3-14-50498/20 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Kohtunik Elle Kask Otsuse kuulutamise aeg ja koht 03.10.2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-50498 Haldusasi Tallinna linna kaebus Vabariigi Valitsuse 10.03.2014 korralduse nr 82 „Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal“ tühistamiseks ja uue korralduse avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks raha eraldamise kohta 2014. aastal andmiseks kohustamiseks. Alternatiivselt Vabariigi Valitsuse 10.03.2014 korralduse nr 82 „Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal“ õigusvastasuse tuvastamiseks. Menetlusvorm Suuline, kirjalik. Menetlusosalised Kaebuse esitaja Tallinna linn, volitatud esindajad Priit Lello, Terje Krais ja Jaan Lindsaar, ning vastustaja Vabariigi Valitsus Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu, volitatud esindajad Eva Vanamb, Ain Tatter ja Lauri Künnapuu.

Resolutsioon

1. Jätta Tallinna linna kaebus rahuldamata.

2. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib 30 päeva jooksul selle avalikult teatavaks tegemisest arvates esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 180 lg 1, § 181 lg 1, § 182 lg 1). Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus. Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Majandusja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) saatis 15.11.2013 Eesti Linnade Liidule ja Eesti Maaomavalitsuste Liidule e-kirja, milles teatas, et 2014, aastal planeeritakse jätkata omavalitsuste, kelle teede lõikudele tekivad täiendavad kulutused seoses neid läbiva transiitliiklusega või mõne muu täiendava koormusega, eraldi toetamist 2013 aastal alguse saanud viisil. Nimetatud ekirjale oli lisatud „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“. Taotluste esitamise tähtpäevaks oli 18.12.2013. Tallinna linn esitas 18.12.2013 MKM-ile kirja, milles teatas, et MKM-i korraldatud teehoiuvahendite jaotamine ei rajane seadusel, MKM-il ei ole õigust teehoiuvahendite jaotamise tingimusi kehtestada ning seadusevälise raha taotlemiseks konkurssi läbi viia. MKM vastas kaebaja kirjale 14.01.2014 ning põhjendas, et MKM läheb väljakuulutatud konkursiga edasi ning teeb lähtuvalt saabunud taotlusest põhjendatud ettepaneku Vabariigi Valitsusele toetada täiendavalt omavalitsusüksuste projekte. 10.03.2014 võeti vastu Vabariigi Valitsuse korraldus „Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal“. Korralduse kohaselt ei osalenud Tallinna Linnavalitsus konkursil ning Tallinna linna haldusterritooriumil asuvate lisakoormusega teedele toetust ei eraldatud. 11.04.2014 esitas Tallinna linn Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub tühistada Vabariigi Valitsuse 10.03.2014 korraldus nr 82 „Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal“ ning kohustada Vabariigi Valitsust tegema uue korralduse avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks raha eraldamise kohta 2014 aastal. Alternatiivselt palub kaebaja tuvastada vaidlusaluse korralduse õigusvastasus. Samuti leiab kaebaja, et nimetatud korralduse aluseks olevad Teeseaduse § 16 lg 3 ja lg 4 on vastuolus Põhiseadusega.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebuse esitaja: Kaebaja on seisukohal, et korraldus on põhjendamata ja ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Lõike 2 alusel haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Vaidlustatavas korralduses on vastustaja viidanud lisale, milles on kohalike omavalitsuste kaupa välja toodud, kellele ja kui palju raha eraldati.

Mingisuguseid muid lisasid vaidlustataval korraldusel ei ole ning selle tekstis mingitele muudele materjalidele ei viidata ja seega tuleb eeldada, et vaidlustatava korralduse kõik põhjendused sisalduvad HMS § 56 lg 1 kohaselt korralduses endas ja selle lisaks olevast omavalitsuste nimistust raha jaotamise kohta. Vaidlustatud korraldus on põhjendamata ja õigusvastane, kuna selles puuduvad põhjendused, miks eraldati kohalike teede hoiuks riigieelarves just 28 071 300 eurot. Teeseadus (TeeS) ega ükski teine õigusakt ei sätesta kohalikele omavalitsustele eraldatavate vahendite piirmäärasid.

See aga ei tähenda, et teehoiu vahendite jaotamisel ei pea lähtuma teehoiu tagamiseks vajalikest nõuetest ja kriteeriumitest. TeeS § 16 alusel kohalikele omavalitsustele jaotatavate teehoiu vahendite suuruse määramine ning raha eraldamine on osa teehoiu kavandamisest. Ilma teehoiu kavandamiseta ei ole võimalik rahalisi vahendeid efektiivselt planeerida ja raha jaotamist kaalutletult otsustada. Valitsuse korraldus on õigusvastane, kuna sellest ei selgu põhjendused ja kaalutlused, mille alusel saaks kaebaja veenduda, et kohalikele omavalitsustele, sh kaebajale teehoiu vahendite eraldamisel oleks lähtutud põhimõtetest, kriteeriumitest ja tingimustest, mis tagavad teede hoiu korraldamise vastavalt TeeS-ile ja teede suhtes kehtivatele muudele normatiividele.

Vaidlustatud korraldus on põhjendamata ja kaalutlusvigadega, kuna haldusaktis ei ole põhjendatud, millistel õiguslikel alustel ja faktilistel kaalutlustel üldse rajaneb korralduses valitud teede hoiu vahendite jaotamise süsteem. Korralduses on otsustatud jaotada kohalikele omavalitsustele raha kolmel erineval meetodil. On arusaamatu, miks jaotatakse täna kohalike teede hoiuks vahendeid nn kolmel erineval meetodil ja millistest kaalutlustest ja põhimõtetest lähtuvalt on otsustatud raha jaotamise proportsioonid kolme meetodi vahel. Korralduses viidatud TeeS § 16 ega ükski teine Vabariigi Valitsuse õiguspärase tegevuse aluseks olev õigusakt korralduses viidatud meetodeid ei sätesta.

Kui Vabariigi Valitsus otsustas korralduses nn raha kolmikjaotuse kaalutlusõiguse alusel, siis peavad haldusaktis olema esitatud vastavad kaalutlused sellise rahastamissüsteemi rakendamiseks. Sellest tulenevalt on korraldus põhjendamata ja diskretsioonivigadega. Käesolevas vaidluses ei ole küsimus selles, kui palju on kaebajal tegelikult raha vaja eraldada, et tagada õige rahastamine, sest Vabariigi Valitsus ei ole vaidlustatud korralduse andmisega lähtunud mitte ühegi kohaliku omavalitsuse tegelikust raha vajadusest ega teede reaalsest seisundist.

Vabariigi Valitsus ei seadnud raha eraldamise korralduse andmisel tingimuseks, et kohalikud omavalitsused peavad tõendama kohalike teede olukorda ja reaalset raha vajadust. Seepärast ei saa ka kaebajale panna kohustust, et tema üksi peab tõendama, kui palju tal tegelikult on vaja raha teede korrashoiuks. Küll on kaebaja ise korduvalt taotlenud, et temale raha eraldamisel võetaks aluseks Tallinna teede registri andmed, milles sisalduvad õiged ja täpsed andmeid teede kogumahu, liikide ja muude asjaolude kohta, kuid sellest on Vabariigi Valitsus seni keeldunud.

Kuigi Vabariigi Valitsus on korduvalt nõustunud, et Tallinna teede registri andmed on täpsemad, kui riikliku teede registri andmed, siis sellegipoolest ei ole Tallinna andmeid aluseks võetud, sest teistel kohalikel omavalitsustel nii põhjalikke andmeid ei ole. Seega tekib olukord, kus kohtumenetluses heidab vastustaja kaebajale ette mingite andmete justkui esitamata jätmist, samal ajal väites, et Tallinna andmeid ei saa siiski aluseks võtta. Vastustaja ei saa panna kaebajale kohustust tagantjärgi tõendada kohtumenetluses asjaolusid, mida ta ei ole ise vaidlustatud korralduse andmise eelduseks seadnud.

Viidetega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS)§ 6 lõikele 1 leiab vastustaja, et kohalike teede hoid on kohaliku elu küsimus ja omavalitsuse autonoomne ülesanne. Seega peab kohalike teede vastavuse kehtestatud teeseisundi nõuetele tagama iga omavalitsus ise. Riigieelarvest makstav kohalike teede hoiu raha on üksnes täiendav tugi omavalitsustele. Tees § 16 lg 3 ja 4 sõnastus määratleb üheselt, et kohalike teedehoiu raha peab tulenema riigieelarvest ning Tees § 16 lõikes 1 on kindlaks määratud ka teede korrashoiu rahastamise allikas ja minimaalne maht.

Nagu märgitust selgelt nähtub ei ole kohalike teede korrashoiuks riigieelarvest raha eraldamine vastutulelik või ainult täiendav abinõu omavalitsusele, vaid teehoiuks omavalitsusele raha eraldamine on riigi seadusest tulenev kohustus, mille täitmist on omavalitsus õigustatud ja oma elanikkonna huvides ka kohustatud nõudma. Kuivõrd kohalike teede korrashoiuks raha eraldamine on riigi seadusest tulenev ülesanne ei saa Vabariigi Valitsus jätta kohalikele omavalitsustele raha eraldamata või eraldada vahendeid ükskõik millisel moel. Asjaoluga, et senini on kaebaja kohalike teede korrashoidu ülejäänud osas (lisaks riigi rahalisele eraldisele) ise finantseerinud, ei tähenda, et kaebaja oleks kohustatud seda skeemi ajatult jätkama.

See tähendab, et kaebaja on sisuliselt võtnud riigi kohustuse teehoiutööde rahastamiseks seni osaliselt enda kanda. Tuleb märkida, et vastustaja viide KOKS § 6 lg-le 1 ja selgitusele, et teedehoid võiks olla kohaliku omavalitsuse ülesanne, ei ole asjassepuutuv argumentatsioon selgitamaks Vabariigi Valitsuse korralduse õiguspärasust. See tähendab, et vastustaja selle väite alusel ei ole võimalik õiguslikult põhjendada ega tuvastada, miks on Vabariigi Valitsus otsustanud anda korralduse just sellisel kujul nagu see on kohtus vaidluse objektiks.

Kui eeldada, et teede hoid on kohaliku omavalitsuse ülesanne, ei järeldu sellest argumendist Vabariigi Valitsuse korralduse õiguspärasus ega õigusvastasus. Kui Vabariigi Valitsus leiab, et teedehoid on omavalitsuse ülesanne, peavad olema korralduses õiguslikud alused, kaalutlused ja põhjendused raha jaotamise kriteeriumite kehtestamise kohta ning raha eraldamiseks konkreetsete omavalitsuste vahel. Vabariigi Valitsus ei saa lähtuda arusaamast, et kui teede hoid on kohalik ülesanne, siis tema võib avalikke rahalisi vahendeid jaotada avalik-õiguslikus suhtes oma suva järgi, sh otsustada üldse raha jaotamata jätta.

Vastustaja seisukoht on otseselt vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-s 1 sätestatud riigivõimu seaduslikul alusel teostamise põhimõttega, millest tulenevalt peab riigiorgani tegevus riigieelarveliste vahendite jaotamisel rajanema seadusel ning olema suunatud TeeS-is sätestatud eesmärkide saavutamisele – tagada riigieelarveliste vahendite olemasolu korral raha jaotamine nii, et tagatud oleks kohalike omavalitsuste võrdne kohtlemine, teede korrashoiu võimalikult efektiivne rahastamine, riigivõimu õiguspärane ning kohtulikult kontrollitav teostamine (PS § 3 lg 1, TeeS § 15 lg 1, § 16 lg 3 ja lg 4).

Lähtudes eeltoodust on ühtlasi ebaõige vastustaja väide, et Tallinna linnal puudub seadusega kaitstud subjektiivne õigus saada riigieelarvest kohalike teede hoiuks toetust ning seadusega kaitstud subjektiivne õigus igal aastal riigieelarvest kohalike teede hoiuks täiendavat abi saada. Kaebaja märgib, et tema subjektiivne õigus tuleneb TeeS § 15 lg-st 1, § 16 lg-st 3 ja 4 ning asjaolust, et riigieelarves on 2014 aastaks kohalikele omavalitsustele raha teedehoiuks ette nähtud ning Vabariigi Valitsus on mingis ulatuses Tallinnale raha eraldanud, kuigi arvestamata Tallinna teedega seotud koormusi, teede mahtusid (kogupindala), teede liike, teede seisundit ning korrashoiuga kaasnevaid oluliselt suuremaid kulusid võrreldes teiste omavalitsustega.

Kaebajal on õigus nõuda, et maksumaksja raha jaotamine toimuks õiguspärasel ja kontrollitaval viisil. Tallinna linn selgitab, et ta ei ole korralduse vaidlustamisel tuginenud Riigikohtu lahendile nr 3-4-1- 8-09, millele viitab vastustaja. Viidatud lahendi kohaselt on riigil kohustus rahastada kohalike teede korrashoidu kui kohalikul omavalitsusel ei ole piisavalt raha kõigi kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus. Käesolevas vaidluses pole kaebaja tõstatanud küsimust, kas Tallinna linnal on raha või ei ole piisavalt, et täita kohalike ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus.

Küsimus on selles, kas Vabariigi Valitsus on raha jaganud õiguspäraselt ja põhjendatult. Ka vaidlustatud korraldusest ei nähtu, et Vabariigi Valitsus oleks kohalike omavalitsuste vahel raha jaotanud lähtudes nende majanduslikust seisundist. Samuti ei nähtu, et omavalitsuste finantsseisu oleks üldse hinnatud. Kohtule pole esitatud ühtegi tõendit, millest nähtuks, et korralduse andmisel lähtus Vabariigi Valitsus omavalitsuste majanduslikust olukorrast, nagu püüab vastustaja korralduse õiguspärasust selgitada käimasolevas kohtuvaidluses.

Vastustaja ei saa põhjendada korralduse õiguspärasust kaalutlustega, millest Vabariigi Valitsus ei ole korralduse andmisel lähtunud ja milles pole haldusakti põhjal võimalik veenduda. Haldusaktis on ebaõigesti väidetud, et Tallinna linn MKM-i korraldatud konkursil ei osalenud. Kaebuse lisadest nähtuvalt esitas kaebaja taotluse MKM-i määratud tähtajaks, s.o. 18.12.2013. Kaebaja selgitas, et ta soovib vahendite jaotamises osaleda, kui MKM-i läbiviidav menetlus vastab seaduses sätestatud nõuetele. Kaebaja põhjendas, et tema hinnangul on TeeS § 16 lg 3 ja 4 ning MKM- i 15.11.2013 e-kirjas kehtestatud kohalike teede hoiuks raha taotlemise tingimused õigusselgusetuse tõttu vastuolus põhiseadusega, sest neist ei selgu, millistel alustel ja kui palju kohalike teede hoiuks raha eraldatakse.

MKM-i läbiviidud raha jaotamise menetluses osalemiseks selgitas kaebaja täiendavalt, et MKM-i kirjast ei selgu, millisel õiguslikul alusel on MKM-il õigus kehtestada e-kirjaga kohalikele omavalitsustele kohalike teede hoiuks raha taotlemise tingimusi ja läbi viia e-kirjas viidatud konkurssi. Sellest tulenevalt leidis kaebaja, et MKM-i korraldatav teehoiuvahendite jaotamine ei rajane seadusel ja tal ei ole võimalik kuni MKM-i poolt oma tingimuste täpsustamise ja õiguslike aluste selgitamiseni võimalik esitada lisakoormusega teede toetuse taotlust.

Täiendavalt rõhutas kaebaja, et kui MKM siiski leiab, et ta on täitnud teehoiuvahendite õiguspäraseks jaotamiseks vajalikud nõuded palus linn nendele viidata ja viia raha taotlemise menetlus uuesti läbi. Kaebaja taotles teehoiu katteks rahaliste vahendite eraldamist, kuid raha saamiseks soovis, et MKM selgitaks oma juhendi ja selle tingimuste kehtestamise õiguslikke aluseid. Kaebaja märkis taotluses, et kui MKM on seisukohal, et läbiviidav menetlus on õiguspärane ja kooskõlas seadusega, siis MKM-il on teada Tallinna linna läbivad suurema lisakoormusega sadamaühendused ja transiitteed, mille hooldamiseks saab rahalisi vahendeid eraldada sarnaselt teiste kohalike omavalitsustega.

Kaebaja leiab, et ta on esitanud MKM-ile taotluse Tallinnas asuvate riigimaanteede pikenduste, transiitteede, sadamühiste ja muu lisakoormusega teede rahastamiseks. MKM jättis nn konkursil Tallinna linna taotluse lahendamiseks olulised asjaolud välja selgitamata ning on lähtunud kontekstiväliselt lihtsalt ühest lausest, seda kirja asjaolude ja menetluses tehtud toimingutega seostamata. Vastustaja oleks pidanud Tallinna linna taotlust käsitlema eesmärgipäraselt – miks esitas kaebaja taotluse MKM-i määratud tähtajaks 18.12.2013. Korralduse aluseks oleva TeeS § 16 lg-d 3 ja 4 on vastuolus põhiseadusega.

TeeS § 16 lõike 2 kohaselt nähakse kogu riigi teehoiu rahastamiseks riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75% kütuseaktsiisist, välja arvatud erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25% erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Sama paragrahvi lõikest 3 tulenevalt jagatakse raha riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks igaks eelarveaastaks riigieelarves ning lõike 4 kohaselt kinnitab raha jaotuse käesoleva paragrahvi lõike 3 alusel riigimaanteede hoiuks vajalike kulude vahel, samuti kohalike teede hoiuks omavalitsusüksuste kaupa Vabariigi Valitsus.

Vastavalt PS § 3 esimesele lausele teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (riigivõimu teostamise seaduslikkuse põhimõte). Seaduslikkuse põhimõte eeldab ühtlasi, et raha eraldamisega seonduvad tingimused peab piisava täpsusega, ehk kooskõlas õigusselguse põhimõttega sätestama seadusandja ise. PS §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte. Kõige üldisemalt peab see printsiip looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte).

Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob. Riigil on TeeS §-st 16 ja ennekõike selle lõikest 3 tulenevalt kohustus kohalike teede hoidu riigieelarvest rahastada. See tähendab, et riik peab õigusaktide kaudu looma maksumaksja raha jaotamiseks selged reeglid, mis loovad eelduse raha õiguspäraseks ja eesmärgipäraseks jaotamiseks ning tagavad vahendite efektiivse kasutamise. Eelnevalt viidatud TeeS sätted, riigieelarve seadus ega 2014 aasta riigieelarve ei näe ette ühtegi kriteeriumit või alust selgitamaks, kuidas riigimaanteede ning kohalike teede hoiuks vajalik raha peaks jagunema või kindlaks määratama.

Korralduses raha jaotamisel kohaldatud kriteeriumid ei tulene ühestki õigusaktist, mis avalik õiguslikus suhtes raha jagamisel on avaliku võimu tegevuse õiguspärasuse tagamiseks kohustuslik. TeeS § 16 lg 3 ja 4 on olemuselt nii abstraktsed ja ebamäärased, et ei taga valitsusele antud kohalike omavalitsuste teehoiu vahendite jaotamise tingimustes mitte mingisugust selgust. TeeS § 16 lg-te 3 ja

4 ebaselgus rikub õiguskindluse põhimõtet ning loob eeldused TeeS-is sätestatud kohalike omavalituste õiguste kahjustamiseks. Normi ebamäärasus takistab ka kohtul rahaliste vahendite eraldamise haldusaktide õiguspärasuse kontrollimist. TeeS § 16 lg-s 4 peaks olema sätestatud Vabariigi Valitsusele antud volituse eesmärk, sisu, ulatus, et haldusakti adressaat saaks kontrollida, millist haldusakti vastustaja on kohustatud andma. See aitab vältida raha jaotamist kohalike omavalitsuste vahel Vabariigi Valitsuse suva järgi. Korraldus on seadusevastane, kuna see rajaneb osade vahendite jaotamisel vastavalt dokumendile, mis ei ole käsitletav õigusaktina. Nimelt on korralduses märgitud, et riigimaanteedelt või sadamaühenduselt tuleneva transiitliikluse või muu lisakoormuse tõttu kaasnevate kulude jaotamisel on lähtutud 15.11.2013 MKM-i teede-ja raudteeosakonna teedetalituse juhataja J. Bergsteini kirjaga saadetud 2013 aastal MKM-i teedetalituse koostatud juhendist „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“.

Tulenevalt PS § 3 lg 1 sätestatud riigivõimu seaduslikul alusel teostamise põhimõttest ja PS § 87 punktist 6 ei saa Vabariigi Valitsus rajada oma korraldust MKM-i ühe talituse e-kirjaga kehtestatud juhendile. TeeS § 16 lg 4 kohaselt ei ole MKM-ile antud volitust teehoiu vahendite jaotamise tingimuste, mis piiravad kaebaja õigusi teehoiu korraldamiseks riigi eelarvest eraldatava toetuse abil, kehtestamiseks. PS § 94 lg 2 kohaselt juhib minister ministeeriumi, korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi, annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju ning täidab muid ülesandeid, mis talle on pandud seadusega sätestatud alustel ja korras.

Seadus annab seega õiguse ministrile seaduse alusel ja täitmiseks kehtestada määrusi ning anda käskkirju. Ükski õigusakt ei näe ette ministeeriumi struktuuriüksusele pädevust kehtestada riigieelarve vahendite taotlemise tingimusi, nagu on seda käesoleval juhul teinud MKM. Kaebaja märgib, et MKM-i talituse tingimused kitsendavad kaebaja õigusi teehoiu vahendite taotlemisel, kuna nendega kehtestatakse piiranguid raha saamiseks. Riigieelarves ettenähtud vahendite taotlemise tingimused saavad tuleneda üksnes seadusest või seaduses sätestatud volituse alusel kehtestatud õigusaktist.

Korraldus on vastuolus TeeS §-s 15 lg-s 1 sätestatud teehoiuvahendite kavandamise põhimõtetega. Lisaks juba märgitule on vaidlustatav korraldus ka materiaalselt õigusvastane, sest selle andmisel pole arvestatud teehoiu tegelikke vajadusi ning iga omavalitsuse teedest tulenevat eripära. Vaidlustatavas korralduses on üksnes märgitud, et 2014 aastal eraldatakse kohalike teede korrashoiuks omavalitsusüksustele raha suhtega 1:5 teeregistris registreeritud kohalike maanteede ja tänavate pikkuse järgi. Isegi kui asuda seisukohale, et korraldusest nähtub, miks on vastustaja otsustanud osa teehoiu vahendeid jaotada suhte 1:5 alusel, ei tähenda nimetatu, et õiguspärane oleks teehoiu vahendite jaotus kõigile linnadele ühtmoodi ja teehoiu vahendite jaotamise põhimõtteid arvestamata, ehk ainult pikkuse põhjal.

Riikliku teeregistri andmete alusel raha eraldamine ei arvesta erinevust erinevate linnade tänavate laiuses ning seega ka teehoiuvajaduse tegelikku mahtu. Tänavate laius on lähtudes nende asukohast väga varieeruv sõltudes sõiduradade arvust ja ka sellest, kas sõidusuunad on teineteisest eraldatud eraldusribaga. Lisaks ei pööra vastustaja rahaeraldiste suuruse arvestamisel tähelepanu liikluskoormustele, mis riigimaanteede pikendustel (Tallinna linna piires näiteks Tartu mnt, Peterburi tee, Pärnu mnt, Paldiski mnt, Männiku tee, Rannamõisa tee, Järvevana tee jne) ei ole muude linnade liikluskoormusega absoluutselt võrreldav.

Samas on selge, et liikluskoormus tingib teede suurema kulumise ja seega ka suuremad korrashoiu kulud. Sellest tulenevalt on vastuolus TeeS § 15 lg 1 ja § 16 lg-ga 4 jaotada vahendeid arvestamata teehoiu kavandamise nõudeid ning jagada kohalikele omavalitsustele, nt suurematele linnadele ja väikestele omavalitsustele raha ainult ühe kriteeriumi, so tänava pikkuse alusel. Haldusorgan peab avalike ülesannete täitmisel, ja eriti siis, kui ülesande sisuks on avaliku raha jagamine, tagama oma tegevuse seaduslikkuse ning vahendite eraldamise lähtudes seaduse eesmärgist.

Vastustaja: Vastustaja on seisukohal, et kaebus on põhjendamata ning tuleb jätta rahuldamata.

1. KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on kohalike teede hoid kohaliku elu küsimus. Kohalike teede seisundi vastavuse eest kehtestatud teehoiunormidele vastutab iga omavalitsusüksus ise, mitte Vabariigi Valitsus. Kaebaja seisukoht, et Vabariigi Valitsus peab kohalike teede hoiuks riigieelarvest raha jagamise otsustamisel tagama, et iga omavalitsusüksuse teed vastaksid riigieelarvelise raha jagamise tulemusel kehtivatele teeseisundi nõuetele, on väär. Kuivõrd kohalike teede hoid on kohaliku elu küsimus ja omavalitsusüksuse autonoomne ülesanne, peab kohalike teede vastavuse kehtestatud teeseisundi nõuetele tagama iga omavalitsusüksus ise. Selleks peab omavalitsusüksus vajalikud vahendid ette nägema oma eelarves – kohalike teede hoiu põhiline ja esmane rahastamisallikas on omavalitsusüksuse eelarve. Riigieelarvest makstav kohalike teede hoiu raha on üksnes täiendav tugi omavalitsustele.

Kaebaja on teinud ka viite kohalike teede kokkuvõttes suuremale kilometraažile võrreldes riigimaanteede kilometraažiga ning heidab sellega seoses riigile ette, et riigile riigimaanteede korrashoiuks riigieelarves ettenähtud rahalised vahendid on ebaproportsionaalselt suured võrreldes riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud vahenditega – tegemist on eksitamisele suunatud aruteluga. Kui kohalike teede hoiu rahastamise peamine ja esmane allikas on omavalitsusüksuse eelarve, millele liitub riigi poolt riigieelarvest antav täiendav tugi, siis riigimaanteede korrashoiu ainus rahastamise allikas on riigieelarve – siit ka loogiline selgitus, miks riigieelarves riigimaanteede hoiuks ettenähtud raha on suurem, kui kohalike teede hoiuks ettenähtud raha.

2. Valitsuskomisjoniga riigieelarvest tehtavate eraldiste jaotamise reeglite üle peetavates läbirääkimistes esindab kaebajat Eesti Linnade Liit, sh esindab Eesti Linnade Liit kaebajat Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni transpordi ja teede töörühmas. Eesti Linnade Liidu kodulehe andmetel on kaebaja Eesti Linnade Liidu liige. Eesti Linnade Liidu põhikirja p-i 8 alapunkti 1 kohaselt esindab Eesti Linnade Liit oma liikmeid suhetes põhiseaduslike institutsioonidega, asutuste ja organisatsioonidega. Nii Vabariigi Valitsus kui ministeeriumid, sh MKM on põhiseaduslikud institutsioonid. Nagu nähtub käesolevas asjas esitatud tõenditest, ei ole Eesti Linnade Liit ega ka Eesti Linnade Liidu esindaja Tallinna Kommunaalameti juhataja Ain Valdmann kohalike teede hoiu jagamise üle riigiga peetavates läbirääkimises kordagi esitanud soove ja taotlusi sellise raha jagamise kriteeriumide rakendamiseks, nagu kaebaja käesolevas kohtuasjas nõuab.

3. Tallinna linnal puudub seadusega kaitstud subjektiivne õigus saada riigieelarvest kohalike teede hoiuks toetust enda soovitud ulatuses, samuti seadusega kaitstud subjektiivne õigus igal aastal riigieelarvest kohalike teede hoiuks kindlasti täiendavat abi saada. TeeS § 15 lõikest 1 ja § 16 lõigetest

3 ja 4 ei tulene riigi kohustust kõigi omavalitsusüksuste kohalike teede hoidu rahastada ühetaoliselt, samuti ei tulene nimetatud sätetest riigi kohustust selliseid heas finantsseisundis olevaid omavalitsusüksusi toetada, kes saaksid kohalike teede hoiu rahastamisega hakkama ilma riigi täiendava toeta. TeeS § 15 räägib teehoiu kavandamisest, mis kohalike teede puhul on omavalitsusüksuse ülesanne, ning TeeS § 16 lõiked 3 ja 4 panevad paika vaid riigieelarvest teehoiu rahastamisotsuste tsükli ja menetlusliku korralduse, andes samal ajal riigile suure kaalutlusõiguse riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud rahaliste vahendite jagamistingimuste osas. Riigikohtu üldkogu on oma 16.03.2010 kohtuotsuses asjas nr 3-4-1-8-09 leidnud järgmist (p 121): „Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab riigilt selle ülesande täitmise toetamist üksnes niivõrd, kuivõrd omavalitsusüksusele kohalike ülesannete täitmiseks laekuv raha ei võimalda kohalikke teid nõutavas korras hoida, ilma et see takistaks teiste omavalitsuslike ülesannete täitmist minimaalselt vajalikus mahus. See tähendab ühtlasi seda, et juhul, kui omavalitsusüksusel on piisavalt raha kõigi kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, ei pea riik kohalike teede korrashoidu eraldi rahastama.“ Seega kui omavalitsusüksuse finantsseisund on hea ja on suuteline kohaliku elu küsimusi iseseisvalt oma vahenditest lahendama, siis ei pea riik kohalike ülesannete täitmiseks, sh kohalike teede hoiuks, omavalitsusüksusele riigieelarvest raha eraldama.

4. Tallinna linna finantsseisund on väga hea, sh piisav selleks, et Tallinna kohalike teede hoidu kui kohaliku elu küsimust rahastada vaid enda eelarvelistest vahenditest. Kaebaja stabiilselt heast finantsseisust annab tunnistust muuhulgas asjaolu, et kaebaja ei saa ega ole saanud riigieelarve seaduse § 9 lg 2 punktis 1 sätestatud tasandusfondi vahendeid (tasandusfondi vahendite jaotamise aluseks on muuhulgas ka kohalike teede pikkus). Tasandusfondi vahendite jaotamise eesmärgiks on tagada igaaastaselt sellistele omavalitsusüksustele piisav tulubaas, kellele sihtotstarbeta kasutamiseks määratud vahenditest (eraldised tulumaksust, maamaksust ja keskkonnatasudest) ei pruugi piisata oma kohustuste täitmiseks. Tasandusfondi vahendeid eraldatakse omavalitsusüksuste võrdsete võimaluste tagamiseks ning tulubaasi arvestamise aluseks on konkreetse omavalitsusüksuse elanike arv ja kohalike teede pikkus. Tallinna linn selliseid vahendeid ei vaja.

5. Kaebaja väide, nagu oleks vaidlustatud korraldus põhjendamata, on väär. Kohalike teede hoiuks raha jagamise alused ja põhjendused on vaidlustatud korralduses esitatud. Kaebaja arusaam, nagu oleks pidanud Vabariigi Valitsuse korralduses põhjendama 2014 aasta riigieelarves kohalike teede hoiuks eraldatud summa suurust, on ekslik. Vaidlustatud korralduse eesmärk ei olnud mitte seletada riigieelarve eraldisi, vaid kohalike teede hoiuks riigieelarves ettenähtud raha omavalitsusüksuste vahel laiali jagada. Korralduses on selgitatud, et põhiosa 2014 aastaks riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud rahast jagatakse maanteede ja tänavate koefitsiendi 1:5 alusel, mis on kasutusel juba 2007 aastast. MKM-i esitatud tõenditest nähtub, et kaebaja ei ole kunagi avaldanud soovi rakendada maanteede ja tänavate koefitsiendist erinevat raha jagamise põhimõtet. Lisaks on korralduses selgelt öeldud, et täiendavalt jaotatakse raha sihtotstarbeliselt taotluse esitanud omavalitsusüksuste vahel, kellel teatud teede lõikudel tekivad lisakulutused neid läbiva kas riigimaanteedelt või sadamaühenduselt tuleneva transiitliikluse või muu kohalikele teedele rakenduva lisakoormuse tõttu peale kohaliku tähtsusega liikluse – kaalutlus ongi nimetatud kulude korvamine. Korralduses on konkreetselt toodud omavalitsusüksused, kes sellist toetust said ning põhjendused, miks nad sellist toetust said.

6. Kaebaja väide, nagu oleks Tallinna linn lisakoormusega kohalike teede hoiuks esitanud taotluse täiendava toetuse saamiseks, on väär. Kaebaja leiab, et vaidlustatud korralduses on ebaõigesti väidetud, et Tallinna linn MKM-i korraldatud konkursil ei osalenud. Ometi väidab Tallinna linn oma 18.12.2013 kirjas MKM-ile selgesõnaliselt, et kuna TeeS § 16 lõiked 3 ja 4 on vastuolus põhiseadusega, siis Tallinna linn lisakoormusega kohalikele teedele 2014 aastal toetuse saamiseks taotlust ei esita. Kuigi MKM oli kõigile taotlejatele andnud ühesuguse taotluste esitamise tähtaja, milleks oli 18.12.2013, esitas Tallinna linn lõpuks nimekirja oma võimalikest rahastamisobjektidest alles 03.02.2014, mis oli esitatud vähemalt poolteise-kuuse hilinemisega, s.o ajaks, mil teiste omavalitsuste taotlused olid juba MKM-i poolt menetletud. Seega ei ole Tallinna linna väited, nagu oleks Tallinna linn asjakohase taotluse esitanud, õiged.

7. Kaebaja väidab, et MKM-il ei olnud seadusest tulenevat õigust koostada juhendit „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“. Selline kaebaja seisukoht on põhimõtteliselt väär. TeeS § 16 lõige 4 annab Vabariigi Valitsusele laia diskretsiooniõiguse kohalike teede hoiuks riigieelarves ettenähtud vahendite jagamisel. Kuivõrd teehoiuga seotud küsimused on vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduses sätestatud ministeeriumide valitsemisaladele MKM-i pädevuses, on Vabariigi Valitsuse asjakohaste õigusaktide eelnõude ettevalmistajaks MKM. HMS § 4 lõike 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Juhend „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“ kujutabki endast kaalutluste kirjeldust, kuidas ja millisel eesmärgil riik üht osa riigieelarves 2014 aastaks kohalike teede hoiuks ettenähtud rahast omavalitsusüksuste vahel jaotada kavatseb. Juhend ei ole õigusakt. Kõigil omavalitsusüksustel oli võrdne võimalus taotlusi esitada, Tallinna linn seda ei teinud. Eesmärki toetada riigieelarveliste vahendite arvelt täiendavalt riigimaanteedelt või sadamaühendustelt tuleneva, transiitliiklusega või muu kohalikele teedele rakenduva lisakoormusega kohalike teede hoidu tuleb pidada igati legitiimseks ning see on kooskõlas nii volituse piiride kui õiguse üldpõhimõtetega. Riik ei ole TeeS § 16 lõikest 4 tulenevat kaalutlusõigust vääralt kasutanud. Lai diskretsiooniõigus on TeeS § 16 lõike 4 puhul õigustatud, sest kohalike teede hoid on omavalitsuslik ülesanne, mida peavad omavalitsusüksused finantseerima kohalikest eelarvetest. Riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud raha saab olla vaid täienduseks omavalitsusüksuse eelarve vahenditele. Kui omavalitsusüksusel on tagatud piisav tulubaas kõigi seadusega pandud ja vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete minimaalses mahus täitmiseks, ei ole riigil kohustust kohalike teede ja tänavate korrashoidu eraldi rahastada (Riigikohtu 16.03.2010 otsus nr 3-4-1-8-09).

8. Vastustaja on seisukohal, et kaebaja ei saavuta kaebusega taotletavat eesmärki. Kaebusest nähtub, et kaebaja soovib endale suuremat summat kohalike teede hoiu raha, kui talle vaidlustatud korraldusega eraldati. Ometi soovib Tallinna linn TeeS § 16 lõigete 3 ja 4 põhiseadusevastaseks tunnistamist. Kuid TeeS § 16 lõigete 3 ja 4 põhiseadusvastasuse tuvastamisel ei jääks kehtivasse õigusesse enam ühtegi sätet, mis reguleeriks riigieelarvest kohalike teede hoiu rahastamist. Pärast korralduse tühistamist kaebajat puudutavas osas ja Teeseaduse vaidlusaluste sätete kehtetuks tunnistamist tekib olukord, kus riigil puudub õiguslik alus uue korralduse andmiseks, kaebaja on alusetult rikastunud ning riigil tekib õigus kaebajalt õigusliku aluseta saadu tagasi nõuda. Seega kuigi kaebusest nähtuvalt soovib kaebaja saavutada olukorda, kus talle makstaks suurem summa, kui ta vaidlustatud korralduse alusel sai, võib tegelik tulem olla hoopis vastupidine. Lisaks soovib MKM rõhutada, et vaidlustatud korraldus on kehtetu. Tulenevalt HMS § 61 lõikest 2 kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni. Vaidlustatud haldusaktis sätestatus kohustus – jagada riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud raha kohalike omavalitsuste vahel – on täidetud, raha on kõigile omavalitsusüksustele üle kantud, sh Tallinnale.

9. Kaebaja poolt kohtule 15.08.2014 tõenditena esitatud dokumendid ei ole asjakohased. Kaebaja on esitanud 15.08.2014 kohtule tõenditena kaks dokumenti – valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõpp-protokolli 2013 aasta riigieelarve osas ja valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõpp-protokolli 2014 aasta riigieelarve osas. Kumbki kaebaja poolt kohtule esitatud protokoll ei ole käesolevas asjas asjakohane. Valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõppprotokollid käsitlevad üksnes riigieelarves kohalike teede hoiu rahaliste vahendite kogusummat, mitte aga selle kogusumma jaotust erinevate omavalitsusüksuste vahel. Põhimõtted riigieelarves ettenähtud raha jagamiseks lepitakse kokku Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni transpordi ja teede töörühma koosolekutel, nagu ka käesolevas asjas esitatud tõenditest nähtub. Tõenditest nähtub, et kohalike teede hoiu raha põhiosa jagamise põhimõtted erinevatele omavalitsusüksustele on omavalitsusliitude ja riigi vahel kokku lepitud juba ammu. Mis puudutab ca 3 miljoni euro suuruse summa jaotust lisakoormusega kohalikele teedele, siis on vaidlustatud korralduses seda jaotust põhjalikult selgitatud, lisaks kajastuvad selle summa jaotamise kaalutluspõhimõtted juhendis „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“. Vastustaja rõhutab, et kaebaja ei ole vaidlustanud mitte riigieelarvet, vaid Vabariigi Valitsuse korraldust, millega jaotati omavalitsuste vahel riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud summa. Seega ei ole käesoleva vaidluse esemeks mitte riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud kogusumma suurus, vaid selle summa jaotamineerinevate omavalitsusüksuste vahel.

KOHTU PÕHJENDUSED

Kohus, tutvunud kaebusega ja vastustaja kirjaliku seletusega, kuulanud menetlusosaliste suulisi selgitusi, hinnanud käesolevas haldusasjas esitatud tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata järgnevatel kohtu põhjendustel:

Tallinna linn on käesolevas asjas vaidlustanud Vabariigi Valitsuse korralduse, millega jaotati omavalitsuste vahel riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud summa. Poolte vahel on vaidlus ka selle üle, kas Tallinna linn esitas taotluse lisakoormusega kohalike teede hoiuks täiendava toetuse saamiseks.

Vaidlustatud Vabariigi Valitsuse 10.03.2014 korraldusega nr 82 „Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal“ otsustati jaotada avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks 2014. aasta eelarvesse üle kantud 58 800 eurot, arvestades Riigieelarve seaduse § 8 lg-d 4 ja 41 ning tulenevalt 2014. aasta Riigieelarve seaduse §-st

1 (osa 6, jagu 7) avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud 28 012 500 eurot, kogusummas

28 071 300 eurot omavalitsusüksuste kaupa vastavalt korralduse lisale. Korralduse kohaselt täiendava toetuse saamiseks esitas taotluse 15 omavalitsust kokku 22 objekti suhtes. Peale selle edastas täiendavate vahendite taotlemise võimaluse väljakuulutamise järel kirja ka Tallinna Linnavalitsus, teatades, et sellel konkursil ei osale. Samuti esitasid taotluse lisafinantseeringu saamiseks Kagu-Eesti vallad (loetelu korralduses). Täiendava toetuse saamiseks esitati taotlusi kokku 9,1 miljoni euro ulatuses. Korralduses märgitakse, et sarnaselt 2013. aastaga eraldatakse ka 2014. aastal täiendavat toetust ca 3 miljonit eurot. Korralduses muuhulgas selgitatakse, et põhiosa 2014. aastaks riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud rahast jagatakse maanteede ja tänavate koefitsiendi 1:5 alusel, milline on kasutusel juba aastast 2007 (seda põhimõtete ei ole muudetud). Samuti on korralduses öeldud, et täiendavalt jaotatakse raha sihtotstarbeliselt taotluse esitanud omavalitsusüksuste vahel, kellel teatud teede lõikudel tekivad lisakulutused neid läbiva kas riigimaanteedelt või sadamaühenduselt tuleneva transiitliikluse või muu kohalikele teedele rakenduva lisakoormuse tõttu peale kohaliku tähtsusega liikluse. Korralduse kohaselt esitatud taotlusi on kaalutud erinevate kriteeriumite koosmõjul (korralduses on toodud objektide loetelu ja põhjendused). Toetuste jagamisel lähtuti põhimõttest, et ühele omavalitsusele antakse toetust ühele objektile. Kui ühest omavalitsusest esitati mitu objekti, siis tehti objektide hulgast valik (näit. Tartu linnas eelistati Võidu silda, kuna sellel objektil oli rohkem raskeliiklust jne). Korralduses on märgitud, et omavalitsustele sihtfinantseeringu eraldamata jätmine otsustati samuti erinevate kriteeriumite koosmõjul (objektide loetelu ja põhjendused on toodud korralduses).

Kohus, analüüsinud esitatud tõendeid ja poolte seisukohti, leiab, et Tallinna linn ei ole esitanud taotlust lisakoormusega kohalike teede hoiuks täiendava toetuse saamiseks. Tallinna linna kirjavahetust Majandus-ja Kommunikatsiooniministeeriumiga (MKM) ei saa pidada eelviidatud taotluse esitamiseks. MKM pöördus 18.11.2013 Tallinna linna poole ettepanekuga taotleda toetust lisakoormusega kohalikele teedele. Tallinna Linnakantselei vastas MKM 18.11.2013 kirjale 18.12.2013 kirjaga nr LV-1/16425, milles muuhulgas märgitakse, et MKM-i korraldatav teehoiuvahendite jaotamine ei rajane seadusel, MKM-il ei ole õigus 18.11.2013 e-kirjas teehoiuvahendite jaotamise tingimusi kehtestada ning seadusevälist raha taotlemise konkurssi läbi viia. Järgnevalt märgitakse kirjas, et kuniks ei ole kehtestatud teehoiuvahendite õiguspärase jaotamise kriteeriume ja kõrvaldatud põhiseadusevastast olukorda, ei esita Tallinna linn taotlust lisakoormusega kohalikele teedele 2014. aastal toetuse saamiseks. MKM vastas Tallinna Linnakantselei 18.12.2013 kirjale nr LV-1/16425 14.01.2014 kirjaga nr 12-8/13-00113/061, milles muuhulgas märgib, et Teeseaduse § 16 lg-d 3 ja 4 ei ole Põhiseadusega vastuolus, vaid tegemist on laia diskretsiooniõiguse sättega ning et MKM läheb väljakuulutatud konkursiga edasi ja teeb lähtuvalt saabunud taotlustest põhjendatud ettepaneku Vabariigi Valitsusele toetada täiendavalt omavalitsusüksuste projekte. Tallinna Linnakantselei vastas MKM 14.01.2013 kirjale 03.02.2014 kirjaga nr LV-1/16425, milles märgitakse, et Tallinna linn jääb 18.12.2013 taotluse ja selgituste juurde, et Teeseaduse § 16 lg-d 3 ja

4 on Põhiseadusega vastuolus. Kirjas öeldakse, et kuivõrd MKM leiab, et viidatud sätted on Põhiseadusega kooskõlas, siis tulenevalt Tallinna linna viidatud taotlusest ja selgitustest palub Tallinna linn teha Vabariigi Valitsusele ettepanek Tallinna linna lisakoormusega teedele rahaliste vahendite eraldamiseks sarnaselt teiste kohalike omavalitsustega. Kirjas on toodud loetelu maanteedest, mis saavad alguse Tallinna linna piirilt (Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa; Tallinn-Pärnu-Ikla jne). Kirjas palutakse taotlus rahuldada.

Kõnealuse taotluse esitamiseks oli määratud tähtaeg (18.12.2013), millal pidi esitama vastavad taotlused. Tallinna linn oma kirjalikus pöördumises 18.12.2013 teatas, et ei soovi taotlust esitada. Selles kirjas ei sisaldu taotluse rahuldamise palvet, mis esitati kaebaja poolt alles 03.02.2014 kirjas, s.o ajal, mil tähtaegselt esitatud omavalitsuste taotlused olid juba MKM poolt menetletud. Asjaolust, et Tallinna linn ei ole taotlust esitanud, lähtus ka Vabariigi Valitsus oma korraldust nr 82 välja andes (lähtus esitatud andmetest).

Omavalitsused, millised soovisid täiendavat toetust saada avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks, esitasid oma taotlused ettenähtud tähtajaks 18.12.2013. Tallinna linn 18.12.2013 taotlust eelnimetatud toetuse saamiseks ei esitanud, vastavasisulist taotlust ei ole kohtule esitatud. Tallinna linn esitas hilinemisega, alles 03.02.2014, nimekirja oma võimalikest rahastamisobjektidest ajal, mil teiste omavalitsuste taotlused olid juba menetletud. Kaebuse esitajale oli teada taotluse esitamise tähtaeg ning kaebaja otsustada oli, kas esitada taotlus või mitte. 18.12.2013 kirjas MKM-le teatas Tallinna linn selgesõnaliselt, et ei esita taotlust lisakoormusega kohalikele teedele 2014. aastal toetuse saamiseks. See oli üheselt arusaadav tahteavaldus, millest lähtus MKM ja hiljem korraldust välja andes ka Vabariigi Valitsus.

Vabariigi Valitsuse kaevatav korraldus ei riku kaebaja õigusi ega piira vabadusi. Vabariigi Valitsusele edastas MKM taotlejate nimekirja koos vastavate põhjendustega. Vabariigi Valitsus andis välja 10.03.2014 korralduse nr 82, millega kinnitati avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotus omavalitsusüksuste kaupa 2014. aastal vastavalt nimetatud korralduse lisale. Kohus kordab, et Tallinna linn pidi otsustama, kas esitab tähtajaks vastava taotluse või mitte, kaebaja ei soovinud seda teha, teavitades sellest MKM-i 18.12.2013 kirjaga. Kohus nõustub vastustajaga, et kõigil omavalitsusüksustel oli võrdne võimalus taotlusi esitada, Tallinna linn seda ei teinud.

Kohus ei nõustu kaebuse esitajaga, et vaidlusalune korraldus on põhjendamata, ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele ning on diskretsioonivigadega. Kohus leiab, et sellekohased kaebaja väited on paljasõnalised. Korralduses on toodud asjaolud, õiguslik alus ning otsustuse põhjendused, mis on selged ja arusaadavad.

Kaebaja väidab, et korralduse aluseks olevad Teeseaduse § 16 lõiked 3 ja 4 on Põhiseadusega vastuolus. Kohus kaebaja väitega ei nõustu. Teeseaduse §-s 16 sätestatakse teehoiu rahastamine, mille lõike 1 kohaselt riigimaanteede teehoidu rahastatakse Vabariigi Valitsuse kinnitatud teehoiukava alusel. Lõige 2 ütleb, et teehoiu rahastamiseks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75 protsendile kütuseaktsiisi, välja arvatud erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25 protsendile erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest (RT I 2007, 45, 319 - jõust. 01.01.2008). Lõikes 3 sätestatakse, et raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves (RT I 2009, 15, 93 - jõust. 01.03.2009). Lõige 4 sätestab, et raha jaotuse käesoleva paragrahvi lõike 3 alusel riigimaanteede hoiuks vajalike kulude vahel, samuti kohalike teede hoiuks omavalitsusüksuste kaupa kinnitab Vabariigi Valitsus (RT I 2007, 63, 398 - jõust. 01.01.2008). Kohus ei nõustu kaebuse esitajaga, et Teeseaduse § 16 lg-d 3 ja 4 on oma olemuselt abstraktsed ja ebamäärased, mis ei taga valitsusele antud kohalike omavalitsuste teehoiu vahendite jaotamise tingimustes mitte mingisugust selgust. Kohus nõustub vastustaja seisukohtadega, et TeeS §

16 lõige 4 annab Vabariigi Valitsusele laia diskretsiooniõiguse kohalike teede hoiuks riigieelarves ettenähtud vahendite jagamisel ning kuivõrd teehoiuga seotud küsimused on vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduses sätestatud ministeeriumide valitsemisaladele MKM-i pädevuses, on Vabariigi Valitsuse asjakohaste õigusaktide eelnõude ettevalmistajaks MKM. Juhend „Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele“ kujutab endast kaalutluste kirjeldust, kuidas ja millisel eesmärgil riik üht osa riigieelarves 2014. aastaks kohalike teede hoiuks ettenähtud rahast omavalitsusüksuste vahel jaotada kavatseb. Eesmärki toetada riigieelarveliste vahendite arvelt täiendavalt riigimaanteedelt või sadamaühendustelt tuleneva, transiitliiklusega või muu kohalikele teedele rakenduva lisakoormusega, kohalike teede hoidu tuleb pidada legitiimseks, mis on on kooskõlas nii volituse piiride kui õiguse üldpõhimõtetega. Kohus sarnaselt vastustajaga leiab, et riik ei ole Teeseaduse § 16 lõikest 4 tulenevat kaalutlusõigust vääralt kasutanud. Lai diskretsiooniõigus on TeeS § 16 lõike 4 puhul õigustatud, kuna kohalike teede hoid on omavalitsuslik ülesanne, mida peavad omavalitsusüksused finantseerima kohalikest eelarvetest.

Riigikohtu üldkogu 16.03.2010 otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 üldkogu on leidnud, et „/…/TeeS § 16 lg 3 ei riku üldkogu hinnangul ka omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1). Nagu märgitud, on kohalike teede korrashoid omavalitsuslik ülesanne. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab riigilt selle ülesande täitmise toetamist üksnes niivõrd, kuivõrd omavalitsusüksusele kohalike ülesannete täitmiseks laekuv raha ei võimalda kohalikke teid nõutavas korras hoida, ilma et see takistaks teiste omavalitsuslike ülesannete täitmist minimaalselt vajalikus mahus. See tähendab ühtlasi seda, et juhul, kui omavalitsusüksusel on piisavalt raha kõigi kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, ei pea riik kohalike teede korrashoidu eraldi rahastama/…/“.

Vastustaja väitel vaidlustatud korraldus on nüüdseks kehtetu. Tulenevalt Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg-st 2 kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni. Vaidlustatud haldusaktis sätestatud kohustus jagada riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud raha kohalike omavalitsuste vahel on täidetud, raha on kõigile omavalitsusüksustele üle kantud, sh Tallinnale. Vastustaja kinnitusel kaebaja on soovinud endale suuremat summat kohalike teede hoiu raha, kui talle vaidlustatud korraldusega eraldati. Vastustaja rõhutab, et kaebaja ei ole vaidlustanud mitte riigieelarvet, vaid Vabariigi Valitsuse korraldust, millega jaotati omavalitsuste vahel riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud summa, seega ei ole käesoleva vaidluse esemeks mitte riigieelarves kohalike teede hoiuks ettenähtud kogusumma suurus, vaid selle summa jaotamine erinevate omavalitsusüksuste vahel, millega nõustub ka kohus. Kohus nõustub kõigi vastustaja seisukohtadega, mis on esitatud antud kohtuvaidluses ning millega on tutvunud ka kaebaja pool, mistõttu nende ülekordamist ei pea vajalikuks. Kohus leiab, et vastustaja seisukohad ei ole vastuolus ka käesolevas haldusasjas esitatud tõenditega, mida kohus hindas kogumis ja vastastikuses seoses.

Kohus antud asjas asub kaebajaga vastupidisele seisukohale, et Teeseaduse § 16 lg-d 3 ja 4 ei ole põhiseadusevastased. Kohus, hinnates kaebuse esitaja argumente nimetatud sätete põhiseadusevastasuse osas, leiab, et need ei ole piisavad kõnealuste õigusnormide põhiseadusevastasuse konstateeringuks.

Kohus kokkuvõtvalt asub seisukohale, et kaebuse motiivid ei anna alust kaebaja nõuete rahuldamiseks.

Vastavalt Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-le 108 lg 1 menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Elle Kask Kohtunik