3-12-591/28 · Tartu Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene

Otsuse tegemise aeg ja koht

22. august 2014, Tartu

Haldusasja number

3-12-591

Haldusasi

Nikolai Võlitoki kaebus Narva Linnavalitsuse 12. märtsi

2012. a ettekirjutus-hoiatuse nr 1-13.2/950

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 28. juuni 2012. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Nikolai Võlitoki apellatsioonkaebus

Menetlusosalised

Kaebaja Nikolai Võlitok

Vastustaja Narva Linnavalitsus

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, täiendades Tartu Halduskohtu 28. juuni

2012. a otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

2. Menetluskulud jätta kaebaja kanda.

3. Tühistada Tartu Halduskohtu 23. märtsi 2012. a määrus, millega peatati kaebaja

õiguste esialgse õiguskaitse korras Narva Linnavalitsuse 12. märtsi 2012. a

ettekirjutus-hoiatuse nr 1-13.2/950 täitmine.

4. Tagastada apellatsioonkaebuse lisad.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 22. september

2014).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Narva Linnavalitsuse 18. septembri 2007. a ettekirjutusega nr 1-12-87907/29 kohustati Oru

9a, Narva krundi omanikku OÜ-d Elektroservis, kelle juhatuse liikmeks on Nikolai Võlitok,

esitama 15. märtsiks 2008 seaduses ettenähtud korras omavalitsusele ebaseaduslikult

püstitatud hoone ja varikatuse ehitamiseks ehitusloa taotlus ning lõpetama ehitustööd

21. septembriks 2007.

Alates 17. märtsist 2010 kuulub Oru 9a kinnistu N. Võlitokile.

Narva Linnavalitsuse 30. novembri 2010. a kirjaga nr 1-13/1056 teavitati N. Võlitokki sellest,

et kuna ta on Oru 9a kinnistu omanik, tuleb tal 23. detsembriks 2010 esitada oma arvamus

nimetatud kinnistul ehitusloata teostatud ehitustööde kohta.

Narva Linnavalitsuse 6. oktoobri 2011. a kirjaga nr 1-13.2/3372 teavitati N. Võlitokki, et

13. novembril 2011 kell 9.00 teostatakse tema kinnistul ehitusjärelevalvet. Ühtlasi paluti tal

nimetatud kuupäevaks koostada kirjalik arvamus kinnistul asuvate ehitiste kohta, mille

ehitamiseks puudub ehitusluba.

Narva Linnavalitsus tegi 17. novembril 2011 N. Võlitokile korduva ettekirjutus-hoiatuse

nr 1-13.2/3919, kuna eelnev ettekirjutus oli täitmata. Ettekirjutuses märgiti, et teostatud

ülevaatusel selgus, et ebaseaduslikult ehitatud ehitis on jätkuvalt olemas, lisaks oli ehitisele

juurde ehitatud korsten ning jätkatud ehitustöid maja Oru tänava poolsel fassaadil. Narva

Linnavalitsus andis ehitusloa taotluse esitamiseks aega 15. jaanuarini 2012. Ettekirjutuse

nõude täitmata jätmisel lubati kohaldada sunniraha summas 520 eurot.

Narva Linnavalitsuse 12. märtsi 2012. a ettekirjutus-hoiatusega nr 1-13.2/950 rakendati

N. Võlitoki suhtes sunniraha 520 eurot. Lisaks kohustati N. Võlitokki esitama 15. maiks 2012

ebaseaduslikult püstitatud ehitisele ehitusloa taotlus.

2. Nikolai Võlitok esitas 20. märtsil 2012 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse,

milles soovis Narva Linnavalitsuse 12. märtsi 2012. a ettekirjutus-hoiatuse tühistamist.

Kaebuse põhjendused:

2.1. Kaebaja ei ole teadlik sellest, et vastustaja on talle korduvalt saatnud kirju, milles on

kohustanud kaebajat vastavaid toiminguid sooritama.

2.2. Kaebaja ei ole eiranud kohustust tagada ehitusjärelevalve teostaja juurdepääs ehitisele ja

ehitada vastavalt ehitamise tehnilistele dokumentidele. 13. oktoobril 2011 teostatud

ehitusjärelevalve oli õigusvastane, kuna see teostati varasemalt vastustaja enda määratud

tähtajast, mis oli märgitud 6. oktoobri 2011. a kirjas.

2.3. Vaidlusaluses haldusaktis puudub vaidlustamisviide.

2.4. Vastustaja rikub vaidlusaluse haldusaktiga kaebaja õigust olla informeeritud tema suhtes

tehtavatest menetlustoimingutest. Kaebajal puudus võimalus menetlustoimingus osalemiseks

ja selle vaidlustamiseks.

3. N. Võlitok esitas 22. märtsil 2012 Tartu Halduskohtule esialgse õiguskaitse taotluse,

milles palus esialgse õiguskaitse korras vaidlustatud ettekirjutus-hoiatuse täitmise peatamist.

4. Tartu Halduskohtu 23. märtsi 2012. a määrusega rahuldati N. Võlitoki esialgse õiguskaitse

taotlus ning peatati kuni kaebuse kohta tehtava kohtulahendi jõustumiseni sunniraha

sissenõudmist puudutavas osas Narva Linnavalitsuse Arhitektuuri- ja Linnaplaneerimise

Ameti 12. märtsi 2012. a ettekirjutus-hoiatuse nr 1-13.2/950 täitmine.

5. Tartu Halduskohtu 28. juuni 2012. a otsusega jäeti N. Võlitoki kaebus rahuldamata. Kuna

kaebus jäeti rahuldamata, tühistati määrus, millega peatati esialgse õiguskaitse korras

vaidlustatud otsuse täitmine. Otsuse põhjendused:

5.1. Vaidlustatud sunniraha rakendamise otsustus rajaneb OÜ Elektroservis suhtes tehtud

18. septembri 2007. a ettekirjutusele ning sellele on eelnenud konkreetselt kaebajale

adresseeritud ning kõigi asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 7 lg-s 1 kehtestatud

nõuetega kooskõlas olev 17. novembri 2011. a ettekirjutus-hoiatus.

3.2. N. Võlitok kinnitas 25. septembril 2007 ettekirjutuse kättesaamist OÜ Elektroservis

juhatuse liikmena. Kinnistusraamatu andmetel ei kuulu Narvas Oru 9a asuv kinnistu küll

enam nimetatud osaühingule, vaid selle osaühingu juhatuse liikmele, kuid ATSS § 5 lg 2 p 1

kohaselt saab sunnivahendit rakendada ka ettekirjutusega kohustatud isiku õigusjärglasele, kui

kohustused ei ole adressaadiga lahutamatult seotud ja kehtivad ka õigusjärglase kohta. Kuna

antud juhul seisnes ettekirjutus nõudes lõpetada ebaseaduslik ehitamine ja seadustada

ehitusloa taotluse esitamisega püstitatud ehitis, ei ole kohustus seotud mitte konkreetse

juriidilise või füüsilise isikuga, vaid kinnisasjal asuvate ehitistega ja kehtib seega kinnistu iga

uue omaniku suhtes.

5.3. Vaidlusaluse haldusakti aluseks olev ettekirjutus on kehtiv, kuna OÜ Elektroservis ei

vaidlustanud 18. septembri 2007. a ettekirjutust, mistõttu on see täitmiseks kohustuslik ka

ehitise uuele omanikule. 17. novembri 2011. a ettekirjutus-hoiatusega anti kaebajale ligi

kahekuine tähtaeg ehitusloa taotluse esitamiseks. 10. jaanuari 2012. a kirjas on kaebaja

leidnud, et ehitise ülevaatus toimus ennetähtaegselt ja kirju ei saadetud tema registrijärgsele

aadressile. Kaebaja on vastustaja dokumendid siiski kätte saanud. Tähtsust ei oma ka see, et

ehitise ülevaatus viidi läbi varasemalt, kui 6. oktoobri 2011. a järelpärimises teatati, sest

sunniraha määrati, kuna kaebaja ei esitanud ehitusloa taotlust tähtaegselt. Haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 58 kohaselt ei too menetlusnõuete eiramine kaasa haldusakti kehtetuks

tunnistamist, kui rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kuna ehitusloa taotlus tuleb

esitada kohalikule omavalitsusele, oli selle puudumine vastustajale teada ka koha peal

käimata, ehitist nägemata, selle omanikku vastava menetlustoimingu juurde kutsumata ja

tema seisukohti ära kuulamata.

5.4. ATSS § 7 lg 3 kohaselt peab ettekirjutuse täitmise vabatahtlik tähtaeg olema niisugune,

mis võimaldab adressaadil oma kohustust täita. Sunnivahendit ei kohaldata, kui selle

rakendamine lükatakse edasi. Kaebaja ei ole väitnud, et ehitusloa esitamiseks määratud aeg

talle või tema juhitud äriühingule oleks olnud liiga lühike. Ka ei mõjuta vaidlustamisviite

puudumine haldusakti kehtivust, vaidlustamise tähtaega ega too kaasa muid õiguslikke

tagajärgi (HMS § 57 lg-d 2 ja 3).

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

6. N. Võlitok esitas halduskohtu otsuse peale 24. juulil 2012 apellatsioonkaebuse, milles

palus halduskohtu otsuse tühistada. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

6.1. Haldusmenetluse käigus tehtud menetlusnõuete rikkumised mõjutasid asja otsustamist.

Vastustaja teostas ehitise ülevaatust ennetähtaegselt ning ei saatnud kirju kaebaja

registrijärgsele aadressile, mistõttu ei saanud kaebaja esitada enda seletusi ja vastuväiteid.

6.2. Halduskohus jättis arvestamata asjaolu, et kaebaja esitas vastustajale kirjaliku vastuse

17. novembri 2011. a ettekirjutus-hoiatusele, millega ta sisuliselt vaidlustas tehtud hoiatuse.

Kuna vastustaja eiras talle esitatud vaiet ning rakendas sunnivahendit, pöördus kaebaja

halduskohtusse.

7. N. Võlitok esitas 6. augustil 2012 Tartu Ringkonnakohtule esialgse õiguskaitse taotluse,

milles palus vaidlustatud otsuse täitmise peatamist sunniraha sissenõudmist puudutavas osas.

8. Tartu Ringkonnakohtu 27. augusti 2012. a määrusega jäeti esialgse õiguskaitse taotlus

rahuldamata, kuna halduskohtu otsus ei olnud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS)

§ 176 lg-st 1 tulenevalt veel jõustunud.

9. Narva Linnavalitsuse 12. septembri 2012. a vastuses palutakse N. Võlitoki

apellatsioonkaebus jätta rahuldamata. Vastuse põhjendused:

9.1. Vastustaja on täitnud kõik tingimused sunniraha määramiseks: on olemas kehtiv

ettekirjutus, mida kaebaja ei ole täitnud ning kaebajat on hoiatatud sunniraha kohaldamise

võimalikkuse osas.

9.2. Kohus saab rahuldada kaebuse sunniraha määramise otsusele ja tühistada vastava

haldusakti vaid juhul, kui haldusaktis on HMS § 63 lg-s 2 sätestatud puudused ja need

puudused on ilmselged. Haldusakti ilmselged mittevastavused võivad olla haldusakti

tühistamise põhjuseks juhul, kui kaebaja on täitnud haldusaktist tuleneva kohustuse.

18. septembri 2007. a ettekirjutus on kehtiv, seda ei ole tähtaegselt vaidlustatud ning

ettekirjutusega määratud kohustust ei ole siiani täidetud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust.

11. Ringkonnakohtu hinnangul on täidetud ATSS § 8 lg-s 1 toodud eeldused sunniraha

kohaldamiseks. On olemas ettekirjutus, millega isikut on kohustatud esitama ehitusloa taotlust

kohalikule omavalitsusele (ATSS § 4 lg 1) ning isikule on tehtud hoiatus, milles on antud

tähtaeg ettekirjutuse vabatahtlikuks täitmiseks (ATSS § 7 lg 1). Käesolevas asjas ei ole

vaidluse all see, et isik ei ole ettekirjutuses sätestatud tähtajaks tal lasuvat kohustust täitnud, st

ehitusloa taotlust esitanud.

12. Apellatsioonkaebuses esitatud väited seonduvad eelkõige isiku ärakuulamata jätmisega,

dokumentide kättetoimetamisega valele aadressile ja ehitise ülevaatuse ettenähtust varasema

toimumisega.

13. Ringkonnakohus märgib, et kohtu menetluses on kaebus, milles on vaidlustatud sunniraha

rakendamise ettekirjutust, mitte ettekirjutust, millega isikut kohustati ehitusloa taotlust

kohalikule omavalitsusel esitama. Seega ei saa ringkonnakohus võtta seisukohta väidete osas,

mis on otseses seoses 17. novembri 2011. a korduva ettekirjutus-hoiatusega (tl 6 ja 6p), milles

isikule anti täiendav tähtaeg nõutavate dokumentide esitamiseks. Käesoleva kaebuse eset ei

puuduta kuidagi see, kas isikule toimetati varasemad menetlusdokumendid tema kui füüsilise

isiku elukohajärgsele aadressile või juriidilise isiku aadressile, kelle juhatuse liikmeks kaebaja

on. Samuti ei ole asjakohased väited selle osas, kas haldusorgan oleks pidanud käsitlema

17. novembri 2011. a ettekirjutus-hoiatusele esitatud vastust/seletust (tl 7) vaidena või mitte,

sest eelkõige puudutab see eelnevalt nimetatud ettekirjutus-hoiatust, mille peale kaebust

halduskohtule esitatud ei ole.

14. Seega taandub käesolev vaidlus asjaolule, kas enne sunniraha rakendamist oli isiku

ärakuulamine nõutav või mitte.

15. „HMS § 40 lg 1 sätestab üldreegli, mille kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti

andmist võimaldama menetlusosalisel esitada oma arvamusi ja vastuväiteid. Seega peab isiku

ärakuulamine toimuma enne asja ametlikku otsustamist. Ärakuulamise efektiivseks

tagamiseks peab isikule olema teada, millist otsust haldusorgan kavandab ja millest otsus

üldjoontes sõltub. Koormava haldusakti puhul on ärakuulamine kohustuslik, kui ei esine HMS

§ 40 lg-s 3 märgitud erandeid isiku ärakuulamata jätmiseks.“ (vt nt Riigikohtu 20. aprilli

2011. a otsus nr 3-3-1-94-10, p 20).

16. Käesolevas haldusasjas on kaebaja vaidlustanud 12. märtsi 2012. a haldusakti (tl 8 ja 8p),

millega isikut kohustati ettekirjutuse täitmata jätmise tõttu tasuma sunniraha 520 euro ulatuses

ning millega isikule määrati täiendav tähtaeg ehitusloa taotluse esitamiseks. Kuigi tegemist on

isiku jaoks koormava haldusaktiga, leiab ringkonnakohus, et käesoleva juhul ei olnud isiku

ärakuulamine nõutav. HMS § 40 lg 3 p 2 sätestab, et haldusmenetluse võib läbi viia

menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, kui menetlusosalise poolt esitatud

taotluses või seletuses esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ning puudub vajadus lisaandmete

saamiseks. Kuigi nimetatud alus isiku ära kuulamata jätmiseks kehtib eelkõige juhtudel, kus

haldusmenetlus on alanud isikupoolse taotluse esitamisega haldusorganile, on käesolevat sätet

võimalik rakendada analoogia korras ka siis, kui haldusakti andmisele suunatud menetlus on

alanud haldusorgani enda initsiatiivil. Ringkonnakohus leiab, et haldusorgan ei ole

menetlusosalise poolt haldusmenetluse käigus esitatud andmetest kõrvale kaldunud ning ei ole

esinenud vajadust ka lisandmete saamiseks enne vaidlusaluse otsuse tegemist.

17. Antud vaidluse puhul on oluline see, et vaidlusaluse haldusakti andmise on tinginud

ehitusloa taotluse esitamata jätmine haldusorganile. 18. septembri 2007. a ettekirjutuses

(tl 13p ja 14), millega esmakordselt pandi isikule kohustus esitada ehitusloa taotlus, märgiti,

et isik on teostanud ehitustegevust Oru 9a krundil nõutava ehitusloa ja –projekti olemasoluta,

st rikutud on ehitusseaduse (EhS) § 29 lg 1 p-de 1 ja 3. Ühtlasi leiti, et tegemist ei ole

väikeehitisega, mis ei nõua ehitusloa olemasolu. Vaidlust ei ole sellest, et tegemist on kehtiva

haldusaktiga. Sama kehtib 17. novembri 2011. a korduva ettekirjutus-hoiatuse osas.

Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus ehitamine ehitusloa ja –projektita ei ole lubatud, ei

saa esineda asjaolusid, mis vabandaksid nõutava kohustuse eiramist. Sellest järeldub, et ei saa

esineda ka asjaolusid, mille osas esineks vajadus isiku ärakuulamiseks. Seda enam, et

sunniraha rakendamise aluseks olev asjaolu on sisuliselt fakti tuvastamine – kas isik on

esitanud nõutava ehitusloa taotluse või mitte.

EhS § 12 lg-de 1 ja 2 kohaselt tuleb ehitada vastavalt ehitusprojektile ning ehitamiseks peab

olema ehitusluba, mille olemasolu ei ole ainult siis vajalik, kui tegemist on väikeehitisega.

Kui nimetatud sätetest erandi tegemiseks alus puudub, on tegemist nõudega, mille

mittejärgimist ei saa kuidagi õigustada. Täiendavalt tuleb märkida, et ehitusluba on kohaliku

omavalitsuse nõusolek ehitamiseks (EhS § 22 lg 1 p-d 1–4) ning vastava haldusakti väljastab

kohalik omavalitsus (EhS § 23 lg 1 ls 1). Sellele peab eelnema ehitusloa taotluse esitamine

kohalikule omavalitsusele (EhS § 23 lg 2 p 1). Vastavast regulatsioonist nähtub, et ehitusloa

taotluse esitamise saab tuvastada kohalik omavalitsus ise, sealjuures ei oma tähtsust see, miks

vastav taotlus on jäetud esitamata. Ehitusloata ehitamise korral on võimalik teha isikule

ettekirjutus (EhS § 61 lg 1 p 5) ning nõuda olukorra seadustamiseks vajalike toimingute

tegemist (EhS § 61 lg 4 p 3), antud juhul nõuda ehitusloa taotluse esitamist. Ettekirjutuse

täitmata jätmine võib aga kaasa tuua sunniraha rakendamise (EhS § 61 lg 6). Seega on

ehitusseaduse regulatsioon ehitusloa olemasolu tarvilikkuse osas äärmiselt range – sisuliselt

on ehitusloata ehitamine võimalik ainult siis, kui tegemist on väikeehitisega EhS § 15 lg 1

tähenduses. Kuna nimetatud kohustusest on ainult üks erand, leiab ringkonnakohus, et sellisel

juhul ei saa tähendust omada ka see, miks kohustust ei ole järgitud ning isiku ärakuulamine

enne sunniraha määramist ei ole nõutav, st see ei saa kaasa tuua sunniraha rakendamise otsuse

kehtetuks tunnistamist.

Haldusmenetlus, kus isikule on ette heidetud ehitamist nõutava dokumentatsioonita, on

kestnud aastaid, selle jooksul ei ole isik võtnud ette midagi, et tekkinud ebaseaduslikku

olukorda kõrvaldada, kuigi haldusorgan on korduvalt selleks võimaluse andnud. Ühtlasi ei

nähtu, et kaebaja oleks haldusorganile esitanud seisukohti, miks ta on jäänud tegevusetuks.

Sellises olukorras ei ole õigustatud haldusorganile ette heita seda, et isik on jäänud enne

sunniraha määramist ära kuulamata. Vastav menetluslik nõue peab olema täidetud eelkõige

juhtudel, kus haldusakti andmiseks on vaja veel täiendavat informatsiooni. Olukorras, kus

asjaoludest nähtuvalt ei ole ärakuulamisel mõtet, ei saa ärakuulamise läbiviimist eeldada.

18. Tulenevalt eelnevalt esitatud seisukohtadest jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. Kuna

apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud (halduskohtule kaebuse

esitamisel tasutud riigilõiv 15,97 eurot, tl 5; halduskohtule tasutud riigilõiv esialgse

õiguskaitse taotluse esitamisel 12,78 eurot, tl 22; ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse

esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot, tl 64; ringkonnakohtule esialgse õiguskaitse taotluse

esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot, tl 71) tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1).

Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu tühistab ringkonnakohus lähtudes HKMS

§ 253 lg-st 3 Tartu Halduskohtu 23. märtsi 2012. a määruse, millega peatati kaebaja õiguste

esialgse õiguskaitse korras Narva Linnavalitsuse 12. märtsi 2012. a ettekirjutus-hoiatuse

nr 1-13.2/950 täitmine.

Lisaks tagastab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse lisad, kuna need on võetud juba asja

materjalide hulka (vt halduskohtule esitatud kaebus koos selle lisadega, tl 3–14; vastustaja

seletus kaebusele koos selle lisadega, tl 30–32 ja tl 34–37p; kaebaja 7. mai 2012. a seletuskiri,

tl 43 ja 43p; vastustaja täiendav arvamus koos selle lisadega, tl 46 ja 46p ja tl 48 ja 49).

/allkirjastatud digitaalselt/

Maili Lokk

/allkirjastatud digitaalselt/

Agu Timmi

/allkirjastatud digitaalselt/

Einar Vene