3-14-431/12 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

MÄÄRUS

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Einar Vene, Agu Timmi, Tiina Pappel

Määruse tegemise aeg ja koht

22.08.2014, Tartu

Haldusasja number

3-14-431

Haldusasi

AS

ATKO

Liinid

kaebus

Kohtla-Järve

Linnavalitsuse 07.03.2014. a teate nr 2-5.20/752

ja 07.05.2014. a vaideotsuse nr 2-5.20/1118-3

tühistamiseks ning 2014. a märtsikuu eest

makstava toetuse vähendamise keelamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 11.06.2014. a määrus

Menetluse alus

ringkonnakohtus

AS ATKO Liinid määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja AS ATKO Liinid

Esindaja v.adv. Keijo Lindeberg

Vastustaja Kohtla-Järve Linnavalitsus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada AS ATKO Liinid määruskaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 11.06.2014. a

määrus ning saata asi Tartu Halduskohtule ettevalmistava menetluse

jätkamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul

määruse saamisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kohtla-Järve Linnavalitsus otsustas 07.03.2014. a teate nr 2-5.20/752 (tl 9p-11p)

kohaselt rakendada AS ATKO Liinid suhtes leppetrahvi summas 1200 eurot ja avaliku

teenindamise lepingu nr 2-8.6/136 (tl 12p-17p) p-i 8.10 alusel vähendada AS-le

ATKO Liinid märtsikuu eest makstavat toetust 1200 euro võrra.

2. Kohtla-Järve Linnavalitsus jättis 07.05.2014. a vaideotsusega nr 2-5.20/1118-3 (tl

44p-47) AS ATKO Liinid vaide (tl 19-23) Kohtla-Järve Linnavalitsuse 07.03.2014. a

teatele rahuldamata.

3. AS ATKO Liinid esitas 06.06.2014 Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 2-7), milles palus

tühistada KohtlaJärve Linnavalitsuse 07.03.2014. a otsus nr 2-5.20/752 ja

07.05.2014. a vaideotsus nr 25.20/1118-3 ning keelata Kohtla-Järve Linnavalitsusel

AS-le ATKO Liinid 2014. a märtsikuu eest makstava toetuse vähendamine. Ühtlasi

taotles AS ATKO Liinid peatada esialgse õiguskaitse korras Kohtla-Järve

Linnavalitsuse otsuse nr 2-5.20/752 täitmine kuni käesolevas haldusasjas toimuva

menetluse lõppemiseni.

4. Tartu Halduskohus tagastas 11.06.2014. a määrusega (tl 90-91) kaebuse

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 1 p 1 alusel. Määruse

põhjendused:

Bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu esimeses lauses ja p-s 12.4 sisalduva

kohaselt on tegemist halduslepinguga, millest tulenevad vaidlused lahendatakse

halduskohtus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 kohaselt on

valla- või linna sisese ühistranspordi korraldamine kohaliku omavalitsuse ülesanne.

Riigikohus on lahendi nr 33164-03 p-s 12 märkinud, et halduslepinguks

kvalifitseerub avalike ülesannete täitmise tagamiseks sõlmitud leping üksnes juhul,

kui sellega on eraõiguslikule isikule antud avaliku võimu volitusi või kui leping

reguleerib kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. Samas on leitud, et kui

eraisik üksnes kaasatakse teenuse tellimise korras avaliku ülesande täitmisele, ilma

et talle antaks võimuvolitusi või lepinguga reguleeritaks kolmandate isikute õigusi,

on tegemist eraõigusliku lepinguga. Sarnast seisukohta on Riigikohus avaldanud ka

lahendi nr 3-3-1-49-12 p-des 24 ja 25. Vaidluse põhjustanud bussiliinide avaliku

teenindamise leping ei anna vedajale võimuvolitusi ega reguleeri kolmandate

isikute subjektiivseid õigusi. Sellega korraldatakse ainult tellija ja vedaja suhteid,

nende õigusi, kohustusi ja vastutust. Seega on poolte tahe suunatud selgelt

tsiviilõigusliku lepingu sõlmimisele ning vaatamata lepingu vastavale väitele pole

tegemist halduslepingu, vaid avaliku teenuse saamiseks sõlmitud eraõigusliku

lepinguga. Seda kinnitab ka lepingu p 1.2, millest nähtub, et see on sõlmitud

riigihanke tulemusena. Kuna avalik-õiguslik hankemenetlus on suunatud

eraõiguslikku laadi lepingu sõlmimisele, on sisuliselt tegemist era- ja avalik-

õiguslike suhete põimumisega. Hankelepingu sõlmimisest ja muutmisest tekkivad

vaidlused on HKMS § 266 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevuses, kuid lepingu täitmise

ja rikkumise korral rakendatud sanktsioonide üle saab vaielda maakohtus.

Halduslepingu mõistet käsitleva haldusmenetluse seaduse (HMS) § 97 lg 1 näeb

ette, et piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks võib halduslepingu sõlmida

üksnes seaduses sisalduva volitusnormi alusel. Põhimõtteliselt sama tuleneb ka

avaliku halduse ülesannete täitmiseks volitamise tingimusi ja korda reguleeriva

halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lg-test 1, 2 ja 4. Ühistranspordi korraldamist

reguleeriv ühistranspordiseadus (ÜTS) teeb selget vahet mõistetel avaliku

teenindamise leping ja haldusleping. Esimene sõlmitakse seaduse § 10 lg 1

tulenevalt selleks, et panna avaliku konkursi alusel või hankemenetluses välja

selgitatud vedajale avaliku teenindamise kohustus. Teisena nimetatu on aga näiteks

sama seaduse § 34 lg 5 kohaselt mõeldud selleks, et kohalik omavalitsus saaks soovi

korral oma taksoveoloa ja selle alusel sõidukaardi andmises seisneva võimuvolituse

üle anda mittetulundusühingule. HKMS § 45 lg 4 võimaldab vaideotsuse iseseisvat

vaidlustamist vaid juhul, kui see rikub kaebaja õigusi sõltumata vaide esemest,

kuid kaebaja ühelegi niisugusele rikkumisele osundanud ei ole. Seega ei ole kaebaja

2

2

vaideotsust puudutav nõue iseseisvana lubatud ning see kuulub koos teiste kaebuse

nõuetega tagastamisele.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. AS ATKO Liinid esitas 26.06.2014 määruskaebuse (tl 95-98p), milles ta palub

tühistada Tartu Halduskohtu 11.06.2014. a määrus ning võtta menetlusse AS ATKO

Liinid kaebus. Määruskaebuse esitaja leiab, et Kohtla-Järve Linnavalitsuse ja AS-i

ATKO Liinid vahel sõlmitud leping on haldusleping, millest on tekkinud avalik-

õiguslik suhe, sest puuduvad asjaolud, mis takistaksid linnasisese bussiliiniveo

korraldamiseks halduslepingu sõlmimist; HKTS § 3 lg 4 teise lause järgi tuleb

eeldada, et sõlmitud on haldusleping; HKTS 3 lg 4 ja ÜTS § 10 lg 1 järgi oli lubatud

üksnes halduslepingu sõlmimine; lepinguga reguleeritakse avaliku teenuse kasutaja

õigusi ja kohustusi HKTS § 3 lg 4 mõttes; bussiliinide avaliku teenindamise lepingut

on korduvalt halduslepinguna käsitlenud ka Riigikohus (nt lahendid nr 3-2-1-49-04

ja nr 3-3-1-91-04). Eeltoodust tulenevalt on määruskaebuse esitaja seisukohal, et

tekkinud vaidluse lahendamine on halduskohtu pädevuses.

6. Kohtla-Järve Linnavalitsus esitas 15.07.2014. a vastuse (tl 107-107p), milles ta

leiab, et AS ATKO Liinid määruskaebus on põhjendatud ning 06.06.2014 esitatud

kaebuse lahendamine on halduskohtu pädevuses. Kohtla-Järve Linnavalitsus on

arvamusel, et Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-64-03 ja 3-3-1-49-12 üksnes kehtestavad

eraõigusliku lepingu ja halduslepingu eristamise kriteeriume ega anna alust lepingu

halduslepinguks tunnistamiseks või mittetunnistamiseks. Kohtla-Järve Linnavalitsus

on seisukohal, et HMS § 45 lg 4 ei ole antud juhul kohaldatav, kuivõrd nimetatud

õigusnorm sätestab vaideotsuse vaidlustamise võimalust ilma vaide esemeks oleva

haldusakti või toimingu vaidlustamiseta, kuid AS ATKO Liinid on kaebuses selgelt

avaldanud soovi vaidlustada nii otsust kui ka vaideotsust. Kohtla-Järve

Linnavalitsuse arvates peab arvestama asjaoluga, et käesolevas menetluses ei

vaidlustata lepingu sätteid, vaid kaebus oli esitatud otsuse ja vaideotsuse peale,

mis on HMS § 51 mõttes haldusaktid ning tulenevalt HMS § 87 lgst 1 isikul, kelle vaie

jäi rahuldamata või kelle õigusi vaidemenetluses rikuti, on õigus pöörduda HKMS-s

sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus kuulub rahuldamisele ja Tartu Halduskohtu

11.06.2014. a määrus tühistamisele.

8. Kaebuses halduskohtule taotles määruskaebuse esitaja Kohtla-Järve Linnavalitsuse

07.03.2014. a otsuse nr. 2-5.20/752 ja 07.05.2014. a vaideotsuse tühistamist,

samuti KohtlaJärve Linnavalitsuse keelamist vähendada ATKO Liinid AS-ile 2014. a

märtsikuu eest makstavat toetust. Halduskohus asus seisukohale, et 07.03.2014. a

otsus on tehtud poolte eraõigussuhtes, mistõttu ei ole otsuse üle peetav vaidlus

halduskohtu pädevuses; kaebus vaideotsuse peale aga kaebaja õigusi vaide esemest

sõltumatult ei riku. Halduskohus tagastas kaebuse tervikuna siiski vaid HKMS § 121

lg 1 p 1 alusel. Määruskaebuse taotlustest ilmneb, et selle esitaja soovib

halduskohtu määruse tervikuna tühistamist, mis võimaldaks halduskohtul jätkata

kaebuse kõigi nõuete menetlemist.

3

3

9. Ringkonnakohus on seisukohal, et määruskaebuse lahenduse otsustab see, kas

KohtlaJärve Linnavalitsuse ja AS-i ATKO Liinid vahel 2013. a mais sõlmitud

bussiliiniveo avaliku teenindamise leping on haldusleping või tsiviilõiguslik leping.

Kui tegemist on tsiviilõigusliku lepinguga, kuulub kaebus tervikuna tagastamisele

ning ainetu on halduskohtu selgitus vaideotsuse vaidlustamise lubamatuse kohta

põhjusel, et vaideotsus ei saa kaebaja õigusi iseseisvalt rikkuda. Nii HMS

vaidemenetluse peatükist kui ka HKMS § 45 lg-st 4 tuleneb üheselt, et

vaidemenetluse korras saab vaidlustada vaid haldusakti või toimingut. Seega kui

Kohtla-Järve Linnavalitsuse 07.03.2014. a otsus ei ole halduskohtus vaidlustatav, ei

saa halduskohtus vaidlustatavaks pidada ka määruskaebuse esitaja vaide

lahendamiseks koostatud 07.05.2014. a vaideotsust ning kõik kaebaja nõuded

kuuluksid lahendamisele maakohtus.

10. HMS § 95 kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib haldusõigussuhteid.

HMS § 96 lg-st 1 tulenevalt on vähemalt üks halduslepingu pool haldusorgan. HKTS §

3 lg 2 kohaselt võib kohalik omavalitsus talle seadusega või selle alusel pandud

haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud

haldusaktiga või seaduse alusel käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja

korras sõlmitud halduslepinguga. HKTS § 3 lg 4 järgi võib haldusülesande täitmiseks

volitamise korral sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes

halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu

kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal

lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu

volitusi. Kui lepingust selgelt ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping,

eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.

11. Vaidlust ei ole selle üle, et omavalitsusüksuse ülesandeks on korraldada antud

vallas või linnas muuhulgas valla- või linnasisest ühistransporti (KOKS § 6 lg 1). Ka

on vallal või linnal õigus oma ülesannete täitmiseks sõlmida lepinguid (KOKS § 35 lg

5). Ühistranspordi korraldamine on avalik-õiguslik ülesanne (Riigikohtu 27.04.2004.

a määrus nr 3-2-1-49-04, p 14).

12. Kohtupraktika järgi võib avalik-õigusliku ülesande täitmise saavutamiseks avaliku

võimu kandja sõlmida eraõigusliku isikuga nii tsiviilõiguslikke lepinguid kui ka

halduslepinguid. Tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine on võimalik juhul, kui seadus ei

keela ega näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist. Tsiviilõigusliku lepinguga ei saa

reguleerida avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi.

Samuti ei saa sellise lepinguga avaliku võimu kandja anda eraõiguslikule isikule üle

oma kohustusi ja avaliku võimu volitusi. Lepingu olemuse kindlakstegemisel tuleb

lähtuda lepingu sisust (Riigikohtu 27.04.2004. a määrus nr 32-1-49-04, p 15). Pooled

märgivad õigesti, et Riigikohus on pidanud halduslepinguks lepingut, mille punktid

näevad ette bussiliinide doteerimise kohaliku omavalitsuse poolt, kohaliku

omavalitsuse õiguse teostada lepingu täitmise üle kontrolli ka dokumentatsiooniga

tutvumise teel, kehtestada sõidusoodustusi jne (vt Riigikohtu 27.04.2004. a määrus

nr. 3214904, p 16).

13. Ringkonnakohus leiab, et ka Kohtla-Järve Linnavalitsuse ja AS-i ATKO Liinid vahel

sõlmitud bussiliiniveo avaliku teenindamise leping näeb ette bussiliinide

doteerimise kohaliku omavalitsuse poolt (lepingu p-d 3.1-3.9), kohaliku

omavalitsuse õiguse teostada lepingu täitmise üle kontrolli andmetega tutvumise

teel (lepingu p-d 6.3.1-6.3.5 ja 7.3-7.4) ning kehtestada teatud elanike gruppidele

4

4

sõidusoodustusi (lepingu p 5.3.5.b). Vaidlusalusest lepingust ei nähtu poolte tahet

sõlmida tsiviilõiguslik leping. Vastupidi, lepingupooled on nii lepingus kui ka

kohtumenetluses rõhutanud, et vaidlusaluse lepingu puhul on tegemist

halduslepinguga. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga ka selles, et leping ei

reguleeri avaliku teenuse kasutaja õigusi. Avaliku teenuse kasutajal tekib lepingust

tulenevalt subjektiivne õigus nõuda vedajalt lepingu p-s 4 loetletud tingimustest

(nõuded bussi salongile, liinigraafikust kinnipidamine, veoaegadest teavitamine,

ohutu sõit) kinnipidamist.

14. Eeltoodut arvestades asub ringkonnakohus seisukohale, et Kohtla-Järve

Linnavalitsuse ja AS-i ATKO Liinid vahel sõlmitud bussiliiniveo avaliku teenindamise

lepingu puhul on tegemist halduslepinguga. HKMS § 6 lg-st 1 tulenevalt loetakse

haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata, ka haldusleping HMS § 95

tähenduses. Seega kuulub käesoleva kaebuse lahendamine halduskohtu pädevusse.

Tartu Halduskohtu 11.06.2014. a määrus tuleb tervikuna tühistada ning saata asi

Tartu Halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks.

Einar Vene

Agu Timmi

Tiina Pappel

5

5