on tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 11.12.2013 otsus haldusasjas nr 3-12-1986, mis jõustus 19.03.2014 Riigikohtu määrusega ja Riigikohtu 18.09.2014 otsus haldusasjas nr 3-3-1-31-14.

18. Kaebusele lisatud kaebaja tööraamatu kannete koopiast nähtub, et ta nimetati esimest korda avalikku teenistusse Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 04.08.2000 käskkirjaga nr 58 ning ta oli avalikus teenistuses kuni 06.11.2006. Ka andis S. Käbin 04.08.2000 ATS v.r §-s 28 sätestatud ametivande.

19. Teist korda nimetati S. Käbin avalikku teenistusse alates 01.01.2010 Põllumajandusameti koosseisus, kui Taimetoodangu Inspektsioon, 13 piirkondlikku maaparandusbürood ning Maaparanduse Ehitusjärelevalveja Ekspertiisibüroo korraldati ümber Põllumajandusametiks vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §-le 1056. Põllumajandusamet on Eesti Vabariigi esindajaks kõigis õigussuhetes, milles Eesti Vabariik on esindatud „piirkondliku maaparandusbüroo” kui hallatava riigiasutuse kaudu (VVSi § 1056 lg-d 8 –10).

20. Kaebusele lisatud tööraamatu kannete koopiast nähtub aga, et Rakvere Maaparandusvalitsuses (perioodil 24.07.1981 – 30.05.1990) ning Viru Maaparandusbüroos (perioodil 01.06.1990 – 31.03.2000 ja 07.11.2006 – 31.12.2009) töötas ta töölepingu alusel.

21. Nagu nähtub ka S. Käbini kohtule esitatud materjalidest ei ole tema Rakvere Maaparandusvalitsuses ja Viru Maaparandusbüroos töötamise perioodi kohta vormistatud dokumente, mis tõendaksid avaliku teenistussuhte tekkimist ATS v.r § 163 lõike 1 järgi ega dokumente, mis tõendaksid, et S. Käbin on tagasiulatuvalt, 01.01.1996 seisuga teenistusse võetud nimetamise alusel ATS v.r § 163 lõigete 1 ja 3 kohaselt.

22. Avaliku teenistussuhte tekkimise vältimatuks eelduseks on aga ATS v.r § 163 lõigete 1 ja

3 kohaselt üksnes teenistussuhet tekitav haldusakt ja seda ei asenda muude asjaolude tõendamine ükskõik mis liiki tõenditega.

23. Tallinna Ringkonnakohus märgib 11.12.2013 otsuses haldusasjas nr 3-12-1986, et ATS v.r § 182 lõikest 1 tuleneb nõue, et varasem tegevus arvatakse teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et isik oli ATS-i jõustumise ajal (01.01.1996) teenistuses. Selleks aga oleks tulnud isik ATS v.r § 163 lõike 1 alusel teenistusse võtta. Samuti selgitab Tallinna Ringkonnakohus oma otsuses, et kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, siis teenistussuhet ei tekkinud ning siinkohal ei ole määravad kaebaja väited ning esitatud tõendid, mille kohaselt olid tema poolt täidetud tööülesanded omased avaliku võimu teostamisele. Tallinna Ringkonnakohus järeldas, et kui isikut ATS-i (01.01.1996) jõustumise ajal ATS v.r §

163 lõike 1 alusel teenistusse ei nimetatud, siis ei ole võimalik isiku töösuhet lugeda avalikuks teenistuseks sõltumata asjaolust, millist iseloomu kandsid isiku poolt sooritatud tööülesanded.

24. Riigikohtu 18.09.2014 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-31-14 on täiendavalt selgitatud, et ATS v.r § 163 lõike 1 kohaselt tuli töölepingu alusel tööle võetud ametnik vormistada nimetamise alusel teenistusse võetuks tagasiulatuvalt alates 01.01.1996, kuna avalik teenistussuhe ei saanud ATS v.r § 163 lõike 1 järgi tekkida vaikimisi. Riigikohus märgib samuti, et kui isikut avalikku teenistusse ei nimetatud, ei tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse nimetada. Riigikohus nõustub kohtute seisukohaga, et isiku tööülesannete iseloom ei ole teenistussuhte tuvastamisel määrav. Ühtlasi märgib Riigikohus oma otsuses, et kuna kaebuse rahuldamist takistab niikuinii kaebaja avalikku teenistusse vormistamata jätmine, ei ole Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määrus nr 1 asjassepuutuv.

Kohtu seisukoht

25. Käesoleval juhul ei ole tegemist vaidlusega pensioniõigusliku tööstaaži tuvastamise üle, vaid väidetava avaliku teenistuse staaži üle, millest võib olulisel määral (10-50 %) sõltuda kaebaja pensioni suurus.

26. Vaidlustes avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži suhtes on kohtupraktika viimastel aastatel muutunud, mille tõttu ei pea halduskohus võimalikuks tugineda kaebaja poolt osundatud varastele halduskohtu lahenditele.

27. Seetõttu juhindub halduskohus Tartu Ringkonnakohtu 09.11.2012 otsusest haldusasjas nr 3-11-878 p 8; ja nt Tallinna Ringkonnakohtu 02.10.2008 otsusest haldusasjas nr 3-08-186, p

9 ja asjas nr 3-08-144, p 11 ning haldusasjas nr 3-11-2102, p 8; otsus haldusasjas nr 3-12-1986, p 6 milledes väljendatud seisukohtade kohaselt tuleb kaebus käesolevas asjas rahuldamata jätta, vaatamata sellele, et kaebaja on püüdnud tunnistajate ütluste abil tõendada, et kaebaja poolt eelpool nimetatud aastatel täidetud tööülesanded eeldasid avaliku võimu teostamist. Tartu Ringkonnakohtu 16.01.2014 otsusega jäetud analoogses asjas apellatsioonkaebus rahuldamata asjas 3-12-867, milles halduskohus jättis kaebuse rahuldamata ja ei ole tuvastanud avaliku teenistuse staaži pensioni suuruse tõstmiseks. Riigikohtu halduskolleegium jättis samas asjas kohtuotsusega nr 3-3-1-31-14 kassatsioonkaebuse rahuldamata ja p-des 14 ja 15 leidis, et kohtud on õigesti asunud seisukohale, et halduskohus ei saa tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda haldusorgani asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma haldusaktiga. Kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, teenistussuhet ei tekkinud. Riigikohus on seisukohal, et tuvastamiskaebuse lahendamisel ei ole võimalik muuta väljakujunenud asjaolusid ja õigussuhteid, vaid üksnes teha kindlaks juba olemasolevaid asjaolusid ja suhteid.

28. Seega ei ole tuvastamiskaebuse lahendamisel tähtsust sellel, milliseks oleks õigussuhted pidanud asutuse õiguspärase käitumise korral kujunema, vaid üksnes sellel, millised nad tegelikult olid. Riigikohus märkis ülalviidatud lahendis, et kohtud haldusasjas 3-12-867 leidsid õigesti, et ilma teenistussuhet tekitava haldusaktita ei saanud teenistussuhe tekkida. Kui seaduse järgi on haldussuhte tekkimiseks juriidilise faktina vajalik haldusakti andmine, siis ei asenda muude asjaolude tõendamine ükskõik mis liiki tõenditega haldusakti andmist kui õigussuhte tekkimise vältimatut eeldust. Otsuse punktis 17 asus Riigikohus seisukohale, et kui isikut avalikku teenistusse ei nimetatud, ei tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse nimetada. Seetõttu kohus teeb järelduse, et isiku tööülesannete iseloom ei ole teenistussuhte tuvastamisel määrav. Riigikohus rõhutas ülalmainitud otsuse punktis 18, et asjaolu, et halduskohtud võivad mõnes sarnases asjas olla asunud ATS v.r § 182 lg 1 kohaldamisel teistsugusele seisukohale, ei anna kolleegiumile alust kalduda kõrvale seaduses sätestatud tingimustest.

29. Seega tuginedes kõrgemalseisvate kohtute seisukohtadele analoogilistes asjades tuleb kaebus käesolevas asjas rahuldamata jätta, sest halduskohtu pädevuses ei ole niisuguste uute õigussuhete loomine, mida saaks luua üksnes haldusorgan oma haldusaktiga ehk kohtul ei ole pädevust lugeda isikut avalikus teenistuses ametis olnuks, kui teda ei ole käskkirjaga ametisse nimetatud.

30. HKMS § 108 lg 1 kohaselt peaks seoses kaebuse rahuldamata jätmisega menetluskulud kandma kaebaja. Kuna aga teised menetlusosalised ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, tuleb kõigi menetlusosaliste menetluskulud jätta nende enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Tamara Hristoforova kohtunik