3-14-52228/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Hurma Kiviloo Määruse tegemise aeg ja koht

29. oktoober 2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-52228

Haldusasi S.K.i kaebus Tallinna Linnavalitsuse 27.08.2014 määruse nr 59 õigusvastasuse tuvastamiseks ja tühistamiseks

RESOLUTSIOON 1. Tagastada kaebus S. K.le läbivaatamatult. 2. Sekretäril edastada käesoleva määruse ärakiri kaebajale esindaja (Jaanus Krevald) kaudu.

Edasikaebamise kord Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna ringkonnakohtule määruse teinud halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul, arvates määruse ärakirja kättetoimetamisest (HKMS § 204 lg-d 1 ja 2, § 121 lg 4).

ASJAOLUD 1. 26.09.2014 sai kohus S.K.i kaebuse Tallinna Linnavalitsuse (TLV) 27.08.2014 määruse nr 59 „Kohtade määramine, kus alkoholi tarvitamine loetakse teisi isikuid häirivaks“ õigusvastasuse tuvastamiseks ja tühistamiseks. 2. Kaebaja põhistab kaebust järgnevaga. Korrakaitseseaduse (KorS) kohaselt võib kohalik omavalitsus määrata kindlaks kohad, mis on lastele suunatud või mõeldud tervise edendamiseks ning nendes kohtades lugeda alkoholi tarbimine teisi isikuid häirivaks. Käesoleval juhul on TLV määrusega nr 59 lugenud alkoholi tarvitamise teisi isikuid häirivaks kogu Tallinna linna haldusterritooriumil, v.a määruse punktides 1 ja 2 nimetatud kohtades. Kaebaja leiab, et kuna Tallinn ei ole ilmselgelt suunatud vaid lastele või mõeldud tervise edendamiseks, siis puudub vastustajal õiguslik alus keelustada alkoholi tarvitamist terves linnas. Kaebaja on seisukohal, et vastustajal puudus

2 volitusnorm sellise määruse vastuvõtmiseks, mistõttu on määrus nr 59 õigusvastane ja tuleb tühistada.

KOHUS LEIAB

3. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg-le 1 kontrollib kaebuse saanud halduskohus, kas kaebus vastab selle seadustiku §-s 38 sätestatud nõuetele, kas on tasutud riigilõiv ega esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. HKMS § 121 lg 1 p 1 näeb ette, et kohus tagastab kaebuse selle esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. HKMS § 121 lg 2 p 1 järgi kohus võib tagastada kaebuse selle esitajale, kui kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud.

4. Kohus on seisukohal, et kaebus on esitatud TLV antud määruse kui üldakti, s.o õigustloova akti õigusvastasuse tuvastamiseks ja tühistamiseks. Seetõttu esitatud kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse (HKMS § 121 lg 1 p 1), lisaks puudub kaebajal asjas ilmselgelt ka kaebeõigus, eeldades et tema faktilised väited on tõendatud (HKMS § 121 lg 2 p 1). Kohus põhistab oma seisukohta järgmiselt.

5. HKMS § 4 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. HKMS § 6 lg 1 sätestab, et halduskohtumenetluses loetakse haldusaktiks haldusakt haldusmenetluse seaduse § 51 tähenduses, haldusleping haldusmenetluse seaduse § 95 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. HKMS § 6 lg 2 järgi halduskohtumenetluses loetakse haldusorgani toiminguks haldusorgani poolt haldusmenetluses tehtud toiming, samuti haldusorgani tegevusetus ja viivitus avalikõiguslikus suhtes. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 kohaselt haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Siit nähtub, et mingi tegevus kujutab endast haldusakti, kui üheaegselt on täidetud kõik järgnevad tingimused: 1) tegutsevaks subjektiks on haldusorgan; 2) tegevus toimub avalikõiguslikus suhtes; 3) tegevus kujutab endast tahteavaldust õigussuhte reguleerimiseks; 4) tahteavaldus on ühepoolne; 5) reguleeritakse üksikjuhtumit; 6) regulatsioon on suunatud haldusevälisele isikule. Seega vaid üksikjuhtumeid reguleerivad õigusaktid saavad olla haldusaktid. HMS § 88 sätestab, et määrus on õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks, st on üldehk õigustloov akt.

6. Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kõigi kohaliku elu küsimuste lahendamise õigus eeldab kohaliku omavalitsuse organite õigust kehtestada üldja üksikakte. „Määrusandlusõiguse piiride kindlaksmääramise ülesanne lasub seadusandjal ning teha tuleb seda kooskõlas põhiseadusega volitusnormis. Seadusest tuleneva volitusnormi olemasolu, kehtivus ja vastavus ettenähtud nõuetele on määruse materiaalse õiguspärasuse eelduseks“.(vt Haldusmenetluse käsiraamat lk 450).

3 HMS § 90 lg 2 kohaselt kohaliku elu küsimuse korraldamiseks võib kohaliku omavalitsuse organ anda määruse volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm olemas. HMS § 91 lg 1 näeb ette, et haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. HMS § 91 lg 2 sätestab, et kui küsimuse otsustamine on seadusega antud kohaliku omavalitsuse pädevusse, siis igal konkreetsel juhul, kui küsimus ei ole seadusega antud vallavõi linnavolikogu ainupädevusse, võib vallavõi linnavolikogu määruse andmise edasi volitada vallavõi linnavalitsusele.

7. Kohalike omavalitsuste organite (linnaja vallavolikogud ning -valitsused) õigusaktide andmist reguleerib kohaliku omavalituse korraldamise seadus (KOKS). KOKS § 7 järgi on volikogul ja valitsusel õigus üldaktidena anda määrusi (lg 1); üksikaktidena volikogul vastu võtta otsuseid ja valitsusel anda korraldusi (lg 2). KOKS § 22 lg 1 sätestab, milliste küsimuste otsustamine kuulub volikogu ainupädevusse. KOKS § 22 lg 2 kohaselt seadusega kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsusorgani pädevusse antud küsimusi otsustab kohaliku omavalitsuse volikogu, kes võib delegeerida nende küsimuste lahendamise valitsusele. KOKS § 30 sätestab linnavalitsuse pädevuse, mille järgi linnavalitsus muu hulgas lahendab küsimusi, mis on käesoleva seaduse § 22 2. lõike alusel delegeeritud valitsusele (lg 1 p 4).

8. Analoogne regulatsioon on sätestatud ka Tallinna põhimääruses, mille § 26 lg 2 kohaselt seadusega kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsuseorgani pädevusse antud küsimusi otsustab linnavolikogu, kes võib delegeerida nende küsimuste lahendamise linnavalitsusele. Tallinna põhimääruse § 42 lg 1 järgi linnavalitsus on linna omavalitsuse kollegiaalne täitevorgan, mis viib praktilise tegevusega ellu talle riigi ja Tallinna õigusaktidega pandud ülesandeid. Tallinna põhimääruse § 49 määratleb linnavalitsuse pädevuse. Selle järgi linnavalitsus muu hulgas - lahendab ja korraldab kohaliku elu küsimusi, mis linnavolikogu määruse või otsusega või käesoleva põhimäärusega on pandud täitmiseks linnavalitsusele (lg 1 p 2). Tallinna põhimääruse § 80 kohaselt linnavolikogul ja linnavalitsusel on oma pädevuse piires õigus anda üldaktidena määrusi (lg 1). Linnavolikogul on õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid, linnavalitsusel anda korraldusi (lg 2).

9. KorS § 55 p 5 kohaselt - avalikus kohas on keelatud käituda isikut häirivalt või ohtu seadval viisil, eelkõige: tarbida alkoholi või toidugruppi mittekuuluvat joovet tekitavat ainet ühissõidukipeatuses, teeliikluses osalevas avalikus kasutuses olevas ühissõidukis, koolieelse lasteasutuse, lasteaed-algkooli, põhikooli, gümnaasiumi, kutseõppeasutuse, huvialakooli, noortelaagri, tervishoiuteenuse osutaja ning hoolekandeasutuse ehitises ja territooriumil või selle osas õppeja kasvatustegevuse või tervishoiuteenuse osutamise ajal, samuti lastele suunatud avalikul kogunemisel. Kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus määrata oma territooriumil kindlaks lastele suunatud või tervise edendamiseks mõeldud muud kohad, kus alkoholi tarbimine loetakse teisi isikuid häirivaks. KorS § 59 lg 1 järgi kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumil ürituse korraldamise ja pidamise nõuded kehtestab kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega.

10. Eelnimetatud volitusnormide (KorS § 55 p 5 ja § 59 lg 1) alusel on Tallinna Linnavolikogu 29.05.2014 vastu võtnud määruse nr 12 „Tallinna linnas avaliku ürituse

4 korraldamise ja pidamise kord“, millega omakorda (§ 19) on delegeerinud KorS § 55 punktide 3 ja 5 teises lauses nimetatud ülesannete täitmine Tallinna Linnavalitsusele. TLV on KorS § 55 p 5 alusel ja kooskõlas volikogu 29.05.2014 määruse §-ga 19 võtnud 27.08.2014 vastu määruse nr 59, mille õigusvastasuse tuvastamist ja tühistamist kaebaja kaebuses taotleb. Kuna tegemist ei ole küsimusega, mis KOKS § 22 lg 1 või eriseaduse kohaselt kuuluks volikogu ainupädevusse, siis ülalmärgitut arvestades on edasivolitamine olnud lubatav. Eeltoodust ilmneb selgelt, et kaebuses vaidlustatud TLV määruse nr 59 näol on tegemist üldaktiga, so õigustloova aktiga, mis on antud seaduse (KorS) alusel ja selle rakendamiseks ning mille vaidlustamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, mistõttu esineb alus kaebuse kaebajale tagastamiseks HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Ühtlasi tuleneb ülaltoodud õigusnormide analüüsist, et ekslik on kaebaja seisukoht, et Tallinna Linnavalitsusel puudus volitusnorm määruse vastuvõtmiseks.

11. Põhiseaduse § 15 lg 1 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist. Antud säte eeldab õiguslikku vaidlust, mille tulemusena saaks kohus asja läbivaatamisel otsustada mingi seadusesätte vastavust põhiseadusele. Kohus selgitab, et halduskohtu pädevusse ei kuulu abstraktse normikontrolli teostamine ja õigustloovate aktide (milleks on antud juhul TLV määrus nr 59) peale esitatud kaebuste halduskohtumenetluse korras läbi vaatamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p 1 kohaselt kuulub Riigikohtu pädevusse taotluste lahendamine kontrollida õigustloova akti vastavust põhiseadusele. Osundatud seaduse § 4 reguleerib menetluse algatamist. Taotluse õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks võivad Riigikohtule esitada Vabariigi President, õiguskantsler ja kohaliku omavalitsuse volikogu. Kohus algatab menetluse kohtuotsusevõi määruse edastamisega Riigikohtule. Kohus edastab lahendi vaid juhul, kui on toimunud õiguslik vaidlus ja kohus on tunnistanud oma kohtulahendis õigustloova akti põhiseadusevastaseks ja jätnud selle kohaldamata.

12. HKMS § 44 lg 1 kohaselt kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Tuvastamiskaebuse esitamiseks peab kaebajal esinema põhjendatud huvi, st tuvastamine peab aitama edaspidi kaebajat oma õiguste kaitsmisel (HKMS § 38 lg 4) ning kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 45). Antud juhul puudub konkreetne õiguslik vaidlus kaebaja ja avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse vahel. Kaebaja vaid paljasõnaliselt märgib, et vaidlustatud määrus nr 59 kahjustab paratamatult kaebaja õigusi. Sellest aga ei teki veel kaebajale kaebeõigust halduskohtusse pöördumiseks. Kaebusest ei nähtu ja kaebaja ei ole kaebuses ka märkinud, et tal oleks mingi puutumus vaidlustatud määrusega, st et ta oleks sattunud vaidlustatud määruse toimealasse. Seega on kaebus kohtu hinnangul esitatud preventiivsel eesmärgil, avalikes huvides. Sellisel eesmärgil kaebuse halduskohtule esitamist HKMS ega ka ükski teine seadus ette ei näe, mistõttu esineb täiendav alus kaebuse tagastamiseks ka HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

13. HKMS § 121 lg 3 kohaselt kaebuse tagastamisel selgitab kohus võimaluse korral, kuhu ja millises korras on kaebajal võimalik pöörduda. Sellega seoses kohus selgitab, et KOKS § 33 lg 1 kohaselt igaühel on õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on

5 seadusvastaselt kitsendatud tema õigusi. Sama regulatsiooni toetab ka Tallinna põhimääruse §

85 lg 1, mis sätestab, et igaühel on õigus taotleda linnavolikogult või linnavalitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusvastaselt kitsendatud tema õigusi. Lisaks õiguskantsleri seaduse § 15 järgi on igaühel õigus pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole seaduse või mõne muu õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks.

14. Tulenevalt HKMS § 104 lg 5 p-st 2 tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub käesoleva seadustiku § 121 lõike 2 alusel. Et kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 alusel, siis tasutud riigilõiv tagastamisele ei kuulu.

/allkirjastatud digitaalselt/

Hurma Kiviloo Kohtunik