3-14-442/34 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Kohtunik Elle Kask Otsuse kuulutamise aeg ja koht 21.11.2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-442 Haldusasi AS Bit kaebus Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 vaideotsuse nr 2.1.-3/14/734 ja 11.06.2014 ettekirjutuse nr 2.1.- 6/14/44 tühistamiseks.

Menetlusvorm Suuline, kirjalik. Menetlusosalised Kaebuse esitaja AS Bit, volitatud esindaja adv Reet Saks; vastustaja Andmekaitse Inspektsioon, volitatud esindajad Sirje Biin ja Kristiina Laanest, ning kaasatud kolmas isik K.K..

Resolutsioon

1. Jätta AS Bit kaebus rahuldamata.

2. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib 30 päeva jooksul selle avalikult teatavaks tegemisest arvates esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 180 lg 1, § 181 lg 1, § 182 lg 1). Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus. Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 ettekirjutusega nr 2.1.-6/14/44 kohustati AS-i Bit uuesti läbi vaatama K.K.i 10.04.2014 esitatud teabenõude ning väljastama temale nõudtud teabe Avaliku teabe seaduses sätestatud alustel ja korras. Ettekirjutuse täitmise kuupäevaks oli määratud 20.06.2014.

Ettekirjutuses märgitakse, et ettekirjutuse tegemist tingivad asjaolud, samuti asjaosaliste seletused ning Andmekaitse Inspektsiooni (AKI) põhjendused on avaldatud samas asjas tehtud ning käesoleva ettekirjutuse päismikus viidatud vaideotsuses.

Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 vaideotsusega nr 2.1.-3/14/734, mis on tehtud Avaliku teabe seaduse (AvTS) § 45 lg-te 1 ja 2 ning Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 85 p-de 1 ja 2 alusel vaie rahuldati ning AS-le Bit tehti ettekirjutus vaadata K.K.i 10.04.2014 teabenõue uuesti läbi ning väljastada nõutud teave Avaliku teabe seaduses sätestatud alustel ja korras, määrates täitmise tähtajaks 20.06.2014. Vaideotsuses on toodud järgnevad faktilised asjaolud: K.K. esitas 10.04.2014 Haridusja Teadusministeeriumile teabenõude sooviga tutvuda 2.klassi matemaatika tööraamatu (Avita 2012, T.Lõhmus, M.Saks) ja 3.klassi matemaatika töövihiku (Avita 2013, T.Lõhmus, M.Saks) retsensioonidega.

Teabenõudja palus need endale saata elektrooniliselt. Kuna ministeerium ei kogu enda kätte õppekirjanduse retsensioone, edastas ta teabenõude täitmiseks kirjastusele Avita (AS Bit). AS Bit jurist teatas 15.04.2014 teabenõudjale, et vastavalt haridusja teadusministri määrusele „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ säilitab Avita retsensioone 10 aastat Tallinnas, Pikk tn 68.

Eelnimetatud määrus ei kohusta õppekirjanduse väljaandjat tegema retsensioonidega muid toiminguid peale säilitamise, mistõttu ei ole kirjastus pidanud vajalikuks hankida retsensioonide autoritelt õigusi nende levitamiseks mistahes viisil. Teabenõudjale pakuti võimalust retsensioonidega tutvuda kirjastuses kohapeal. 24.04.2014 esitas K.K. Andmekaitse Inspektsioonile vaide kirjastuse tegevuse peale teabenõude täitmisel. Andmekaitse Inspektsioon alustas riiklikku järelevalvemenetlust ning esitas 30.04.2014 AS-le Bit järelepärimise, paludes põhjendatud vastuseid alljärgnevatele küsimustele:

1) millele põhineb arvamus, et kirjastus ei ole õppekirjanduse väljaandmisel teabevaldajaks;

2) mille alusel annab kirjastus välja õppekirjandust;

3) mille alusel on kirjastus tellinud teabenõudes nõutud õppematerjalide retsensioonid;

4) kas retsensioonide eest tasumisel kasutati riigi eelarve vahendeid;

5) mis takistab soovitud teavet edastamast teabenõudja elektronpostiaadressile;

6) kas teabe esitamise viisi osas (tutvumine teabevaldaja juures) on teabenõudjaga eelnevalt konsulteeritud. Teabevaldaja AS Bit leidis, et vaidemenetluseks ei ole seaduslikku alust, mistõttu palus vaidemenetluse lõpetada. AvTS) §-de 1, 3 lg 1 ja 5 lg 2 järgi on avalik teave avalikke ülesandeid täites mis tahes vormis tekkinud informatsioon. Teabevaldajaks on seaduse järgi riigi ja kohaliku omavalitsuse asutus. Eraisikutele laienevad teabevaldaja õigused ja kohustused ainult teatud kindlatel tingimustel. AS Bit ei täida seaduse alusel avalikke ülesandeid ega osuta avalikke teenuseid mingil viisil.

Aktsiaselts ei ole sõlminud riigi või kohaliku omavalitsuse üksusega tsiviilvõi halduslepingut ühegi avaliku ülesande täitmiseks. Põhikoolija gümnaasiumiseaduses (PGS) sätestatud retsensioonide tellimise kohustus kirjastuse enda kulul, et selgitada õppekirjanduse kvaliteeti ei ole aktsiaseltsi seisukohalt avaliku ülesande täitmine. Seadusega ettevõttele seatud kohustus toote kvaliteedi, ohutuse vms tagamiseks ei ole avaliku ülesande delegeerimine. Avaliku ülesande delegeerimine on reguleeritud halduskoostöö seadusega. Ülalöeldule viitab ka Riigikohtu erikogu otsus asjas nr 3-3-4-1-10, milles on asutud seisukohale, et „avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud“.

Lisaks palus inspektsioon 15.05.2014 Haridusja Teadusministeeriumil vastata küsimustele ja esitada oma seisukoht, kas õppekirjanduse retsensioonid on avalik teave ning kes on nende osas teabevaldajaks.

Haridusja Teadusinisteerium vastas Andmekaitse Inspektsiooni 15.05.2014 küsimustele järgnevalt:

1. Kas ja mille alusel valib Haridusja Teadusministeerium õppekirjanduse väljaandja (riigihange, leping jne). Haridusja Teadusministeerium ei vali õppekirjanduse väljaandjat.

2. Kas õppekirjanduse väljaandjale makstakse selle eest tasu või toetusi riigi eelarvest. Õppekirjanduse väljaandjale ei maksta riigieelarve kaudu tasu ega toetust õppekirjanduse väljaandmise eest. Põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 20 lg 1 kohaselt võimaldab kool põhiharidust omandaval õpilasel kasutada tasuta vähemalt kooli õppekava läbimiseks vajalikku õppekirjandust (näiteks õpikuid, tööraamatuid, töövihikuid ja töölehti) ning üldkeskharidust omandaval õpilasel vähemalt kooli õppekava läbimiseks vajalikke õpikuid. Selle kohustuse täitmisega seotud kulude katmiseks eraldatakse kohalikele omavalitsusüksustele riigieelarvest toetust. 2013. aastal oli õppekirjanduse ja muude õppevahendite toetuse suurus 57 eurot õpilase kohta, kogusummas 7 613

836 eurot (https://www.riigiteataja.ee/akt/115022013012). Õppekirjanduse ja muude õppevahendite toetust kasutavad kohalikud omavalitsusüksused ja nende koolid õppekirjanduse soetamiseks.

3. Kas õppekirjanduse väljaandjale makstakse retsensioonide tellimise eest tasu või toetusi riigi eelarvest. Retsensioonide tellimise eest õppekirjanduse väljaandjale riigieelarvest tasu ega toetust ei maksta.

4. Milliseid andmeid ja mille alusel peab õppekirjanduse väljaandja kandma hariduse infosüsteemi alamregistrisse. Põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 20 lg 6 alusel kannab õppekirjanduse väljaandja haridusja teadusministri määruses kehtestatud nõuetele vastava õppekirjanduse andmed hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistrisse. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 05.08.2008 määruse nr 265 „Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamine ning põhimäärus“ (EHIS põhimääruse) § 424 lg-le 1 esitavad õppekirjanduse alamregistrisse andmeid õppekirjanduse väljaandjad. Õppekirjanduse väljaandjaks EHIS põhimääruse tähenduses on kõik juriidilised ja füüsilised isikud või riigivõi kohaliku omavalitsuse asutused: 1) kes valmistavad ning annavad Eestis välja õppekirjandust; 2) kelle tellimisel on välisriikides valmistatud õppekirjandust; 3) kes toovad sisse Eestis kasutamiseks õppekirjandust; 4) kes teevad õppekirjanduse digitaalselt üldsusele kättesaadavaks. EHIS põhimääruse § 423 kohaselt tuleb registrisse kanda järgmised andmed: 1) õppekirjanduse liik (õpik, tööraamat, töövihik, muu); 2) õppeaine, mille õpetamiseks õppekirjandust kasutatakse; 3) riiklik õppekava, mille raames õppekirjandus kasutusele võetakse; 4) pealkiri; 5) autori nimi (nimed); 6) andmete esitaja nimi (füüsilise isiku puhul tema eesja perekonnanimi) või nimetus; 7) väljaandmise aasta; 8) standardnumber rahvusvahelises süsteemis (ISBN) või jadaväljaande standardnumber rahvusvahelises süsteemis (ISSN) (olemasolu korral); 9) retsensentide andmed; 10) kooliaste või klass, kus õppekirjandus kasutusele võetakse; 11) võõrkeelse õppekirjanduse puhul andmed, mitmenda võõrkeelena (A-, B- või C-keel) õpetamiseks õppekirjandus registreeritakse; 12) võõrkeele õppeks kasutatava õppekirjanduse puhul selle vastavus Euroopa Nõukogu kehtestatud keeleoskustasemele; 13) trükise keel.

5. Kas ja milliseid andmeid peab õppekirjanduse väljaandja kandma hariduse infosüsteemi alamregistrisse retsensioonide kohta. Vastavalt EHIS põhimääruse § 423 lõike 1 punktile 9 kantakse õppekirjanduse alamregistrisse retsensentide andmed. EHISe õppekirjanduse alamregistris on olemas ka koht, kuhu lisaks retsensente puudutavatele andmetele (isikukood ja kvalifikatsioon) saab lisada failidena retsensioonide tekstid PDF formaadis. Kasutusjuhendi kohaselt võivad retsensioonide failid ka puududa, nende lisamine õpiku juurde ei ole kirjastajale kohustuslik (http://www.hm.ee/ehis/help/opikud.htm#_Toc240265179).

6. Kes kontrollib, et hariduse infosüsteemi alamregistrisse kantud õppekirjandus vastaks ministri määrusega kehtestatud nõuetele. Kas kontrollitakse ka retsensioone.

Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti kehtestab haridusja teadusminister määrusega. Õppekirjanduse alamregistrisse kantud õppekirjanduse vastavust ministri määrusega kehtestatud nõuetele kontrollivad õppekirjanduse väljaandjad enne selle registreerimist, sest registrisse on lubatud kanda üksnes nõuetele vastav õppekirjandus (https://www.riigiteataja.ee/akt/13349125), riiklikku järelevalvet õppekirjanduse väljaandjate ja nende poolt tellitud retsensioonide üle läbi ei viida. Küll aga võib haridusja teadusminister Põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 20 lg 7 alusel kustutada hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistris oleva registreeringu, kui õppekirjandus ei vasta riiklikele õppekavadele või haridusja teadusministri määruses õppekirjandusele kehtestatud nõuetele. Registreeringu kehtetuks tunnistamise aluseks võib olla ka retsensiooniga seotud nõuete mittejärgimine. Et seda oleks võimalik hinnata, peab olema võimalik retsensioonidega tutvuda. Ministeeriumi hinnangul on õppekirjandusele tellitud retsensioonid avalik teave. Avalik teave on mistahes viisil ja mistahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites (AvTS § 3 lg 1). Eraõiguslikule juriidilisele isikule laienevad teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist (AvTS § 5 lg 2). Kui kirjastuse retsensiooni tellimise kohustus on ette nähtud ministri määruses (kui õigustloovas haldusaktis), on retsensiooni tellimine vaadeldav avalike ülesannete täitmisena ja retsensioon, mis määruses ette nähtud ülesandeid täites saadakse, käsitletav avaliku teabena. Sama seisukohta väljendas Andmekaitse Inspektsioon ka 20.02.2012 Haridusja Teadusministeeriumile saadetud kirjas nr 2.1- 5/12/201. Teabevaldajateks on antud juhul õppekirjanduse väljaandja. Ettekirjutuses tuuakse järgnevad Andmekaitse Inspektsiooni põhjendused:

1. AvTS § 3 lg 1 sätestab, et avalik teave on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites.

2. AvTS § 5 lõike 2 kohaselt laienevad eraõiguslikule juriidilisele isikule teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist.

3. Riigikohtu Erikogu on 16.02.2010 kohtuasja nr 3-3-4-1-10 punktis 5 asunud seisukohale, et avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud. Avalik ülesanne ei tähenda ilmtingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega. Avaliku ülesande olemus ei muutu sellest, et seda ülesannet täidab eraõiguslik isik. Antud juhul täidab kirjastus seadusest tulenevat avalikku ülesannet õppekirjanduse väljaandmisel.

4. PGS §-i 20 kohaselt valivad koolid õppeks vajaliku õppekirjanduse Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) alamregistrist, kuhu selle kannab õppekirjanduse väljaandja. PGS § 20 lõige 4 sätestab, et õppekirjanduse väljaandja teeb riiklikule õppekavale vastava õppekirjanduse kättesaadavaks ka digitaalses vormis Haridusja Teadusministeeriumi peetavas portaalis Haridusja Teadusministeeriumi ning õppekirjanduse väljaandja vahel kokku lepitud tingimustel ja korras. Registrisse kandmise eelduseks on, et see vastaks haridusja teadusministri 11.08.2010 määruses nr

41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ kehtestatud nõuetele. Nimetatud määruse § 5 kehtestab õppekirjanduse retsenseerimise nõuded (sh, et õppekirjanduse väljaandja tellib õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni) ja § 6 retsensendile esitatavad nõuded. EHIS-e kanne on koolidele aluseks õppekirjanduse soetamiseks riigieelarvest eraldatud vahendite arvel (PGS § 82 lg 3).

5. Inspektsioon leiab, et kuna kirjastusel retsensioonide tellimise kohustus tuleneb haridusja teadusministri 11.08.2010 kehtestatud määrusest nr 41, s.o õigustloovast haldusaktist, on retsensioonide tellimine käsitletav avaliku ülesande täitmisena ja selle käigus saadud retsensioon avalik teave.

6. Kuna AS Bit täidab õppekirjanduse väljaandmisel avalikku ülesannet, on ta selle ülesande täitmise käigus saadud teabe osas AvTS § 5 lg 1 punkti 3 ja lõike 2 kohaselt teabevaldajaks.

7. Käesoleval juhul soovis K.K. kirjastuselt teavet (retsensioone) elektrooniliselt oma e-posti aadressile, kuid kirjastus keeldus selle soovi täitmisest.

8. AS Bit keeldus retsensioone väljastamast teabenõudja soovitud viisil, millega rikkus AvTS § 17 lgs 1 sätestatut, et teabevaldaja täidab teabenõude teabenõudja poolt soovitud viisil.

9. Eeltoodust tulenevalt on inspektsioon seisukohal, et AS Bit peab avaliku teabe valdajana K.K.i teabenõude uuesti läbi vaatama ja seaduses sätestatud alusel ja korras selle täitma.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebuse esitaja: Vaideotsus on õigusvastane ja kuulub tühistamisele. Kaebaja ei ole teabevaldaja avaliku teabe seaduse tähenduses. Vastustaja leiab vaideotsuse p 5 kohaselt, et kuna kaebajal retsensioonide tellimise kohustus tuleneb haridusja teadusministri 11.08.2010 määrusest nr 41, on retsensioonide tellimine käsitletav avaliku ülesande täitmisena ja selle käigus saadud retsensioon on avalik teave. Kuna vastustaja hinnangul täidab kaebaja õppekirjanduse väljaandmisel avalikku ülesannet, on ta vaideotsuse kohaselt selle ülesande täitmise käigus saadud teabe osas AvTS § 5 lg 1 p 3 ja lg 2 kohaselt teabevaldajaks.

AvTS § 3 lg 1 sätestab, et avalik teave on mistahes viisil ja mistahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. AvTS § 5 lg 2 alusel laienevad eraõiguslikule juriidilisele isikule ja füüsilisele isikule teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist.

Kaebajale ei ole seaduse, haldusakti või lepingu alusel pandud kohustust täita avalikke ülesandeid. Kaebaja näol on tegemist eraõigusliku isikuga, kes valmistab ette ja müüb turutingimustel tooteid (sh õppekirjandust). Kuna kaebaja ei osuta haridusvaldkonnas (ega muus AvTS § 5 lg-s 2 nimetatud valdkonnas) avalikke teenuseid, siis ei saa ta selliste ülesannete täitmisel teavet koguda. Kaebaja näol ei ole tegemist teabevaldajaga Avaliku teabe seaduse § 5 lg 2 tähenduses ja tegemist ei saa olla teabenõude täitmiseks kohustatud isikuga.

Riigikohus on eraõigusliku isiku teabevaldajana käsitlemist selgitanud 19.06.2014 otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-19-14. Kohtuasjas oli kaebaja võtnud endale lepinguga kohustuse osutada avalikes huvides haridusteenust (kindlustama lepingus määratud arvu lasteaiakohti), mille eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes kohalik omavalitsus. Riigikohtu põhjenduste kohaselt on eraõiguslik isik käsitletav teabevaldajana juhul, kui ta on volitatud täitma riigi või kohaliku omavalitsuse avaliku halduse ülesannet. Avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks (lahendi p 12).

Õppekirjanduse kirjastamine (sh õpikute ettevalmistamisel retsensioonide tellimine) ning õppekirjanduse pakkumine koolidele ei ole riigi ega kohaliku omavalitsuse ülesanne. Õppekirjanduse nõuetele vastamise tagamise ega kirjastamise näol ei ole tegemist avaliku ülesandega, mille täitjat saaks Riigikohtu poolt kohtuasjas nr 3-3-1-19-14 esitatud selgituste valguses käsitleda teabevaldajana. Retsensioon tellitakse õppekirjanduse nõuetele vastavuse tagamiseks. Kaebaja selgitab lühidalt, kuidas toimub Eesti Vabariigi Haridusseaduse (edaspidi HaS) ja Põhikoolija gümnaasiumiseaduse (edaspidi PGS) alusel õppekirjanduse ettevalmistamine, kirjastamine ja kasutamine haridussüsteemis.

Kaebaja põhitegevuseks on raamatute, eeskätt õppekirjanduse kirjastamine. Õppekirjandus peab vastama HaS- s ja PGS-s sätestatud miinimumnõuetele. Miinimumnõuetele vastav eraõiguslike isikute poolt ette valmistatud õppekirjandus tehakse kooli pidajatele (ehk õppekirjanduse tarbijatele) teatavaks vastava andmekogu kaudu. Igal koolil on PGS § 20 alusel õigus valida õppekava läbimiseks sobiv õppekirjandus ning kool valib sobivad õpikud, muuhulgas nende sisu ja hinda arvestades andmekogusse kantud õpikute seast. Kool ostab kirjastajalt õppekirjanduse turutingimustel sarnaselt teiste kooli pidamiseks vajalike asjadega (nagu nõuetele vastav koolimööbel, klassiruumi sobivad valgustid, koolivormid jms).

Õppekirjandusele kehtestab riiklikule õppekavale vastavuse tagamiseks HaS § 6 lg 2 p 5 alusel nõuded Haridusja Teadusministeerium. PGS § 20 lg 3 täpsustab, et õppekirjandusele esitatavad nõuded ja õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded kehtestab haridusja teadusminister määrusega. Haridusja teadusministri 11.08.2010 määrus nr 41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ kehtestab nõuded õppekirjandusele, retsenseerimisele ja retsensentidele.

Määruse § 5 sätestab õppekirjanduse retsenseerimisele esitatavad nõuded. Määruse § 5 lg 1 kohaselt tellib õppekirjanduse väljaandja õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni. Tegemist on õppekirjanduse nõuetele vastavuse eeldusega, mille täitmise kohustus lasub täielikult õppekirjanduse väljaandjal. Riik ega kohalikud omavalitsused ei finantseeri retsensioonide tellimist ja koostamist ning kirjastaja on vaba nõuetele vastava retsensendi valikul ning retsensioonides esitatud ettepanekute rakendamisel. Asjaolu, et õppekirjanduse levitamisele eelneb seaduse alusel kehtestatud nõue saada igale õpiku, töövihiku ja tööraamatu igale osale kaks retsensiooni, ei too kuidagi kaasa nimetatud retsensioonide muutumise avalikuks teabeks ega retsensiooni tellija muutumist teabevaldajaks Avaliku teabe seaduse tähenduses.

Ükski õigusakt ei pane kaebajale retsensiooni avaldamise kohustust ega käsitle retsensiooni tellimist või õppekirjanduse kirjastamist avaliku ülesande täitmisena. Vastavat õiguslikku alust ei sisaldu ka vaideotsuses. Retsensioonidega tutvumiseks ei saa eksisteerida ka mingit avalikku huvi. Õppekirjanduse nõuetele vastavuse üle teostab järelevalvet Haridusja Teadusministeerium. Kuni 26.09.2009 kehtinud õigusaktide kohaselt hindas riiklikule õppekavale vastavust Haridusja Teadusministeeriumi haldusala sihtasutus Riiklik Eksamija Kvalifikatsioonikeskus.

Riiklikule õppekavale vastavuse hindamiseks esitati Riiklik Eksamija Kvalifikatsioonikeskusele ka retsensioonid, mille nõuetele vastavust riik hindas. Kõik retsensioonide tellimise ja nende õppekirjanduse ettevalmistamisel kasutamisega seotud ülesanded on tänaseks täielikult üle antud eraõiguslikele isikutele (õppekirjanduse väljaandjad). Haridusja teadusministril õigus kustutada hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistris olev registreering, kui õppekirjandus ei vasta riiklikule õppekavale või haridusja teadusministri määruses õppekirjandusele kehtestatud nõuetele.

Seega, kui õppekirjandusel puuduvad retsensioonid või ei vasta retsensioonide autorid määrusega kehtestatud nõuetele, võidakse õppekirjanduse registreering õppekirjanduse alamregistrist kustutada. Haridusja Teadusministeeriumil on võimalik isiku taotluse alusel kontrollida seda, et iga õpiku, töövihiku ja tööraamatu igale osale on olemas kaks retsensiooni, et retsensendid on valitud vastavalt nõuetele ning seda, et retsensentide andmed on õigesti kajastatud EHIS’e õppekirjanduse alamregistris. Järelevalve teostamiseks ja õppekirjanduse nõuetele vastavuse tagamiseks ei ole vajalik retsensioonide käsitlemine avaliku teabena (mida ükski õigusakt ka ei tee).

Kaubandustegevuse seaduse § 6 lg 1 kohaselt peab müüdav kaup või teenus vastama sellele kaubale või teenusele õigusaktiga kehtestatud nõuetele. Õppekirjandusele retsensiooni tellimise kohustus ei ole kuidagi käsitletav avaliku ülesande täitmisena, vaid tegemist on kaubale õigusaktidega kehtestatud nõuete täitmisega määrusega kehtestatud nõuetele vastavuse tagamiseks. Samas puudub ka Haridusja Teadusministeeriumil õigus järelevalve käigus kogutud teavet kolmandatele isikutele avalikustada. Õigusaktiga tootele või teenusele kehtestatud nõude täitmiseks kogutud teave või koostatud dokument ei ole avalik teave.

Kuna kaebaja ei ole teabevaldaja Avaliku teabe seaduse tähenduses, puudus Haridusja Teadusministeeriumil õiguslik alus K.K.i teabenõude kaebajale täitmiseks edastamiseks, kaebajal puudus kohustus sellist õigusvastast korraldust täita ning teabe avalikustamata jätmine ei saa tuua kaasa Avaliku teabe seaduse sätete rikkumist. Retsensioone ei avalikustata õppekirjanduse andmeid kajastavas andmekogus. Haridussüsteemi andmekogud on HaS § 366 alusel koondatud Eesti Hariduse Infosüsteemi. HaS § 366 lg 3 p 6 alusel on EHISe osaks õppekirjanduse alamregister.

Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 määruse nr 265 „Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamine ning põhimäärus“ § 423 lg 1 p 9 kohaselt kantakse EHIS-e õppekirjanduse alamregistrisse õppekirjanduse kohta retsensentide andmed. Infosüsteemi põhimääruse § 7 lg 1 kohaselt on õppekirjanduse alamregistri andmed avalikult kättesaadavad. Infosüsteemi põhimäärus ei näe ette retsensioonide esitamist infosüsteemi (seda on vastustajale vaideotsusest nähtuvalt selgitanud ka Haridusja Teadusministeerium, vaideotsuse lk 7, p 5). Retsensioonid ei ole seega infosüsteemi põhimääruse § 7 lg 1 alusel avalikult kättesaadavad andmed.

Kaebajal puudus retsensioonide tellimisel ja retsensentidel puudus retsensioonide koostamisel mistahes alus eeldada, et tellitavate retsensioonide näol on tegemist avaliku teabega. Ettekirjutus on õigusvastane ja tuleb tühistada. Kaebaja näol ei ole tegemist teabevaldajaga, kelle suhtes vastustaja saaks Avaliku teabe seaduse § 50 lg 1 p 3 ja § 51 lg 1 p 1 alusel ettekirjutuse teha. Avaliku teabe seaduse § 50 lg 1 p 3 kohaselt on Andmekaitse Inspektsiooni pädeval järelevalvet teostaval ametnikul õigus teha teabevaldajale ettekirjutusi seaduse täitmiseks.

Avaliku teabe seaduse § 51 lg 1 p 1 alusel võib Andmekaitse Inspektsioon teha teabevaldajale ettekirjutuse seadusliku olukorra taastamiseks, kui ta leiab, et teabevaldaja on ebaseaduslikult keeldunud teabenõude täitmisest. Kaebaja näol ei ole tegemist teabevaldajaga, kelle suhtes vastustaja saaks Avaliku teabe seaduse § 50 lg 1 p 3 ja § 51 lg 1 p 1 alusel ettekirjutuse teha või kes oleks ebaseaduslikult keeldunud teabenõude täitmisest. Ettekirjutus on asendustäitmise ja sunniraha seaduse alusel haldusakt, mis paneb isikule kohustuse teha nõutav tegu või hoiduda keelatud teost.

Haldusakt on HMS § 54 kohaselt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vastustaja poolt esitatud ettekirjutus ei sisalda mistahes kaalutlusi ning selle faktilised asjaolud, asjaosaliste seletused ning Andmekaitse Inspektsiooni põhjendused sisalduvad ettekirjutuse kohaselt selle päismikus viidatud teises avaliku teabe asjas tehtud vaideotsuses. Ettekirjutuse pealkirjas viidatakse avaliku teabe asjale nr 2.1.-6/14/44.

Kaebajale esitatud vaideotsus on antud avaliku teabe asjas nr 2.1.-3/14/734 ehk teises haldusmenetluses. Avaliku teabe asja nr 2.1.-6/14/44 haldusmenetlusse (mis päädis kaebajale ettekirjutuse tegemisega) ei ole kaebajat kaasatud ja selles haldusasjas langetatud vaideotsust ei ole kaebajale teatavaks tehtud. Seega puudub kaebajal mistahes võimalus tutvuda ettekirjutuse aluseks olevate kaalutluste ja asjaoludega. Ettekirjutus ei vasta HMS § 54 tingimustele ning on juba ainuüksi sellise olulise rikkumise tõttu õigusvastane. Ettekirjutus paneks kaebajale õigusvastase kohustuse ka juhul, kui kaebaja oleks teabevaldaja Avaliku teabe seaduse tähenduses (mida kaebaja ei mööna).

Avaliku teabe seaduse alusel peab teabevaldaja teabenõudele vastamisel igakordselt hindama seda, kas teabenõude täitmisel esinevad Avaliku teabe seaduse §-s 23 on loetletud teabenõude täitmisest keeldumise alused. Ettekirjutuse alusel puudub kaebajal mistahes diskretsioon teabe avaldamise või avaldamata jätmise osas. Ettekirjutuse kohaselt on kaebajal kohustus vaadata K.K.i teabenõue uuesti läbi ning väljastada nõutud teave Avaliku teabe seaduses sätestatud alustel ja korras tähtajaga 20.06.2014. Ettekirjutuse saab lugeda täidetuks ainult juhul, kui kaebaja nõutud teabe hiljemalt 20.06.2014 K.K.ile väljastab.

Ettekirjutus ei sisalda mistahes selgitust või kaalutlust selle osas, kuidas on vastustaja tuvastanud Avaliku teabe seaduse §-s 23 esitatud teabenõude täitmisest keeldumise aluste puudumise. Kui vastustaja peab võimalikuks teabenõudele vastaja diskretsiooni asendamist ettekirjutuses toodud kohustusega, peab haldusakt sisaldama kõiki teabenõudele vastamise eelduseks olevaid kaalutlusi. Kaebajal puudub õigus nõutud teavet avalikustada. Kaebaja poolt välja antud 2. klassi matemaatika tööraamatule ning 3. klassi matemaatika töövihikule (autorid T.

Lõhmus ja M. Saks) on kooskõlas PGS § 20 lg-ga 3 retsensioonid koostanud retsensendid Kalju Kaasik ja Ülle Liivaoja. Retsensioonide tellimiseks on kaebaja sõlminud retsensentidega lepingud. Retsensentidega sõlmitud lepingute tingimused ei võimalda kaebajal retsensiooni kui selle autori autoriõigustega kaitstud teose levitamist või reprodutseerimist ilma autori nõusolekuta. Autoriõiguse seaduse § 32 lg 1 alap. 1 kohaselt kuulub autorile ainuõigus igal moel ise oma teost kasutada, lubada ja keelata oma teose samaviisilist kasutamist teiste isikute poolt ja saada tulu oma teose sellisest kasutamisest.

Sealhulgas kuulub autorile muuhulgas õigus lubada ja keelata:

1) reprodutseerida oma teost (õigus teose reprodutseerimisele). Reprodutseerimiseks loetakse teosest või teose osast ühe või mitme ajutise või alalise koopia otsest või kaudset tegemist mis tahes vormis või mis tahes viisil;

2) levitada oma teost või selle koopiaid (õigus teose levitamisele). Levitamiseks loetakse teose või selle koopia omandiõiguse üleandmist või üldsusele kasutada andmist mistahes viisil, sealhulgas rentimist ja laenutamist. Kaebajal puudub seega lisaks kohustusele ka õigus retsensioone avalikustada. Retsensioonide kaebaja poolt avalikustamine võib kaasa tuua retsensentide või vastavate autoriõiguste omajate subjektiivsete õiguste rikkumise. Kaebaja näol ei ole tegemist teabevaldajaga Avaliku teabe seaduse tähenduses ning K.K.i poolt nõutud teabe näol ei ole tegemist avaliku teabega.

Tegemist on eraõigusliku isiku poolt tema majandustegevuses kogutud teabega. Mistahes eraõigusliku isiku poolt majandustegevuses kogutud teabe avalikustamise kohustus saab tugineda ainult seadusele. Selline majandustegevusvabaduse riive võib konkreetsel juhul avalikke huvisid arvestades olla põhjendatud, proportsionaalne ja vajalik (näiteks majandusaasta aruannete või teatud keskkonnamõju hindamisel koostatud dokumentide avalikustamise kohustus), kuid saab adressaadi jaoks olla kohustuslik ainult selge kohustava õigusakti sätte kaudu. Selline kohustav õigusakti säte käesoleval ajal puudub.

Vastustaja ning Haridusja Teadusministeeriumi poolt menetluses esitatud põhjendused teabe avalikustamise kohustuse kohta on üldsõnalised. Tegemist on Avaliku teabe seaduse meelevaldse tõlgendamisega, mis toob majandustegevuses kogutud teabe avalikustamisega kaasa kaebaja majandustegevusvabaduse riive. Kaebajal puudub õigus retsensioone avaldada ning teabe avaldamine võib tuua kaasa lepingulise vastutuse retsensioonide koostajate või autoriõiguste omajate ees.

Vastustaja: I AS Bit on avaliku teabe valdaja Avaliku teabe seaduse (AvTS) mõttes. AvTS § 1 kohaselt on avaliku teabe seaduse eesmärk tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Avaliku teabe saamise õigus on tuletatud Eesti Vabariigi põhiseaduse §-s 44 sätestatud üldisest informatsiooniõigusest. Juhime tähelepanu, et juurdepääsupiiranguta avaliku teabe saamiseks ei eeldata nõutava teabe suhtes avaliku huvi esinemist, nagu on viidatud kaebuse punktis 2.1.10. Avalikku teavet võib igaüks teabenõude korras küsida, ning teabevaldajal on kohustus tagada teabenõudjale juurdepääs teabele, mis ei sisalda juurdepääsupiiranguga andmeid. AvTS § 3 lg 1 sätestab, et avalik teave on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Vaidlus puudub selle üle, kas kaebaja valduses on üldse teabenõudja poolt nõutud teave. Kaebaja on pakkunud teabenõudjale ühtlasi võimalust nõutud teabega (õppekirjanduse retsensioonidega) tutvuda teabevaldaja juures kohapeal. AvTS § 5 lõike 2 kohaselt laienevad eraõiguslikule juriidilisele isikule teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist. AS Bit saab käesoleval juhul kvalifitseeruda teabevaldajaks AvTS § 5 lõikes 2 sätestatud tingimustel. Sellest tulenevalt on AS Bit avaliku teabe valdaja piiratud ulatuses – haridusteenuse osutamise kui avaliku ülesande täitmise lõikes. Avalik ülesanne ei tähenda ilmtingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega. Avaliku ülesande olemus ei muutu sellest, et seda ülesannet täidab eraõiguslik isik. Haridusteenuse osutamine on avaliku ülesande täitmine. Järelikult on haridusteenuse osutamist puudutav teave avalik teave.

Õppekirjandus peab vastama riiklikule õppekavale ning selleks on kehtestatud nõuded Eesti Vabariigi haridusseaduses, põhikoolija gümnaasiumiseaduses ning haridusja teadusministri 11.08.2010 määruses nr 41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“. Nõuetekohane õppekirjandus on kvaliteetse hariduse omandamise eelduseks. Õppekirjanduse kvaliteeti omakorda aitab tagada muuhulgas õppekirjanduse retsenseerimine.

Avaliku ülesande täitmisega AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 mõttes võib olla tegemist ka siis, kui eraisik ei täida avalikku ülesannet küll enda nimel, kuid avaliku võimu kandja on ta kaasanud haldusülesande vahetusse täitmisse, jättes eraisikule seejuures ulatusliku otsustusõiguse, mistõttu eraisiku tegevus ei ole pelgalt abistav. Inspektsioon on seisukohal, et õppekirjanduse väljaandmine ja selle retsenseerimine on lahutamatult seotud haridusteenuse osutamisega ning sellest tulenevalt on AS Bit taolise teabe osas teabevaldaja. Minimaalse vajaliku õppekirjanduse kättesaadavuse koolidele peab tulenevalt haridusseadusest ning põhikoolija gümnaasiumiseadusest tagama Haridusja Teadusministeerium.

Selle ülesande täitmiseks on kaasatud õppekirjandust väljaandvad kirjastused. Põhikoolija gümnaasiumiseaduse (PGS) §-i 20 kohaselt valivad koolid õppeks vajaliku õppekirjanduse Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) alamregistrist, kuhu selle kannab õppekirjanduse väljaandja. PGS § 20 lõige 4 sätestab, et õppekirjanduse väljaandja teeb riiklikule õppekavale vastava õppekirjanduse kättesaadavaks ka digitaalses vormis Haridusja Teadusministeeriumi peetavas portaalis Haridusja Teadusministeeriumi ning õppekirjanduse väljaandja vahel kokku lepitud tingimustel ja korras.

Registrisse kandmise eelduseks on, et see vastaks haridusja teadusministri 11.08.2010 määruses nr 41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ kehtestatud nõuetele. Nimetatud määruse § 5 kehtestab õppekirjanduse retsenseerimise nõuded (sh õppekirjanduse väljaandja kohustuse tellida õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni) ja § 6 retsensendile esitatavad nõuded. EHIS-e kanne on koolidele aluseks õppekirjanduse soetamiseks riigieelarvest eraldatud vahendite arvelt (PGS § 82 lg 3).

Vastustaja selgitab, et see, kui puudub eelviidatud punktis nimetatud registrisse retsensioonide üleslaadimise kohustus, ei piira teabevaldaja õigust küsida antud teavet teabenõude korras. Ainuüksi sellest, et teavet ei ole kohustus avalikustada registris, ei saa järeldada, et seda ei saaks küsida teabenõude korras. Retsensioonide tellimise kui avaliku ülesande täitmise kohustus tuleneb haridusja teadusministri 11.08.2010 kehtestatud määrusest nr 41. Eeltoodule tuginedes täidab AS Bit seega õppekirjanduse väljaandmisel avalikku ülesannet ning on selle käigus saadud teabe osas AvTS § 5 lg 1 p 3 ja lg 2 kohaselt teabevaldaja.

Inspektsiooni hinnangul on asjakohatu kaebaja väide, et õppekirjandusele retsensiooni tellimine on vajalik ainult õppematerjalile kui kaubandustegevuse seaduse mõttes kaubale õigusaktidega kehtestatud nõuetele vastavuse tagamine. Haridusja Teadusministeerium on õppekirjanduse väljaandmisele kehtestanud nõuded siiski eelkõige nende riiklikule õppekavale vastavuse tagamiseks. Vastavalt Haridusseaduse § 2 lg-le 6 kajastuvad riiklikes õppekavades igale haridustasemele kehtestatud nõuded. Õppekavad kajastavad sisuliselt informatsiooni selle kohta, milliste teadmiste omandamist riik lapselt nõuab.

Kvaliteetse õppekava arvestava õppekirjanduse olemasolu on selle eelduseks. Tulenevalt Eesti Vabariigi Põhiseaduse §-st 37 on hariduse andmine riigi järelevalve all. See, et kuni 26.09.2009 kehtinud õigusaktide kohaselt hindas riiklikule õppekavale vastavust Haridusja Teadusministeeriumi haldusala asutus Riiklik Eksamija Kvalifikatsioonikeskus, kuhu esitati ka õppekirjandusele koostatud retsensioonid, ainult kinnitab retsensioonide avalikku iseloomu. Olgugi, et ministeerium on tänaseks kõik õppekirjanduse väljaandmist ettevalmistavad ülesanded, sealhulgas retsensioonide tellimise, üle andnud eraõiguslikele isikutele, ei muuda see ülesande avalikku iseloomu.

Seega on õppekirjanduse väljaandja saadud teabe osas teabevaldajaks AvTS § 5 lg 2 alusel. Samuti on asjassepuutumatu viide Riigikohtu 19.06.2014 otsusele kohtuasjas nr 3-3-1-19-14, milles avaldatud seisukohta, nagu eraõiguslik isik saaks olla teabevaldaja üksnes juhul, kui ta on volitatud täitma riigi või kohaliku omavalitsuse avaliku halduse ülesannet, on tõlgendatud meelevaldselt. Eelviidatud kohtuasi käsitles juhtumit, kus avalikku teavet küsis kohalik omavalitsus lasteaiateenuse pakkujalt. Et aga konkreetsel juhul oli kohalikul omavalitsusel sõlmitud lasteaiateenuse osutajaga haldusleping, oleks pidanud teabe küsimisele kohaldama Avaliku teabe seaduse kui üldseaduse asemel Halduskoostöö seaduses (HKTS) ette nähtud erisätet teabe küsimiseks.

AvTS § 2 lg 2 p 4 kohaselt ei kohaldata seda seadust teabele juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, kui need on eriseaduses sätestatud teisiti. Kohus leidis, et eraõiguslik isik täitis halduslepingu alusel avalikku ülesannet, millest tulenevalt on lasteaia teenuse pakkuja haldusorgan Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 mõttes ning ülesande halduslepinguga üle andnud haldusorganil on ülesannet täitvalt haldusorganilt võimalik nõuda järelevalvefunktsiooni täitmiseks vajalikku teavet, sh juurdepääsu dokumentidele ametiabi korras (HKTS § 17 lg 1, § 18 lg 1 p-d 2 ja 3).

Riigikohus ei öelnud, et muu isik kui kohalik omavalitsus ei oleks võinud lasteaiateenuse pakkujalt antud teavet nõuda avaliku teabe seaduse alusel. Kirjastaja ei saa õppekirjanduse väljaandmisel lähtuda üksnes kasumi teenimise eesmärgist. Kuigi Haridusja Teadusministeerium ei teosta kirjastajate tegevuse üle õppekirjanduse väljaandmisel traditsioonilises mõttes järelevalvet, on riigil kohustus tagada kvaliteetse õppekirjanduse kättesaadavus hariduse omandajatele. Olgugi, et õppekirjanduse väljaandmise pädevus on antud erasektorile, on õigusaktiga kehtestatud tingimused õppekirjanduse väljaandmisele ja selle retsenseerimisele.

Ainult neid tingimusi täites on kirjastajal võimalik õppekirjandust välja anda. Kehtestades õppekirjandusele retsensioonide tellimise kohustuse, on riik ette näinud kirjastajale kohustuse astuda samme kvaliteetse õppekirjanduse väljaandmiseks. II Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 vaideotsus nr 2.1.-3/14/734 ja ettekirjutus nr 2.1-6/14/44 on õiguspärased. Tuginedes eelmises punktis esitatud seisukohtadele on Andmekaitse Inspektsioonil pädevus AvTS § 50 lg 1 p 3 ja § 51 lg 1 p 1 ettekirjutuse tegemiseks. HMS § 56 lõike 1 kohaselt esitatakse haldusakti põhjendus haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.

Seega, kui menetlusosalisele on asjassepuutuvad dokumendid kättesaadavad, ei pea korduvat teksti taas esitama, vaid võib asendada viitega. HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 ettekirjutuse nr 2.1-6/14/44 päises on selgelt viidatud vaideotsusele nr 2.1.-3/14/734 ning ettekirjutuses on märgitud, et ettekirjutuse tegemise tinginud asjaolud ning õiguslikud alused on ära toodud viidatud vaideotsuses.

Andmekaitse Inspektsioon on kaebajale edastanud mõlemad eelviidatud haldusaktid. Kuivõrd kaebaja on oma kohtule esitatud kaebuses esitatud argumentide ülesehitamisel tuginenud vaideotsuses kirjeldatud seisukohtadele, on üllatav kaebaja väide kaebuse punktides 2.2.7. ja 2.2.8, nagu ta ei oleks vaideotsuses kirjeldatud Andmekaitse Inspektsiooni seisukohtadega tuttav. Vaideotsus ja ettekirjutus on küll samas asjas vormistatud haldusaktid, kuid nende erinevus seisneb akti eesmärgis ja adressaadis. Tõsi, käesoleval juhul ei ole võimalik ettekirjutuse õiguspärasuse ja ettekirjutuse aluseks olevate asjaolude ja õiguslike aluste tuvastamine ilma vaideotsust vaidlustamata.

Kuigi tegemist on küll kahe iseseisva ja erinevatele vaidlustamise protsessuaalsetele normidele alluva aktiga, on aktid õiguslikult seotud faktiliste ja õiguslike asjaoludega: ettekirjutuse aluseks on vaideotsus. Vaidemenetluse raames kontrollib Andmekaitse Inspektsioon Avaliku teabe seaduse nõuete täitmist – kas teabevaldaja on teabenõuet menetlenud kooskõlas seadusega (AvTS § 45 lg 1). Järelevalvet teostades selgitab inspektsioon muuhulgas välja, kas teabenõude täitmisest keeldumine on olnud kohane (AvTS § 45 lg 3 p 3). Konkreetsel juhul on inspektsioon leidnud teabenõude täitmisest keeldumise juures puudused ja kohustanud ettekirjutusega teabevaldajat teabenõude uuesti läbi vaatama ning võimaldama teabele juurdepääsu avaliku teabe seaduses sätestatud korras, võttes ühtlasi arvesse vaideotsuse põhjendavas osas toodud inspektsiooni seisukohti.

Vaideotsusest nähtub selgelt, milliseid asjaolusid kaaludes inspektsioon vaideotsuses esitatud seisukohtadeni on jõudnud. Siinkohal peab vastustaja vajalikuks rõhutada, et kaebaja eriarvamus vaideotsuses esitatud selgituste osas ei anna alust väita, et otsuse tegemisel on rikutud diskretsiooni teostamise põhimõtteid. Kaebaja ei ole näidanud, millisel viisil on haldusorgan rikkunud diskretsiooni teostamise põhimõtteid. Kaebusest selgub üksnes see, et kaebaja sooviks avaliku ülesande täitmise mõistet sisustada erinevalt, kui seda on teinud haldusorgan.

III Avalikule teabele saab kehtestada juurdepääsupiiranguid kooskõlas seadusega (AvTS § 34 lg 1). Piirangute kehtestamise üldised alused on ära toodud AvTS §-s 35. Ühtlasi võib juurdepääsupiirangu kehtestamine olla õigustatud eriseaduses ette nähtud normi kohaselt (AvTS § 35 lg 1 p 19). Pooltevahelise lepinguga ei saa juurdepääsupiiranguid avalikule teabele kehtestada. AvTS § 4 lg 3 kohaselt tuleb teabele juurdepääsu võimaldamisel tagada autoriõiguste kaitse. Avalikule teabele saab muuhulgas kehtestada juurdepääsupiirangu Autoriõiguse seaduse (AutÕS) § 12 lg 1 p 6 alusel, mille kohaselt on autoril õigus otsustada, millal on teos valmis üldsusele esitamiseks.

Kuigi retsensioonid kuuluvad teoste alla AutÕS § 4 lg 3 p 20 kohaselt, kehtib teose teaduslikel, hariduslikel, informatsioonilistel ja õigusemõistmise eesmärkidel vaba kasutamise põhimõte (AutÕS § 19). Inspektsioon ei ole vaidemenetluse raames kujundanud seisukohta, kas konkreetsel juhul kehtivad teabenõudes nõutud teabe suhtes juurdepääsupiirangud, vaid jätnud vastava otsuse tegemise teabevaldajale. Ettekirjutuse tegemise tingis vaidemenetluse ajal kaebaja argument, milles ta leidis, et ta ei kvalifitseeru teabevaldajaks, mitte asjaolu, et teabele oleks kehtestatud ebaseaduslikud juurdepääsupiirangud.

Lähtudes eeltoodust on Andmekaitse Inspektsioon seisukohal, et inspektsiooni 11.06.2014 vaideotsus nr 2.1.-3/14/734 ja ettekirjutus nr 2.1-6/14/44 on õiguspärased. Andmekaitse Inspektsioon leiab, et haldusakti andmisel ei leidnud aset menetlusreeglite rikkumist, mis oleks kaasa toonud teistsuguse otsuse tegemise. Andmekaitse Inspektsioon palub jätta kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda.

Kolmas isik (vastustaja poolel): K.K. toetab Andmekaitse Inspektsiooni seisukohti. Kolmas isik on seisukohal, et õpikute kirjastamisel on tekkinud olukord, kus mitte keegi ei kontrolli õpikute kvaliteeti ning kooli hoolekogu esindajal ei ole isegi ligipääsu õppekirjanduse retsensioonidele. Õppekirjanduse kvaliteet on hariduse lahutamatuks osaks ja PS § 37 sätestab riigi järelevalvekohustuse hariduse üle. Ekslik on kaebaja seisukoht, et retsensioonide eest tasuvad kirjastused oma kuludega. Retsensioonide tellimine kajastub õpikute hinnas ja õppekirjanduse muretsemiseks eraldab riik igal aastal kohalikele omavalitsustele (läbi selle ka koolidele) sihtpäraselt raha. Retsensioonide olemasolu ja kvaliteet on otseses puutumuses riigi eraldistega. Teabe andmise kohustus võib tekkida ka osalise riigi toetuse korral. Sellest tulenevalt on retsensioonide puhul tegemist avaliku teabega. Kirjastused ei ole korrektselt täitnud ka nõuet avaldada retsensentide andmeid EHIS-s. Arvestades asjaolu, et kirjastused ei pea konkreetsetes asjades õigusaktide nõuete täitmist vajalikuks, tundub pahauskne Kuigi kirjastused on hakanud pärast K. K. teabenõudeid retsensentide kohta andmeid andmebaasi sisestama, on need jätkuvalt puudulikud.

KOHTU PÕHJENDUSED

Kohus, tutvunud kaebusega ja vastustaja kirjaliku seletusega, kuulanud menetlusosaliste suulisi selgitusi, hinnanud käesolevas haldusasjas esitatud tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.

Käesolevas kohtuvaidluses pooled vaidlevad selle üle, kas AS Bit on teabevaldaja Avaliku teabe seaduse tähenduses ning kas K.K.i poolt nõutud teave (2012 aasta 2.klassi matemaatika tööraamatu, autorid T.Lõhmus ja M.Saks, ning 3.klassi matemaatika töövihiku, autorid T.Lõhmus ja M.Saks, osas retsensentide Kalju Kaasik´u ja Ülle Liivaoja poolt koostatud retsensioonid), s.o õppekirjandusele tellitud retsensioonid on avalik teave. Kaebuse esitaja väitel on tegemist eraõigusliku isiku poolt tema majandustegevuses kogutud teabega ning et kaebaja näol ei ole tegemist teabevaldajaga AvTS § 5 lg

2 tähenduses ja tegemist ei saa olla teabenõude täitmiseks kohustatud isikuga. Vastustaja väidab, millega nõustub ka kolmas isik, et AS Bit saab käesoleval juhul kvalifitseeruda teabevaldajaks AvTS § 5 lõikes 2 sätestatud tingimustel, millest tulenevalt on AS Bit avaliku teabe valdaja piiratud ulatuses, s.o haridusteenuse osutamise kui avaliku ülesande täitmise lõikes ning et õppekirjanduse väljaandmine ja selle retsenseerimine on lahutamatult seotud haridusteenuse osutamisega, millest tulenevalt on AS Bit taolise teabe osas teabevaldaja ning õppekirjanduse juurde käivate retsensioonide näol on tegemist avaliku teabega.

Avaliku teabe seaduse (AvTS) eesmärk on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle (§1). AvTS § 3 annab avaliku teabe mõiste, mille lg 1 kohaselt avalik teave on mistahes viisil ja mistahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud teabele juurdepääsu võib piirata seaduses sätestatud korras (lg 2). AvTS § 4 lg 1 kohaselt demokraatliku riigikorralduse tagamiseks ning avaliku huvi ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks on teabevaldajad kohustatud tagama juurdepääsu nende valduses olevale teabele seaduses sätestatud tingimustel ja korras. Sama paragrahvi lg-d 2 ja 3 sätestavad, et teabele juurdepääs tuleb tagada igaühele võimalikult kiirel ja hõlpsal viisil ning teabele juurdepääsu võimaldamisel peab olema tagatud isiku eraelu puutumatus ja autoriõiguste kaitse. AvTS § 5 lg 1 p 3 kohaselt teabevaldajaks on eraõiguslik juriidiline isik ja füüsiline isik käesoleva paragrahvi lg-s 2 sätestatud tingimustel, kus on sätestatud, et eraõiguslikule juriidilisele isikule ja füüsilisele isikule laienevad teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist.

Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti kehtestab haridusja teadusminister määrusega. Haridusja teadusministri 11.08.2010 määruse nr 41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ §

5 lg 1 kohaselt tellib õppekirjanduse väljaandja (antud juhul kirjastus Avita, mis kuulub AS-le Bit) õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni. Selle üle vaidlust ei ole. Vaidlust ei ole ka selles, et need retsensioonid on olemas. Samuti puudub vaidlus, et K.K. teabenõudjana ei ole käesoleva ajani saanud tutvuda nõutava teabega (retsensioonid kõnealuse õppekirjanduse kohta). Teabenõudjale pakuti küll võimalust retsensioonidega tutvuda kohapeal, s.o Tallinnas kirjastuse Avita asukohas Pikk tn 68, kuigi oli teada, et teabenõudja elab Tartus ning retsensioonidega tutvumiseks Tallinnasse sõitmisega kaasneksid lisakulutused ja ajakulu, mida ei saa pidada võimalikult hõlpsaks ja kiireks viisiks vajaliku teabega tutvumiseks.

Andmekaitse Inspektsioon leiab, et kuna kirjastusel retsensioonide tellimise kohustus tuleneb haridusja teadusministri 11.08.2010 kehtestatud määrusest nr 41, s.o õigustloovast haldusaktist, on retsensioonide tellimine käsitletav avaliku ülesande täitmisena ja selle käigus saadud retsensioon avalik teave. Haridusja Teadusministeeriumi arvamuse kohaselt kuna AS Bit täidab õppekirjanduse väljaandmisel avalikku ülesannet, on ta selle ülesande täitmise käigus saadud teabe osas AvTS § 5 lg 1 punkti 3 ja lõike 2 kohaselt teabevaldajaks. Vastavalt Haridusja Teadusministeeriumi poolt Andmekaitse

Inspektsioonile antud selgitusele riiklikku järelevalvet õppekirjanduse väljaandjate ja nende poolt tellitud retsensioonide üle läbi ei viida, küll aga võib haridusja teadusminister Põhikoolija gümnaasiumi seaduse (PGS) § 20 lg 7 alusel kustutada hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistris oleva registreeringu, kui õppekirjandus ei vasta riiklikele õppekavadele või haridusja teadusministri määruses õppekirjandusele kehtestatud nõuetele. Registreeringu kehtetuks tunnistamise aluseks võib olla ka retsensiooniga seotud nõuete mittejärgimine. Et seda oleks võimalik hinnata, peab olema võimalik retsensioonidega tutvuda. Ministeeriumi hinnangul on õppekirjandusele tellitud retsensioonid avalik teave. Avalik teave on mistahes viisil ja mistahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites (AvTS § 3 lg 1). Eraõiguslikule juriidilisele isikule laienevad teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist (AvTS § 5 lg 2).

Vabariigi Valitsuse 05.08.2008 määruse nr 265 „Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamine ning põhimäärus“ (EHIS põhimäärus) § 424 lg 1 kohaselt esitavad õppekirjanduse alamregistrisse andmeid õppekirjanduse väljaandjad. Vastavalt EHIS põhimääruse § 423 lõike 1 punktile 9 kantakse õppekirjanduse alamregistrisse retsensentide andmed. EHIS-e õppekirjanduse alamregistris on olemas ka koht, kuhu lisaks retsensente puudutavatele andmetele (isikukood ja kvalifikatsioon) saab lisada failidena retsensioonide tekstid PDF formaadis. Kasutusjuhendi kohaselt võivad retsensioonide failid ka puududa, nende lisamine õpiku juurde ei ole kirjastajale kohustuslik. Samas aga ei ole öeldud, et soovi korral nendega tutvuda ei ole võimalik ning selles osas piiranguid ei seata. Eelnimetatud määruse kohaselt EHIS-e õppekirjanduse alamregistris on olemas koht, kuhu lisaks retsensente puudutavatele andmetele (isikukood ja kvalifikatsioon) saab lisada failidena retsensioonide tekstid PDF formaadis. Kaebuse esitaja ei osanud öelda, kas kõnealused retsensioonid on olemas failidena PDF formaadis. Teabenõudjat ei ole teavitatud sellest, et kirjastusel puuduksid retsensioonide failid.

PGS §-i 20 kohaselt valivad koolid õppeks vajaliku õppekirjanduse Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) alamregistrist, kuhu selle kannab õppekirjanduse väljaandja. PGS § 20 lõige 4 sätestab, et õppekirjanduse väljaandja teeb riiklikule õppekavale vastava õppekirjanduse kättesaadavaks ka digitaalses vormis Haridusja Teadusministeeriumi peetavas portaalis Haridusja Teadusministeeriumi ning õppekirjanduse väljaandja vahel kokku lepitud tingimustel ja korras. Registrisse kandmise eelduseks on, et see vastaks haridusja teadusministri 11.08.2010 määruses nr

41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ kehtestatud nõuetele. Nimetatud määruse § 5 kehtestab õppekirjanduse retsenseerimise nõuded (õppekirjanduse väljaandja tellib õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni) ning § 6 retsensendile esitatavad nõuded. EHIS-e kanne on koolidele aluseks õppekirjanduse soetamiseks riigieelarvest eraldatud vahendite arvel (PGS § 82 lg 3).

Eeltoodust nähtub, et retsensioonide lisamine õppekirjandusele on kohustuslik. Seejuures ei oma tähtsust, kas need retsensioonid on õppekirjanduse väljaandja poolt kantud EHIS-e alamregistrisse või mitte, kuna nende registrisse kandmine ei ole kohustuslik. Haridus-ja Teadusministeerium on seisukohal, et kui kirjastuse retsensiooni tellimise kohustus on ette nähtud ministri määruses (õigustloovas haldusaktis), on retsensiooni tellimine vaadeldav avalike ülesannete täitmisena ja retsensioon, mis määruses ette nähtud ülesandeid täites saadakse, käsitletav avaliku teabena.

Teabevaldajateks on antud juhul õppekirjanduse väljaandja (kirjastus Avita). Ministeeriumi hinnangul avaliku ülesande olemus ei muutu sellest, et seda ülesannet täidab eraõiguslik isik. Käesoleval juhul täidab kirjastus seadusest tulenevat avalikku ülesannet õppekirjanduse, mille juurde kohustuslikus korras kuuluvad lisana ka retsensioonid, väljaandmisel. Haridusja teadusministril on PGS § 20 lg 7 alusel õigus kustutada hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistris oleva registreeringu, kui õppekirjandus ei vasta riiklikele õppekavadele või haridusja teadusministri määruses õppekirjandusele kehtestatud nõuetele.

Registreeringu kehtetuks tunnistamise aluseks võib olla ka retsensiooniga seotud nõuete mittejärgimine ning et seda oleks võimalik hinnata, peab olema võimalik retsensioonidega tutvuda (näit. juhul, kui õppekirjanduses esinevad vead, siis peab olema võimalik retsensioonidega tutvumisel kindlaks teha, kas retsensioonides on viidatud nendele vigadele ja nõutud nende parandamist jms). Retsensioonide nõuetega mittearvestamisel võivad olla ka negatiivsed tagajärjed, nimelt haridusja teadusminister PGS § 20 lg 7 alusel võib kustutada hariduse infosüsteemi õppekirjanduse alamregistris oleva registreeringu, kui õppekirjandus ei vasta riiklikele õppekavadele või haridusja teadusministri määruses õppekirjandusele kehtestatud nõuetele (näit. kohustuslike retsensioonide puudumine), samuti registreeringu kehtetuks tunnistamise aluseks võib olla ka retsensiooniga seotud nõuete mittejärgimine.

Seega ei saa kindlalt väita, et retsensioonidega tutvumiseks puudub avalik huvi, nagu märgib kaebaja. Ministeeriumi ja inspektsiooni hinnangul on õppekirjandusele tellitud retsensioonid avalik teave. Kohus nõustub vastustajaga, et nõuetekohane õppekirjandus on kvaliteetse hariduse omandamise eelduseks ning õppekirjanduse kvaliteeti omakorda aitab tagada muuhulgas õppekirjanduse kohustuslik retsenseerimine.

AvTS § 9 lg 1 kohaselt teabevaldaja on kohustatud võimaldama juurdepääsu tema valduses olevale teabele seaduses sätestatud korras. Sama paragrahvi lg 2 p 1 ütleb, et teabele juurdepääsu võimaldamisel on teabevaldaja kohustatud tagama juurdepääsu neile dokumentidele, millele teabenõudja juurdepääsu taotleb ja millele teabenõudjal on juurdepääsuõigus. Kaebuse esitaja ei ole teabenõudja (isik, kes esitab teabevaldajale teabenõude AvTS-s sätestatud korras) teabenõudele (teabenõudja poolt AvTS-s sätestatud korras teabevaldajale esitatud taotlus teabe saamiseks) vastates väitnud, et teabenõudja poolt soovitud teabe näol oleks tegemist mitteavaliku teabega, piiratud juurdepääsuga teabega vms. Vastuses 10.04.2014 teabenõudele (teabenõue oli algselt edastatud Haridus-ja Teadusministeeriumile, kes saatis selle täitmiseks AS-le Bit) märgib kaebaja oma 15.04.2014 e-kirjas, et õppekirjanduse väljaanja ei ole kohustatud tegema retsensioonidega muid toiminguid peale säilitamise, mistõttu ei ole kirjastus pidanud vajalikuks hankida retsensioonide autoritelt õigusi nende levitamiseks mistahes viisil (Autoriõiguse seaduse § 13). Samas märgitakse, et Avita kirjastuse õppekirjanduse väljaannetele tellitud retsensioonidega on võimalik tutvuda aadressil Pikk tn 68, Tallinn. Muid põhjendusi ei ole kirjas toodud. Kirjas ei ole märgitud, et AS Bit ei ole teabevaldaja, kelle käest ei saaks üldse vastavat teavet küsida, samuti et soovitud teave ei kuulu avalikustamisele jms.

AvTS § 17 räägib teabenõude täitmise viisist, mille lg 1 kohaselt teabevaldaja täidab teabenõude teabenõudja poolt soovitud viisil, väljastades teabe: 1) teisaldatavale andmekandjale digitaalselt või teabenõudes märgitud elektronpostiaadressil; 2) dokumendi koopia või ärakirjana paberkandjal kas vahetult teabenõudjale või tema postiaadressil; 3) faksi teel; 4) suuliselt; 5) tutvumiseks teabevaldaja juures; 6) muul viisil, arvestades teabekandja tüüpi. Sama paragrahvi lg 2 näeb ette, et teabevaldaja võib keelduda soovitud viisil teabenõude täitmisest, kui: 1) selleks puuduvad tehnilised võimalused; 2) seda ei võimalda teabekandja tüüp; 3) teabe suuliselt edastamine takistab ajalise kestuse tõttu ülemääraselt teabevaldaja põhiülesannete täitmist. Ülalviidatud vastuses teabenõudele ei ole põhjendatud, mis takistab kaebajat väljastama teabenõudjale retsensioone temale soovitud viisil (vastuses ei ole väidetud, et seda ei saaks üldse teha). Kaebaja ei ole viidanud oma vastuses AvTS §

17 lg-le 2.

Kohus nõustub Andmekaitse Inspektsiooni poolt vaideotsuses esitatud põhjendustega ja AS-le Bit tehtud ettekirjutusega ning järeldusega, et õppekirjandusele retsensioonide tellimine on tõlgendatav avaliku ülesande täitmisena ja sellest tulenevalt AS Bit on käsitletav teabevaldajana. Kohus ei pea oluliseks rikkumiseks seda, et ettekirjutuses endas ei ole välja toodud asjaolud ja põhjendused, kuna see sisaldab viidet samas asjas tehtud haldusaktile, kus need on piisavalt põhjalikult välja toodud ning millega on tutvunud kaebuse esitaja. Ettekirjutuse kohaselt tuleb AS-l Bit asi uuesti läbi vaadata ning väljastada nõutud teave AvTS-s sätestatud alustel ja korras (juhul, kui ei esine seadusest tulenevaid takistusi/piiranguid, näit. autoriõiguste kaitse).

Vastavalt Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-le 108 lg 1 menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ja kolmas isik ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Elle Kask Kohtunik