3-13-70149/33 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Viive Ligi Otsuse tegemise aeg ja koht

30. oktoober 2014, Tallinn Haldusasja number 3-13-70149 Haldusasi Ülle Miti, Kaur Kivirähki, Erik Vesti, Karli Lamboti, Silver Meikari ja Tõnu Ploompuu kaebus Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjoni 6. novembri 2013. a otsuse nr 24 osaliseks tühistamiseks (Pirita, Nõmme ja Kesklinna osas) Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 30. aprilli 2014. a otsus Menetlusosalised Kaebajad – Ülle Mitt, Kaur Kivirähk, Erik Vest, Karli Lambot, Silver Meikar ja Tõnu Ploompuu, esindaja v.adv Taivo Ruus Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Priit Lello ja Aljona Veresinina Menetluse alus ringkonnakohtus Ülle Miti, Kaur Kivirähki, Erik Vesti, Karli Lamboti, Silver Meikari ja Tõnu Ploompuu apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine

1. oktoober 2014

RESOLUTSIOON

1. Jätta Ülle Miti, Kaur Kivirähki, Erik Vesti, Karli Lamboti, Silver Meikari ja Tõnu Ploompuu apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 30. aprilli 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-70149 muutmata. 2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 1. detsembril 2014 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

3-13-70149 2(8)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu moodustatud Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjon registreeris 13.09.2013 otsusega nr 23 Tallinna linnaosade halduskogude kandidaadid. Eesti Vabariigis toimusid 20.10.2013 kohalike omavalitsuste volikogude valimised. Tallinna linnas osales valimistel teiste hulgas valimisliit Vaba Tallinna Kodanik, kes saavutas ülelinnaliselt kokku 4,01% häältest. Valimisliidu Vaba Tallinna Kodanik kandidaadid said Pirita linnaosas (valimisringkond nr 7), Nõmme linnaosas (valimisringkond nr 6) ja Kesklinna linnaosas (valimisringkond nr 2) üle 5% häältest. Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjon kinnitas 06.11.2013 otsusega nr 24 Tallinna linnaosade halduskogude koosseisud ja asendusliikmed. Kõik halduskogude liikmed ja asendusliikmed on 2013. a kohalikel valimistel ainsatena ülelinnalise 5%-lise valimiskünnise ületanud Eesti Keskerakonna, Eesti Reformierakonna, Erakonna Isamaa ja Res Publica Liit või Sotsiaaldemokraatliku Erakonna liikmed.

2. Ülle Mitt, Kaur Kivirähk, Erik Vest, Karli Lambot, Silver Meikar ja Tõnu Ploompuu paluvad kaebuses tühistada Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjoni 06.11.2013 otsus nr 24 Pirita, Nõmme ja Kesklinna linnaosasid puudutavas osas. Alates 29.10.2009 kehtiva Tallinna põhimääruse (TPM

– Tallinna Linnavolikogu 10.10.1996 määrus nr 27) § 90 lg 3 kohaselt kuuluvad linnaosade halduskogudesse linnavolikogusse valitud isikud ja samas nimekirjas kandideerinud isikud valimisringkonna asendusliikmete järjekorras. Varasema 17.10.1999 jõustunud redaktsiooni kohaselt kuulusid halduskogudesse esiteks linnavolikogu liikmed ja ülejäänud kohad jaotati asendusliikmete järjekorras, mida oli täiendatud samas linnaosas vähemalt 5% kehtivatest häältest saanud nimekirjade kandidaatide ja üksikkandidaatidega. Veel varem kehtinud 07.11.1996 jõustunud redaktsioon nägi ette, et halduskogude ülejäänud liikmed peale linnavolikogu liikmete, jaotatakse samas valimisringkonnas kandideerinud ja personaalselt enam hääli kogunud isikute vahel, sõltumata sellest, millises nimekirjas nad kandideerisid. Seega oli varasemate regulatsioonide puhul halduskogusse pääsemise võimalus ka neil kandidaatidel, kelle nimekiri linnavolikokku valituks ei osutunud, kuid 2009. a redaktsioon on vastavas osas ebaselge. Mõistlik on tõlgendada, et „asendusliikmete järjekorras“ tähendab seda, et halduskogude need liikmed, kes pole linnavolikogu liikmed, määratakse häälte saamise järjekorras, sõltumata sellest, millises nimekirjas nad kandideerisid. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 69 lg 3 mõttes tähendabki „asendusliikmete järjekord“ seda, et kandidaadid reastatakse häälte arvu järgi. Selline tõlgendus oleks kooskõlas põhiseaduse (PS) § 154 lg-ga 1 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH – RT II, 08.03.2011, 3) art-tega 3 ja 6. Kui linnaosa elanikud eelistavad üht kandidaatide nimekirja

3-13-70149 3(8) piisavalt, et see saab linnaosas hääli üle valimiskünnise, ei ole selliste kandidaatide halduskogust väljajätmine põhjendatud ainuüksi seepärast, et terves linnas kokku vastav nimekiri künnist ei ületanud. Linnaosa huvide paremaks arvestamiseks (vt TPM § 89 lg 1) tuleb vähemalt halduskogu tasandil lähtuda piirkonna inimeste eelistusest.

3. Tallinna linn vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Käesoleva vaidluse põhiküsimuseks on halduskogude moodustamise regulatsioon (TPM § 90) ja valimisringkondade asendusliikmete nimekirja tähendus selles menetluses. Kaebajad on jätnud tähelepanuta, et KOVVS § 69 lg-test 2 ja 3 tulenevalt registreeritakse asendusliikmed valimisringkondade kaupa üksnes erakondadele ja valimisliitudele, kelle kandidaadid kogusid linnas kokku vähemalt 5% kehtivatest häältest ning kindlustasid endale sellega koha volikogus. Asendusliikmed saavad olla ainult volikogusse pääsenud isikutel ja nendeks võivad olla ainult isikud, kes kandideerisid volikogusse pääsenuga samas nimekirjas. Asendusliikmete nimekiri on kinnitatud Tallinna linna valimiskomisjoni 28.10.2013 otsusega nr 24, mis on aluseks ka halduskogude moodustamisel. Kuivõrd linnaosade halduskogudesse on võimalik pääseda vaid linnaosale vastava valimisringkonna põhiselt, ei saa halduskogude koosseisu arvata üksikkandidaate, valimisliite ja erakondi, kes ei kogunud ülelinnaliselt vähemalt 5% kehtivatest häältest ega osutunud valituks volikokku. Selline halduskogude moodustamise kord kehtib alates 29.10.2009 ja seda on rakendatud juba kahel korral. Halduskogude moodustamise kord Tallinna põhimääruse 17.10.1999 ja 07.11.1996 jõustunud redaktsioonides ei ole antud juhul asjassepuutuv. Linnaosade halduskogud on linnavolikogu tööorganiteks (TPM § 28 lg 1) ja halduskogude esimehed kuuluvad ühtlasi linnavolikogu eestseisusesse (TPM § 34 lg 2). Halduskogude regulatsioon peab tagama, et linnaosa halduskogu esindaks linnaosa elanike enamust vastavuses demokraatlikult valitud linnavolikogu poliitilisele esindatusele. Linnavolikogusse pääsenud erakondade esindatus halduskogudes peegeldab valijate tahet ringkonniti. PS-st ega EKOH-st ei tulene kohustust moodustada volikogu tööorganiks olev halduskogu volikogu valimise tulemust mitteväljendatavatel alustel. Aktiivsetel Tallinna linnaelanikel on võimalik kohaliku elu küsimustes nii arengusuundades kui ka üksikjuhtumitel piisavalt kaasa rääkida ka näiteks asumiseltsi liikmena ning volikogu või halduskogu komisjonidesse kuuludes. Sellist võimalust on pakutud ka kaebajatele ja mitmed neist ongi seda kasutanud.

4. Tallinna Halduskohus jättis 30.04.2014 otsusega Ü. Miti, K. Kivirähki, E. Vesti, K. Lamboti, S. Meikari ja T. Ploompuu ühise kaebuse rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda. PS § 154 lg 1 ja EKOH art 4 lg 2 sätestavad kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtte. Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjoni 06.11.2013 otsuse nr 24 alusena on viidatud TPM §-dele 90 ja 91, lisaks on arvestatud Tallinna Linnavolikogu 2013. a valimistulemusi ning halduskogu töös osalemise avaldusi, samuti Tallinna linnaosade halduskogude koosseisude kinnitamise ja seal muudatuste tegemise komisjoni 13.09.2013 otsust nr 23. Tallinna linna valimiskomisjoni 28.10.2013 otsust nr 24 tuleb käsitada valimisringkondade asendusliikmete nimekirjana, mis on aluseks halduskogude moodustamisel. Seda otsust ei ole vaidlustatud. Jaotamine „asendusliikmete järjekorras“ tähendab KOVVS § 69 lg 2 ning TPM §

25 lg-te 1 ja 5 koostoimes seda, et halduskogusse pääsevad lisaks linnavolikogu liikmetele vaid nende nimekirjade kandidaadid, kes kogusid ülelinnaliselt (mitte linnaosades) vähemalt 5% häältest ning kindlustasid endale sellega koha volikogus. KOVVS § 69 lg 3 mõttes asendusliikmete järjekord tähendab seda, et kandidaadid reastatakse häälte arvu järgi, kuid see käib valimisringkondades valituks osutunud kandidaatide asendusliikmete kohta, kes registreeritakse erakondadele ja valimisliitudele valimisringkondade kaupa. Tallinna linna valimisringkondade asendusliikmete nimekirja kuuluvad üksnes volikogusse valituks osutunud

3-13-70149 4(8) isikute asendusliikmed ja nendeks võivad olla ainult need isikud, kes kandideerisid volikogusse pääsenuga samas nimekirjas. Halduskogude moodustamise aluseks oleva TPM § 90 lg 3 p-de

2 ja 3 kohaselt kinnitatakse isikud halduskogu liikmeks valimisringkonna asendusliikmete nimekirjast ja nende järjekorra alusel. TPM § 28 lg-st 1 tulenevalt on linnaosade halduskogud linnavolikogu tööorganiks. TPM §-de

89 ja 90 järgi saab halduskogu liikmeks automaatselt iga volikogusse valituks osutunud kandidaat, kes on andnud nõusoleku osaleda halduskogu töös ning kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht oli volikokku kandideerimisel see Tallinna linnaosa, kus ta kandideeris ning mille halduskogu liikmeks ta soovis saada. Halduskogu ülejäänud kohad täidetakse valimiskomisjoni 28.10.2013 otsusega nr 24 registreeritud valimisringkonna asendusliikmete nimekirjade alusel samadel tingimustel. Järgnevalt järjestatakse häälte arvu järgi ja erakonnast sõltumata kõigile esitatud tingimustele vastanud valimisringkonna asendusliikmete nimekirjades olevad asendusliikmed ühtsesse nimekirja.

Kui isikute arv nimekirjas on suurem kui halduskogu kohtade arv, jäävad nimekirjas tagapool olevad asendusliikmed halduskogu koosseisust välja. Need isikud, kes jäid halduskogu koosseisust välja, kinnitatakse halduskogu liikmete asendusliikmeteks. Eeltoodu kohaselt kinnitati vaidlusaluse 06.11.2013 otsusega nr 24 Tallinna linnaosade halduskogud ja nende asendusliikmed. Nimetatud otsus on ühtlasi aluseks halduskogude liikmete volituste peatamisel või lõppemisel neile asendusliikme määramisel. Sarnaselt linnavolikogu liikme asendamisele saab ka halduskogu liiget asendada ainult volikogusse kandideerinud sama erakonna ringkonnanimekirja kantud isik.

Eelkirjeldatud halduskogude moodustamise kord kehtib alates 29.10.2009 ja seda on linnaosade halduskogude moodustamisel rakendatud juba kahel korral. Kaebajate viidatud 07.11.1996 ja 17.10.1999 jõustunud halduskogude moodustamise regulatsioonid ei ole asjassepuutuvad. Halduskogud on moodustatud demokraatlike valimiste tulemusena volikokku valitud poliitiliste erakondade esindatuse põhjal, arvestades seejuures selle linnaosa valijate tahtega. Mandaadid, mida jaotatakse volikogu liikmetele, ei ole mandaat, millega ta esindab mingit piirkonda, vaid on mandaat kogu elanikkonna esindamiseks.

Vaidlust ei ole selles, et Tallinna linna elanik saab kohaliku elu küsimustes kaasa rääkida ka näiteks asumiseltsi liikmena või halduskogu komisjoni kuuludes ning nende kaudu on võimalik muu hulgas kogukondade huve kuulata. Halduskogu ei ole ainus organ, millesse kuulumise kaudu oleks kaebajatel võimalik linna arengus demokraatlikult kaasa rääkida. Aktiivsel ja väljakutsetest huvitatud linnaelanikul leidub linna arengusuundades või ka üksikjuhtumitel kaasarääkimiseks piisavalt võimalusi. Vastustaja on kinnitanud, et komisjonides osalemise kaudu koostöö teostamise võimalusi on pakutud ka kaebajatele (s.o valimisliidule Vaba Tallinna Kodanik) ning nad on seda võimalust ka kasutanud.

Halduskogu koosseisust välja jätmisega ei ole piiratud kaebajate õigust osaleda kohaliku elu küsimuste lahendamisel ning halduskogude moodustamine ei ole vastuolus demokraatia üldpõhimõtetega. Vaidlustatud haldusakt ei riku kaebajate õigusi.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. Ülle Mitt, Kaur Kivirähk, Erik Vest, Karli Lambot, Silver Meikar ja Tõnu Ploompuu paluvad apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega nende kaebus rahuldada ja menetluskulud jätta vastustaja kanda. Halduskohus on tekitanud kunstliku seose linnaosade halduskogude ja linnavolikogu liikmete valimise süsteemide vahel. Linnaosa halduskogu peab erinevalt linnavolikogust esindama konkreetse linnaosa huve ning halduskogusse peavad lisaks volikogu liikmetele kuuluma ka nende nimekirjade kandidaadid, keda eelistasid selle konkreetse linnaosa elanikud, hoolimata nende ülelinnalistest valimistulemustest. Vastasel korral otsustataks Tallinna linnaosade

3-13-70149 5(8) halduskogude koosseis suuresti Lasnamäe kui elanike arvult suurima linnaosa valimistulemusega, mis ei ole aga halduskogude moodustamise mõte, muutes need parteistunud ning kohalike inimeste soove ja esindamisvajadust mittearvestavateks funktsioonita üksusteks. Vastustaja tõlgenduse korral puudub linnaosade halduskogudel nende algne tasakaalustav funktsioon tsentraliseeritud juhtimise vastu, muutes halduskogud kummitempliteks, mis kinnitavad linna võimuerakonna või -koalitsiooni soove, hoolimata valijate eelistustest konkreetses linnaosas. Halduskogude juurde loodud komisjonide otsustel on üksnes soovituslik mõju, mistõttu ei taga need demokraatlikku otsustusprotsessi. Halduskohus on kohaldanud vääralt Tallinna põhimäärust koostoimes KOVVS, PS ja EKOH- ga. Ebaõige on seisukoht, et Tallinna linnaosade halduskogudesse peaksid pääsema üksnes ülelinnalise valimiskünnise ületanud nimekirjade liikmed. Kuna KOVVS ei käsitle Tallinna linnaosade halduskogude moodustamist, ei saa eeldada, et halduskogudesse pääsevad üksnes KOVVS järgi valitud ja moodustatud linnavolikogude liikmed ja nende asendusliikmed, eirates halduskogu eraldi subjektsust ja algset ideed. Tallinna põhimääruses sätestatud linnaosade halduskogude moodustamist reguleerivat normistikku tuleb tõlgendada eelkõige ajalooliselt ja teleoloogiliselt, arvestades 29.10.2009 jõustunud korra sisustamisel ka 07.11.1996 ja 17.10.1999 jõustunud redaktsioonides sisaldunud põhimõtteid, mille järgi oli halduskogusse pääsemise võimalus ka neil kandidaatidel, kelle nimekiri linnavolikokku valituks ei osutunud. Halduskohus pidas ekslikult õigeks 2009. a regulatsiooni tõlgendust, et jaotamine „asendusliikmete järjekorras“ tähendab KOVVS § 69 lg 2 ja TPM § 25 mõttes seda, et halduskogusse pääsevad lisaks linnavolikogu liikmetele üksnes nende nimekirjade kandidaadid, kes kogusid ülelinnaliselt vähemalt 5% häältest. Selline lähenemine aga suurendab linnajuhtimise tsentraliseeritust ja on seetõttu vastuolus EKOH põhimõttega, et kohalik võim peab olema viidud võimalikult kohalike inimeste lähedale. KOVVS ei sätesta Tallinna linnaosade halduskogude valimise korda, mistõttu ei ole linnavolikogu liikmete moodustamise süsteemi võimalik üle kanda halduskogude liikmete määramisele. See muudaks täielikult halduskogude olemust ja tegemist oleks justkui 8 täiendava volikoguga. TPM § 90 lg

3 p 2 loogiline tõlgendus on, et „asendusliikmete järjekorras“ tähendab seda, et halduskogude need liikmed, kes pole linnavolikogu liikmed, määratakse häälte saamise järjekorras selles linnaosas kui valimisringkonnas, sõltumata sellest, millises nimekirjas nad kandideerisid. See on kooskõlas ka TPM § 89 lg-ga 1, mille kohaselt moodustatakse linnaosa halduskogu Tallinna erinevate piirkondade ja asumite huvide paremaks arvestamiseks omavalitsuse ülesannete teostamisel. Apellantide tõlgendust toetavad ka TPM varasemad redaktsioonid ja 2009. a muudatuste seletuskiri, milles ei viidata ühelegi põhimõttelisele muudatusele halduskogude moodustamise korras. Seletuskirjast nähtub selgelt, et halduskogusse nimetatakse isikud häälte saamise järjekorras, sõltumata sellest, missuguses nimekirjas nad kandideerisid. Vastustaja ja halduskohtu tõlgendus välistab ka üksikkandidaatide pääsemise halduskogudesse. Tallinna linnavolikogu valimise ja selle liikmetele asendusliikmete määramise puhul on paratamatu, et lähtutakse ülelinnalisest valimiskünnisest, nagu KOVVS § 561 lg 3 ja § 69 lg 2 ette näevad, kuid sama loogika ei ole rakendatav halduskogude moodustamisele, mis peab TPM § 89 lg 1 kohaselt lähtuma kitsalt sama linnaosa elanike tahtest. Vastupidine tõlgendus tähendaks seda, et näiteks Pirita või Nõmme halduskogu koosseisu ei otsustaks mitte selle konkreetse linnaosa valijate soov, vaid Lasnamäe kui Tallinna suurima valimisringkonna valijate soov, mis oleks otseses vastuolus õiguse sisemise loogika ja demokraatia põhimõttega. Kui linnaosa elanikud eelistavad üht kandidaatide nimekirja piisavalt, et see saab linnaosas hääli üle valimiskünnise, ei ole selliste kandidaatide halduskogust väljajätmine põhjendatud ainuüksi seepärast, et terves linnas kokku vastav nimekiri künnist ei ületanud. Jääb arusaamatuks, miks peaks halduskogude moodustamisel arvestama terve linna valijate tahtega, sest erinevalt volikogust, ei otsusta halduskogu ülelinnaliste küsimuste üle, vaid need ongi mõeldud konkreetse linnaosa elanike huvide eest seismiseks. Tekiks ka küsimus, miks on

3-13-70149 6(8) halduskogud moodustatud eraldi subjektidena, mitte näiteks linnavolikogu komisjonidena. Pirita näite põhjal on selge, et halduskogu tasandil on ülelinnalise valimiskünnise arvestamine mõttetu, sest isegi kui ainult selles linnaosas tegutsev valimisliit saaks Pirital kõigi pisut üle 9000 valija hääle, ei piisaks sellest ülelinnalise 5% valimiskünnise ületamiseks, milleks oleks tarvis 10 900 häält. Kui halduskogu liikmete määramisel lähtutaks linna kui terviku, mitte aga linnaosa valimistulemustest, muutuks halduskogu roll volikogu kõrval sisutühjaks. Juhul, kui halduskogul on linnavolikogu kõrval mingigi iseseisev roll ja võim, peaks see olema samuti moodustatud demokraatlikult. Halduskogude moodustamist kui kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse üht väljendust PS § 154 lg 1 mõttes tuleks tõlgendada selliselt, et Tallinna linnal on küll õigus näha ette halduskogude moodustamine, ent nende moodustamise kord peab olema kaalutlusvigadeta ning vastama demokraatia, efektiivsuse ja kohalike oludega arvestamise põhimõtetele. Järelikult tuleb fraasi „asendusliikmete järjekorras“ mõista selliselt, et halduskogu liikmed ise ei pea vastama volikogu asendusliikme staatusele, vaid halduskogu liikmed (peale linnavolikogu liikmete) määratakse kandidaatide saadud häälte arvu järjestuse põhiselt. Asjaolu, et osad apellantidest kuuluvad Nõmme linnaosa halduskogu komisjonidesse, ei tähenda, et neid oleks tegelikku otsustusprotsessi kaasatud.

6. Tallinna linn vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Menetluskulud palub vastustaja jätta apellantide kanda. Halduskohus on otsuses õigesti leidnud, et Tallinna linnaosade halduskogudesse pääsevad üksnes ülelinnalise valimiskünnise ületanud nimekirjade liikmed. Varasemalt (1996 ja 1999) moodustati halduskogud tõepoolest kaebajate kirjeldatud viisil, kuid praegusel juhul on asjassepuutuv vaid Tallinna põhimääruse alates 2009. a-st kehtiv redaktsioon (TPM § 90 lg-d 2 ja 3), millest tulenevalt täidetakse halduskogus linnavolikokku valituks osutunud isikutest järelejäänud kohad linnavolikogusse valituks osutunud isikutega samas valimisringkonna nimekirjas kandideerinud isikute vahel valimisringkonna asendusliikmete järjekorras. Kuivõrd valimisliit Vaba Tallinna Kodanik ei kogunud Tallinna linnas kokku 5% kehtivatest häältest (st ei ületanud valimiskünnist), on nende valimisringkonna asendusliikmete nimekirja kuulumine KOVVS § 69 lg 2 järgi võimatu. Apellandid ei ole halduskogude moodustamise aluseks olevat Tallinna linna valimiskomisjoni 28.10.2013 otsusega nr 24 kinnitatud valimisringkondade asendusliikmete nimekirja vaidlustanud. TPM §- s 90 sätestatud „valimisringkonna asendusliikmete järjekorda“ ei ole koostoimes KOVVS §-ga

69 võimalik tõlgendada viisil, et apellante oleks võimalik asendusliikmete nimekirja kinnitada. Halduskogude moodustamise kord ei ole käesoleva vaidluse esemeks, kuid igal juhul on halduskogude moodustamise regulatsioon kooskõlas PS ja EKOH-ga. Halduskogu on TPM §

28 lg 1 järgi linnavolikogu tööorgan, mistõttu ei ole nende näol tegemist 8 eraldiseisva volikoguga. Halduskogu kujundab talle laekunud materjalide kohta oma seisukoha, arvestades oma linnaosa piirkondade ja asumite huvidega (TPM § 89). Halduskogu seisukoht ei ole linnaosa vanemale, linnavalitsusele ega linnavolikogule õiguslikult siduv. Samuti ei ole halduskogu seadusega ette nähtud kohaliku omavalitsuse esindusorgan. Seadus ei sätesta halduskogude moodustamise kohustust, vaid need on moodustatud Tallinna linna enesekorraldusõiguse alusel. Kuna halduskogud on volikogu abistavad tööorganid, on igati loogiline nende moodustamine linnavolikogu valimistulemusi arvestades. Kaebajate halduskogusse kuulumise eelduseks oleks olnud valimisliidu Vaba Tallinna Kodanik poolt kohalikel valimistel 5% valimiskünnise ületamine, mida aga ei saavutatud. Kehtiv halduskogude moodustamise viis ei ole kuidagi vastuolus PS-st ja EKOH-st tulenevate demokraatia üldpõhimõtetega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-13-70149 7(8)

7. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on õige ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.

8. Ringkonnakohus nõustub esmalt Tallinna linnaga selles, et apellantide viited halduskogude moodustamise varasematele (1996 ja 1999) põhimõtetele ning PS § 154 lg-le 1 ja EKOH art 4 lg-le 3 ei ole antud juhul asjassepuutuvad. Linnaosade halduskogude moodustamist ei ole ette nähtud ühegi seadusega, vaid tegemist on Tallinna linna ulatusliku enesekorraldusõiguse alusel otsustatava küsimusega. Muu hulgas võib viidata, et halduskogude n-ö seadustamist (s.o osavalla või linnaosa olemasolu korral selle halduskogu moodustamise kohustuslikuna ettenägemist) kavandanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu 12. koosseisu 401 SE – algatatud 20.03.2013, tagasi lükatud 14.05.2013) seletuskirja kohaselt on halduskogud praktikas moodustatud üksnes Tallinna linnas (8 linnaosa halduskogu), Vinni vallas (3 osavalla halduskogu) ja Väike-Maarja vallas (1 osavalla halduskogu).

Eelnõu kohta esitatud Vabariigi Valitsuse 24.04.2013 arvamusest nähtuvalt ei toetatud eelnõu menetlemist suuresti põhjusel, et esines kahtlus ettenähtava regulatsiooni võimalikus vastuolus EKOH art 6 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse otsustusvabadusega määrata ise kindlaks oma sisemised juhtimisstruktuurid. Linnaosad ei ole kohaliku omavalitsuse üksused (PS § 155) ega halduskogud nende esinduskogud (PS § 156), mistõttu ei saa rääkida vastuolust EKOH art 4 lg-s 3 sätestatud lähimuse põhimõttega. Tallinna linnal on halduskogude moodustamise regulatsiooni väljatöötamisel avar kujundamisruum.

Isegi juhul, kui apellantide hinnangul muudab põhimääruse 29.10.2009 jõustunud redaktsioon linnaosade halduskogude moodustamise sisuliselt või ideoloogiliselt mõttetuks (nt puuduks halduskogudel tegelik tsentraliseeritud juhtimist tasakaalustav või konkreetse linnaosa elanike huvide kaitse funktsioon vmt), ei annaks see alust tõlgendada olemasolevaid sätteid laiendavalt.

9. Tallinna Linnavolikogu 10.10.1996 määruse nr 27 „Tallinna põhimääruse uue redaktsiooni kinnitamine (Tallinna põhimäärus)“ § 28 lg-st 1, § 89 lg-st 1 ning § 90 lg-test 2 ja

3 tulenevalt on linnavolikogu tööorganiteks muu hulgas linnaosade halduskogud, mille eesmärk on Tallinna erinevate piirkondade ja asumite huvide parem arvestamine omavalitsuse ülesannete teostamisel ning mis moodustatakse samast valimisringkonnast (s.o linnaosast) linnavolikogusse valitud või sinna kandideerinud isikutest, kelle rahvastikuregistri järgne püsiv elukoht oli linnavolikokku kandideerimisel selles linnaosas. Praeguses asjas on vaidluse all esmajoones küsimus, mida mõista TPM § 90 lg 3 p-des 2 ja 3 viidatud „valimisringkonna asendusliikmete järjekorra“ all. Apellandid leiavad, et silmas ei ole peetud linnavolikogu asendusliikmeid, vaid tegemist on iseseisvat sisu omava mõistega, mis tähistab konkreetses valimisringkonnas (linnaosas) linnavolikogusse kandideerinud ja vastavas linnaosas elavate isikute järjekorda, vastavalt nende poolt valimistel saadud häälte arvule, olenemata sellest, millises nimekirjas nad kandideerisid (s.o sõltumata asjaolust, kas vastav nimekiri ületas ülelinnalise 5% suuruse valimiskünnise linnavolikogusse pääsemiseks). Vastustaja leiab (ja sellega nõustus ka halduskohus), et TPM § 90 lg 3 p-des 2 ja 3 on selgelt viidatud linnavolikogu asendusliikmete nimekirjale (KOVVS § 69 lg 2), mis tähendab, et sellesse ei saa kuuluda isikud, kes kandideerisid linnavolikogusse sellises nimekirjas, mis ülelinnalist 5% suurust valimiskünnist ei ületanud. Ringkonnakohus jagab halduskohtu ja Tallinna linna seisukohta, et TPM § 90 lg 3 p-des 2 ja 3 nimetatud „valimisringkonna asendusliikmete järjekorra“ all ei ole ratsionaalselt võimalik

3-13-70149 8(8) silmas pidada muud järjekorda peale linnavolikogu asendusliikmete oma. Tallinna põhimäärus ei anna alust eeldada, et „asendusliige“ TPM § 90 lg 3 tähenduses on autonoomne mõiste, mida tuleb sisustada KOVVS §-st 69 ja TPM §-st 25 erinevalt (vt ka Riigikohtu 26.10.2011 otsus nr 3-3-1-45-11, p 11; 12.05.2011 otsus nr 3-3-1-12-11, p 11). Erinevalt praeguse TPM § 90 lg-st

3 nägi enne 29.10.2009 kehtinud TPM § 88 lg 4 p 2 ette üheselt arusaadava eriregulatsiooni linnavolikogu asendusliikmete nimekirja n-ö valimistejärgseks täiendamiseks nende isikutega, kelle nimekiri sai vastavas linnaosas (valimisringkonnas) kokku vähemalt 5% kehtivatest häältest, kuid nimekirjamandaatide jaotamisel ei osalenud, ning samuti linnaosas vähemalt 5% kehtivatest häältest saanud üksikkandidaatidega. Nagu öeldud, põhimääruse kehtivas redaktsioonis selline erinorm puudub. Vastava muudatuse sisse viinud Tallinna Linnavolikogu 01.10.2009 määruse nr 32 „Tallinna põhimääruse muutmine“ eelnõu seletuskirjas (vt https://aktal.tallinnlv.ee/static/Eelnoud/Dokumendid/endok5909.htm) on selgelt märgitud, et uues TPM §-s 90 on muudetud senises TPM §-s 88 sätestatud halduskogude moodustamise põhimõtet, arvestades muu hulgas 2008. a lõpus KOVVS-s tehtud muudatusi, millega nähti mitmeringkonnalistes omavalitsustes ette varasemaga võrreldes teistsugune valimistulemuste kindlakstegemise süsteem (see tulenes vajadusest tagada valijate häältele kõigis Tallinna valimisringkondades võrdne kaal – vt Riigikogu 11. koosseisu 392 SE). Nii sätete sõnastusest kui ka kujunemisloost ilmneb üheselt, et halduskogude moodustamise põhimõtted vaadati KOVVS muudatuste valguses (millega kaotati muu hulgas mandaatide erijaotus Tallinna valimisringkondade vahel, mis võis olla vastuolus PS § 156 lg-st 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste ühetaolisuse põhimõttega) uuesti tervikuna üle. Seetõttu oleks halduskogude moodustamise varasematest põhimõtetest lähtuv n-ö ajalooline tõlgendus TPM § 90 lg 3 p-dele 2 ja 3 meelevaldne. 10. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Ü. Miti, K. Kivirähki, E. Vesti, K. Lamboti,

S. Meikari ja T. Ploompuu apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 30.04.2014 otsus muutmata. 11. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et kaebajad on esimese astme kohtus kandnud menetluskulusid kokku 3690 eurot (riigilõiv 90 eurot – tl 25; õigusabikulud 3600 eurot – tl 62- 65). Apellatsiooniastmes on kaebajad kandnud menetluskulusid kokku 1530 eurot (riigilõiv 90 eurot – tl 100; õigusabikulud 1440 eurot). Menetluskulude seos käesoleva haldusasja menetlemisega esimese ja teise astme kohtus ning kulude kandmine on nõuetekohaselt tõendatud. Kuna ringkonnakohus jätab Ü. Miti, K. Kivirähki, E. Vesti, K. Lamboti, S. Meikari ja T. Ploompuu apellatsioonkaebuse rahuldamata ning muutmata halduskohtu otsuse, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellantide menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. Tallinna linn esimese ega teise astme kohtus menetluskulude nimekirja ja menetluskulude kandmist tõendavaid dokumente esitanud ei ole, mistõttu jäävad ka vastustaja menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/

Viive Ligi /allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets