3-13-1302/25 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht

05. detsember 2014; Tallinna Halduskohus Haldusasja number 3-13-1302 Haldusasi A.J.i kaebus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamata jätmine“ tühistamise, Keskkonnaministeeriumi poolt keskkonnamõju hindamise litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamise ja litsentsi taotletud ulatuses väljastamise kohustamise nõudes Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebuse esitaja (avaldaja) – A.J., volitatud esindaja vandeadvokaat Arne Ots; Vastustaja – keskkonnaminister; Menetlusse kaasatud isik - Keskkonnaamet RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus osaliselt;

2. Tühistada keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433 ja kohustada vastustajat uuesti läbi vaatama A.J.i 02.06.2011 taotlust keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 pikendamiseks;

3. Jätta kaebus keskkonnamõju hindamise litsentsi pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamise nõudes rahuldamata;

4. Mõista Keskkonnaministeeriumilt A.J.i kasuks menetluskuluna välja 2720 eurot Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 05.12.2014. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministri 10.01.2007 käskkirjaga nr 39 pikendati A.J.i keskkonnamõjude hindamise (KMH) litsentsi kehtivusaega kuni 03.09.2011. Kaebaja esitas 02.06.2011 vastustajale taotluse litsentsi kehtivuse pikendamiseks ja täiendavate KMH tegevusvaldkondade ning mõjuvaldkondade määramiseks. Vastustaja edastas 07.10.2011 kaebajale käskkirja eelnõu „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamine ning täiendava mõjuvaldkonna määramine“, millega määrati ka täiendav mõjuvaldkond „vee-elustik“ ning pikendati litsentsi kehtivusaega. Kaebaja esitas sellele omapoolsed täiendavad ettepanekud. Seejärel esitas Keskkonnaamet 12.12.2011 vastustajale ettepaneku mitte pikendada litsentsi kehtivusaega või tunnistada litsents kehtetuks.

2. Keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirjaga nr 433 jäeti A.J.ile antud keskkonnamõju hindamise litsents pikendamata ning rahuldamata ka täiendavate tegevusja mõjuvaldkondade litsentsile lisamise taotlus (tl 15-21).

3. A.J. esitas 13.06.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr

433 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamata jätmine“ tühistamise, litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamise ja keskkonnaministri kohustamise nõudes keskkonnamõju hindamise litsentsi väljaandmiseks 5- aastaseks tähtajaks (tl 2-14).

4. Tallinna Halduskohtu 30.07.2013 määrusega võeti kaebus menetlusse ning edastati seisukoha andmiseks keskkonnaministrile (tl 97-98).

5. Keskkonnaminister esitas 13.08.2013 Tallinna Halduskohtule taotluse kaasata menetlusse arvamuse andmiseks Keskkonnaamet (tl 108) ja 30.08.2013 ka vastuse kaebusele (tl 113-126).

6. Tallinna Halduskohtu 21.11.2013 määrusega kaasati arvamuse andmiseks Keskkonnaamet (tl 137). Kaasatud isik on samuti kaebuse osas oma seisukoha esitanud (tl 146-148).

7. Tallinna Halduskohtu 15.10.2014 määrusega määrati asi läbivaatamiseks kirjalikus menetluses (tl 152).

KAEBUSE SISU

8. Kaebaja taotleb keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433, millega jäeti A.J.ile antud keskkonnamõju hindamise litsents KMH0057 pikendamata, tühistamist ja litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning litsentsi taotletud ulatuses väljastamise kohustamist.

9. Kaebaja leiab, et vastustaja poolt ligi kaheaastase taotluse menetluse tulemusena antud käskkiri on vastuolus KeHJS regulatsiooniga ning see tuleb tühistada. Kaebaja esitas nõuetekohase taotluse KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks, kusjuures taotluse esitamise ajal oli kaebajal kehtiv KMH litsents. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja on osalenud eksperdina rohkem kui neljas keskkonnamõju hindamises kogu litsentsi kehtivusaja jooksul. Vastustaja on ka ise käskkirjas ja KMH litsentsi kehtivuse pikendamise menetluses varasemalt viidanud arvukatele kaebaja osalusega KMH aruannetele ja märkinud, et läbi on töötatud 20 asjakohast aruannet. Seega oli kaebaja poolt esitatud KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse rahuldamise kõik KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud kumulatiivsed eeldused täidetud ning puudus alus taotluse rahuldamata jätmiseks.

10. Kaebaja hinnangul ei võinud vastustaja KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda KeHJS §

15 lg 9 alusel, sest eelnimetatud säte ei näe sellist võimalust ette. Väär on vastustaja poolt menetluse käigus esitatud seisukoht, nagu oleks menetlusökonoomiast tulenevalt ebaotstarbekas kõigepealt pikendada KMH litsentsi kehtivust ning seejärel litsents peatada. KeHJS § 15 lg-s 8 on sätestatud ammendavalt alused, mille esinemise korral võib KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda. Vastustajal ei olnud diskretsiooniõigust KMH litsentsi kehtivuse pikendamise menetluses litsentsi peatada. Kui on täidetud KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud konkreetsed eeldused, mille kontrollimine ei võta pikalt aega, siis pikendatakse litsentsi kehtivust ja ekspert saab oma erialast tegevust jätkata. Käesoleval juhul on aga tekkinud olukord, kus kaebaja on täitnud kõik seaduses sätestatud eeldused, kuid litsentsi kehtivuse pikendamise menetlus on kestnud kaks aastat ja selle aja jooksul pole kaebaja saanud oma erialast tegevust litsentsi aegumise tõttu jätkata. Loa kehtivuse üle otsustamine KeHJS §

15 lg 9 alusel on aga hoopis teistel alustel rakendatav haldusmenetlus. Kui haldusorganil on alus kahtlustada, et võiks ilmneda mõni alus litsentsi kehtivuse peatamiseks või selle kehtetuks tunnistamiseks, siis peab ta läbi viima haldusmenetluse, mille käigus tuleb veenduda kahtluste põhjendatuses. Selleks tuleb muu hulgas ka ekspert KeHJS § 15 lg 10 alusel üle kuulata ja seni, kuni haldusmenetlust pole läbi viidud on vastaval eksperdil jätkuvalt õigus kehtivat litsentsi omava eksperdina vastavas valdkonnas edasi töötada.

11. Vastustaja ei ole täitnud litsentsi peatamise/kehtetuks tunnistamise vältimatut eeldust s.o. eksperdi ärakuulamist. Kaebaja esitas taotluse KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks juba 02.06.2011, kuid KMH litsentsikomisjoni koosolekule kutsuti kaebaja alles 31.01.2012. Samas oli KMH litsentsikomisjoni koosolek toimunud ka 28.09.2011, millele samuti kaebajat ei kutsutud. Kuna kaebaja pidi 31.01.2012 osalema rahvusvahelisel Gauja/Koiva jõgikonna veemajanduskava ekspertide seminaril, teavitas ta vastustajat, et tal pole võimalik sellel päeval koosolekul osaleda. Hoolimata kaebaja teavitusest ja mitteosalemise põhjendamisest, ei lükanud KMH litsentsikomisjoni koosolekut edasi ega määranud kaebaja ärakuulamiseks muud kuupäeva. Kuna menetlus kestis pea kaks aastat, siis oli vastustajal arvukalt võimalusi läbi viia kaebaja ärakuulamine pärast esialgu plaanitud 31.01.2012. Kaebaja on kogu menetluse jooksul vastanud kõigile talle esitatud selgitustaotlustele ja päringutele ning pidevalt tundnud huvi menetluse käigu kohta ja üritanud menetluse läbiviimist seeläbi kiirendada.

12. Kaebaja leiab, et sisulised alused KeHJS § 15 lg 9 kohaldamiseks puudusid. Vastustaja on asunud menetluse käigus seisukohale, et osade kaebaja poolt taotletud täiendavate KMH tegevusvaldkondade osas puudus kaebajal tegelikult piisav kvalifikatsioon. Selliste valdkondadena on käskkirjas välja toodud „veekogu süvendamine ning veekogusse tahkete ainete kaadamine“, „veeteede ja sadamate ehitus“ ja „puhkemajandus ja haljastus“. Keskkonnaministri 31.05.2005 määruses nr 46 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi ja selle taotluse vormid" on veeteede ja sadamate ehitus, veekogu süvendamine ning veekogusse tahkete ainete kaadamine üks tegevusvaldkond, ehk et näiteks veekogude süvendamise tegevusvaldkonna märkimiseks ei olnudki kaebajal muud võimalust, kui lisada kogu eelnimetatud tegevusvaldkond taotlusesse.

Hoolimata kaebaja põhjalikest 15.07.2012 esitatud selgitustest, on KMH litsentsikomisjoni 26.09.2012 koosoleku protokollis toodud komisjoni seisukoht: „Ekspert selgitab vastuskirjas, et on siiski nimetatud aruannetes taotletavaid valdkondi käsitlenud. Kuna valdkonna määramise aluseks peab ekspert olema valdkonda hinnanud, ei tõenda pädevust mitte kirjeldav osa, vaid analüüs ehk valdkonna või valdkonnale avalduva mõju hindamine.“ Kaebaja hinnangul on ta täitnud kõik õigusaktidest tulenevad nõuded kaebaja poolt taotletud täiendavate KMH tegevusvaldkondade lisamiseks litsentsile ja ka vastustaja ei ole välja toonud mis tahes õiguslikke aluseid, miks kaebaja poolt välja toodud eelnevale kogemusele viitavad KMH aruanded ei kvalifitseeru pädevaks kogemuseks.

Teine vastustaja peamine sisuline etteheide kaebajale KeHJS § 15 lg 9 kontekstis on see, et eksperdi töös on seni esinenud puudujääke ja eksimusi KeHJS nõuete tõlgendamisel. Oma väidete tõendamiseks on vastustaja eelkõige välja toonud näiteid olukordadest, kus Keskkonnaamet pidas vajalikuks kaebaja poolt koostatud KMH aruandeid muuta, esitada nendega seoses täpsustavaid küsimusi ja ettepanekuid. Menetluse käigus on vastustaja ja Keskkonnaamet kaebaja tööle teinud suure hulga etteheiteid, mille kaebaja on oma seisukohtades ka ümber lükanud.

Kaebajale jääb aga täiesti selgusetuks, millest ajendatuna on vastustaja üldse asunud vastavaid etteheiteid kaebaja tegevuse osas otsima. Keskkonnaasjades ja eriti keskkonnamuutusi ennustavates dokumentides (nagu KMH aruanded) valitseb paratamatult teatud ebakindlus ja erinevad lähenemisvõimalused. Just seetõttu ongi KMH aruannete koostamisse kaasatud asjakohase valdkonna ekspert. Kaebaja märgib, et ta on tunnustatud hüdroloog ja keskkonnaspetsialist, Tartu Ülikooli geograafiadoktor ja õppejõud, Rahvusvahelise Hüdroloogiateaduste Assotsiatsiooni ja Põhjamaade Hüdroloogia Assotsiatsiooni liige ning Eesti Veeühingu esimees.

13. Keskkonnaamet ja vastustaja on kaebajale menetluse käigus pidevalt ette heitnud asjaolu, et Keskkonnaamet on kaebaja KMH aruannetele korduvalt esitanud märkusi. Ometi on see KMH menetluses täiesti tavapärane, kuivõrd järelevalvaja võib pidada oluliseks teatud täiendavaid asjaolusid või soovida mõne asjaolu põhjalikumat käsitlemist. Kaebaja leiab, et vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt väga üldsõnalised ja hinnangulised, mis teeb nende kontrollimise, analüüsimise ning vaidlustamise väga keeruliseks. Isegi juhul kui mõne KMH menetluse raames on ilmnenud mõni väiksem eksimus, siis pole tegemist KMH litsentsi kehtivuse peatamise ega kehtetuks tunnistamise alusega KeHJS § 15 lg 9 mõttes.

14. Kaebaja leiab, et vastustaja poolt KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamine oli õigusvastane. Kaebajale teadaolevalt korraldatakse KMH litsentsikomisjoni koosolek vähemalt iga kahe kuu tagant kuu viimasel kolmapäeval. Kaebaja esitas vastustajale taotluse 02.06.2011. Seega oleks KMH litsentsikomisjon pidanud taotluse rahuldamise üle otsustama olenevalt koosolekute ajakavast juba juuni viimasel kolmapäeval või hiljemalt juuli viimasel kolmapäeval. Kui arvestada ka võimalikke viivitusi ja suvist perioodi ei oleks saanud kaebaja taotluse menetlemine aega võtta rohkem kui 2-3 kuud.

15. Vastustaja poolt KMH litsentsi kehtivuse pikendamise üle otsustamisega venitamine on endaga kaasa toonud olukorra, kus kaebaja on tänaseks enam kui 21 kuud olnud vastustaja õigusvastase käitumise tõttu ilma kehtiva KMH litsentsita. Vastustaja on ilma seadusliku aluseta ühendanud KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja selle kehtetuks tunnistamise menetluse. Vastustaja on piiranud kaebaja põhiseaduslikku õigusi vabale eneseteostusele ja vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta.

16. Rikutud on kaebaja subjektiivset õigust. Kaebaja on pikaajalise kogemusega KMH ekspert, kes on osalenud paljudes KMH ja KSH menetlustes. Kaebaja jaoks on KMH litsentsi alusel tehtud töö olnud elatise teenimise vahendiks. Õigusvastane KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keeldumine vastustaja poolt on tekitanud olukorra, kus kaebaja ei saa alates 2011. aasta septembrist töötada valdkonnas, milles tegutsemise pädevus ja kvalifikatsioon on tal olemas.

17. Vastustaja on kohtule esitatud kaebaja taotluse menetluskäigu ülevaates jätnud tähelepanuta asjaolu, et ka kahe aasta pikkune menetlus, oli võimalik vaid tänu kaebaja enda poolt esitatud korduvatele päringutele menetluse käigu kohta. Kui kaebaja ei oleks aktiivselt menetluse kiirema läbiviimise vastu huvi tundnud, oleks menetlus ilmselt veel oluliselt pikemaks veninud.

18. Väärad on vastustaja väited, nagu oleks KMH litsentsi pikendamise taotlus uueks litsentsitaotluseks, kuivõrd ka täiendavate valdkondade lisamisel litsentsile, ei väljastata kaebajale uut litsentsi, vaid pelgalt täpsustatakse olemasoleva litsentsi sisu.

19. Vastustaja on eksitavalt sidunud KeHJS § 15 lg 8 ja lg 9 kohased menetlused. Kaebaja leiab, et KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse ja lg-s 9 toodud kehtivuse üle otsustamise menetluse selge eristamine ja lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik.

20. Vastustaja on valesti tõlgendanud KeHJS § 15 lg-t 10 ja asunud seisukohale, et KeHJS § 15 lg 10 ei sätesta ärakuulamise kohustuslikku vormi.

21. Nõustuda ei saa ka vastustaja seisukohaga, et KMH litsentsi omaval isikul ei saa tekkida õigustatud ootust litsentsi igakordseks pikendamiseks, kui on täidetud KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud eeldused.

22. Vastustaja väide, et kaebaja oli piisavalt menetlusse kaasatud ja „ta seisukohad leidsid menetluse käigus mitmel korral ärakuulamist“ on ekslik ja vastuolus KeHJS § 15 lg-ga 10. Väär on vastustaja väide, et 31.01.2012 toimunud rahvusvaheline Gauja/Koiva jõgikonna veemajanduskava ekspertide seminari oli kaebajale vabatahtlik seminar, kuna kaebaja ei kuulunud ametlikult ekspertide töörühma.

23. Kaebaja hinnangul puudusid sisulised alused KeHJS § 15 lg 9 kohaldamiseks, kuna kaebaja ei ole tegelikkusele mittevastavaid andmeid esitanud ning vastupidist ei ole tõendanud ka vastustaja. Kaebaja lähtus valdkonna valimisel eeldusest, et kui tema ekspertiisi valdkond on juba nimekirjas nimetatud, siis tuleb sellest ka lähtuda ning alajaotust „muu“ tuleb kasutada vaid juhul, kui tegemist on tõesti nimekirjas üldse kajastamata valdkonnaga. Asjakohatu on vastustaja seisukoht, et kaebaja oleks pidanud eelnevalt vastustaja poole pöörduma, et saada selgitusi selle kohta, mida vastustaja peab piisavaks kogemuseks ja pädevuseks. Mis puudutab aga keskkonnamõju hindamise nõuete rikkumisse, vastustaja poolt käskkirjas ja selle andmise menetluse toodud vastavasisulised etteheited toetuvad põhiliselt ainult KKA hinnangutele ning vastustaja ise on suures osas vastavatest hinnangutest lähtunud neid kriitiliselt analüüsimata. Riiklikult antud KMH litsentsi äravõtmine ei saa toimuda teise haldusorgani poolt antud üldsõnaliste ja äärmiselt hinnanguliste arvamuste põhjal.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

24. Keskkonnaminister ei nõustu kaebusega ning vaidleb sellele vastu. Kuigi vastustaja nõustub, et KeHJS § 15 lg 8 sätestatud formaalsed eeldused litsentsi pikendamiseks olid kaebaja puhul täidetud, ei saa nõustuda kaebuses esitatud väitega, et kuna esinesid kõik KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud formaalsed eeldused, oleks keskkonnaminister pidanud litsentsi kaebajale ilma sisulist menetlust läbimata väljastama. Kuna KMH litsentsi omava eksperdi vastutus on kõrge, peab ta olema pädev oma tööd tegema. Ettevaatusprintsiip on keskkonnaõiguse üks olulisemaid printsiipe. Arvestada tuleb, et KMH aruandest lähtuvalt antakse tegevusluba või teatud juhtudel ja mõjude ilmnemisel ka keeldutakse loa andmisest, samuti on KMH aruanne aluseks loale täiendavate tingimuste seadmiseks. Seega on KMH kvaliteetne läbiviimine äärmiselt oluline. Ettevaatusprintsiibi rakendamise tõhususe tagamiseks on seadusandja ette näinud keskkonnamõju hindajate litsentseerimise menetluse. KeHJS § 15 lõike 4 kohaselt ei anta litsentsi tähtajatult, vaid viieks aastaks. Seega on seadusandja ette näinud litsentseeritud isikute pädevuse pideva kontrollimise kohustuse, et tagada nende teadmiste ja oskuste jäämine teatud tasemele. Kui keskkonnaminister oleks kaebaja litsentsi pikendanud oleks seega olnud vastuolus HMS § 5 lg-ga 2. Kuna A.J.i taotluse menetluse käigus olid ilmnenud KeHJS § 15 lõikes 9 sätestatud asjaolud oleks Keskkonnaminister pidanud kohe algatama litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluse.

25. Ebatäpne on kaebuses esitatud väide, et KeHJS § 15 lg 8 ja 9 menetluste lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik, kuna litsentsi kehtivuse pikendamise menetluses on eksperdil tunnustatud kvalifikatsioon ja õigus tegutseda vastavas valdkonnas. Kvalifikatsioon on antud tähtaegselt, eesmärgiga kontrollida pidevalt ekspertide kvaliteeti. Eksperdil on litsentsi kehtivuse ajal õigus tegutseda vastavas valdkonnas, kuid selle õiguse kasutamist kontrollitakse perioodiliselt ja pidevalt. Keskkonnaministril litsentsi andjana on asjakohaste aluste olemasolul õigus litsentsi kehtivuse peatamiseks või lõpetamiseks. Seadusandja ei ole näinud keskkonnaministrile ette ajalisi piiranguid selle õiguse rakendamiseks.

26. Kaebaja taotluse puhul tuleb arvestada, et ekspert taotles litsentsi pikendamist ja samas ka uute valdkondade määramist. Kaebaja väidab kaebuses läbivalt ekslikult, et kuna tegemist oli litsentsi pikendamise taotlusega, olid selle rahuldamise eeldused algusest saadik täidetud. KMH litsentsi pikendamisel koos täiendavate valdkondade taotlemisega veendub Keskkonnaministeerium eksperdi pädevuses taotletavates valdkondades sama põhjalikult kui varem taotletud valdkondade puhulgi. Valdkondade taotlemiseks peab ekspert neid põhjendama ning nimetama töid, kus taotletava valdkonnaga praktikas kokku on puututud. Litsentsikomisjon ei pidanud A.J.i esitatud põhjendusi piisavaks, mistõttu ei oleks olnud võimalik A.J.ile enamiku taotletud valdkondade andmine.

27. Kaebaja on õigesti leidnud, et lähtuvalt KeHJS § 15 lg-st 10 tuleb enne litsentsi kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise otsuse tegemist kuulata ära litsentsi omaja või tema esindaja. A.J. oli menetlusse kaasatud ning ta seisukohad leidsid menetluse käigus mitmel korral ärakuulamist. Talle saadeti seisukoha küsimiseks menetluse käigus koostatud otsuse eelnõud, samuti kutsuti A.J. osalema 31.01.2012 KMH litsentsikomisjoni koosolekule. A.J. vaid teatas, et osaleb seminaril ega esitanud mingeid sisulisi põhjendusi, miks nimetatud ekspertide töörühmas osalemine oli tema jaoks oluline.

28. Kaebajal on puudulikud teadmised KMH valdkondade taotlemisest. Keskkonnaministeerium esitas 08.10.2011 kaebajale viimase taotlusel KMH litsentsikomisjoni protokolli kuupäevast 28.09.2011, kus on valdkondade kaupa välja toodud põhjused, miks komisjon ei pidanud taotleja kvalifikatsiooni piisavaks. Kaebaja ei esitanud 28.09.2011 toimunud KMH litsentsikomisjoni protokolli kohta ainsatki sisulist küsimust, et selgitada, kuidas tema ja komisjon hindamiskogemust erinevalt tõlgendavad. A.J. pole kordagi vastustaja poole pöördunud küsimusega, millist kogemust peetakse piisavaks valdkonna taotlemisel, et oleksime saanud seaduse ja valdkondade määramise eesmärki talle täiendavalt selgitada juhul kui see kaebajale segadust on tekitanud. Aastaid eksperdina töötanud isik peaks vahet tegema, mis on sisuline analüüs ehk hindamine ja mis lihtsalt kirjeldamine. Samuti ei näidanud kaebaja kordagi üles soovi loobuda mõnest taotletavast valdkonnast, kus tema pädevus ei olnud tõendatud ning jäi tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele kindlaks menetlusprotsessi lõpuni. Toetudes A.J.i KMH menetlusprotsesside senisele kulgemispraktikale leiab vastustaja, et lisaks tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele ei täitnud A.J. KMH nõudeid, mis on samuti alus KMH litsentsi peatamiseks või kehtetuks tunnistamiseks. Vastustaja ei ole etteheiteid kaebaja tegevuse kohta kunstlikult otsinud, pretensioonid jõudsid vastustajani litsentsi pikendamise taotluse menetluse käigus, samuti muutusid taotlusega seotud asjaolud seoses taotluse mitmekordse täiendamisega.

29. Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt väga üldsõnalised ja hinnangulised. Vastustaja ja Keskkonnaamet on töötanud KMH aruanded ükshaaval läbi ja toonud välja igas aruandes esinevad puudused. Need põhjendused ja selgitused on A.J.ile taotluse menetlemise käigus mitmel korral ka esitatud ning nähtuvad nii vaidlustatud käskkirjast, käskkirjas viidatud litsentsikomisjoni protokollidest ja Keskkonnaameti kirjadest. Kuna A.J.i puhul esinesid alused nii KeHJS § 9 lg 1 kui 2 kohaldamiseks oli litsentsi kehtivuse lõpetamine KeHJS tulenevalt võimalik.

30. Kaebaja ei ole konkreetselt välja toodud, millises etapis on haldusorgan kaebaja väitel menetlusega viivitanud. Kaebaja heidab vastustajale ette, et ta ei saanud ligi kolme kuu jooksul teadet selle kohta, et tema taotlus oleks menetlusse võetud. Menetlusse võtmiseks loetakse haldusmenetluse üldpõhimõtetest tulenevalt teatavasti taotluse registreerimist, mille kohta ei kohusta KeHJS eraldi teadet väljastama. Kaebaja on paljasõnaliselt väitnud, et taotluse menetlemine ei oleks tohtinud aega võtta rohkem kui 2-3 kuud. Samas ei ole kaebaja üldse tähelepanu juhtinud sellele, et mitmel juhul venis menetlus just vajaduse tõttu taotlus täiendada ja menetluse käigus esitatud uusi andmeid ja väiteid uuesti läbi töötada. Lisaks ei olnud A.J.i taotluse puhul tegemist ainult pikendamise taotlusega, ekspert taotles ka uute valdkondade määramist, mille osas tuleb taotlust käsitleda kui uue litsentsi taotlust vastavate põhjendamisnõuetega. Eksperdi poolt taotletud uute valdkondade arv oli väga suur. Samas ei olnud esialgses taotluses täiendavate valdkondade määramiseks esitatud mingeid põhjendusi (olid vaid loetletud KMH-d), mis tähendas, et taotlus ei olnud nõuetelevastav ning vajas edasise menetlemise võimaldamiseks täiendamist. Eeltoodut arvestades oli nimetatud menetlusetappide läbimiseks kulunud aeg igati põhjendatud.

31. Kaebaja, on märkinud, et pärast 28.09.2011 KMH litsentsikomisjoni istungit „arusaamatutel põhjustel kaebaja KMH litsentsi siiski ei pikendatud ja vastustaja suunas asja uuesti otsustamisele KMH litsentsikomisjoni 31.01.2012 koosolekul. Vastustajale jääb selgusetuks, kuidas saavad olla asja uuesti otsustamiseks suunamise põhjused kaebajale arusaamatud, arvestades et uuesti otsustamiseks saatmine oli tingitud tema enda tegevusest. Pärast 28.09.2011 litsentsikomisjoni istungit koostas KKM istungil otsustatule tuginedes litsentsi pikendamise eelnõu, milles otsustati pikendada litsentsi kehtivusaega ning määrata litsentsile uus täiendav mõjuvaldkond. Eelnõu saadeti eksperdile, kes ei olnud eelnõu sisuga nõus ning täiendas taotlust ja esitas selle 28.10.2011 uuesti läbivaatamiseks. Seega täiendas A.J. menetluse kestel oma taotlust teistkordselt ja kaebajal pidi olema üsna selge arusaam sellest, miks taotlus uuesti otsustamisele suunati. Materjali teistkordsel läbitöötamisel selgus, et ekspert esitas komisjonile kokku kahel korral tahtlikult taotluse, mis sisaldas tegelikkusele mittevastavaid andmeid.

32. Vastustaja nõustub, et A.J.i KMH litsentsi pikendamata jätmise käskkirja eelnõu koostamiseks kulunud aeg ei olnud lühike, samas oli vastustajal kohustus kaaluda kõiki asja otsustamisel olulisi asjaolusid ning teha põhjalik ja motiveeritud otsus.

33. Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja on kaebaja KMH litsentsi pikendamise taotluse menetlemisega õigusvastaselt viivitanud. Kaebaja KMH litsentsi pikendamise taotluste kõik eeldused ei olnud täidetud ega ka lihtsalt kontrollitavad. Vastustaja kordab, et A.J.i taotlust ei saa pidada vaid litsentsi pikendamise taotluseks, sest taotleti ka uute valdkondade määramist; haldusorgan ei saanud eelkirjeldatud asjaoludel ning KeHJS eesmärgist ja § 15 lg 9 punktist 2 lähtudes jätta tähelepanuta eksperdi töö osas laekunud pretensioone ning A.J. esitas taotluses korduvalt tegelikkusele mittevastavaid andmeid, mistõttu esines ka KeHJS § 15 lg 9 p 1 sätestatud alus.

34. Haldusorgan on A.J.i taotlust vaadelnud tervikuna, ka ekspert ise ei ole üheski menetlusetapis avaldanud soovi taotluse osaliseks lahendamiseks. Vastupidi, kui litsentsikomisjon tegi esmakordselt otsuse litsents pikendada ja lisada üks täiendav mõjuvaldkond „vee-elustik“, ei olnud taotleja tehtud otsusega rahul ja soovis ka teiste valdkondade lisamist. Õigustatud ei ole kaebaja väide, et vastustaja on KMH litsentsi pikendamise taotluse menetlemisega võtnud kaebajalt olulise sissetulekuallika KMH eksperdina. KMH regulatsiooni tundev ekspert teab, et ta saab osaleda KMH-de koostamises ka ekspertrühma liikmena, ilma KMH litsentsita, andes hinnanguid tema erialaga seonduvates valdkondades.

35. Kaebaja heidab ette, et vastustaja ei viinud esmalt läbi KMH litsentsi pikendamise menetlust alles seejärel saanud menetleda edasi litsentsi kehtetuks tunnistamist. Vastustaja hinnangul ei saa efektiivse ja eesmärgipärase haldusmenetlusega kindlasti tegemist olla juhul kui isikule antakse litsents, mida kohe seejärel asutakse kehtetuks tunnistama.

36. Samuti ei nõustuda väitega, et ta on rikkunud head haldustava, muutes menetluse kestel oma seisukohta. Antud menetluses on haldusorgan kõik menetluse käigus koostatud eelnõud ja seisukohad saatnud eelnevaks arvamuse avaldamiseks ka A.J.ile. Haldusorgan on mitmel korral võimaldanud A.J.il oma taotlust muuta.

37. KMH litsentsi pikendamise menetlusele kulunud aeg oli põhjendatud, vastustaja ei ole menetluse selgitamise kontekstis esitanud eksitavaid ega väärasid seisukohti ning on üksipulgi käsitlenud kogu menetlust ning põhjendanud menetlusele kulunud aega. Vastustaja leiab, et litsentsikomisjoni istungite korraldamise aja valik oli lubatud. Kaebaja on keskkonnaministri 14.09.2011. a käskkirja nr 1367 tõlgendanud ekslikult, jättes tähelepanuta käskkirja punkti 3 teise osa, mille kohaselt võib esimees istungi korraldada ka muul ajal või vajaduse mitteesinemisel üldse ära jätta. Kaebaja küsimust arutati nendel koosolutel, kus oli läbivaatamist vajavat infot või oli kokku lepitud mõistlik kuupäev, milleks jõuti täiendav materjal läbi töötada. Kaebaja leiab, et vastustaja on keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 9 punktidele 1 ja 2 viitamisel olnud subjektiivne. Kuigi kaebaja on väga pädev hüdroloogia spetsialist, on KMH läbiviimiseks vaja tunda üldisi KMH põhimõtteid ja nõudeid. Kaebaja senisest praktikast jääb mulje nagu KMH ekspert ja järelevalvaja ei töötaks ühise eesmärgi - kvaliteetse mõjuhindamise aruande – nimel. Vastustaja jääb endiselt seisukohale, et A.J.i ärakuulamine on menetluse käigus läbi viidud ja tagaseljaotsust A.J.i taotluse menetlemisel ei tehtud. Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja on KMH nõuete rikkumise kontekstis lähtunud suures osas Keskkonnaameti hinnangutest, neid kriitiliselt analüüsimata. Keskkonnaamet on Keskkonnaministeeriumi allasutus ja enamjaolt järelevalvaja rollis, sh A.J.i tööde puhul. Keskkonnaministeeriumi roll ongi koondada allasutuse praktika ja see läbi töötada ning järeldused teha. Antud juhul on Keskkonnaministeerium kõik Keskkonnaameti ettepanekud ja väited läbi vaadanud, nendega nõustunud ning ei pea vajalikuks neid ümber sõnastada.

KESKKONNAAMETI SEISUKOHT

38. Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja väidetega sellest, et Keskkonnaameti poolt KMH litsentsi pikendamise menetluses antud arvamused on olnud üldised või argumenteerimata. Keskkonnaameti hinnangul on keskkonnaministri käskkiri õiguspärane ning selle andmisel on keskkonnaminister järginud KeHJS ja HMS sätteid. Keskkonnaameti 20.07.2011, 12.12.2011 ja 04.09.2012 kirjadest selgelt nähtav, et kaebaja ei täida KeHJS-is sätestatud KMH-le esitatavaid nõudeid ning selline KMH nõuete eiramine on ilmselgelt tõend sellest, et kaebaja ei ole pädev KMH menetlusi läbi viima eksperdi tasemel.

Keskkonnaamet nõustub keskkonnaministri 30.08.2013 vastuses nr 1-8/13 toodud seisukohtadega selles osas, mis puudutavad KeHJS § 15 lg 9 kohaldamist KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse menetlemisel ning KMH litsentsi kehtivuse pikendamise üle otsustamisel. Keskkonnaamet nendib, et tänane KMH menetlus ei saa lõppeda muud moodi, kui KMH aruande heaks kiitmisega, kuid KMH aruande heaks kiitmine ei ole võrdsustatud KMH eksperdi pädevuse tõendina, mistõttu on kaebaja sellekohased väited asjakohatud. Tuleb nõustuda, et KeHJS-is ei ole KMH litsentsi kehtivusaja pikendamise menetlus detailselt reguleeritud, kuid sellest ei saa järeldada, et KMH litsentsi kehtivust tuleks pikendada ilma sisuliselt eksperdi tööle hinnangut andmata ja/või eirates HMS-is sätestatud üldisi menetlusreegleid.

Üheks tähtsust omavaks asjaoluks ka see, kas KMH litsentsi omav ekspert vastab eksperdile esitatavatele nõuetele ning kas eksperdi töös on esinenud selliseid puudusi, mis võiksid tingida KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise. Keskkonnaamet on andnud omapoolsed arvamused kaebaja tehtud KMH-dele ning leidnud, et kaebaja ei ole KMH-de koostamisel täitnud eksperdile esitatavaid nõudeid. Oluline on, et KMH litsentsi andmine/andmata jätmine või selle kehtivusaja pikendamine/pikendamata jätmine ei ole üksnes KMH litsentsi omaniku ja/või taotleja huvides, vaid sellel on laiem tähendus, kuivõrd üksnes litsentseeritud eksperdid saavad osutada KMH läbiviimiseks vajalikku teenust, mida ostavad sisse KeHJS § 7 sätestatud tegevuslubade taotlejad.

Riigil, kui KMH litsentsi andjal, tuleb tagada, et KMH litsentsi omavad üksnes sellised isikud, kes reaalselt on võimelised kvaliteetset teenust osutama. Nõustuda ei saa kaebaja väitega sellest, et KeHJS § 15 lg 8 ja lg 9 menetlused oleks tulnud lahutada. Keskkonnaameti hinnangul muudaks see menetluse eesmärgipäratuks ning põhjendamatult aega nõudvaks. Selline kunstlikult lahutatud menetlus seaks ohtu nende tegevuslubade menetlemise ja nende alusel lubatavate tegevuste õiguspärasuse, millele KMH-d viib läbi ekspert, kes tegelikult ei ole pädev.

Keskkonnaameti hinnangul läheb menetlusökonoomia põhimõttega vastuollu olukord, kus haldusorgan ühel juhul pikendab KMH litsentsi kehtivuse ja tekitab seeläbi õigustatud ootuse KMH litsentsi omajale ning järgmisel hetkel asub pikendatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistama. Selline haldusorgani tegevus seaks ohtu litsentsi usaldusväärsuse.

39. Keskkonnaamet selgitab, et isegi juhul, kui kaebajaga nõustuda selles, et vastutaja on eksitavalt sidunud KeHJS § 15 lg-te 8 ja 9 kohased menetlused, oleks pärast KMH litsentsi kehtivuse pikendamist algatatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise menetlus, kuna Keskkonnaministeerium ei oleks saanud jätta tähelepanuta Keskkonnaameti kirjades tehtud ettepanekut kaebaja KMH litsentsi kehtivust mitte pikendada/tunnistada litsents kehtetuks, vaid oleks pidanud ikkagi KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise asjaolud vastava menetluse raames välja selgitama. Sellist lähenemist ei saa menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt pidada otstarbekaks, kuid sellele vaatamata on vastustaja KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisel rakendanud KeHJS § 15 lg-d 9-10.

40. Mis puudutab kaebaja ärakuulamist, siis kuigi kaebaja ei osalenud 31.01.2012 toimunud KMH litsentsikomisjoni istungil, ei jäänud kaebaja ometigi ära kuulamata. Kaebajale oli antud võimalus esitada vaidlustatud käskkirja eelnõule oma vastuväiteid ning kaebaja on seda võimalust ka enda 15.07.2012 kirjaga kasutanud. Kaebaja on vaidlusaluses küsimuses kaldunud kõrvale (KMH litsentsi kehtivuse pikendamata jätmine ja kehtetuks tunnistamine) tähtsust omavatest asjaoludest, esitades asjakohatuid ning asja lahendamisel tähtsust mitteomavate asjaolude kohta enda seisukohti. Lähtudes KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise alustest, oleks kaebaja pidanud ümber lükkama vastustaja ja kaasatud isiku väited, mitte aga järjekordselt analüüsima teiste asutuste osalemist KMH menetluses ja nende otsuseid. Kuna KMH eksperdi ülesannete hulka ei kuulu KMH algatamise otsuse õiguspärasusele ja vajalikkusele hinnangu andmine ei ole kaebaja vastavad märkused, hindamaks, kas ta on täitnud oma kohustusi korrektselt, asjakohased. Ebaõige on väide, et KMH algatamise vajalikkus tuleneb üksnes KeHJS § 6 lg-st 1.

41. KeHJS § 6 lg 1 ei anna ammendavat loetelu tegevustest, millega võib kaasneda oluline keskkonnamõju ja mille korral on KMH kohustuslik. KMH algatamise otsustega ei rikuta kaebaja õigusi. Analüüsides KMH eksperdi olemust kooskõlas HMS §-s 11 sätestatud menetlusosalistega, saab asuda seisukohale, et KMH-d läbiviiv ekspert ei ole menetlusosaliseks ning KMH menetluses tehtavad otsused ei saa rikkuda tema subjektiivseid õigusi ega piirata tema vabadusi. Seega pole kaebaja esitatud väited, nagu KMH algatamise otsused ei oleks olnud õiguspärased ja KMH algatamised vajalikud, asjakohased. Kaebaja on teinud etteheiteid, nagu poleks Keskkonnaamet toiminud korrektselt, kuna ei ole osalenud KMH aruannete avalikustamise menetluses. Samas pole kaebaja selgitanud ega viidanud, milliste õigusaktide sätete vastu peab Keskkonnaametit eksinuks.

42. KeHJS § 16 ja § 21 ei sea Keskkonnaametile kohustust osaleda KMH aruannete avalikustamisel ja selle käigus esitada ettepanekuid. Keskkonnaamet on seda üldjuhul HMS § 5 lg 2 põhimõttest tulenevalt siiski teinud, et tagada menetluse kiirus ja efektiivsus. Seega ei saa pärast aruande avalikustamist tekkida õigustatud ootust, et kui avalikustamise jooksul ei ole ettepanekuid esitatud aruande täiendamiseks, siis Keskkonnaametil puudub aruande heakskiitmiseks esitamise järel õigus viidata aruande puudustele. Lõplik seisukoht KMH aruande nõuetelevastavuse kohta tehakse alles KMH aruande heakskiitmise üle otsustamisel. Järelevalvaja ei pea pidevalt viitama KMH aruande puudustele ega olema eksperdi juhendaja rollis. Vastupidisel juhul kaotab KMH litsents oma mõtte – ekspert peab olema suuteline iseseisvalt tagama KMH aruannete nõuetele vastavuse ja seda algusest peale. Sellist seisukohta toetavad muuhulgas KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud litsentsi kehtetuks tunnistamise alused. Kaebaja on jätnud tähelepanuta KeHJS § 22 lg-s 3 sätestatu, millest tulenevalt on KMH aruande heakskiitmine välistatud, kui KMH aruanne ei vasta KMH programmile või pole piisav tegevusloa andmiseks. Keskkonnaamet on pidanud korduvalt ja järjepidevalt esitama märkusi KMH aruannete või KMH programmide kohta, mida KMH litsentsi omav ekspert ei tohiks kaasa tuua. Seega oli menetluste viibimine paljuski tingitud kaebaja enda tegevusest.

KOHTU PÕHJENDUSED

43. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamata jätmine“ ning taotletud selle tühistamist, samuti Keskkonnaministeeriumi poolt keskkonnamõju hindamise litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning litsentsi väljastamise kohustamist sellises ulatuses nagu kaebaja seda taotles.

44. Antud juhul tuleb pidada põhivaidluseks keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamata jätmine“ tühistamise taotlust. Sellega seonduvaid nõudeid, iseäranis litsentsi väljastamise kohustamist kaebaja poolt soovitud ulatuses, on vaja hinnata siis kui vaidlustatav haldusakt on õigusvastane. Haldusakti õiguspäraseks osutumise korral aga vastupidisel eeldusel põhinevat litsentsi väljastamise kohustamisele suunatud nõuet rahuldada ei saa.

45. Vaidlustatud haldusakti andmise alusena on viidatud keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 15 lõigetele 4, 8, 9 ja 10. KeHJS § 15 lg 4 seostub litsentsi andmisega ning käesoleva vaidluse puhul otseselt asjassepuutuv ei ole. Sama seaduse ja paragrahvi kaheksandas lõikes sätestatakse, et litsentsi kehtivuse pikendamiseks esitab isik kirjaliku taotluse vabas vormis ja et litsentsi kehtivust pikendatakse kui taotleja on kogu litsentsi kehtivusaja jooksul vähemalt neljal korral eksperdina osalenud keskkonnamõju hindamises. KeHJS § 15 lg 9 kohaselt võib aga valdkonna eest vastutav minister peatada litsentsi kehtivuse üheks aastaks või tunnistada litsentsi kehtetuks, sellest litsentsi omajat eelnevalt kirjalikult teavitades, kui: 1) taotleja on esitanud andmeid, mis ei vasta tegelikkusele; 2) litsentsi omaja ei täida keskkonnamõju hindamise nõudeid; 3) litsentsi omaja on esitanud keskkonnamõju hindamise aruandes valeandmeid; 4) litsentsi omaja on andnud keskkonnamõju hindamise aruandes vale hinnangu, sealhulgas juhul, kui keskkonnamõju hindamise järelhindamise tulemused erinevad oluliselt keskkonnamõju hindamise aruandes antud hinnangust. KeHJS § 15 lg 10 sätestab, et enne litsentsi kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise otsuse tegemist kuulatakse ära litsentsi omaja või tema esindaja. Selleks määratud ajast ja kohast teatatakse talle vähemalt seitse päeva ette. Kui litsentsi omaja või tema volitatud esindaja kohale ei ilmu, võib otsuse teha tagaselja.

46. Vastustaja jättis varasema keskkonnamõju hindamise litsentsi pikendamata, sest ilmnesid litsentsi kehtetuks tunnistamise alused vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lõikele 9. Kaebaja väidab, et KeHJS § 15 lõikes 8 sätestatud litsentsi pikendamisest keeldumise eelduste olemasolu nõue ei olnud täidetud ja et KeHJS § 15 lg 9 alusel ei oleks saanud üldse litsentsi pikendamisest keelduda. Arvestades asjaolu, et eelnimetatus väljendubki kaebaja põhiseisukoht, tulebki kõigepealt hinnata seda menetluslikku aspekti.

47. Antud juhul ei ole vaidlust selles, et valdkonna eest vastutava ministri 10.01.2007 käskkirjaga nr

39 pikendati ekspert A.J.ile antud litsentsi KMH0057 kehtivust viie aasta võrra, et see kehtis 3. septembrini 2011 ja et kaebaja esitas 02.06.2011 Keskkonnaministeeriumile taotluse eelnimetatud litsentsi kehtivuse uueks pikendamiseks taotledes ühtlasi ka täiendavate tegevusvaldkondadeja mõjuvaldkondade määramist. Kaebajaga tuleb nõustuda selles, et keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lõike 8 kohaselt pikendatakse litsentsi kehtivust kui taotleja on kogu litsentsi kehtivusaja jooksul vähemalt neljal korral eksperdina osalenud keskkonnamõju hindamises. Eksperdile esitatavad kvalifikatsiooninõuded on sätestatud KeHJS § 15 lõike 1 punktides 1-4, kuid lähtuvalt eelnimetatud seaduse ja paragrahvi lõikest 7 hinnatakse neid asjaolusid litsentsi andmisel. Litsentsi pikendamist puudutav regulatsioon on suhteliselt lakooniline (KeHJS § 15 lg 8). Seega peaks olema litsentsi pikendamise taotlus üldjuhul lihtsalt kontrollitav ning pikendamise protsess mõnes mõttes formaalne. Litsentsi kehtivuse peatamise ning litsentsi kehtetuks tunnistamisega seonduv regulatsioon sisaldub keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse paragrahvi 15 lõigetes 9-13 ning see on mõnevõrra põhjalikum. See eeldab etteteatamist ning litsentsi omaja või tema esindaja eelnevat ärakuulamist ning litsentsi peatamise korral täienduskoolitust ja vastava eksami sooritamist. Regulatsiooni ülesehitus on seaduses taoline, mis üldjuhul eeldab kõigepealt litsentsi kehtivuse peatamist ning alles seejärel (vajaduse korral) litsentsi kehtetuks tunnistamist. Olenevalt rikkumisest on ilmselt võimalik litsents siiski ka koheselt kehtetuks tunnistada, kuid reeglina peaks sellele eelnema kehtivuse peatamine. Samuti eeldab see seda, et haldusaktis oleksid välja toodud need kaalutlused mille pinnalt eelistati kas siis litsentsi kehtivuse peatamist või selle kehtetuks tunnistamist. Vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse §

15 lõikele 13 peab valdkonna eest vastutav minister määrama ühtlasi ka tähtaja litsentsiga seotud tegevuse lõpetamiseks. See tähendab seda, et mingisuguses osas võib tegevus mingisuguse aja vältel veel jätkuda.

48. Lähtuvalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lõigetes 9-13 toodud regulatsioonist tuleb siinkohal nõustuda kaebajaga, et litsentsi pikendamisest keeldumine ei saa toimuda litsentsi kehtivuse peatamist ning litsentsi kehtetuks tunnistamist reguleerivate sätete pinnalt, kusjuures käesoleva vaidluse kontekstis ei oleks see ka kooskõlas hea haldustava järgimise nõudega. Siinkohal on oluline aspekt, et 28.09.2011 litsentsikomisjoni ettepaneku pinnalt koostati keskkonnaministri käskkirja eelnõu litsentsi KMH0057 pikendamise kohta (tl 40-41) ning peeti vajalikuks lisada ka veel üks täiendav mõjuvaldkond, kuid seejärel jäi käskkiri kaebaja ettepanekute ja vastuväidete tõttu üldse allkirjastamata ning sellekohane haldusmenetlus (esialgu) jätkus.

Eelnõu kooskõlastamise korral oleks litsentsi pikendatud ning sinna isegi veel üks täiendus lisatud. Siinkohal tekib küsimus, et kas litsentsi pikendamise ning täiendavate tegevusvaldkondadeja mõjuvaldkondade määramise menetlus ei peaks toimuma üldse eraldi menetlusena, sest vastasel korral võivad täiendava tegevusvaldkonna või mõjuvaldkonna lisamisega seonduvad ettepanekud ja vaidlus litsentsi õigeaegset pikendamist takistada. Seonduvalt eelnimetatuga ei ole aga menetlusosaliste vahel vaidlust olnud ning otseses puutumuses see käesoleva vaidlusega ka ei ole.

Küll aga ei ole litsentsi pikendamise instituudi olemusega kooskõlas see, kui täiendava funktsiooni lisamise taotlemise tõttu jääks pikendamine kui põhitaotlus üldse rahuldamata. Taotleja peaks sellisel juhul selgelt ning üheselt mõistetavalt siduma litsentsi pikendamise kui põhitaotluse rahuldamise täiendavat valdkonda puudutava taotlusega, mis sisuliselt tähendaks seda, et isik loobub litsentsi pikendamise taotlemisest kui sellele jääks täiendavalt taotletav funktsioon lisamata. Vajaduse korral saab haldusorgan esitada taotlejale selles osas konkreetse küsimuse, et oleks selgus.

Praegu on aga tegemist olukorraga, kus kaebaja taotles hulgaliselt täiendavate valdkondade lisamist, millest kujunes välja eraldi vaidlus, mis võis olla ka mõnevõrra tülikas ja mille tõttu hindas vastustaja oma esialgse seisukoha ümber. Sellise menetluse käigu ja arengute taustal ei ole Keskkonnaameti poolt 12.12.2011 ja 04.09.2012 ministeeriumile saadetud kirjades tehtud ettepanekud ja analüüs enam kuigi veenev. Tekib küsimus, et kuidas on staažikas ja keskkonnamõju hindamise alal mitmete aastate vältel tegutsenud ekspert oma pädevuse minetanud, ilma, et vahepeal ei oleks sellele vastustaja poolt tähelepanu juhitud või siis näiteks litsentsi kehtivust peatatud.

Vastuolu ilmneb ka selles, et Keskkonnaameti kirjades osundatakse tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele, ebaõigetele hinnangutele, andmete puudulikkusele ja teistele vajakajäämistele, mida võib kokkuvõttes nimetada sisulisteks puudusteks, kuid keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lg 8 sõnastuse kohaselt eeldab litsentsi pikendamine teiste formaalsuste kõrval üksnes neljal korral keskkonnamõju hindamises osalemist. Sellest järeldub veelkord, et litsentsi pikendamise menetlus on eraldi menetlus, mille käigus eksperdi tegevust selle sisulises tähenduses väga põhjalikult ei hinnata.

Oluliste puudujääkide ilmnemise korral saab seda teha hiljem keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lg 9 alusel läbiviidava menetluse raames.

49. Lähtuvalt eeltoodust tuleb kaebus vaidlustatud haldusakti tühistamiseks rahuldada, sest antud juhul ei oleks saanud litsentsi pikendamise taotluse läbivaatamisel keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 15 lõikest 9 juhinduda ning esialgselt litsentsi pikendamisele suunatud menetluse ümberkujundamine litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluseks ei olnud õiguspärane ega kooskõlas hea halduse tavaga.

50. Lisaks tühistamisnõudele on kaebaja esitanud ka litsentsi väljastamisele suunatud kohustamisnõude, mis seostub otseselt vaidlustatud haldusaktiga. Sisuliselt tähendab see litsentsi pikendamise taotluse uut läbivaatamist ning taoliselt kohus sellest antud juhul ka lähtub. Kaebaja on soovinud küll litsentsi väljastamist taotletud ulatuses ehk hulgaliste täiendavate valdkondade lisamisega, kuid taoliselt ei pea kohus võimalikuks nõuet rahuldada. Litsentsi pikendamisest keeldumise aluseid haldusasja materjalist küll ei nähtu, kuid täiendavate funktsioonide lisamise taotluse juurde kindlaksjäämise korral peab jääma vastustajale sellekohane kaalutlusruum ning kohus väga täpset ettekirjutust teha ei saa. Samas ei mõjuta see tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku § 41 lõikest 3 kohustamisnõude piire ja seda olenemata sellest kas protsessiosaline taotleb haldusorgani tegevust detailselt või lõplikult kindlaks määravat definitiivset kohustamisotsust või siis haldusakti andmise kaalumisele või haldusmenetluse alustamisele, jätkamisele või kordamisele suunatud indefinitiivset kohustamisotsust. Halduskohtumenetluse seadustiku § 41 lg 3 kohaselt võib kohus kohustamiskaebuse rahuldamisel kohustada vastustajat nii haldusakti andma või toimingut tegema kui ka haldusakti andmist või toimingu tegemist uuesti otsustama, mis tähendab seda, et definitiivsed ja indefinitiivsed taotlused loetakse selles mõttes identseks. Seega, sõltumata sellest kui konkreetset ettekirjutust on kaebaja soovinud, on sisuliselt tegemist ühe ja sama nõudega ning vastava haldusakti andmisele suunatud kaebusega. Käesoleval juhul ning vaidluse iseärasust arvestades tuleb pidada põhjendatuks vastustaja kohustamist vaadata kaebaja 02.06.2011 taotlus keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 pikendamiseks uuesti läbi. Protsessuaalses tähenduses on tegemist kohustamisnõude rahuldamisega tervikuna, mitte osaliselt ning taoliselt tuleb sellest lähtuda ka menetluskulude jaotuse esitamisel ja menetluskulude väljamõistmisel lähtuvalt halduskohtumenetluse seadustiku paragrahvidest 108 ja 109. Seoses eelnimetatuga kaebaja kasuks väljamõistetav menetluskulu HKMS § 108 lg 2 alusel vähendamisele ei kuulu.

51. Kaebaja poolt esitatud keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamise nõue jääb aga rahuldamata. Siinkohal tuleb nõustuda vastustajaga, et kaebaja ei ole konkretiseerinud, millises menetluse faasis oli tegemist venitamisega, kusjuures mingil määral oli haldusmenetluse venimine tingitud ka kaebaja enda tegevusest ja taotluse täiendamistest. Samas ei ole see enam ka väga tähenduslik, sest kohus tühistab vaidlustatud haldusakti ning vastustajal tuleb litsentsi pikendamise taotlus uuesti läbi vaadata. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 45 lõikele 2 võib esitada tuvastamiskaebuse üksnes juhul, kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Antud juhul kaitses kaebaja õigusi tühistamisnõue ning keskkonnamõju hindamise litsentsi pikendamise taotluse uue läbivaatamise kohustamisele suunatud nõue. Kaebusest ei ilmne ka selgelt, mis on see põhjendatud huvi ehk mida peaks olema võimalik menetluslike toimingute õigusvastasuse tuvastamise nõudega saavutada olukorras, kus põhinõue rahuldatakse. Viide kahju tekkimisele on paljasõnaline, kusjuures väidet ei ole toodud esile tuvastamisnõude rahuldamise eelduseks oleva konkreetse põhjendatud huvi kontekstis. Seonduvalt õigusvastasuse tuvastamise nõudega tõusetub siinkohal ka kaebuse osalise läbi vaatamata jätmise küsimus tulenevalt HKMS § 151 lg 2 punktist 1, kuid kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmine ei ole kohtu jaoks kohustuslik, küll aga üks võimalustest. Praeguses menetlusjärgus ei pea kohus põhjendatuks jätta kaebust viivituse õigusvastasuse tuvastamise nõude osas eraldi määrusega enam läbi vaatamata. Samas ei ole nimetatud nõude rahuldamiseks alust.

52. Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kirjalikus menetluses esitatakse need kohtu poolt määratud tähtaja jooksul (HKMS § 109 lg 1). A.J. on menetluskulude nimekirja, arved ja vastavad maksekorralduse väljatrükid tähtaegselt esitanud (tl 167-177). Kaebaja taotleb riigilõivu ning 5795 euro ja 40 sendi suuruste õigusabikulude väljamõistmist vastustajalt. Samas tuleb kohtul lähtuvalt HKMS § 109 lõikest 6 mõista välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Antud juhul leiab kohus, et kaebaja poolt nimetatud õigusabikulu on kokkuvõttes mõnevõrra ülemäärane. Põhjendatud menetluskulu kindlakstegemine jääb alati mingil määral hinnanguliseks, kuid haldusasja keerukust ja mahtu tervikuna arvesse võttes ning lähtudes seejuures ka võrreldava raskusastmega vaidlustes õigusabikulude väljamõistmist puudutavast kohtupraktikast, peab kohus põhjendatud menetluskuluks 3400 eurot, milles sisaldub ka kaebuselt ettenähtud ulatuses tasutud riigilõiv. Arvestades aga asjaolu, et viivituse õigusvastasuse tuvastamise nõue jääb rahuldamata, tuleb lähtuvalt HKMS § 108 lõikest 2 veel ka sellekohast proportsiooni arvestada ning väljamõistetavaid menetluskulusid vähendada. Tegemist oli küll kolme nõudega, millest üks jääb rahuldamata, kuid menetluskulude vähendamine ühe kolmandiku ulatuses ei oleks põhjendatud, sest õigusvastasuse tuvastamise nõuet võib pidada mõnes mõttes sekundaarseks. Küll aga on kaebaja taolise nõude esitanud ning teised protsessiosalised sellele vastanud, mistõttu ei saa seda ka kõrvale jätta. Kohus hindab selle nõude tähendust menetluskulude kontekstis suurusjärguna 1/5 ning vähendab väljamõistetavaid menetluskulusid 20 % võrra. Seega on vastustajalt väljamõistetavaks menetluskuluks 2720 eurot, milles sisaldub ka ettenähtud ulatuses tasutud riigilõiv vastavas proportsioonis.

(allkirjastatud digitaalselt)

Enno Loonurm Kohtunik

TALLINNA RINGKONNAKOHTU 26.10.2015 KOHTUOTSUSE RESOLUTSIOON

1. Rahuldada keskkonnaministri apellatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 05.12.2014 otsus haldusasjas nr 3-13-1302 osas, millega rahuldati kaebus osaliselt, tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433, kohustati vastustajat uuesti läbi vaatama A.J.i 02.06.2011 taotlust keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 pikendamiseks ja mõisteti Keskkonnaministeeriumilt A.J.i kasuks menetluskuluna välja 2720 eurot.

2. Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta A.J.i kaebus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 tühistamiseks ja litsentsi väljastamiseks kohustamiseks rahuldamata.

3. Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.