3-13-2460/32 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja

KOHTUOTSUS E E S T I V A B A R I I G I N I M E L

Kohtuasja number 3-13-2460 Otsuse kuupäev

29. august 2014 Kohtunik Roby Koik Kohtuasi M.Si kaebus Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna 14.11.2013.a ja 13.12.2013.a toimetulekutoetuse määramise otsuste osalise tühistamise ja kohustava ettekirjutuse tegemise nõudes. Menetlusosalised Kaebaja - M.S Vastustaja - Tartu linn, esindaja Kadri Valdre Viimase kohtuistungi aeg

4. juuni 2014 Resolutsioon

1. Rahuldada osaliselt M.Si taotlus. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata sotsiaalhoolekande seaduse § 222 lg 1 ja 2 osas, milles need ei võimalda arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulgast välja kutsekooli õpilasele õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstavat eritoetust, mida makstakse lähtudes õpilase majanduslikust olukorrast.

2. Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna 14.11.2013.a ja 13.12.2013.a toimetulekutoetuse määramise otsused osas, millega eritoetus loeti pere sissetulekute hulka, ning teha vastustajale ettekirjutus asja uueks otsustamiseks.

3. Ülejäänud osas jätta kaebus ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlus rahuldamata.

4. Poolte menetluskulud jätta nende endi kanda. 5. Edastada haldusasja toimik Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse läbiviimiseks. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule päeva jooksul Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi

kuulutamisest arvates. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakond tegi järgmised otsused M.Sile toimetulekutoetuse määramise kohta:

1.1. 14.11.2013.a otsus maksta M.Sile 2013. aasta novembrikuu eest toimetulekutoetust summas 218,73 eurot (tl 39),

1.2. 13.12.2013.a otsus maksta M.Sile 2013. aasta detsembrikuu eest toimetulekutoetust summas 267,76 eurot (tl 40).

Toetuse määramisel on pereliikmeteks loetud M.S ja tema alaealine tütar H.S. Tuludena on arvesse võetud M.Sile makstud elatis (mõlemal kuul 7,04 eurot), M.Sile makstud lapsetoetus (mõlemal kuulu 19,18 eurot) ning H.Sile makstud muu sissetulek (novembris 76,70 eurot, detsembris 38,35 eurot).

2. Toimetulekutoetuse taotlemisel esitatud H.Si konto väljavõtete (tl 77 pöördel-79, 82 pöördel-83) põhjal on otsuse punktis 1 nimetatud muu sissetuleku maksjaks Tartu Linnavalitsus, makse selgituseks on "eritoetus". Tartu Kutsehariduskeskuse selgituse (tl 98) kohaselt on tegemist eritoetusega õppetoetuste ja õppelaenu seaduse (ÕÕS) § 5 lg 5 tähenduses.

Kaebus ja poolte seisukohad

3. M.S esitas 13.12.2013.a Tartu Halduskohtule kaebuse. Kaebaja lõplikud nõuded ja seisukohad sisalduvad täpsustatud kaebuses (tl 30-31) ja selle lisana esitatud kaebaja pöördumises Õiguskantsleri poole (tl 33). Kaebaja palus: * tühistada Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna 14.11.2013.a ja 13.12.2013.a toimetulekutoetuse määramise otsused osaliselt, s.o selles osas, et eritoetus ja lapsetoetus loeti pere sissetulekute hulka; * kohustada Tartu Linnavalitsust määrama kaebaja perele 2013. aasta novembrija detsembrikuu eest toimetulekutoetuse nii, et eritoetus ja lapsetoetus on pere sissetulekute hulgast välja arvatud.

Kaebuse kohaselt on vastustaja toimetulekutoetuse maksmisel teinud ka arvutusvigu, kuid istungil selgitas kaebaja, et soovis ainult arvutuste ülekontrollimist ning mingeid nõudeid tulenevalt arvutusvigadest ei esita (tl 101 pöördel - 102).

3.1. Kaebaja kasvatab üksi alaealist tütart H.Sit ja taotleb toimetulekutoetust temaga ühise perena. H õpib Tartu Kutsehariduskeskuses (edaspidi ka KHK) kodumajanduse eriala 1. kursusel. 13.11.2013.a sai kaebaja toimetulekutoetuse taotlemisel teada, et tütrele Tartu Kutsehariduskeskuse poolt määratud eritoetus loetakse toetuse määramisel pere sissetulekute hulka. Kaebaja hinnangul on see põhiseadusega vastuolus, kuna kutsekoolide õpilasi ja kõrgkoolides õppivaid üliõpilasi ei kohelda võrdselt. Üliõpilastele makstavat vajaduspõhist õppetoetust pere sissetulekute hulka ei arvata. Ka eritoetus on vajaduspõhine ja seda makstakse pere raske majandusliku olukorra tõttu. Eritoetust on vaja kasutada lapsele õppevahendite ostmiseks ja õppimisega seotud kulude katmiseks (kokariietus, koolis nõutav tervisetõend). Seda ei saa kasutada pere igapäevaste vajaduste katmiseks. Praeguses olukorras jääb lapse koolituskulude katmise tõttu kaebaja perele elamiseks vähem raha, kui normaalseks äraelamiseks vaja oleks.

3.2. Kaebaja arvates on põhiseadusega vastuolus ka lapsetoetuse arvamine pere sissetulekute hulka, kuna sellega koheldakse toimetulekutoetust saavate perede lapsi ebavõrdselt võrreldes ülejäänud lastega. Lapsetoetuse eesmärk on kompenseerida laste kasvatamisega seotud lisakulusid, mitte tagada peredele toimetulekut. Toimetulekupiiri määramisel arvestatakse, et see tagaks minimaalse äraelamisvõimaluse neile, kes on kodused, ei tööta ega õpi ja ei kasva füüsiliselt suuremaks (täiskasvanud). Lapsed kasvavad pidevalt ning vajavad tihedamini uute riiete ja jalanõude ostmist. Ka lasteaias ja koolis käimisega kaasnevad lisakulutused. Toimetulekupiiri arvel ei ole võimalik katta lastega seotud lisakulutusi. Seega on õigusvastane, kui lapsetoetus loetakse toimetulekutoetuse määramisel pere sissetuleku hulka.

3.3. Kohtuistungil selgitas kaebaja, et tema peret koheldakse ebavõrdselt võrreldes kahest täisealisest kodusest inimesest koosneva perega. Kaebaja arvates ei muuda olukorda see, et kaebaja saab seoses lapsega kokku kolme toetust, millest kahte toimetulekutoetuse arvestamisel sissetuleku hulka ei arvata.

4. Vastustaja palub vastuses kaebusele (tl 54-55) jätta kaebuse rahuldamata.

4.1. Vastustaja peab oma tegevuses lähtuma seadustest ja muudest õigusaktidest. Toimetulekutoetus määratakse ja arvestatakse lähtudes sotsiaalhoolekande seadusest. Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 22² lg 2 sätestab kinnise loetelu erinevatest toetustest ja õppelaenust, mida ei arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetulekute hulka. Selles loetelus ei ole nimetatud eritoetust ega lapsetoetust. Seega ei ole vastustajal võimalik neid perekonna sissetulekute hulgast välja arvata. Vastustaja on määranud kaebajale toimetulekutoetused õiguspäraselt ning puudub õiguslik alus vaidlustatud otsuste tühistamiseks.

4.2. Vastustaja nõustub sellega, et 01.01.2013.a jõustunud sotsiaalhoolekande seadus paneb toimetulekutoetuse saamisel ebavõrdsesse olukorda vajaduspõhise õppetoetuse ja eritoetuse saajate perekonnad. Kuivõrd eritoetus, mis käesoleval juhul on määratud majanduslikult raskes olukorras oleva õpilase õpingute toetamiseks, arvestatakse toimetulekutoetuse arvutamisel perekonna sissetuleku hulka, siis ei anna eritoetus perekonnale mingit lisaväärtust. Seega võib olla põhjendatud kaebaja taotlus kontrollida sotsiaalhoolekande seaduse sätete põhiseaduspärasust osas, milles kutsekoolides eritoetust saavate õpilaste ja kõrgkoolides vajaduspõhist õppetoetust saavate üliõpialaste perekondi ei kohelda toimetulekutoetuse määramisel võrdselt.

4.3. Lapsetoetuse arvamise osas sissetuleku hulka vastustaja seisukohta ei võtnud.

5. Tartu Kutsehariduskeskus selgitas kohtule eritoetuse maksmise aluseid ja korda ning eritoetuse maksmist H.Sile (tl 86, 91-93, 98-99).

5.1. Eritoetuste maksmise aluseks on KHK nõukogu poolt 04.09.2013.a kinnitatud "Eritoetuste fondi kasutamise kord Tartu Kutsehariduskeskuses". Selle kohaselt

- on eritoetus rahaline toetus õpilasele, kellel on raske majanduslik olukord või kellel on muid õpingute jätkamist takistavaid asjaolusid (p 2.1.);

- eritoetuse taotlemisel peab õpilane esitama dokumendid, mis tõendavad rasket majanduslikku olukorda või muid asjaolusid, millest tingituna ei ole õpilasel ilma toetuseta võimalik õpinguid jätkata (p 4.4.). Kõigil õpilastel tuleb esitada dokument omavalitsusest, millest selgub pereliikmete arv ja kas pere on toimetulekutoetuse saaja (p 4.6.1.). Muude dokumentidena on nimetatud dokumente vanema/hooldaja surma, alaealise lapse kasvatamise, vanadusvõi töövõimetuspensionärist vanema, õpilase enda

töövõimetuspensioni, töötu vanema, pere poolt peretoetuste saamise kohta (p 4.5. ja 4.6.);

- eritoetuse määramisel eelistatakse õpilast, kes on orb, kelle peres on kolm või enam ülalpeetavat, kes viibib hoolekandeasutuses, kes on alaealise lapse vanem, kes kuulub perekonda, mille kuu netosissetulek on alla toimetulekupiiri, kes on ise või kelle vanem on pensionär (saab sotsiaalkindlustushüvitist vanaduse, töövõimetuse või toitjakaotuse korral), kes on keskmise, raske või sügava puudega, kelle mõlemad vanemad on töötud ( p 5.2.).

Esimesel semestril ei ole õpilasel võimalik taotleda õppetoetuste ja õppelaenu seaduses ette nähtud põhitoetust, kuid on võimalik taotleda eritoetust.

5.2. H.S sai eritoetust nii 2013/2014 õppeaasta esimesel kui teisel semestril (kuni akadeemilisele puhkusele jäämiseni). H.S ei taotlenud teisel semestril põhitoetust.

Õpingute jätkamist takistava asjaoluna võeti H.Si puhul arvesse Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna poolt väljastatud dokumendil (tl 99) olevat infot, mis tõendas, et M.Si pere on vähekindlustatud ja kauaaegne toimetulekutoetuse taotleja.

Kohtu seisukoht

6. Käesolevas kohtuasjas on vaidluse esemeks see, kas toimetulekutoetuse arvestamisel tohib perekonna sissetuleku hulka arvata ÕÕS § 5 lg 5 sätestatud eritoetust ja riiklike peretoetuste seaduse (RPTS) § 5 sätestatud lapsetoetust.

7. Kohus leiab, et vastustaja on arvestanud 2013. aasta novembrija detsembrikuus kaebaja perele toimetulekutoetuse kooskõlas kehtiva sotsiaalhoolekande seadusega. SHS § 222 lg 1 kohaselt on toimetulekutoetuse arvestamise aluseks perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvestatakse maha makstud elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir. SHS § 222 lg 2 sätestab toetused, mida ei arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetulekute hulka ning eritoetust või kaebajale makstud lapsetoetust nende seas nimetatud ei ole. Seda, et vastustaja oleks toimetulekutoetuse arvestamisel eksinud sotsiaalhoolekande seaduse sätete vastu, ei väida ka kaebaja.

8. Seega on kaebuse rahuldamine võimalik ainult juhul, kui kohus kaebaja taotluse lahendamise tulemusena leiab, et sotsiaalhoolekande seadus on põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei võimalda jätta perekonna sissetuleku hulgast välja ÕÕS § 5 lg 5 sätestatud eritoetust ja RPTS § 5 sätestatud lapsetoetust.

9. Asjassepuutuvad sätted on sotsiaalhoolekande seaduse sätted, mis reguleerivad seda, mis arvatakse või ei arvata perekonna sissetuleku hulka toimetulekutoetuse määramisel, s.o

* SHS § 222 lg 1: Toimetulekutoetuse arvestamise aluseks on üksi elava isiku või perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvestatakse maha makstud elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir.

* SHS § 222 lg 2: Toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka: 1) ühekordseid toetusi, mida on üksi elavale isikule, perekonnale või selle liikmetele makstud riigivõi kohaliku eelarve vahenditest; 2) puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavaid toetusi, välja arvatud puudega vanema toetus;

3) [kehtetu]; 4) riigi tagatisel antud õppelaenu; 5) tööturuteenuste ja -toetuste seaduse alusel makstavat stipendiumi ning sõiduja majutustoetust; 6) õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhist õppetoetust; 7) riiklike peretoetuste seaduse alusel makstavat kolmanda ja järgneva lapse lapsetoetust kahe lapsetoetuse määra ulatuses iga nimetatud lapsetoetust saava lapse kohta; 8) käesoleva seaduse alusel makstavat vajaduspõhist peretoetust.

10. Kaebaja perele makstud toimetulekutoetuse suurus sõltub sellest, mis arvati pere sissetuleku hulka. Üldistatult võib öelda, et toimetulekutoetusena maksti perele toimetulekupiiri ja pere sissetuleku vahe. S.t kui pere sissetulek suureneb, siis toimetulekutoetus väheneb ja vastupidi.

11. Kehtiva SHS § 222 lg 1 ja 2 kohaldamise korral on kaebaja perele toimetulekutoetus arvestatud õigesti ja kaebus tuleks jätta rahuldamata. Kui jätta need sätted kohaldamata osas, milles need ei võimalda eritoetuse ja lapsetoetuse sissetulekuna arvestamata jätmist, siis on kaebaja perele toimetulekutoetust makstud vähem ning sellekohased otsused tuleks osaliselt tühistada ja teha vastustajale ettekirjutus asja uueks otsustamiseks.

12. Vaidlusalused normid ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

13. Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) § 28 teise lõike kohaselt on Eesti kodanikul õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus.

PS § 12 esimese lõike kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu.

14. Kaebaja leiab, et eritoetuse ja lapsetoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulka on rikutud PS § 28 lg 2 sätestatud õigust saada riigilt abi puuduse korral koosmõjus PS § 12 lg 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga.

Eesti Vabariigi Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on osundatud, et kuna riigi majandusja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundab seadusandja ning sotsiaalsete põhiõiguste maht sõltub muu hulgas riigi majanduslikust olukorrast, määrab sotsiaalsete riskide realiseerumise puhuks kaitse saamise tingimused, ulatuse, korra ning abi liigid kindlaks riik. Sotsiaalsete põhiõiguste järgimise kontrollimisel ei või kohus sotsiaalpoliitika teostamisel asuda seadusandliku või täitevvõimu asemele ( www.pohiseadus.ee, § 28 kommentaarid, p 4 ja 5 ).

Riigikohtu 21. jaanuari 2004 otsuse kohtuasjas nr 3-4-1-7-03 p 16-17 on Riigikohus selgitanud, et sotsiaalpoliitiliste valikute tegemisel on seadusandja seotud Põhiseaduse printsiipide ja põhiõiguste olemusega. Kohus ei saa sotsiaalpoliitika teostamisel asuda seadusandliku või täitevvõimu asemele, kuid saab sekkuda siis, kui abi langeb minimaalsest tasemest allapoole. Sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted on tagatud, kui riik tagab puudustkannatavate inimeste esmavajaduste rahuldamise. Seejuures peab sotsiaalkindlustuse süsteemid loonud ning sotsiaalabi ette näinud riik kindlustama, et järgitaks PS § 12 lg 1 sõnastatud võrdsuspõhiõigust.

SHS § 22 lg 1 kohaselt on toimetulekutoetust õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek pärast eluruumi alaliste kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Toimetulekupiiri kehtestamisel lähtutakse minimaalsetest tarbimiskuludest toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele esmavajaduste rahuldamiseks.

12.12.2012.a vastu võetud “Riiklike peretoetuste seaduse, sotsiaalhoolekande seaduse ning tööturuteenuste ja -toetuste seaduse muutmise seaduse“ seletuskirjas on sissetuleku arvestamist toimetulekutoetuse puhul selgitatud järgmiselt. Toimetulekutoetuse arvestamisel on üldiselt läbivaks põhimõtteks, et kõik isiku sissetulekud, sh saadud toetused, võetakse toimetulekutoetuse määramisel sissetulekuna arvesse. Seega toimetulekutoetus on vaesuse leevendamise abinõu, mis on mõeldud viimase meetmena, st mida makstakse vaid juhul, kui isik ei ole suuteline tööga või sissetulekut asendavate muude vahendite kaudu endale ja oma perele piisavaid elatusvahendeid hankima (eelnõu nr 294 SE, seletuskirja p 6 alajaotus „Vajaduspõhise lapsetoetuse … sissetulekute hulka mitte arvamine“. Kõik otsuses viidatud seletuskirjad on kättesaadavad Riigikogu kodulehel www.riigikogu.ee).

Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta artikkel 13 lg 1 sätestab järgmist: et rakendada tulemuslikult õigust saada sotsiaalja meditsiiniabi, kohustuvad lepingupooled tagama, et iga piisavate elatusvahenditeta isik, kes pole suuteline oma tööga või muude allikate, eelkõige sotsiaalkindlustussüsteemi hüvitiste kaudu selliseid vahendeid hankima, saab küllaldast abi ning haigestumise korral oma seisundile vastavat hooldust.

15. Kokkuvõtvalt on toimetulekupiir ja selle saavutamata jätmisel makstav toimetulekutoetus instrumendid, mille kaudu riik täidab kohustust anda isikule abi puuduse korral. Kohus leiab, et riigi õigus teostada sotsiaalpoliitikat hõlmab ka selle määratlemist, milliste riigi poolt antavate toetuste arvel saavutab isik või pere vähemalt toimetulekupiiriga võrdse sissetuleku. Rahvusvahelised lepingud ja Eesti õigusaktid ei välista sotsiaal-, perevõi muude toetuste arvestamist sissetulekuna toimetulekutoetuse määramisel ning Euroopa sotsiaalharta näeb selle lausa selgesõnaliselt ette. Oluline on, et eeltoodud reeglite kehtestamisel ei riivata võrdsuspõhiõigust või muid põhiõigusi.

16. Eritoetuse puhul seisneb ebavõrdne kohtlemine kaebaja arvates selles, et SHS § 222 lg 2 p

6 alusel ei arvestata perekonna sissetulekute hulka õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhist õppetoetust (üliõpilastele makstav toetus), kuid samasugust erandit ei ole tehtud kutsekooli õpilasele makstavale eritoetusele.

Õppetoetuste maksmist kutseharidust omandavale õpilasele (edaspidi õpilane) reguleerib õppetoetuste ja õppelaenu seadus järgmiselt: * õppetoetuste liigid on põhitoetus, doktoranditoetus ja vajaduspõhine õppetoetus. Neist ainsana on õpilastele maksmiseks ette nähtud põhitoetus. Eritoetust õppetoetuse liikide hulgas nimetatud ei ole (§ 2); * põhitoetuse all mõistetakse õpilasele antavat rahalist toetust hariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks (§ 2 p 1); * põhitoetuse maksmine otsustatakse lähtudes paremusjärjestusest, mis koostatakse õppemahu täitmise protsendi, võrdse tulemuse korral täiendavalt õpitulemuste ja veelkord võrdsete tulemuste korral silmapaistvate tulemuste, ühiskondliku aktiivsuse või erialastel konkurssidel osalemise alusel (§ 7 lg 2-4); * eritoetuse maksmist reguleerib ainsana ÕÕS § 5 lg 5. See sätestab, et õppeasutus moodustab eritoetuse fondi, millesse suunatakse kuni 50 protsenti põhitoetuse fondi vahenditest. Lisaks suunatakse eritoetuse fondi põhitoetuse fondidest ülejäänud vahendid. Kui ka eritoetuse fondis tekib ülejääk, on õppeasutusel õigus tekkinud jääki fondide vahel jagada. Eritoetuse fondist võib anda toetusi põhitoetuse taotlemise nõudeid (õpib kutseõppe tasemeõppe õppekaval, kus on riikliku koolitustellimuse alusel moodustatud koolituskohti, õpib kutseõppe tasemeõppe õppekaval statsionaarses õppes ja ei ole ületanud õppekava nominaalkestust) arvestamata ning võttes arvesse muid õpilase õpingute jätkamist takistavaid asjaolusid. Eritoetuse fondi kasutamise korra kinnitab õppeasutuse nõukogu.

17. Võimalus maksta õppetoetust tavapäraseid nõudeid mitte arvestades ja võttes arvesse muid õpilase õpingute jätkamist takistavaid asjaolusid oli ette nähtud juba ÕÕS esimeses, alates 01.09.2003.a kehtinud redaktsioonis. Algselt oli selliste toetuste (hilisema eritoetuse) suurim lubatud maht kuni 2 % põhitoetustest, seejärel 5 %, alates 23.10.2009.a 20 % ja alates 01.09.2013.a 50%. Sellele võivad veel lisanduda põhitoetuse fondidest ülejäänud vahendid. Eritoetuse fondi mahu olulise suurendamise põhjusena nimetati 2009. aasta seadusemuudatuse seletuskirjas vajadust paindlikult reageerida kiiresti muutuvale olukorrale majanduses ja ühiskonnas ning anda õppeasutusele võimalus majandusraskustes õpilaste ja üliõpilaste suuremaks toetamiseks, et nad ei katkestaks õpinguid (eelnõu nr 534 SE III, seletuskirja alajaotus „Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse muudatused“). 2013. aasta seadusemuudatuse seletuskirjas on põhjustena välja toodud ühe toetuseliigi (täiendava toetuse) kadumine ja see, et kutseõppeasutuste puhul on vajaduspõhiste toetuste andmise võimalus eriti oluline õppijate keerulise kontingendi tõttu (eelnõu nr 331 SE, seletuskirja alajaotus „Paragrahv 84“).

18. 07.12.2012.a vastu võetud „Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse“ seletuskirjas on öeldud, et enamik õppeasutusi on eritoetusi käsitlenud (üli)õpilase majanduslikust vajadusest lähtuva toetusena. Eritoetuse maksmise kord ning eriteotuste maht on siiski õppeasutuseti erinev ja õppetoetuste põhiolemus sarnaneb siiani pigem stipendiumitega (eelnõu nr 236 SE, seletuskirja alajaotus II Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs. Praegune olukord).

19. Eeltoodu näitab, et eritoetus, mis nimetuse järgi peaks endast kujutama midagi erilist või erakorralist, on mahult ületanud põhitoetuse. Samal ajal on eritoetuse maksmise alused seaduses praktiliselt määratlemata. Seadus ei seo eritoetuse maksmist õpilase majandusliku olukorraga, seadusemuudatuste seletuskirjad teevad seda aga selgesõnaliselt. Eritoetuse maksmise reeglid ja menetluse kehtestab õppeasutus ning paljudel juhtudel on tegemist toetusega, mida makstakse õpilase majandusliku olukorra tõttu. See ei pruugi aga alati nii olla, õppeasutus võib eritoetuse saamiseks kehtestada ka muid aluseid.

20. 07.12.2012.a vastu võetud ja 01.01.2013.a jõustunud „Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega“ loodi üliõpilastele makstav vajaduspõhine õppetoetus. Sama õigusaktiga tehti SHS § 222 lõikesse 2 muudatus, mille kohaselt vajaduspõhist õppetoetust ei arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulka. Seletuskirjas põhjendati seda nii, et vajaduspõhine õppetoetus on mõeldud üliõpilase kõrghariduse omandamise, mitte aga kogu perekonna toimetuleku toetamiseks ning tegemist on kõrghariduspoliitilise otsusega (eelnõu nr 236 SE, teise lugemise seletuskirja alajaotus „Muudatusettepanekud nr 1, 3, 13“).

Sarnaselt põhitoetusega (selle alaliigiks võib pidada eritoetust) on ka vajaduspõhine õppetoetus defineeritud kui rahaline toetus (kõrg)hariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks, kuid erinevalt põhitoetusest sisaldab definitsioon fraasi "üliõpilase majanduslikust olukorrast lähtuv". Vajaduspõhise õppetoetuse saamise õiguse annab üliõpilasele see, kui tema keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud ülemmäära, keskmine sissetulek arvestatakse üliõpilase ja tema pereliikmete tulumaksuga maksustatava tulu alusel (ÕÕS § 2 p 4, § 5 lg 21 p 3 ja § 51).

21. Kaebaja tütrele H.Sile makstud eritoetuse saamise õiguse annavad nii raske majanduslik olukord kui ka muud õpingute jätkamist takistavad asjaolud (vt otsuse punkt 5.1.). Õpingute jätkamist takistava asjaoluna võeti H.Si puhul arvesse seda, et M.Si pere on vähekindlustatud ja kauaaegne toimetulekutoetuse taotleja (vt otsuse punkt 5.2. teine lõik).

Seega oli eritoetuse maksmisel H.Sile põhimõtteliselt aluseks pere majanduslik olukord, kuid vajaduspõhise õppetoetusega võrreldavaid selgeid reegleid eritoetuse maksmisel ei ole ning täpset analüüsi eritoetuse taotleja majandusliku olukorra kohta läbi ei viidud. Kohtu hinnangul on sarnasused ÕÕS sätestatud vajaduspõhise õppetoetuse ja H.Sile makstud eritoetuse vahel siiski piisavad selleks, et öelda, et nende kahe toetuse vahel puudub olemuslik erinevus.

22. Kohus ei saa käesoleva vaidluse lahendamisel arutleda selle üle, kas vajaduspõhise õppetoetuse väljaarvamine sissetuleku hulgast toimetulekutoetuse määramisel on õigustatud, kuna see ei ole vaidluse esemeks.

23. Otsus jätta vajaduspõhine õppetoetus sissetuleku hulgast välja tehti Riigikogu kodulehel kättesaadavate menetlusandmete põhjal seaduseelnõu menetlemise käigus, s.t algselt oli eelnõu algataja seisukohal, et vajaduspõhine õppetoetus tuleb arvata sissetuleku hulka. Kui aga seadusandja tahe oli jätta vajaduspõhine õppetoetus sissetuleku hulgast välja põhjendusega, et tegemist on hariduse omandamiseks, mitte aga kogu perekonna toimetuleku toetamiseks mõeldud toetusega, siis puudub põhjus suhtuda teisiti eritoetusesse, mida võidakse maksta ja praegusel juhul ka maksti tulenevalt õpilase majanduslikust olukorrast ja mis on samuti mõeldud hariduse omandamiseks.

24. Puudub põhjendus, miks peaks vajaduspõhist õppetoetust saavast üliõpilasest pereliikmega perele puuduse tõttu antav abi olema suurem kui majanduslikel põhjustel eritoetust saavast õpilasest pereliikmega pere puhul.

25. Kohus leiab, et majanduslikel põhjustel makstava eritoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulka on rikutud PS § 28 lg 2 sätestatud õigust saada riigilt abi puuduse korral koosmõjus PS § 12 lg 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga.

26. SHS § 222 lg 1 ja 2 ei ole võimalik tõlgendada selliselt, et need oleksid põhiseadusega kooskõlas. SHS § 222 lg 1 ja 2 kujutavad endast seadusandja poolt haldusorganile antud selgeid juhiseid, kuidas arvutada perekonna sissetulekut. SHS § 222 lg 2 on antud konkreetne loetelu toetustest ja muudest tuludest, mida sissetuleku hulka ei arvata. SHS § 222 lg 2 p 6 nimetatud „õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhise õppetoetuse“ mõiste on antud ÕÕS § 2 p 4 kui „üliõpilasele, välja arvatud doktorandile, käesolevas seaduses sätestatud tingimustel antav ning isiku majanduslikust olukorrast lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks“. SHS § 222 lg 2 p 6 on üheselt mõistetav ning tõlgendamise teel ei saa samastada õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel üliõpilasele makstavat konkreetset toetust - vajaduspõhist õppetoetust - ja kutsekooli õpilasele makstud eritoetust, mille seos õpilase majandusliku olukorraga tuleneb mitte seadusest, vaid õppeasutuse nõukogu poolt kehtestatud korrast ja konkreetse juhtumi dokumentidest.

27. Kaebaja väitel on ka lapsetoetuse arvamine perekonna sissetuleku hulka vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Kaebaja ei ole seejuures arusaadavalt selgitanud, milles tema pere ebavõrdne kohtlemine täpsemalt seisneb. Kaebuse kohaselt koheldakse kaebajat ebavõrdselt võrreldes teiste lapsetoetuse saajatega. Kohtuistungil leiab kaebaja, et tema peret peaks võrdlema kahe koduse täisealise liikmega perega. Täpsemaid selgitusi kaebaja kummalgi juhul ei lisanud.

28. Kaebaja põhiargumendiks on läbivalt olnud see, et lapse kasvatamisega kaasnevad lisakulud, mida täisealisel isikul teha ei tule. Seega ei tugine kaebaja mitte niivõrd tema pere ebavõrdsele kohtlemisele kui sellele, et riik peaks kaebaja perele andma täiendavat toetust või sissetulekut tulenevalt lapse kasvatamisest.

29. Otsuse punktis 6 tegi kohus järelduse, et sotsiaal-, perevõi muude toetuste arvestamine sissetulekuna toimetulekutoetuse määramisel on kehtiva õiguse kohaselt lubatud. Oluline on see, et kõigi sissetulekute, sh toetuste kogusummas saavutaks pere vähemalt toimetulekupiiriga võrdse sissetuleku. Kohus ei tähelda kaebaja pere ebavõrdset kohtlemist selles, et pere sissetulekuna arvestatakse lapsetoetust, võrreldes mõne muu perega, kes saab sama sissetuleku mõnest teisest allikast.

30. RPTS § 1 lg 1 kohaselt on selle seaduse eesmärk tagada lastega peredele laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulutuste osaline hüvitamine. See tähendab, et peretoetused, sh lapsetoetus on muuhulgas mõeldud lapse ülalpidamiseks ehk arvestatavad pere sissetulekuna.

31. Kaebaja sai vaadeldaval perioodil seoses lapse kasvatamisega kolme toetust:

- lapsetoetust (RPTS § 3 lg 1 p 1, § 5);

- vajaduspõhist peretoetust, millele on õigus perekonnal, kelle liikmete hulka kuulub vähemalt üks lapsetoetust saav laps (RPTS § 3 lg 21, SHS § 225 lg 1);

- koos toimetulekutoetusega makstavat täiendavat sotsiaaltoetust 15 eurot, millele on õigus toimetulekutoetuse saajal, kelle kõik perekonnaliikmed on alaealised (SHS § 224 lg 1). Neist võetakse toimetulekutoetuse taotlemisel sissetulekuna arvesse ainult esimene ehk lapsetoetus. Vajaduspõhist peretoetust ei arvata sissetuleku hulka SHS 222 lg 2 p 8 alusel ning täiendav sotsiaaltoetus on osa toimetulekutoetusest (makstakse koos sellega) ja ei lähe seetõttu samuti arvesse sissetulekuna.

32. Kohus leiab, et riik on siin sotsiaalpoliitikat teostanud tasakaalustatult ja kooskõlas põhiseadusega. Lisaks sissetuleku hulka arvestatavale lapsetoetusele on kaebajale ette nähtud ka muud, toimetulekutoetusele lisaks makstavad toetused, mille arvelt saab katta kaebaja poolt viidatud lapse erilisi vajadusi. Kaebaja on neid toetusi vaadeldavatel kuudel ka saanud. Hariduse omandamisega seotud kulude katmiseks sai kaebaja tütar veel spetsiaalselt selleks mõeldud toetust – eritoetust.

33. Ka 12.12.2012.a vastu võetud “Riiklike peretoetuste seaduse, sotsiaalhoolekande seaduse ning tööturuteenuste ja -toetuste seaduse muutmise seaduse“ seletuskirjas on öeldud, et selleks, et võimaldada reaalselt lastega peredel oma sissetulekuid suurendada, on käesoleva eelnõuga soovitud kehtestada täiendav erand üldisest põhimõttest, et isiku kõik sissetulekud, sh toetused, võetakse toimetulekutoetuse määramisel sissetulekuna arvesse. Seega on eelnõus sätestatud, et toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata perekonna sissetulekute hulka vajaduspõhist peretoetust (algselt nimetusega vajaduspõhine lapsetoetus) (eelnõu nr 294 SE, seletuskirja p 6 alajaotus „Vajaduspõhise lapsetoetuse … sissetulekute hulka mitte arvamine“).

34. On küll õige, et kahest täiskasvanud mittetöötavast isikust koosnev pere saaks samas olukorras toimetulekutoetust lapsetoetuse võrra rohkem, aga kokkuvõttes toetab riik erinevate toetuste kaudu mõlemat peret samas ulatuses.

35. Kohus möönab, et peretoetuste ja toimetulekutoetuse vastastikune suhe, sh see, millised peretoetused ja miks võetakse arvesse sissetulekuna on mõnevõrra arusaamatu ja selle aluseks olevad põhimõtted ei ole õigusaktidest selgelt hoomatavad, kuid see on seletatav mõnede riigi poolt tehtud valikute poliitilise iseloomuga ja ei too kaasa vastuolu põhiseadusega.

36. Eeltoodu alusel jätab kohus kaebaja taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks lapsetoetuse osas rahuldamata. Käesoleval juhul on lapsetoetuse arvestamine pere sissetuleku hulka õiguspärane ning selles osas puudub alus vaidlustatud haldusaktide tühistamiseks.

37. Kokkuvõttes rahuldab kohus kaebuse ja taotluse osaliselt.

38. Sotsiaalhoolekande seaduse sätted, mis ei luba arvata eritoetust toimetulekutoetuse arvestamisel sissetuleku hulgast välja, on vastuolus põhiseadusega ning kohus jätab need HKMS § 158 lg 4 alusel kohaldamata.

39. Lapsetoetuse osas vastuolu põhiseadusega puudub.

40. Tartu Linnavalitsuse 14.11.2013.a ja 13.12.2013.a toimetulekutoetuse määramise otsused on õigusvastased osaliselt, s.o osas, milles eritoetus loeti pere sissetulekute hulka. Eeltoodud osas tuleb need otsused tühistada ning teha kohustada vastustajat kaebaja toimetulekutoetuse saamise taotlusi uuesti läbi vaatama.

41. Poolte menetluskulud jäävad poolte endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja 109 lg 1).

42. Kohus peab täiendavalt vajalikuks pooltele selgitada, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 4 lg 3 kohaselt edastab halduskohus kohtuotsuse Riigikohtule ning sellega on algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Riigikohus võib tunnistada kohtu poolt välja toodud sotsiaalhoolekande seaduse sätted põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks või jätta taotluse rahuldamata (PSJKS § 15 lg 1).

Riigikohtu lahend (olenemata selle resolutsioonist) ei muuda käesolevat kohtuotsust. Kui Riigikohus leiab erinevalt halduskohtust, et sotsiaalhoolekande seadus on põhiseadusega kooskõlas, siis ei too see kaasa käesoleva otsuse ümbervaatamist kohtu poolt omal algatusel. Kui pool soovib sel juhul käesoleva otsuse muutmist, siis tuleb tal esitada apellatsioonkaebus. Apellatsioonkaebus tuleb esitada 30 päeva jooksul Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi kuulutamisest arvates (HKMS § 181 lg 1 ja 2).

(allkirjastatud digitaalselt)

Roby Koik kohtunik