3-13-1728/45 · Eesti Kohtud (Riigi Teataja)

1

K O H T U O T S U S E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Karin Kalmiste Otsuse tegemise aeg ja koht 10.11.2014, Tallinn Haldusasja number 3-13-1728 Haldusasi OÜ Kuivajõe Farmer kaebus Keskkonnaameti 16.06.2013 keskkonnatasu teate nr KKO 6-15.3/13/9 osaliseks tühistamiseks; põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlus. Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Kuivajõe Farmer, volitatud esindaja Mirjam Vili Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindajad Käthlin Raudla, Olga Kuvatova Asja läbivaatamine Suuline (avalik kohtuistung 09.04.2014) ja kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Jätta kaebus rahuldamata. 2. Jätta rahuldamata põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlus. 3. Jätta menetluskulud poolte endi kanda. Edasikaebamise kord ja tähtaeg Kohtuotsuse peale võib 30 päeva jooksul arvates selle avalikult teatavaks tegemisest, s.o hiljemalt 10.12.2014, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 04.10.2011 väljastas Keskkonnaamet (edaspidi KA) OÜ-le Kuivajõe Farmer keskkonnakompleksloa nr KKL/320195 (edaspidi kompleksluba), mis kehtib alates 05.10.2011.

2 2. 25.01.2012 esitas OÜ Kuivajõe Farmer kompleksloa alusel 2011. a IV kvartali saastetasu deklaratsiooni ning vee erikasutuse arvutuse. OÜ Kuivajõe Farmer muutis KA ettepanekul deklaratsiooni 18.04.2012. 3. 11.05.2012 korraldusega kohustas KA üksikjuhtumi kontrolli raames OÜ-d Kuivajõe Farmer väljastama dokumente ja esitama teavet seoses saasteainete heitmisega välisõhku ja vee erikasutusega puurkaevust (katastri nr 1843) Harjumaal Kose vallas Karla külas Kuivajõe farmis ajavahemikul 01.04.2011 – 31.09.2011. Korralduse kohaselt on KA-l kahtlus, et OÜ Kuivajõe Farmer tegutses üle kompleksloa künnise enne loa saamist. OÜ Kuivajõe Farmer vastas KA nõudele 29.05.2012. 13.08.2012 korraldusega laiendas KA uuritavat perioodi ajavahemikuga 01.10.2011 – 31.12.2011 ning kohustas OÜ-d Kuivajõe Farmer vastama täiendavatele küsimustele. OÜ Kuivajõe Farmer vastas KA nõudele 28.08.2012. 21.02.2013 väljastas KA kontrollakti, millele OÜ Kuivajõe Farmer esitas 08.03.2013 vastuväited. 4. 16.06.2013 keskkonnatasu teatega nr KKO 6-15.3/13/9 (edaspidi keskkonnatasu teade) määras KA OÜ-le Kuivajõe Farmer 2011. a II, III ja IV kvartali eest: - tasumisele kuuluvat välisõhu saastetasu kokku 27 710,55 eurot järgmiselt: (a) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a II kvartal 13 255,54 eurot; (b) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a III kvartal 13 219,12 eurot; (c) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a IV kvartal 588,56 eurot; (d) 2011. a IV kvartalis deklareerimisele kuuluva loaga tegevuse eest välisõhu saastetasu ümberarvestuse tulemusel 647,33 eurot. - tasumisele kuuluvat vee erikasutusõiguse tasu kokku 3 467,55 eurot järgmiselt: (a) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a II kvartal 1470,65 eurot; (b) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a III kvartal 1659,59 eurot; (c) loata tegevuse eest aruandeperioodil 2011. a IV kvartal 62,54 eurot; (d) 2011. a IV kvartalis deklareerimisele kuuluva loaga tegevuse eest vee erikasutusõiguse ümberarvestuse tulemusel 274,77 eurot. KA kohustas OÜ-d Kuivajõe Farmer tasuma 2011. a II, III ja IV kvartali eest välisõhu saastetasu kokku 27 710,55 eurot ja vee erikasutusõiguse tasu kokku 3467,55 eurot. 5. 15.08.2013 esitas OÜ Kuivajõe Farmer Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 16.06.2013 keskkonnatasu teate nr KKO 6-15.3/13/9 tühistamiseks osas, mis puudutab II, III ja IV kvartali loata tegevuse eest välisõhu saastetasu ja vee erikasutusõiguse tasu määramist. Kaebaja ei vaidlusta keskkonnatasu teadet ulatuses, mis puudutab 2011. a IV kvartalis deklareerimisele kuuluva loaga tegevuse eest välisõhu saastetasu määramist, mis oli ümberarvestuse tulemusel 647,33 eurot ja 2011. a IV kvartalis deklareerimisele kuuluva loaga tegevuse eest vee erikasutusõiguse määramist, mis oli ümberarvestuse tulemusel 274,77 eurot. Kaebaja esitas ka esialgse õiguskaitse taotluse. 6. 22.08.2013 määrusega peatas Tallinna Halduskohus esialgse õiguskaitse korras Keskkonnaameti 16.06.2013 keskkonnatasu teate nr KKO 6-15.3/13/9 kehtivuse osas, milles kohustati OÜ-d Kuivajõe Farmer tasuma 2011. a II, III ja IV kvartali loata tegevuse eest välisõhu saastetasu ja vee erikasutusõiguse tasu (kokku 30 256 eurot).

KAEBAJA SEISUKOHAD

7. Kaebaja tugineb kaebuses järgmistele seisukohtadele. 1) Keskkonnatasu summa määramine on aegunud. Kaebaja viitab keskkonnatasude seaduses (edaspidi KeTS) ja maksukorralduse seaduses (edaspidi MKS) 01.04.2011 sisse viidud muudatustele ja leiab, et KeTS-ist tulenevalt on keskkonnatasu

3 deklaratsiooni esitamise kohustus vaid sama seaduse § 31 lõikes 1 nimetatud isikutel. Ülejäänud juhtudel määrab KA tasumisele kuuluva summa keskkonnatasu teatega. Isikul, kes on kasutanud loodusvara või heidab keskkonda saasteaineid loa omamise nõuet eirates, ei ole KeTS regulatsioonist tulenevalt keskkonnatasu deklaratsiooni esitamise kohustust. Kaebaja toob välja, et varasema regulatsiooniga võrreldes uue lähenemisviisi sissetoomist rõhutab eraldi ka keskkonnatasude seaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, mille kohaselt eelnõukohase seadusega sätestatakse keskkonnatasude arvutamise kohustus ainult loa omajale. Kui isik kasutab loodusvara, heidab keskkonda saasteaineid või kõrvaldab jäätmeid loa omamise nõuet eirates või keelatud kohas, arvutab keskkonnatasu KA. MKS § 98 lg 2 kohaselt hakkas maksusumma määramise aegumistähtaeg kulgema 01.01.2012 ning möödus 2012. a lõpus. Seega oli keskkonnatasu määramisel 16.06.2013 aegumistähtaeg lõppenud. Kaebaja ei nõustu KA seisukohaga, et praegusel juhul tuleks kohaldada MKS § 98 lg 2 teist lauset, mis näeb ette maksusumma aegumistähtajana neli aastat. Nimetatud sätte sõnastusest tulenevalt peab nelja-aastase aegumistähtaja kohaldamiseks olema tegemist olukorraga, kus maksusumma jäi määramata maksukohustuslase poolt talle seadusega pandud kohustuste täitmatajätmise või mittenõuetekohase täitmise tõttu. KA heidab kaebajale ette saastuse kompleksse vältimise ja kontrollimise seaduses (edaspidi SVKS) sätestatud keskkonnaloa omamise kohustust, kuid kaebaja võimalik loata tegutsemine ei ole põhjuslikus seoses maksususumma õigeaegse määramata jätmisega, kuna KA-le oli kaebaja tegevus kontrollitaval perioodil kaebajale väljastatava kompleksloa menetlusest tulenevalt teada. Pealegi esitas kaebaja 2011. a II ja III kvartali kohta välisõhu saastetasu määramiseks vajalikud andmed koos IV kvartali deklaratsiooniga, mistõttu olid KA-l keskkonnatasu määramiseks vajalikud andmed seoses saastetasuga olemas. Kaebaja ei rikkunud ka kaasaaitamiskohustust, kuna kaebajal ei olnud õigusaktidest tulenevat kohustust pidada veearvesti alusel kvartali kaupa vee arvestust. Isegi juhul kui asuda seisukohale, et kaebaja on kaasaaitamiskohustust rikkunud, ei ole KA põhjendanud, et just selle tõttu ei jõutud maksusummat aastase aegumistähtaja jooksul teha. 2) KA-l puudub pädevus otsustada loa omamise nõude eiramise üle. KA pädevuses on KeTS ja MKS nõuete täitmise kontrollimine ulatuses, milles see hõlmab tasu arvutuse kontrollimist, tasumisele kuuluva keskkonnatasu arvutamist ja määramist ning revisjoni tegemist. KeTS § 341 lg 1 p 2 annab KA-le pädevuse määrata teatega tasumisele kuuluv summa, kuid KeTS ei anna KA-le õiguslikku alust loa omamise nõude eiramise tuvastamiseks. KA pädevus on seotud ainult tasumisele kuuluva keskkonnatasu arvutamise ja määramisega. KA on pädev neid ülesandeid loata tegutsemise korral täitma siis, kui loata tegutsemine on Keskkonnainspektsiooni poolt tuvastatud. Menetlus loa omamise nõuet eirates keskkonnatasu määramiseks peaks algama alles pärast seda, kui Keskkonnainspektsioon on tuvastanud loata tegutsemise. 3) KA ei ole arvestanud maksukohustust vähendavate asjaoludega. Kaebaja leiab, et KA-l on keskkonnatasu määramisel loata tegutsemise korral selle summa kindlaksmääramisel, mida hakatakse KeTS määrade järgi kõrgendama, olemas kaalutlusõigus, mh tuleneb see MKS §-st 94. KA ei ole arvestanud sellega, et alates 2007. a menetleti kaebaja taotlust kompleksloa väljastamiseks, mistõttu oli KA-l perioodil 01.04 – 05.10.2011 teada, et kaebajal ei ole kompleksluba, vee erikasutusluba ega ka välisõhu saasteluba, kuid KA ei juhtinud kompleksloa menetluse kestel kordagi kaebaja tähelepanu sellele, et kaebaja peaks kompleksloa menetluse jooksul tegutsema loa alusel. 07.04.2011 vastuses kaebaja järelepärimisele teatas KA, et kompleksluba on koostamisel, kuid ei toodud välja võimalikku õigusaktide nõuete rikkumist kaebaja poolt. Samuti pidanuks KA arvestama sellega, et enne kompleksloa väljastamist pikendati menetlustähtaega korduvalt. 8. 25.03.2014 esitas kaebaja kaebuse täienduse ja taotluse kontrollida KeTS § 32 lg 6, välisõhu kaitse seaduse (edaspidi VÕKS) § 46 lg 1 ning keskkonnaministri 05.12.2008 määruse nr 48 „Loomaja

4 linnukasvatusest välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguste määramismeetodid“ põhiseaduspärasust. 1) VÕKS § 46 lg 1 on vastuolus PS § 13 lg 1 esimese lausega ja §-ga 113 ning määrus nr 48 on vastuolus PS § 94 lg-ga 2 ja §-ga 113, sest täitevvõim määrab kindlaks välisõhu saastetasu objekti ja arvutamise korra. Keskkonnatasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus ning on seetõttu PS § 113 kaitsealas. Saasteainete, mille välisõhku heitmise eest on kehtestatud keskkonnatasu, heitkoguse määramise korra kehtestab keskkonnaminister määrusega. Kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seadusega ning kuna saasteainete heitkoguste määramise kord on keskkonnatasu kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse üks element, siis peab see olema kindlaks määratud seaduses. Saasteainete heitkoguste kindlaksmääramise regulatsiooni kehtestamine osaliselt täitevvõimu aktiga ei ole välistatud, kuid sellisel juhul peab seadusandja sätestama täitevvõimule konkreetsed juhised, mille alusel regulatsiooni kehtestada. KeTS ega VÕKS ei määra kindlaks keskkonnaministrile antud saasteainete heitkoguste määramise diskretsiooni ulatust. Volitusnormi alusel on keskkonnaministril õigus määrata seda, millest koosneb KeTS §-s 16 nimetatud kindla saasteaine heitkogus ja kuidas see kindlaks määratakse. Vaidlusalusel juhul on keskkonnaminister kehtestanud määrusega nr 48 nõuded ammoniaagi (NH3), metaani (CH4) ja dilämmastikoksiidi (N2O) heitkoguste määramiseks. Kuivõrd seadusandja ei ole kindlaks määranud diskretsiooni ulatust, siis on sellise volitusnormi alusel keskkonnaministril võimalik määrata kindla saasteaine (nt lämmastikuühendi) heitkoguse määramiseks vabalt valitud meetodeid. Kasutatavast meetodist sõltub saasteaine heitkoguse suurus, millest omakorda sõltub isikute poolt tasumisele kuuluva saastetasu suurus. Seega otsustab keskkonnaminister määrusega isikute saastetasu kohustuse suuruse üle. Samuti on keskkonnaministril võimalik VÕKS § 46 lg 1 alusel jätta kehtestamata saasteine määramismeetod. Sellisel juhul võib kasutada VÕKS § 46 lg 2 kohaselt saasteaine heitkoguse määramiseks rahvusvaheliselt üldtunnustatud või saasteloa, keskkonnakompleksloa või jäätmepõletamist käsitleva jäätmeloa andja hinnatud muud sarnast metoodikat, mille kasutamiseks annab kirjaliku nõusoleku Keskkonnaministeerium. Selline regulatsioon võimaldab saasteaine heitkoguse ning ühtlasi saastetasu suuruse kindlaksmääramist koguni halduse üksikakti tasandil. 2) KeTS § 32 lg 6 koosmõjus VÕKS § 46 lg-ga 1 ja määrus nr 48 on vastuolus PS § 13 lg-ga 2, sest regulatsioon ei ole selge ning ei võimalda ettevõtjal ette näha haldusorgani tegevust. KeTS ei reguleeri KA poolt määratava keskkonnatasu kindlaksmääramise korda. Määrus nr 48 kehtestab mitu erinevat meetodit heitkoguse arvutamiseks, kuid ei reguleeri seda, millistel alustel peaks KA valima kindla meetodi kasutamise. Olenevalt sellest, kas keskkonnatasu määraja kasutab otseseid mõõtmisi või arvutuslikku meetodit saastetasu kindlaksmääramiseks, võib tasumisele kuuluva keskkonnatasu suurus erineda. Samuti võib kasutatavast meetodist sõltuda see, kas isiku tegevus ületab välisõhu saasteloa künnist või mitte. Lisaks on õigusselguse põhimõttega vastuolus see, et määrus nr 48 ei reguleeri, millisest meetodist peab juhinduma KA otsuse tegemisel. 3) KA ei ole keskkonnatasu teates välisõhu saastetasu võimalikult õigesti ja täpselt välja selgitanud. KA peaks otsuse tegemisel heitkogused määrama kindlaks meetodi kohaselt, mis võimaldab kõige täpsemini hinnata heitkoguste suurust, sest see rikub isiku põhiõigusi kõige väiksemal määral. Vaidlustatud haldusaktist võib järeldada, et KA on välisõhu saastetasu arvutamise aluseks võtnud määruses nr 48 sätestatud arvutusliku meetodi, kuid kasutades heitkoguste määramiseks otsest mõõtmist, on saadud tulemus täpsem. 9. 15.04.2014 kaebuse täienduses jääb kaebaja oma 25.03.2014 taotluse juurde kontrollida keskkonnaministri 05.12.2008 määruse nr 48 põhiseaduspärasust. Lisaks taotleb kaebaja, et kohus kontrolliks 25.03.2014 määruse nr 8 põhiseaduspärasust, kuna KA-l on võimalik pärast kohtulahendi jõustumist keskkonnatasu teate koostamisel sellest lähtuda.

5 Ka määrus nr 8 kehtestab mitu erinevat meetodit heitkoguse arvutamiseks, kuid ei reguleeri seda, millistel alustel peaks KA valima kindla meetodi kasutamise. See aga on vastuolus õigusselguse põhimõttega.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

10. Vastustaja Keskkonnaamet on seisukohal, et esitatud kaebus on põhjendamatu ja palub jätta kaebuse rahuldamata alljärgnevatel põhjustel. 1)Vastutaja ei väida, et kaebajal oli deklaratsiooni esitamise kohustus, vaid MKS § 98 lg 2 kohaldub olukorras, kus isikul ei ole deklaratsiooni esitamise kohustust ning ta on rikkunud temale seadusega pandud kohustust. Deklaratsiooni esitamise kohustus on keskkonnaloa alusel tegutsemisel, loastamata tegevuse korral aga jääb maksusumma määramata maksukohustuslase poolt talle seadusega pandud kohustuse täitmata jätmise tõttu. Keskkonnakasutuse luba vajavas tegevusvaldkonnas tegutsemine vastavat õigust omamata on oluline rikkumine, mis toob endaga kaasa aegumistähtaja pikenemise neljale aastale. Samas on loata tegutsemise korral keskkonnakasutajal võimalik esitada deklaratsioon vabatahtlikult ning KA on kaebajale selleks ka võimaluse andnud. KA on vaidlustatud otsuses selgitanud, milles seisneb kaebaja poolt talle seadusega pandud kohustuste täitmata jätmine. Maksuhaldur peab MKS § 98 lg 1 lauses 2 sätestatud nelja-aastase aegumistähtaja kohaldamiseks tuvastama maksukohustuslase seadusega pandud kohustuse täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise. Seda on KA nii kontrollaktis kui ka keskkonnatasu teates teinud. Samas ei välista deklaratsiooni esitamise kohustuse puudumine MKS §-s 56 sätestatud kaasaaitamise kohustust ja MKS §-s 57 sätestatud raamatupidamise ja arvestuse pidamise kohustust, kuivõrd maksuhalduril peab olema võimalus selgitada välja, kas isik on kohustatud keskkonnatasu tasuma või mitte ning kas määratud keskkonnatasu tuleb KeTS alusel kõrgendada või mitte. Selliseid otsustusi saab maksuhaldur teha üksnes juhul, kui isik täidab temale pandud kaasaaitamiskohustust ning isikul on arvestuse pidamise nõue kohaselt täidetud. Lisaks loa nõude eiramisele jättis kaebaja täitmata MKS § 56 lg-st 2 tuleneva maksustamise seisukohalt tähendust omavate asjaolude üle arvestuse pidamise kohustuse. Praegusel juhul takistas keskkonnatasu määramiseks alustatud kontrolli kiiret ja efektiivset läbiviimist oluliselt asjaolu, et kaebuse esitaja ei pidanud loata perioodi kohta arvestust keskkonnakasutuse koguste üle ehk keskkonnatasu määramiseks vajalike asjaolude üle, mille tõttu oli KA tegevus keskkonnatasu määramisel oluliselt raskendatud ning nõudis tavapärasest rohkem aega keskkonnakasutuse koguste kindlakstegemiseks ja tõendamiseks. 2) KeTS ja MKS sätetest tuleneb selgelt, et keskkonnatasude osas on KA-l pädevus läbi viia menetlus tuvastamaks loastamata tegevust, kuivõrd see on keskkonnatasu määramise üheks aluseks. KA on nii keskkonnalubade andja kui ka keskkonnatasude osas maksuhaldur, kellel on õigus tuvastada MKS kohaselt nii maksukohustust suurendavaid kui ka vähendavaid asjaolusid. Keskkonnaloa puudumine ja samal ajal keskkonnaloa kohustusega valdkonnas tegelemine on kindlasti maksukohustust suurendavaks asjaoluks, mille välja selgitamine on MKS § 11 lg 1 kohaselt maksuhalduri kohustuseks. 3) KA on maksukohustuse määramisel arvestanud maksukohustust vähendavate asjaoludega. Nimelt on KA vee erikasutusõiguse tasu määramisel (hindamise teel) võtnud arvesse minimaalsed võimalikud vee tarbimise normid, arvestades kaebaja poolt teatatud loomade arvu, ehkki tõenäoliselt oli veetarbimine tegelikult suurem. SVKS kohaselt ei tohi käitaja ilma kompleksloata tegutseda tegevusvaldkonnas, kus SVKS järgi on vaja kompleksluba. Alustades tegevust ilma vastavaid keskkonnalube omamata, otsustas kaebuse esitaja teadlikult õigusvastase tegevuse kasuks. KA ei andnud 07.04.2011 kirjas hinnangut kaebaja tegevusele ega kinnitanud, et selle suhtes piiranguid ei ole.

6 KA-l ei ole keskkonnatasu määramisel sellist kaalutlusõigust nagu kaebaja väidab. Praegusel juhul kohalduv KeTS § 22 kohaselt tuleb loata tegutsemise eest keskkonnatasu arvestada kõrgendatud määra järgi ning see säte ei anna haldusorganile kaalutlusõigust. Kaebaja ei ole keskkonnatasu teate andmise menetluses esitanud tõendeid, mis tõendaksid maksukohustust vähendavate asjaolude esinemist. Asjaolu, et kaebuse esitaja tegutses valdkonnas, milles tegutsemiseks on vajalik omada keskkonnakompleksluba, ilma vastavat õigust omamata perioodil, mil KA taotlust menetles, ei ole maksukohustust vähendavaks asjaoluks, vaid see tõendab ilmselgelt seda, et isik kasutas keskkonda ning omas kohustust selle eest maksta keskkonnatasu KeTS sätete kohaselt. Kaebuse esitaja väide, et ta esitas 25.01.2012 saastetasu deklaratsiooni ka 2011. a II ja III kvartali kohta, ei ole tõendatud. 11. Vastuseks kaebaja 25.03.2014 kaebuse täiendusele ja taotlusele kontrollida KeTS § 32 lg 6, VÕKS § 46 lg 1 ning keskkonnaministri 05.12.2008 määruse nr 48 põhiseaduslikkusele vastavust märgib vastustaja järgmist. 1) Vastustaja viitab Riigikohtu lahendile asjas nr 3-4-1-22-03 ja leiab, et avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule on lubatav, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse. Keskkonnaministri 25.08.2014 määrus nr 8 „Loomaja linnukasvatusest välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguste määramismeetodid“ (05.12.2008 määrus nr 48 on kehtetu). Määrus nr 8 käsitleb põhilisi põllumajandustegevuse käigus tekkivate ning Eestis reaalsete mõõtmistega kontrollitud saasteainete nagu ammoniaak, metaan ja dilämmastikoksiid heitkoguste mõõtmisja arvutusmetoodikaid. KeTS § 19 sätestab saastetasumäärad saasteainete heitmisel välisõhku. Järelikult heitkoguste määramisel peab küll arvestama määruses nr 8 toodud metoodikaga ning saastetasumäära arvutamisel ei saa lähtuda muust heitkogusest, kui see tuleneks määruses nr 8 vastavat metoodikat kasutades, ent tasumäärad kehtestatakse lõplikult KeTS-is. 2) VÕKS § 46 lg 1 näeb keskkonnaministrile ette volituse saasteainete heitkoguse määramise korra ja määramise meetodi kehtestamiseks. Heitkoguse määramise ja meetodi kehtestamise eesmärk on tagada saastatuse taseme piirväärtuse jälgimine, et vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimese tervisele või keskkonnale. VÕKS §-s 5 sätestatud „saasteaine” ja VÕKS §-s 9 sätestatud „saastatuse taseme piirväärtus“ mõistetest tuleneb, et välisõhu kaitse seaduse kontekstis ei tähenda saasteaine kitsalt mõistetuna välisõhu saastamist, vaid et seda mõistet tuleb tõlgendada laiemalt – saasteaine kätkeb endas üldisemalt keskkonna, inimeste vara ja tervise kahjulikku mõjutamist. Analüüsides VÕKS § 46 lg-s 1 koostoimes eeltoodud muude VÕKS sätetega võib asuda seisukohale, et kõnealused normid volitavad keskkonnaministrit kehtestama saasteainete heitkoguse määramise korra ja määramise meetodid mitte üksnes kitsalt mõistetuna välisõhu saastatuse ennetamiseks ja võimaliku saastatuse mõju vähendamiseks, vaid nimetatud nõuded peavad teenima laiemat eesmärki – tagada üldiselt keskkonna, tervise ja vara kaitse. Seejuures peavad kehtestatavad nõuded tagama eelkirjeldatud eesmärki nii seeläbi, et aitavad tuvastada saastatuse taseme piirväärtuse ohtliku seisundi teket kui ka seeläbi, et aitavad vajadusel vähendada saasteallikast lähtuva võimaliku saastatuse mõju. Tõlgendades VÕKS § 46 lg-t 1 kooskõlas VÕKS teiste sätetega, on piisava selgusega tuletatav, mis eesmärgil määrusandja peab õigusakti kehtestama. VÕKS § 46 lg 1 ülejäänud sõnastus annab määrusandjale ka suunise, millise sisuga see õigusakt peab olema: määrusandja peab eesmärgi saavutamiseks kehtestama saasteainete heitkoguse määramise korra ja määramise meetodid. Asjaolu, et seaduse tekstis ei ole avatud täpselt, milliseid meetodeid määrusandja kehtestama peab, ei muuda regulatsiooni põhiseadusevastaseks. Volitusnormis on diskretsioon piiritletud viisil, mis ei võimalda täidesaatval võimul meelevaldselt laiendada ega ka moonutada PS § 13 lg 2 ja PS § 113 olemust.

7 12. 24.04.2014 vastuses märgib vastustaja, et 25.03.2014 määrus nr 8 hakkas kehtima alles pärast vaidlusaluse keskkonnatasu teate koostamist ning ei kuulunud sel ajal kohaldamisele, mistõttu ei ole tegemist asjassepuutuva õigusaktiga ja selle põhiseaduspärasuse kontrollimine käesolevas menetluses ei ole lubatav.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

13. Kaebaja on vaidlustanud Keskkonnaameti 16.06.2013 keskkonnatasu teate nr KKO 6-15.3/13/9 osas, mis puudutab II, III ja IV kvartali loata tegevuse eest välisõhu saastetasu ja vee erikasutusõiguse tasu määramist. Pooled vaidlevad eelkõige selle üle, kas kaebaja on oma tegevuses rikkunud mõnda seadusest tulenevat kohustust, mis toob kaasa maksu määramisel nelja-aastase aegumistähtaja kohaldamise. Kaebaja on ka seisukohal, et KA-l puudub pädevus otsustada loa omamise nõude eiramise üle ning et otsuse tegemisel ei arvestanud KA maksukohustust vähendavate asjaoludega. Lisaks taotleb kaebaja KeTS § 32 lg 6, VÕKS § 46 lg 1, keskkonnaministri 05.12.2008 määruse nr 48 ja 25.03.2014 määruse nr 8 (mõlemad pealkirjaga „Loomaja linnukasvatusest välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguste määramismeetodid“) põhiseaduspärasuse kontrollimist. 14. Kohus kontrollib esmalt kaebaja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlust (I), seejärel kontrollib kaebuse sisulist põhjendatust (II) ning lõpuks jagab menetluskulud (III).

I 15. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 4 kohustab halduskohut jätma kohtuasja lahendamisel kohaldamata iga seaduse või muu õigustloova akti, kui see on vastuolus põhiseadusega. PS § 15 kohaselt võib igaüks oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusevastaseks tunnistamist. Kohus järgib põhiseadust ja tunnistab põhiseadusevastaseks mis tahes seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis rikub põhiseaduses sätestatud õigusi ja vabadusi või on muul viisil põhiseadusega vastuolus. Nimetatud sätetest tuleneb, et kohus peab lahendama menetlusosalise taotluse kontrollida kohaldamisele kuuluva asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasust (vt RKHK 13.05.2010 otsus nr 3-3-1-31-10, p 8). Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse vaid siis, kui vaidlustatud õigusakt on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Asjassepuutuv on Riigikohtu praktika kohaselt säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt RKÜK 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 10). Seadus on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja seaduse põhiseadusega vastuolu korral otsustama teisiti kui seaduse põhiseadusele vastavuse korral (vt RKÜK 28.10.2002 otsus nr 3-4-1-5-02, p 15). Riigikohtu seisukohtadest lähtuvalt tuleb õigusselguse tagamise eesmärgil lugeda asjassepuutuvaks ka need sätted, mis on tihedas seoses vaidlustatud normiga ning võivad kehtima jäädes tekitada õigusliku tegelikkuse suhtes ebaselgust (vt RKPK 01.10.2007 otsus nr 3-4-1-14-07, p 12; 08.10.2007 otsus nr 3-4-1-15-07, p 16). 16. Kaebaja arvates on VÕKS § 46 lg 1 vastuolus PS § 13 lg 1 esimese lause ja §-ga 113 ning määrus nr 48 on vastuolus PS § 94 lg-ga 2 ja §-ga 113, sest täitevvõim määrab kindlaks välisõhu saastetasu objekti ja arvutamise korra. KeTS § 32 lg 6 on kaebaja arvates koosmõjus VÕKS § 46 lg-ga 1 ja määrus nr 48 on vastuolus PS § 13 lg-ga 2, sest regulatsioon ei ole selge ning ei võimalda ettevõtjal ette näha haldusorgani tegevust. 17. KA on välisõhu saastetasu määramisel tuginenud heitkoguste arvutamisel keskkonnaministri 05.12.2008 määrusele nr 48 (kehtis kuni 30.03.2014). Saasteainete heitkogusest sõltub keskkonnatasu suurus. Seetõttu on keskkonnaministri 05.12.2008 määrus nr 48 asjassepuutuv, kuid seda üksnes osas, milles reguleeritakse loomakasvatusest välisõhku eralduva heitkoguse määramist. Arvestades, et

8 kaebaja on tõstatanud küsimuse selles osas, kas saasteainete heitkoguste määramine keskkonnaministri poolt on põhiseadusega kooskõlas, siis tuleb lugeda asjassepuutuvaks ka VÕKS § 46 lg 1, mille alusel on keskkonnaministri määrus kehtestatud. Põhiseadusevastaseks saab tunnistada ka määruse, mis kohtumenetluse ajal on kehtetuks tunnistatud (vt nt RKÜK 03.12.2007 otsus nr 3-3-1-41-06), st asjaolu, et keskkonnaministri 05.12.2008 määrus nr 48 enam ei kehti, ei takista selle üle põhiseaduslikkuse järelevalve teostamist. 18. Kohtu hinnangul ei ole asjassepuutuv KeTS § 32 lg 6, mille kohaselt arvutatakse saastetasu välisõhu kaitse seaduse, veeseaduse ja jäätmeseaduse kohaselt saasteainete välisõhku, veekogusse, põhjavette või pinnasesse heitmise või kõrvaldatud jäätmete mõõdetud või arvutatud koguste järgi. Nimetatud säte teeb viite seadustele, mitte seadusest alamalseisvatele õigusaktidele ning sellest ei sõltu käesoleva vaidluse tulemus. Samuti ei ole asjassepuutuv keskkonnaministri 25.03.2014 määrus nr 8 (jõustus 31.03.2014), kuna see kehtestati alles pärast kaevatava haldusakti tegemist. Kaebaja arvates võib nimetatud määrus teda edasisel tegutsemisel mõjutada, kuid see õigusakt ei mõjuta käesoleva vaidluse tulemust. Pealegi on tegelik olukord praeguseks muutunud, kuna kaebajale on väljastatud kompleksluba, mille alusel on tal kohustus keskkonnatasu ise arvutada ja deklareerida, sh otsustada, millist määruses toodud heitkoguste määramise meetodit kasutada. 19. Kohus nõustub kaebajaga, et keskkonnatasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus, mis on PS § 113 kaitsealas. MKS § 4 lg 3 kohaselt tuleb maksuseaduses sätestada järgmised elemendid: maksu nimetus, maksu objekt, maksumäär, maksumaksja, maksu saaja või laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg, perioodilise maksu puhul ka maksustamisperiood; maksusumma arvutamise ja tasumise kord ning sellega kaasnevad lisakohustused, võimalikud maksusoodustused. 20. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. PS §-st 113 tulenev avalik-õigusliku rahalise kohustuse seadusega sätestamise nõue tähendab seda, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Nende elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse olemuslikud tunnused (RKPK 01.07.2008 otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p 40). Samas on Riigikohus siiski möönnud, et seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alamja ülemmäära seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus, mis tagab selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise (RKPK 01.07.2008 otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p 41). 21. Kaebaja arvates on saasteainete heitkoguste määramise kord keskkonnatasu kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse üks element, mis peab olema kindlaks määratud seaduses. Kaebaja leiab lisaks, et seadusandja on VÕKS § 46 kaudu volitanud täitevvõimu määrama keskkonnatasu objekti, kuna ilma keskkonnaministri määruseta ei ole võimalik saasteainete välisõhku heitmise eest saastetasu määrata. Kaebaja näeb probleemi ka selles, et KeTS ei reguleeri seda, kuidas peab KA tasumisele kuuluva summa KeTS § 341 lg 1 p 2 alusel kindlaks määrama ning ka VÕKS ei reguleeri otsesõnu välisõhu saastetasu arvutamise korda. 22. Kohtu hinnangul on kõik saasteainete heitmisel välisõhku määratava saastetasu olulised elemendid seaduses sätestatud. KeTS § 14 sätestab, millisel juhul saastetasu rakendatakse ning § 16 loetleb saasteained, mille välisõhku heitmise korral saastetasu rakendatakse. KeTS § 19 kehtestab saastetasumäärad saasteainete

9 heitmisel välisõhku (ühele saasteainetonnile vastavad määrad). KeTS § 22 sätestab juhtumid, millisel juhul arvestatakse keskkonnatasusid kõrgendatud määra järgi ning § 26 kehtestab saastetasu kõrgendatud määrad saasteainete heitmisel keskkonda ilma loata. Keskkonnatasude arvutamise aluseid reguleeriv KeTS § 32 lg 6 viitab saastetasu arvutamise osas muuhulgas VÕKS-ile. VÕKS 4. jagu reguleerib saasteainete lubatud heitkogust ja heitkoguse määramise meetodeid. VÕKS § 46 lg 1 annab keskkonnaministrile volituse kehtestada saasteainete heitkoguste määramise korra. Vaidlust ei ole selles, et valitsusel ja ministritel on vastava volitusnormi olemasolu korral õigus anda maksuseaduse rakendamiseks määrusi. Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et keskkonnaministri pädevusse on antud saastetasu objekti määramine. Saastetasu objekt saasteainete heitmisel välisõhku on seaduses selgelt sätestatud (KeTS § 14 lg 1; § 16). Keskkonnaministrile on antud volitus kehtestada saasteainete heitkoguste määramise kord (meetodid), mitte aga mõnda saastetasu olulist elementi. Keskkonnaministri 05.12.2008 määrus nr 48 on abistava iseloomuga ning kui saasteainete heitkoguseid ei ole määrusega kehtestatud, toimub heitkoguse määramine VÕKS § 46 lg-s 2 sätestatud korras. Saastetasu on spetsiifiline rahaline kohustus, mille puhul ei ole tasustatava objekti (saasteaine) täpse koguse kindlaksmääramine alati võimalik, millisel juhul see arvutatakse ligikaudselt. Meetodite, millega saasteaine heitkogused määratakse, reguleerimine seaduses ei ole tingimata vajalik. Määrus kehtestab heitkoguste määramiseks kaks meetodit: otsese ja arvutusliku. Ehkki määruses ei reguleerita seda, millist meetodit KA konkreetsel juhul rakendama peaks, siis arvestades, et KeTS paneb keskkonnatasu arvutamise ja deklareerimise kohustuse keskkonna kasutajale (KeTS § 31 lg 1; § 333 lg 1), peab deklareerimiskohustust täitev isik saasteainete heitkoguse, kasutatava vee koguse jne ise määrama. Seejuures valib keskkonna kasutaja keskkonnaministri määruse alusel ka meetodi, mille alusel ta välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguse määrab. Kui aga deklareerimiskohustust ei ole täidetud, samuti kui on tegutsetud ilma loata, siis määrab keskkonnatasu KA. Kuna KA-l ei ole sellises olukorras üldjuhul täpseid andmeid (puuduvad otseste mõõtmiste andmed), siis on loogiline lähtuda arvutuslikust meetodist. Asjaolu, et otsestel mõõtmistel põhineval meetodil saadud heitkogused võivad arvutuslikul teel saadud meetodil saadud heitkogustest erineda, ei muuda regulatsiooni põhiseadusevastaseks. Keskkonnaministri määrusega on kehtestatud kaks alternatiivset võimalust, mis on võrdselt aktsepteeritavad. Meetodi valik sõltub olukorrast: kui otseste mõõtmiste tulemused puuduvad, saab lähtuda arvutuslikust meetodist, samas võib ka ettevõte keskkonnatasu deklareerimisel ise otsustada arvutusliku meetodi kasuks, kui ta otsest mõõtmist endale liiga kulukaks peab. Seetõttu ei olegi mõistlik sätestada seaduses ega ka määruses, milline meetod on eelistatud. Õigusselguse põhimõte ei välista haldusorganile kaalutlusõiguse andmist. Regulatsioon on piisavalt selge ja arusaadav, et keskkonda kasutav isik (iseäranis suurem ettevõte) sellest aru saaks ning selline regulatsioon ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. 23. Keskkonnaministri 05.12.2008 määrus nr 48 ega VÕKS § 46 lg 1 ei ole eelnevast tulenevalt vastuolus põhiseadusega. Kaebaja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlus tuleb jätta rahuldamata.

II 24. 01.05.2002 jõustus saastuse kompleksse vältimise ja kontrollimise seadus (SVKS), mis kehtis kuni 01.06.2013. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja käitis tegutses piimakarjakasvatusega juba SVKS jõustumise ajal. 25. SVKS § 7 lg 1 sätestas, et käitaja ei tohi ilma kompleksloata tegutseda tegevusvaldkonnas, kus käesoleva seaduse järgi on vaja kompleksluba ning sama paragrahvi lõikest 2 tulenes, et kui vähemalt

10 ühes kompleksluba nõudvas käitise tegevusvaldkonnas ületab tegevus käesoleva paragrahvi lõike 4 alusel kehtestatud künnisvõimsuse, on kompleksluba vaja käitise kui terviku tegutsemiseks. Sel juhul asendab kompleksluba veeseaduse, jäätmeseaduse ja välisõhu kaitse seaduse kohased load. SVKS § 7 lg 3 p 9 kohaselt oli keskkonnakompleksluba vajalik tegutsemiseks veisekasvatuses. Sama paragrahvi lõige 4 sätestas, et alltegevusvaldkonnad ja künnisvõimsused käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud tegevusvaldkondade raames kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Käitajatelt, kelle tegevus jääb neist alltegevusvaldkondadest välja või ei ületa künnisvõimsust, kompleksluba ei nõuta. Vabariigi Valitsuse 07.05.2002 määruse nr 150 „Keskkonnakompleksluba nõudvate alltegevusvaldkondade ja künnisvõimsuste kehtestamine ning olemasolevate käitiste käitajate poolt kompleksloa taotluste esitamise tähtaegade kehtestamine“ § 9 lg 1 p 2 kohaselt oli kompleksluba nõutav veiste intensiivkasvatuse käitises, kus peetakse üle 300 piimalehma või üle 400 ammlehma või üle 600 noorveise. 26. Vastustaja on 21.02.2013 kontrollaktis nr 6-15.4/13/7-5 (I kd, tl 27) tuvastanud, et Kuivajõe farmis oli 2011. a II kvartalis 596 lüpsilehma, 284 mullikat ja 276 vasikat ning 2011. a III kvartalis 582 lüpsilehma, 329 mullikat ja 272 vasikat. Seega oli kaebaja tegevuseks vaja keskkonnakompleksluba. Kaebaja esitas kompleksloa taotluse 18.01.2007 ning see väljastati 04.10.2011. Kaebaja ei eita seda, et taotluse esitamise ajal ei olnud kaebajal ei välisõhu saasteluba ega vee erikasutusluba. 27. Veeseaduse (VeeS) § 8 lg 2 p 2 sätestab, et vee erikasutusluba peab olema, kui võetakse põhjavett rohkem kui 5 m3 ööpäevas. Välisõhu kaitse seaduse (VÕKS) § 68 lg 1 sätestab, et arvestades majandustegevuse valdkondade eripära, kehtestab keskkonnaminister määrusega saasteainete heitkogused ja kasutatavate seadmete võimsused, millest alates on nõutav välisõhu saasteluba ja erisaasteluba. Keskkonnaministri 02.08.2004 määrus nr 101 „Saasteainete heitkogused ja kasutatavate seadmete võimsused, millest alates on nõutav välisõhu saasteluba ja erisaasteluba“ (kehtis kuni 30.06.2014) § 3 lg 4 sätestas, et saasteluba on nõutav lämmastikoksiidi ja lämmastiku anorgaaniliste ühendite korral, kui saasteallikast eralduvate saasteainete heitkogus on 0,2 tonni aastas ja enam. 28. 21.02.2013 kontrollaktis on KA leidnud, et ettevõtte poolt esitatud andmete kohaselt tegutses kaebaja ettevõte mahus, mis nõudis keskkonnakasutuslubade olemasolu. Kaebaja ei ole väitnud, et ettevõte tegutses väiksemas mahus ning et ei ületatud künniseid, millest alates on nõutav kompleksluba (KeTS § 5 lg 3). 29. KA alustas kaebaja suhtes üksikjuhtumi kontrolli menetlust 2012. a, kohustades kaebajat 11.05.2012 korraldusega nr KKO 6-15.2/12/8 (I kd, tl 15) esitama dokumente ja teavet, mh uuris KA kaebaja ettevõtte tootmisvõimsuse kohta ja palus esitada Kuivajõe farmi puurkaevu veevõtu arvestuse ajavahemiku 01.04.2011 kuni 30.09.2011 kohta. 13.08.2012 korraldusega nr KKO 6-15.2/12/13 on KA palunud täpsustada kaebaja poolt esitatud andmeid (I kd, tl 22), sh esitada deklareeritud veekoguse ja loomade tarbenormide võrdlus. Kaebaja oli fikseerinud veearvesti näidu loa jõustumise kuupäeval 05.10.2011, kuid varasemalt arvesti näitusid ei fikseeritud. Kaebaja põhjendas vee tarbimiskoguste erinevust sellega, et 2011. a aprillist kuni detsembri keskpaigani ei töötanud vana laut, mistõttu ei olnud sellel perioodil võimalik ega ka vajalik võtta kõikidele loomadele vett Kuivajõe farmi puurkaevust. Samal ajal kaebaja ole selgitanud ei maksumenetluses ega kohtumenetluses, kuidas loomade joogivee vajadus rahuldati, kui selleks Kuivajõe farmi puurkaevust vett ei võetud. KA on keskkonnatasu teates põhjendanud, miks ta pidas kaebaja poolt 2011. a veetarbimise osas esitatud andmeid ebausaldusväärseks ning on seetõttu 2011. a II, III ja IV kvartali nii loata kui ka loaga tegevuse osas lähtunud hindamise teel saadud arvutustest. Seejuures loaga tegevuse eest

11 määratud tasu kaebaja ei vaidlusta ega väida, et KA poolt hindamise tulemusel saadud arvutus oleks ekslik, et KA oleks ekslikult arvestanud veetarbimise 100-protsendiliselt Kuivajõe puurkaevust. 30. Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et ta ei ole oma kohustusi rikkunud ja et selle tõttu ei kohaldu praegusel juhul MKS § 98 lg 2 teine lause. MKS § 98 lg 2 sätestab, et maksukohustuse puhul, millega seoses ei ole seadusega sätestatud maksudeklaratsiooni esitamise kohustust, on maksusumma määramise aegumistähtaeg üks aasta. Kui maksusumma jäi määramata või määrati valesti maksukohustuslase poolt talle seadusega pandud kohustuste täitmatajätmise või mittenõuetekohase täitmise tõttu, on maksusumma määramise aegumistähtaeg neli aastat. Aegumistähtaeg algab maksukohustuse tekkimise aastale järgneva aasta 1. jaanuarist. 31. 2011. a kehtestatud KeTS muudatuste kohaselt on keskkonnatasu arvutamise kohustus loodusvara kasutajal, saasteainete välisõhku, veekogusse, põhjavette või pinnasesse heitjal ja jäätmete kõrvaldajal. Keskkonnatasu arvutus esitatakse pädevale organile, kes kontrollib arvutuse õigsust ning aruande alusel või aruande kontrollimise tulemusel muudetud arvutuse alusel annab välja makseteatise. Alates 2011. a II kvartalist tuli keskkonnatasusid uute reeglite järgi deklareerida. Kui isik kasutab loodusvara, heidab keskkonda saasteaineid või kõrvaldab jäätmeid loa omamise nõuet eirates või keelatud kohas, arvutab keskkonnatasu KA (KeTS § 341 lg 1 p 2). 32. Kaebajal ei olnud keskkonnaluba ega sellest tulenevalt maksu arvutamise ja deklareerimise kohustust, kuid see ei tähenda, et kaebajal ei olnud arvestuse pidamise kohustust. KeTS § 5 alusel tekib keskkonnatasu maksmise kohustus kõigil keskkonna kasutajatel, kes kasutavad keskkonda ulatuses, mis nõuab loa olemasolu, sõltumata sellest, kas isikule on väljastatud luba või mitte. KeTS § 331 lg 2 kohaselt rakendatakse saastetasu, vee erikasutusõiguse tasu ja maavara kaevandamisõiguse tasu maksja suhtes MKS-is maksumaksja kohta sätestatut. MKS § 56 lg 2 paneb maksukohustuslasele kohustuse pidada arvestust maksustamise seisukohast tähendust omavate asjaolude kohta. Arvestades, et kaebaja taotlus keskkonnakompleksloa saamiseks oli menetluses ning kaebaja juba tegutses mahus, mis nõudis kompleksloa olemasolu, oleks võinud kaebajalt eeldada vähemalt arvestuse pidamist (sh veearvesti näitude fikseerimist). Arvestuse pidamine on oluline ka seetõttu, et teatud künniste ületamise korral on loa omamine kohustuslik ning selle kohustuse täitmata jätmise korral võib hiljem olla keeruline välja selgitada, kas künnist ületati. Kaebaja väidab, et pole tõendatud, et ta enne loa väljastamist ületas künniseid. Samas ei ole kaebaja pidanud arvestust ega esitanud ka andmeid, millest võiks vastupidist järeldada. 2011. a Kuivajõe farmis peetud loomade arv (II ja III kvartalis peetud loomade arv oluliselt ei erine IV kvartalis peetud loomade arvust) viitab sellele, et künniseid ületati II, III ja IV kvartalis nii veetarbimise kui ka välisõhku heidetavate saasteainete osas. Seega oleks pidanud kaebajal enne kompleksloa väljastamist olema vee erikasutusluba ning välisõhu saasteluba. Kuna kaebajal neid ei olnud, tegutses ta nõudeid eirates. Kohus märgib, et KA on kaebajale selgitanud, et II ja III kvartali keskkonnakasutust on tal võimalik ise deklareerida ning kui kaebaja deklaratsioone ei esita, määrab keskkonnatasu KA (KA keskkonnaosakonna keskkonnatasude büroo peaspetsialisti Mati Kassi 13.04.2012 e-kiri kaebajale, I kd, tl 129). Kaebaja teatas 18.04.2012 e-kirjas KA-le (I kd, tl 122), et ei nõustu deklaratsiooni esitama. 33. Kuna kaebaja oli teadlik keskkonnaloa omamise vajadusest, on põhjendamatu kaebaja seisukoht, et loata tegutseja ei pruugi ise olla teadlik sellest, et ta on tegutsenud õigusaktide nõudeid rikkudes ega saanud seetõttu esitada keskkonnatasu deklaratsiooni. Kaebaja esitas keskkonnakompleksloa taotluse 18.01.2007 ning enne KA poolt kompleksloa väljastamist ei saanud talle ette heita kompleksloa omamise kohustuse rikkumist, küll aga võis kaebajale ette heita seda, et tal puudusid välisõhu saasteluba ja vee erikasutusluba. Kaebaja kui SVKS jõustumise ajal tegutsenud ettevõtte seisund oli soodsam võrreldes ettevõtetega, kes sel ajal alles

12 alustasid tegevust, kuna viimased ei saanud enne loa saamist tegutsema asudagi. See aga ei tähenda, et kaebaja keskkonna kasutamise eest üldse midagi tasuma poleks pidanud. 34. Kaebuses väidab kaebaja, et esitas (ekslikult) 2011. a II ja III kvartali kohta välisõhu saastetasu määramiseks vajalikud andmed koos IV kvartali deklaratsiooniga. Samas nähtub 11.05.2012 korraldusest nr KKO 6-15.2/12/8 (I kd, tl 15), et 2011. a II ja III kvartali õhusaaste arvutused edastati KA-le e-kirjaga 18.04.2012, pärast KA selgitavat kirja (I kd, tl 129), st mitte koos 25.01.2012 esitatud deklaratsiooniga. Esitatud andmed siiski ei olnud saastetasu määramiseks piisavad ega arvutused tehtud kehtiva metoodika kohaselt ning KA pidi ise täiendavaid andmeid küsima (sh kaebaja esitatud andmete kontrollimiseks). Kaebaja ei olnud enne 05.10.2011 fikseerinud veearvesti näitusid ega esitanud KA- le ka maksumenetluses täpseid andmeid. Sellega rikkus kaebaja oma seadusest tulenevaid kohustusi, sh maksukohustuslase arvepidamise ja kaasaaitamiskohustust. Maksumenetluses ei tuginenud kaebaja MKS §-le 64 (enese mittesüüstamise privileegile) ning seega ei saa kohtumenetluses arvestada kaebaja väitega, et teavet esitades oleks ta ennast süüteos süüdi tunnistanud. Tuleb arvestada, et teabe ja dokumentide esitamisest keeldumise õigus ei ole absoluutne ning praegusel juhul ei nähtu, et keeldumiseks ka tegelikult mingi alus oleks olnud. Kuna KA-l puudusid maksusumma määramiseks vajalikud täpsed andmed ning KA pidi korduvalt tegema kaebajale järelepärimisi, on ilmne, et maksusumma jäi määramata kaebajapoolse rikkumise tõttu ja seega kohaldub MKS § 98 lg 2 teine lause. 35. Kaebaja väidab ühest küljest, et KA-l ei olnud pädevust tuvastada seda, et tal puudusid nõutavad keskkonnaload. Teisalt märgib kaebaja (kaebuse p 2.3.6), et kuna KA menetles kaebaja taotlust kompleskloa väljastamiseks, oli KA-l teada, et kaebajal ei ole kompleskluba, vee erikasutusluba ega ka välisõhu saasteluba. 36. KeTS § 331 reguleerib KA ja MTA pädevust keskkonnatasu määramise osas. Nimetatud paragrahvi lõike 3 kohaselt täidab MTA saastetasu, vee erikasutusõiguse tasu ja maavara kaevandamisõiguse tasuga seonduvalt kõiki maksukorralduse seadusest tulenevaid maksuhalduri ülesandeid, välja arvatud neid ülesandeid, mis käesoleva seadusega on antud KA pädevusse. KeTS § 331 lg 4 sätestab, et MKS-is sätestatud maksuhalduri ülesandeid saastetasu, vee erikasutusõiguse tasu ja maavara kaevandamisõiguse tasu arvutuse kontrollimisel, tasumisele kuuluva keskkonnatasu arvutamisel ja määramisel ning revisjoni tegemisel täidab KA. KA pädevuses on seoses keskkonnatasu arvestamise kontrollimisega muuhulgas ka deklaratsioonide esitamise kontrollimine. On loogiline ja mõistlik, et olukorras, kus deklaratsiooni pole esitatud ning on tegutsetud ilma loata, tuvastab KA enne keskkonnatasu määramist ka selle fakti, mitte ei ole selle üksiku asjaolu tuvastamine antud muu haldusorgani pädevusse. Pealegi otsustab KA muuhulgas ka keskkonnalubade andmise üle. Kohus ei nõustu seega kaebajaga, et loa omamise nõude eiramine peab olema eelnevalt tuvastatud väärteomenetluse korras ja et seda peab olema teinud Keskkonnainspektsioon. 37. MKS § 11 lg 1 sätestab, et maksuhaldur on maksude tasumise õigsuse kontrollimisel ja maksusumma määramisel kohustatud arvestama kõiki asjas tähendust omavaid, sealhulgas nii maksukohustust suurendavaid kui ka vähendavaid asjaolusid. Kuna loa omamise nõude rikkumine on üks maksukohustust suurendavatest asjaoludest, siis MKS § 11 lg 1 alusel on KA-l pädevus tasu määramisel seda asjaolu tuvastada. 38. KeTS §-st 22 tuleneb, et keskkonnatasusid arvestatakse kõrgendatud määra järgi, kui saasteaineid heidetakse või jäätmeid viiakse keskkonda ilma loata (p 6) ning kui loodusvara kasutatakse lubatust suuremas mahus või ilma loata (p 7). KeTS § 26 sätestab saastetasu kõrgendatud määrad saasteainete heitmisel keskkonda ja jäätmete kõrvaldamisel ilma loata ning KeTS § 29 kehtestab keskkonnatasu kõrgendatud määra veevõtu eest erikasutusloata ja lubatust suuremas koguses.

13 Viidatud KeTS sätted ei anna KA-le kaalutlusõigust, st õigust valida, kas rakendada kõrgendatud määra või mitte või valida ise määr. Kui tuvastatud on ilma nõutava keskkonnaloata tegutsemine, tuleb rakendada saastetasu kõrgendatud määra. Kaebaja arvates on KA-l olemas kaalutlusõigus selle summa kindlaksmääramisel, mida hakatakse KeTS alusel kõrgendama ning et muuhulgas tuleneb vastav kaalutlusõigus MKS §-st 94. Asjaoludena, mida KA oleks pidanud arvesse võtma, toob kaebaja välja selle, et kaebaja kompleksloa taotlus oli menetlemisel alates 2007. aastast, seejuures KA pikendas korduvalt menetlustähtaega, ning KA-l oli teada, et kaebajal keskkonnalube ei ole, kuid KA ei juhtinud kordagi sellele kaebaja tähelepanu. Kohus leiab, et kaebaja nimetatud asjaolud ei olnud sellised, mida KA oleks tasu määramise aluseks olevate asjaolude (heitkoguste ja vee tarbimise koguse) tuvastamisel saanud arvestada. Need asjaolud ei saa mõjutada tasumisele kuuluva keskkonnatasu suurust. Kui kaebaja oleks KA-le näiteks esitanud tõendid, mis oleks näidanud, et 2011. a II ja III kvartalis Kuivajõe farmi puurkaevust kõikide farmi loomade joogivee vajadust ei rahuldatud, vaid et vett saadi mujalt (ja millisest konkreetsest kohast), siis seda oleks KA saanud arvestada. Kuna kaebaja selliseid asjaolusid ei esitanud, ei olnud KA-l alust tasu vähendada. Liiatigi määras KA vee tarbimise kogused minimaalses määras – tegelikkuses võis tarbimiskogus olla ka suurem. KA esitas kaebajale korduvalt korraldusi teabe esitamiseks, kuid hoolimata sellest ei saanud kaebajalt vajalikke andmeid. Seega on KA täitnud uurimiskohustuse. 39. MKS § 94 annab maksuhaldurile võimaluse tuvastada tasumisele kuuluva maksusumma määramise aluseks olevad asjaolud hindamise teel. Praegusel juhul on KA seda ka teinud. Teatud juhtudel peabki maksuhalduril olema võimalik maksusumma määramise aluseks olevaid asjaolusid ise hindamise teel määrata, sh valida meetod välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguse määramiseks. Kui kaebaja ei olnud kontrollaktis tehtud arvutustega nõus, oleks kaebaja võinud esitada alternatiivsed vastaval kvartalil tehtud mõõtmistulemused ja näidata sellega ära, et tegelikult tekkis heitkoguseid vähem, kui kontrolliaktis toodud. Kaebaja tõi 08.03.2013 vastuväidetes kontrollaktile (I kd, tl 47) küll välja, et KA ei arvestanud maksusumma määramisel kõikide asjas tähendust omavate asjaoludega, kuid seda, et heitkoguste arvutamise metoodika oleks vale olnud, kaebaja ei väitnud ega toonud välja oma (täpsemaid) mõõtmistulemusi. Ka kohtumenetluses ei ole kaebaja mõõtmistulemusi esitanud, vaid üksnes teinud oletusi, et otsese mõõtmise meetodiga oleks kogused olnud väiksemad kui arvutusliku meetodiga. Kuna selle kohta tõendeid ei ole, ei ole alust eeldada, et praegusel juhul oleksid otsese mõõtmise tulemusel saadud heitkogused olnud väiksemad kui arvutuslikul teel saadud tulemused. Otseste mõõtmistulemuste puudumisel ei saanudki KA neile tugineda, kuna tagasiulatuvalt otseseid mõõtmisi teha ei saa. 40. KeTS § 341 lg 2 kohaselt on keskkonnatasu teade haldusakt, mille suhtes rakendatakse MKS-is maksuotsuse kohta sätestatut. MKS § 95 lg-st 2 tuleneb, et maksuotsus on MKS §-s 46 sätestatud nõuetele vastav haldusakt. Maksuotsusest peab selguma, kuidas tasumisele kuuluv maksusumma või tagastusnõude suurus on määratud. MKS § 46 lg 2 sätestab, et haldusakti adressaadi õigusi piiravad ja talle kohustusi panevad haldusaktid peavad olema kirjalikud ning põhjendatud. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. 41. Kohtu hinnangul vastab 16.06.2013 keskkonnatasu teade nr KKO 6-15.3/13/9 MKS ja HMS nõuetele ning on õiguspärane. Seega tuleb kaebus jätta rahuldamata.

III 42. HKMS § 108 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti.

14 Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab menetluskulud kaebaja. Vastustaja ei ole kohtule menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud. Seega jäävad menetluskulud poolte endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Karin Kalmiste Kohtunik