3-14-437/11 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht 01.08.2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-437 Haldusasi TT kaebus Politseija Piirivalveameti 26.05.2014 käskkirja nr 1.3-3/68d tühistamise nõudes Menetlusosalised Kaebaja – TT, volitatud esindaja adv Peep Rajavere Vastustaja – Politseija Piirivalveamet, volitatud esindaja Sandra Raudsepp Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 17.07.2014 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus TT määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta Tallinna Halduskohtu 17.07.2014 määrus haldusasjas nr 3-14-437 muutmata ja TT määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määrus on lõplik ja selle peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Politseija Piirivalveameti peadirektor algatas 16.05.2014 käskkirjaga nr 1.3.-3/65d distsiplinaarmenetluse käskkirjas kirjeldatud asjaolude kontrollimiseks ja väljaselgitamiseks, nimetas vanemvalvepolitseinik TT distsiplinaarasjas kahtlustatavaks ning määras distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtajaks 16.11.2014 ja distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte koostamise tähtajaks 01.09.2014. Käskkirjas märgitu kohaselt kontrollisid PPA sisekontrollibüroo ametnikud 12.05.2014 kella 08:10 ajal Viljandimaal Abja vallas Veskimäe külas asuvas Eesti Vabariigi Presidendi residentsis töötavaid PPA Põhja prefektuuri valvebüroo Vabariigi Presidendi valveteenistuse politseiametnikke. 12.05.2014 kell 09:00 teenistust alustama pidanud vanemvalvepolitseinik T. T suust oli kella 08:23 ajal tunda alkoholilõhna ja indikaatorvahendiga tuvastati, et tema väljahingatavas õhus on alkoholi kontsentratsiooni sisaldus 0,61 mg/l. 2. Politseija Piirivalveameti (PPA) peadirektor otsustas 26.05.2014 käskkirjaga nr 1.3- 3/68d kõrvaldada T. T distsiplinaarmenetluse läbiviimise ajaks avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 78 lg 1 alusel teenistusest, makstes talle ATS § 78 lg 3 alusel ühes kuus 60% keskmisest palgast, kuid mitte vähem kui töölepingu seaduse § 29 lg 5 alusel kehtestatud töötasu alammäär.

3-14-437 2(5) 3. T. T esitas 16.06.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 26.05.2014 käskkirja nr 1.3- 3/68d tühistamiseks. Käskkiri rikub kaebaja õigusi, sest teenistusest kõrvaldamise tõttu kaotab ta distsiplinaarmenetluse ajaks (kuni 16.11.2014) võimaluse töötada omandatud erialal politseiteenistuses ja elatada oma tööga ennast ja peret. Vastustaja on kasutanud diskretsioonivolitusi ebapiisavalt ja ei ole nõuetekohaselt kaalunud ATS § 78 lg 1 kohaldamise eelduseks olevaid asjaolusid, kaebaja seletuses nende asjaolude kohta esitatud avaldusi ja tõendeid. Arvestamata on jäetud kaebaja seletus süüteo asjaolude – distsiplinaarsüüteo tunnuste puudumise kohta. Kaebaja oli vahetult enne joobe kontrolli (mitte rohkem kui 4-5 minutit enne seda) tarvitanud alkoholi sisaldavaid ravimeid, sh retseptiravimeid. Isegi kui hüpoteetiliselt eeldada distsiplinaarsüüteo toimepanemist, ei ole käskkirjas kaalutud karistuse mõistmise aluseks olevaid asjaolusid – rikkumise sisulisi asjaolusid ega ametniku isikut ja senist teenistuskäiku. Alkoholi tarvitamise tunnused tuvastati vahetuste vahelisel puhkeajal, valvataval objektil joobe tunnustega viibimine on kergem distsiplinaarsüütegu võrreldes teenistuses joobes viibimisega. Kaebajat ei ole politseiteenistuse jooksul kordagi distsiplinaarkorras karistatud, teda on ergutatud ja autasustatud ning seega on tema teenistus olnud laitmatu. Teenistusest vabastamine distsiplinaarkaristusena ega teenistusest distsiplinaarmenetluse ajaks kõrvaldamine ei ole proportsionaalne ega vajalik. 4. T. T esitas 16.07.2014 esialgse õiguskaitse taotluse – keelata PPA-l kaebajale distsiplinaarkaristuse mõistmine kuni kohtumenetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. 04.07.2014 (s.o 1,5 kuud enne distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas määratud tähtaega) on valminud ja kaebajale tutvumiseks saadetud distsiplinaarmenetluse kokkuvõte. Kokkuvõttes toodud tunnistaja ütlused kinnitavad kaebaja ütlusi, et joobe kontrolli käigus tuvastatud alkomeetri positiivne näit ei saanud olla põhjustatud eelmisel päeval kella 13.00 ja 14.00 vahel tarvitatud alkoholist. Kokkuvõttes teeb menetleja ettepaneku määrata kaebajale distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamine. Põhja Politseiprefekt on 10.07.2014 arvamuses pidanud teenistuses vabastamist põhjendatuks. Distsiplinaarsüüteo uurimine on sisuliselt lõppenud ning hoolimata kaebaja vastuväidetest ja selgitustest soovitakse isegi selgitustes esitatud faktiliste asjaolude õigsust hinnates tema karistamist politseiteenistusest vabastamisega. Kuna kaebajale antud tähtaeg kokkuvõtte kohta selgituste või vastuväidete esitamiseks möödub 19.07.2014, soovitakse karistust tõenäoliselt kohaldada enne kohtumenetluse lõppemist. Kaebaja teenistusest vabastamine muudaks praeguse haldusasja edasise menetlemise mõttetuks. Käesolevas haldusasjas tuvastatakse ka asjaolusid, mis on olulised distsiplinaarkaristuse kohaldamisel. Kui kohus tuvastaks, et teenistusest kõrvaldamine ei ole põhjendatud, annaks see signaali, et teenistusest vabastamine oleks rikkumist arvestades tõenäoliselt ebaproportsionaalne karistus, ja mõjutaks karistuse mõistmist. Distsiplinaarkaristuse kohaldamine ja kaebaja teenistusest vabastamine tekitaks olulist kahju. Kaebajal on 30 aastat politseiteenistuse staaži. Kaebaja saab 27.11.2014 50-aastaseks ja tal tekiks samast päevast õigus väljateenitud aastate pensionile politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 101 ja § 117 lg 1 järgi. Väljateenitud aastate pensioni saamise eelduseks on asjaolu, et kaebaja on pensioniea täitumisel 27.11.2014 politseiteenistuses ja pensioniea täitumisele eelneb vahetult 5 aastat politseistaaži. Kaebaja kaotab võimaluse teenida välja väljateenitud aastate pension, kui ta vabastatakse teenistusest ja kohus selle õigusvastasuse hiljem tuvastab. ATS § 105 ei näe enam ette õigusvastase haldusaktiga teenistusest vabastatud ametniku kohtu poolt teenistusse ennistamise võimalust – kaebaja saaks rahalise ühekordse hüvitise kuni 3 ametipalga ulatuses, kuid võimalus saada pärast 27.11.2014 väljateenitud aastate pensioni, oleks vääramatult kadunud. Kaebaja omandaks õiguse saada pensioni alles 15 aasta pärast üldise pensioniea täitumisel 65 aastaseks saamisel riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel ja tema varaliseks kahjuks oleks 15 aasta politseipensioni summa. HKMS § 251 lg 1 p 2 alusel võib kohus keelata vaidlustatava haldusakti andmise. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei kahjustaks vastustajat, sest vastustaja saab pärast haldusasja menetluse lõppu distsiplinaarmenetlusega jätkata ja määrata kaebuse rahuldamata jätmise korral enda poolt põhjendatuks peetav karistus.

3-14-437 3(5) Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine kahjustaks aga pöördumatult kaebaja õigusi ja huve, mida ei saaks hiljem kaitsta karistuse määramisele esitatud kaebusega lahendist sõltumata. 5. Tallinna Halduskohus jättis 17.07.2014 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Taotletav esialgse õiguskaitse meede väljub kaebuse piiridest. Käesolevas haldusasjas on vaidluse esemeks kaebaja teenistusest kõrvaldamise kohta antud haldusakti tühistamise nõue. Haldusakti tühistamise nõue on suunatud haldusakti regulatiivse mõju likvideerimisele. Kui kaebaja suhtes kohaldatakse distsiplinaarkaristust, kaob teenistusest vabastamise korralduse edasiulatuv mõju. Nimetatud käskkirjaga kõrvaldati kaebaja teenistusest distsiplinaarmenetluse ajaks. Karistuse kohaldamisega distsiplinaarmenetlus lõpeb, seega saabub sündmus, millega seadus on sidunud teenistusest kõrvaldamise käskkirja kehtivuse lõppemise. Kuna ametniku saab teenistusest kõrvaldada vaid distsiplinaarmenetluse ajaks, siis on karistuse määramine sündmus, mis teenistusest kõrvaldamise käskkirja kehtivuse lõpetab. Taotledes teenistusest kõrvaldamise käskkirja tühistamist, taotleb kaebaja selle õigusmõju likvideerimist. Eeltoodu tõttu oleks distsiplinaarkaristuse määramise keelamine kaebuse esemeks oleva tühistamisnõudega otseses vastuolus. Kaebaja taotleb antud juhul ju seda, et esialgse õiguskaitse korras jäetaks tema õigusi väidetavalt rikkuv haldusakt kehtima. Selline soov pole esialgse õiguskaitse eesmärgiga kooskõlas. See, et pärast distsiplinaarkaristuse kohaldamist ei ole kaebajal enam mõtet teenistusest kõrvaldamise kohta antud haldusakti tühistamist nõuda, ei õigusta antud juhul esialgse õiguskaitse kohaldamist. Kui kaebaja leiab, et teenistusest kõrvaldamise käskkirja kehtivus on talle juba tekitanud kahjulikke tagajärgi, ent tühistamisnõudega kohtumenetluse jätkamine pole otstarbekas, on tal võimalik vajaduse korral muuta kaebuse nõuet, taotledes käskkirja õigusvastasuse tuvastamist ja näiteks kahju hüvitamist. Kaebaja tegelik eesmärk esialgse õiguskaitse taotlemisel näib olevat hoopis selles, et kohus saaks juba enne distsiplinaarkaristuse määramist hinnata kaebajale ette heidetava rikkumise asjaolusid teenistusest kõrvaldamise kontekstis. Sisuliselt soovib kaebaja kohtu eelhinnangut talle ette heidetava rikkumise ja võimaliku karistuse määramise kohta. Selline soov on iseenesest mõistetav, sest kaebajale soodne kohtuotsus võiks ehk karistamiseks pädevat ülemat mõjutada otsuse langetamisel, kuid sellise sooviga arvestamine pole lubatav. Halduskohtumenetlus on oma iseloomult haldusorgani järelkontrollimenetlus. Pole välistatud, et kohus võtab praeguses haldusasjas tehtavas otsuses seisukoha, et kaebaja teenistusest kõrvaldamise otsustamise ajal otsustajale teada olevate asjaolude pinnalt ei tohtinuks ATS § 78 lg-t 1 kohaldada, ent selline seisukoht ei välistaks kaebaja distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist. Kui kaebaja politseiteenistusest vabastatakse, on tal võimalik see haldusakt vaidlustada. Teenistusest vabastamise kohta antud haldusakti tühistamisel kuulub ametnik teenistusse ennistamisele. Sel juhul ei kaota ta õigusvastasest vallandamisest tulenevaid mistahes ametihüvesid.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6. T. T esitas 29.07.2014 määruskaebuse, milles palub Tallinna Halduskohtu 17.07.2014 määrus tühistada ja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldada. Kohus on ebaõigesti kohaldanud ATS § 105 ning selle tõttu hinnanud ebaõigesti puudutatud isiku õigusi ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi, mis on viinud HKMS § 249 lg 3 ebaõigele kohaldamisele. Kohus on saanud õigesti aru, et kaebaja üks eesmärk praeguses haldusasjas ja ka esialgse õiguskaitse taotlemisel on see, et kohus saaks juba enne karistuse määramist hinnata rikkumise asjaolusid teenistusest kõrvaldamise kontekstis. Ebaõige on aga seisukoht, et kui kaebaja politseiteenistusest vabastatakse, on tal võimalik see haldusakt tühistamiskaebusega vaidlustada

3-14-437 4(5) ning vabastamise kohta antud haldusakti tühistamisel kuulub ametnik ennistamisele ega kaota ametihüvesid. HKMS § 37 lg 2 p 1 näeb küll menetlusnormina ette igasuguse haldusakti peale tühistamiskaebuse esitamise võimaluse, kuid ATS § 105 lg 1 on erinorm, mis välistab tühistamiskaebuse esitamise võimaluse teenistussuhtes tehtud haldusakti peale, millega ametnik vabastatakse teenistusest. Seda kinnitab ka ATS § 105 lg 4. ATS § 105 lg-te 1 ja 4 (alates 01.04.2013 kehtivas redaktsioonis) sellist tõlgendust toetab ka tsiviilõiguslike töösuhete õiguslik regulatsioon alates 01.07.2009. Seega, kui vastustaja vabastab kaebaja distsiplinaarkaristusena teenistusest, siis on tekkinud tagajärg – teenistusest vabastamine ja õiguse kaotus politseiniku ametipensionile – pöördumatu. 3 kuu ametipalga suurune hüvitis seda ei korva. Kohus ei ole neid asjaolusid (suur varaline kahju ja selle pöördumatus) määruses kaalunud. Kaebaja ei nõustu ka halduskohtu seisukohaga, et taotletav meede keelata kohtumenetluse ajaks distsiplinaarkaristuse kohaldamine, ei ole seotud haldusasja esemeks oleva haldusakti esemega. Esiteks puudutab meede sama distsiplinaarmenetlust ning teiseks kordab kaebaja esialgse õiguskaitse taotluses avaldatut, et kui kohus tuvastaks praeguses haldusasjas, et teenistusest kõrvaldamine ei ole põhjendatud, mõjutaks see edasist distsiplinaarkaristuse mõistmist. On õige, et see ei keelaks otseselt kaebaja teenistusest vabastamist, kuid sel juhul võib viidata teadvalt õigusvastase haldusakti andmisele.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Ringkonnakohus leiab, et lõppjäreldusena on halduskohus jätnud esialgse õiguskaitse taotluse õigesti rahuldamata ning määruskaebuse rahuldamiseks ja uue määrusega esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei ole alust. 8. Kaebaja on vaidlustanud distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise käskkirja. Oma õiguste riivet selgitades on kaebaja kaebuses märkinud, et tal ei ole distsiplinaarmenetluse ajal ca poole aasta jooksul võimalust omandatud erialal töötada ning elatada oma tööga ennast ja peret. Kaebuses kirjeldatud õiguse esialgseks kaitseks, s.o võimaluse tagamiseks kohtumenetluse ajal teenistuses olla ja saada ATS § 78 lg-ga 3 ettenähtust suuremat sissetulekut, ei ole kaebaja koos kaebusega ega ka hiljem kohast esialgse õiguskaitse taotlust – peatada vaidlustatud käskkirja kehtivus – esitanud. Seega ta vaidlustatud käskkirjaga kaasnevat negatiivset mõju kohtumenetluse ajal vältida ei soovi. Kaebuses formuleeritud põhinõuet arvestades on vaidlustatavaks haldusaktiks teenistusest kõrvaldamise, mitte teenistusest vabastamise käskkiri. Esialgse õiguskaitse taotlus on suunatud aga teenistusest vabastamise käskkirjale, mille andmist soovib kaebaja ajutiselt keelata. Seetõttu ei ole vale halduskohtu seisukoht, et taotletav meede väljub kaebuse eseme piiridest. 9. Asjaolu, et kaebaja ei ole põhinõudena formuleerinud teenistusest vabastamise käskkirja andmise keelamise nõuet (HKMS § 37 lg 2 p 3 kohane nõue), millele vastab HKMS § 251 lg 1 p-s 2 sätestatud haldusakti kohtumenetluse ajal andmise keelamise abinõu, ei oleks iseenesest sellise abinõu esialgse õiguskaitse korras kohaldamise takistuseks olukorras, kus sellise keelamisnõude põhivaidluses esitamise soov on selge, kaebuse eesmärgi saavutamiseks otstarbekas ja seaduse kohaselt võimalik. Praegusel juhul ei ole aga võimalik esitada halduskohtule põhinõudena taotlust haldusakti andmise keelamiseks, mille keelamist ajutiselt kaebaja kohtumenetluse ajaks soovib. 10. Kaebaja ei eksi väites, et teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist (kui selline käskkiri antakse) ja teenistusse ennistamist ta nõuda ei saa. Halduskohtu vastupidise seisukohaga ring-

3-14-437 5(5) konnakohus ei nõustu. Kaebaja leiab õigesti, et nõudeõigust õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral reguleerib eriseadusena ATS, täpsemalt selle § 105. ATS § 105 lg 1 näeb ette, et õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul on õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses; kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Sama paragrahvi lg 4 sätestab, et ametnik, kes oli teenistusest vabastamise ajal rase, kellel on õigus rasedusja sünnituspuhkusele või kes kasvatab alla seitsmeaastast last, on õigus õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral hüvitise asemel nõuda vabastamise kohta antud haldusakti tühistamist, enda teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Neist sätetest nähtuvalt saavad erandlikult teenistusest vabastamise kohta antud haldusakti tühistamist ja teenistusse ennistamist nõuda ATS § 105 lg-s 4 nimetatud ametnikud. Muud ametnikud saavad esitada teenistusest vabastamise kohta antud haldusaktile suunatuna üksnes õigusvastaseks tunnistamise nõude koos teenistusest vabastamise aluse muutmise ja hüvitise nõuetega. Kuna teenistusest vabastamise kohta antud haldusaktile suunatud nõuded on toodud ATS §-s 105 ning selles ei ole haldusakti tühistamise nõuet üldjuhul ning keelamisnõuet ühelgi juhul ette nähtud, ei saa halduskohtule teenistusest vabastamise kohta antud haldusakti andmise keelamise kaebust esitada. Olukorras, kus kohus ei saa põhivaidluses tehtava otsusega sellise haldusakti andmist keelata, ei saa kohus sellise haldusakti andmist esialgse õiguskaitse korras ka edasi lükata, s.o ajutiselt keelata, sest sellist nõudeõigust ametnikul ei ole. Õigusvastaselt teenistusest vabastamisega tekitatud kahju korvamiseks on seadusandja näinud ette üksnes ATS §-s 105 märgitud hüvitise, mille suurust võib kohus lg 1 ls-st 2 tuleneva kaalutlusõiguse alusel muuta. 11. Halduskohus märkis õigesti, et karistuse määramisega distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise käskkirja kehtivus lõpeb. See ei muuda aga edasist kohtuvaidlust teenistusest kõrvaldamise käskkirja õiguspärasuse üle kaebaja jaoks mõttetuks ja ka tühistamisnõude rahuldamist võimatuks. Riigikohus märkis 08.05.2014 määruses nr 3-3-1-12-14 (p 9): „Kolleegium on pidanud tühistamiskaebust võimalikuks ja tõhusaks vahendiks nende kehtivuse kaotanud haldusaktide puhul, millel võib olenemata kehtivuse lõppemisest olla isiku õigustele jätkuv negatiivne mõju. /…/ Eeskätt on erandlik olukord, kus akti kehtetusest hoolimata kaasneb sellega kaebajale negatiivne mõju. Tühistamine seisneks sellises olukorras akti algusest peale kehtetuks tunnistamises, mis võib aidata negatiivseid mõjusid kõrvaldada.“ Teenistusest vabastamise korral kaotaks teenistusest kõrvaldamise käskkiri kehtivuse edasiulatuvalt. ATS § 78 lg 4 näeb ette, et ametnikule makstakse maksmata jäänud palk tagantjärele viivitamata pärast seda, kui teenistusest kõrvaldamise haldusakt on kehtetuks tunnistatud. Selline nõudeõigus oleks ringkonnakohtu arvates kaebajal siis, kui halduskohus tühistaks praeguses asjas vaidlustatud käskkirja.

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks