3-14-329/10 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-14-329 Otsuse kuupäev

17. juuli 2014 Kohtunik Tanel Saar Kohtuasi Maria Kasepalu kaebus Haridus-ja Teaduministeeriumi 28. veebruari 2014 otsuse nr 15076 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks andma välja uus haldusakt vajaduspõhise õppetoetuse määramiseks Asja läbivaatamine Kirjalikus menetluses Menetlusosalised

Resolutsioon Kaebaja – Maria Kasepalu Vastustaja – Haridusja Teadusministeerium

1. Jätta rahuldamata Maria Kasepalu 10. juuli 2014 taotlus kaebuse muutmiseks.

2. Jätta Maria Kasepalu kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetluskulud poolte endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 18. august 2014. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Maria Kasepalu esitas 28. veebruaril 2014 Haridusja Teadusministeeriumile taotluse vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks 2014. aasta kevadsemestri viieks õppekuuks (veebruar – juuni).

2. Haridusja Teadusministeeriumi (HTM) 28. veebruari 2014 otsusega nr 15076 jäeti M. Kasepalu taotlus rahuldamata, kuna tema perekonna eelmise aasta sissetulek ületas riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku määra.

3. M. Kasepalu esitas 21. märtsil 2014 Tartu Halduskohtule kaebuse HTM 28. veebruari 2014 otsuse nr 15076 täielikuks tühistamiseks ja toetuse määramise haldusakti andmiseks kohustamiseks.

4. 24. märtsi 2014 määrusega võttis Tartu Halduskohus kaebuse menetlusse ning määras vastustajaks Haridusja Teadusministeeriumi.

5. 3. aprillil 2014 esitas Haridusja Teadusministeerium kaebusele kirjaliku vastuse, milles vaidleb kaebusele vastu.

6. Tartu Halduskohus kaasas oma 7. mai 2014 määrusega menetlusse õiguskantsleri arvamuse andmiseks ning tegi õiguskantslerile ettepaneku esitada seisukoha õppetoetuste ja õppelaenu seaduse (ÕÕS) § 51 lõike 1 koostoimes § 5 lg 21 p 3 vastavuse kohta põhiseadusega.

7. Õiguskantsler teatas oma 4. juuni 2014 vastuses, et ta ei pea võimalikuks, et ta oleks menetlusse kaasatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-s 24 toodud alustel, kuna seadusandja on näinud ette, et õiguskantsler annab oma arvamuse asja kohta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses alles pärast seda, kui kohus on jätnud kohaldamata asjassepuutuva õigustloova akti tunnistades selle põhiseadusega vastuolus olevaks ning pöördunud Riigikohtu poole.

8. 11. juuni 2014 määrusega otsustas Tartu Halduskohus vaadata asja läbi kirjalikus menetluses. Kohus andis menetlusosalistele tähtaja menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks

25. juunini 2014 ning tähtaja täiendavate menetlusdokumentide esitamiseks 4. juulini 2014.

9. Haridusja Teadusministeerium teatas 18. juunil 2014, et vastustajal menetluskulud puuduvad.

10. 10. juulil 2014 esitas M. Kasepalu Tartu Halduskohtule avalduse, milles taotleb ka vastustaja kohustamist tasuda hilinemisest tulenev viivis. Kaebuse põhjendused

11. Kaebaja nõuab Haridusja Teadusministeeriumi 28. veebruari 2014 otsuse nr 15076 täielikku tühistamist ja vastustaja kohustamist haldusakti andmiseks toetuse määramiseks. Ta selgitab, et esitas taotluse vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks 2014. aasta kevadsemestri viieks kuuks (veebruar – juuni) ning haldusaktiga keelduti talle õppetoetust määramast, kuna tema tulud olevat olnud liiga suured.

12. Kaebaja töötas kuni 30. septembrini 2012, mil ta lahkus töökohast õppimise eesmärgil ning sellest ajast puuduvad tal püsivad sissetulekud. 2013. aastal töötas ta vaid suvekuudel ning kui toetuse määramisel arvestataks 2013. aasta tulusid, siis oleks tal õigus vajaduspõhisele õppetoetusele, sest tema tulumaksuga maksustatava tulu suuruseks 2013. aastal oli 1756,72 eurot. 2014. aastal on kaebaja sissetulekud piirdunud vaid sugulaste saadetud abi ja säästudega sügisel võetud õppelaenust ehk tal on puudunud tulumaksuga maksustatav tulu.

13. M. Kasepalu on seisukohal, et teda koheldakse ebavõrdselt võrreldes nende üle 24 aasta vanuste isikutega, kes ei ole küll 2012. aastal tulu teeninud, kuid on terve 2013. aasta jooksul töötanud ning teeninud tulu, mis ületab toetuse maksmise piirmäära. Nendel isikutel on 2013. aastal olnud piirmäära ületav sissetulek, kuid lisaks makstakse neile veel õppetoetust, sest 2012. aastal nad veel tulu ei teeninud. Kaebajale aga õppetoetust ei maksta, sest 2012. aastal teenis ta tulu üle piirmäära, kuigi 2013. ja ka 2014. aastal jäävad tema sissetulekud piirmäära sisse.

14. 2014. aasta otsuste tegemine 2012. aasta tuludest lähtumine tuleneb küll haldustegevuse efektiivsuse kaalutlustest, kuid selline valik ei ole proportsionaalne. M. Kasepalu selgitab, et 28. veebruariks 2014 ehk avalduse esitamise hetkeks oli tema 2013. aasta tuludeklaratsioon Maksuja Tolliameti poolt kontrollitud, kuna enammakstud tulumaks kanti tema arveldusarvele juba 25. veebruaril. Seega oleks ministeeriumil olnud võimalik hõlpsalt tema 2013. aasta tulude kohta teavet saada. Samas puudub ministeeriumi ametnikel kaalutlusõigus ajakohasemate tulude arvestamiseks. Ebavõrdsuse saaks kõrvaldada kas või ametnikele diskretsiooniõiguse andmisega. Seega ei täida süsteem eesmärki, mille täitmiseks see loodi. Kaebaja selgitab, et pärast 2012. aasta septembrikuus töölt lahkudes kvalifitseeruks ta alles 2014. aasta sügisel ehk sisuliselt kaks aastat hiljem abivajajaks ning see on ebamõistlikult pikk periood.

15. Kaebaja on seisukohal, et lisaks põhiseaduse (PS) §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele on rikutud ka PS §-s 28 sisalduvat põhiõigust, mille alusel on Eesti kodanikul õigus riigi abile puuduse korral. Kui vajaduspõhise õppetoetuse näol on loodud meede puuduses oleva isiku aitamiseks, siis peaks toetuse määramise tingimused andma võimaluse arvestada isiku reaalse majandusliku olukorraga. Vastustaja seisukoht

16. Haridusja Teadusministeerium on oma kirjalikus vastuses kaebusele märkinud, et ei nõustu kaebusega ja vaidleb sellele vastu. Vastustaja on seisukohal, et ei ole haldusakti andmisel rikkunud kaebaja õigusi. Vaidlust ei ole selle üle, et vajaduspõhise õppetoetuse määramise otsuse tegemisel on lähtutud kehtivast õigusest. ÕÕS § 5 lg 21 p 3 sätestab, et üliõpilasel on õigus vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks, kui tema keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud ülemmäära. ÕÕS § 51 järgi on üliõpilase keskmise sissetuleku arvestamise aluseks üliõpilase ja tema perekonnaliikmete vajaduspõhise õppetoetuse taotlemise õppeaastale eelnenud kalendriaasta tulu. Seega on 2013/14. õppeaastal nii sügiskui kevadsemestril vajaduspõhist õppetoetust taotlenute puhul võetud aluseks taotleja ning tema perekonnaliikmete 2012. kalendriaasta andmed tulumaksuga maksustatava tulu kohta. Vastustaja märgib ka, et ei ole teinud diskretsiooniviga, kuna seadusandja ei ole nimetatud regulatsiooni puhul talle diskretsiooniõigust andnud.

17. Samuti on Haridusja Teadusministeerium seisukohal, et kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt võrreldes nende üle 24 aasta vanuste isikutega, kes ei ole küll 2012. aastal tulu teeninud, kuid on terve 2013. aasta jooksul töötanud ning teeninud tulu, mis ületab toetuse maksmise piirmäära. PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsus seaduse ees tähendab seda, et kehtivaid seadusi tuleb kõigile isikutele kohaldada erapooletult ja ühel moel. Võrdsuspõhiõiguse rikkumine tähendaks seega, et kehtiva seaduse regulatsiooni alusel koheldakse ebavõrdselt sisuliselt samas olukorras olevaid isikuid. Vastustaja on pidanud õppetoetuse määramise otsuse langetamisel pidanud kõigi taotlejate puhul lähtuma samadest põhimõtetest ning isikuid ei ole eristatud selle järgi, millisel kalendriaastal nad on tulu teeninud. Otsuse tegemisel on relevantne vaid see, millise kalendriaasta tulu võetakse seadusest tulenevalt otsuse tegemise aluseks ning kas taotleja keskmine sissetulek ületab 2014. aasta riigieelarve seaduses kehtestatud piirmäärasid või mitte.

18. Vastustaja märgib ka, et on seisukohal, et ei ole rikutud kaebaja PS §-st 28 tulenevaid õigusi, kuna vajaduspõhine õppetoetus ei ole sotsiaalabi ning sellega on eelkõige kavandatud toetada kõrghariduse omandamisega kaasnevate lisakulude katmisel vähemkindlustatud perekondadest pärit üliõpilasi. Õigus abile puuduse korral selgitatakse välja eelkõige elatusmiinimumist lähtudes ja abi vormiks sellisel juhul on toimetulekutoetus, mitte vajaduspõhine õppetoetus. Kohtu põhjendused

19. Kohus võtab esmalt menetlusliku seisukoha M. Kasepalu 10. juuli avalduse kohta, milles ta taotleb vastustajalt ka viivise välja mõistmist. Tegemist on kohtu hinnangul kaebuse muutmisega. HKMS § 49 lg 3 punkti 2 kohaselt ei loeta küll rahalise nõude suurendamist või vähendamist kaebuse muutmiseks, ent M. Kasepalu on esitanud varasemalt kohtule nõude vastustaja haldusakti tühistamiseks ning tema kohustamiseks vajaduspõhise õppetoetuse määramiseks. Seega ei ole kaebaja esitanud kohtule rahalist nõuet. Isegi aga hüvitamisnõude korral tuleks täiendavalt viivise maksmise nõude esitamist pidada kaebuse muutmiseks, sest kahju hüvitamise ning viivise nõudmise korral erinevad nõuete aluseks olevad materiaalõiguse sätted.

20. HKMS § 49 lg 1 sätestab, et kaebaja võib kaebuse nõuet või alust muuta kuni kohtuvaidluseni halduskohtus või kirjalikus menetluses taotluste esitamise tähtaja möödumiseni. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt võib pärast seda tähtaega, sealhulgas apellatsioonivõi kassatsioonimenetluses, kaebuse nõuet ja alust muuta üksnes mõjuval põhjusel, eelkõige kui seda tingib asjaolu, mida kõrgema astme kohus peab HKMS kohaselt arvestama, või menetlusnormi rikkumisel madalama astme kohtu poolt.. Tähtaeg taotluste esitamiseks möödus Tartu Halduskohtu 11. juuni 2014 määruse kohaselt 4. juulil 2014. M. Kasepalu ei ole välja toonud mõjuvat põhjust oma kaebuse muutmiseks pärast tähtaja möödumist. Kohtu hinnangul oli M. Kasepalul võimalik esitada vastav nõue juba oma kaebuses ning tal oli küllaldaselt aega esitada see ka hilisema menetluse käigus kuni 4. juulini. Seega jätab kohus rahuldamata M. Kasepalu taotluse kaebuse muutmiseks.

21. ÕÕS § 5 lg 21 p 3 sätestab vajaduspõhise õppetoetuse saamise õiguse eeldusena asjaolu, et tema ÕÕS § 51 alusel arvestatud keskmine sissetulek kuus ei ületaks igaks aastaks riigieelarve seadusega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäära. 2014. aasta riigieelarve seaduse § 2 lg 1 p 1 kohaselt on üliõpilase vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäär 299 eurot kuus.

22. ÕÕS § 51 lõike 1 kohaselt on üliõpilase keskmise sissetuleku arvestamise aluseks üliõpilase ja tema perekonnaliikmete vajaduspõhise õppetoetuse taotlemise õppeaastale eelnenud kalendriaasta tulumaksuseaduse § 12 alusel tulumaksuga maksustatav tulu, arvestamata tulumaksuseaduse 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi, tulumaksuseaduse § 13 lõikes 4 nimetatud tulu ning saadud dividendid ja omakapitali väljamaksed. M. Kasepalu oli taotluse esitamise hetkel 25-aastane ning kumbki pool ei ole kohtule esitanud andmeid, et kaebaja oleks abielus või lapsevanem. Seega ei loeta ÕÕS § 51 lõike 2 järgi tema perekonnaliikmeteks kedagi peale tema enda. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt jagatakse niisugusel juhul üliõpilase keskmise sissetuleku arvestamiseks tema tulude summa kaheteistkümnega.

23. Seega on 2014. aasta kevadsemestriks vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel kehtiva õiguse kohaselt relevantne kaebaja sissetulek 2012. aastal. Pooled ei vaidle selle üle, et 2012. aastal ületas see keskmiselt 299 eurot kuus. Samuti ei ole poolte vahel vaidlust selle üle, et kehtiv õigus ei anna vajaduspõhise õppetoetuse määramisel Haridusja Teadusministeeriumile kaalutlusõigust. Ka kohtu hinnangul ei ole võimalik ÕÕS § 5 lg 21 punkti 3 tõlgendada viisil, mis lubaks määrata vajaduspõhise õppetoetuse isikule, kelle sissetulek ületas taotlemise õppeaastale eelnenud kalendriaastal vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäära. Samuti on kaebaja tõendanud, et juhul, kui arvesse oleks võetud tema 2013. sissetulekuid, oleks tema keskmine sissetulek jäänud alla ülemmäära ning see poleks takistanud vajaduspõhise õppetoetuse määramist. Seega on asjas vaidlus vajaduspõhise õppetoetuse määramise korra põhiseaduspärasuse üle. Kohus mõistab M. Kasepalu kaebust nii, et kaebaja on ka kohtult korra põhiseaduspärasuse kontrollimist taotlenud.

24. Asjassepuutuvaks normiks on seejuures ÕÕS § 51 lg 1 osas, milles sellest tuleneb vastustaja kohustus arvestada vajaduspõhise õppetoetuse taotlemise õppeaastale eelnenud kalendriaasta tulusid. Nimetatud osas ÕÕS § 51 lõike 1 kohaldamata jätmisel oleks saanud lähtuda uuematest andmetest kaebaja sissetulekute osas ning oleks pidanud lahendama taotluse teisiti. Kuigi niisugusel juhul ei sätestaks kehtiv õigus kindlat ajavahemikku, millest pärinevaid andmeid kasutada, puuduks põhjendus, miks peaks vastustaja kaalutlusõiguse kohaldamisel eelistama vanemaid andmeid uuematele, kui need on olemas.

25. Seevastu ÕÕS § 5 lg 21 p 3 ei ole käesoleval juhul asjassepuutuvaks sätteks, kuna sellest ei tulene sisuliselt, millistele tingimustele peab üliõpilane vajaduspõhise õppetoetuse saamise õiguse omandamiseks vastama. Kaebaja ei ole kahtluse alla seadnud majanduslike tingimuste seadmise vajadust kui niisugust. Ka kohtu hinnangul on selge, et kuivõrd vajaduspõhine õppetoetus on ÕÕS §

2 punktist 4 tulenevalt isiku majanduslikust olukorrast lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks, on enesestmõistetav selle määramiseks majanduslike kriteeriumite seadmine. Seadusandjal on kahtlemata õigus kehtestada toetusi selleks, et toetada kehvemas majanduslikus olukorras olevaid üliõpilasi.

26. PS § 12 lg 1 sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse. Selle kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed ning diskrimineerimine on keelatud. Riigikohus on oma otsuse nr 3-3-1-42-08 punktis 25 selgitanud, et PS § 12 lg 1 tagab õigusliku võrdsuse. M. Kasepalu hinnangul koheldakse teda ebavõrdselt võrreldes nende üle 24 aasta vanuste isikutega, kes ei ole 2012. aastal tulu teeninud, kuid on terve 2013. aasta jooksul töötanud ning teeninud tulu, mis ületab toetuse maksmise piirmäära. On tõsi, et niisuguses olukorras oli M. Kasepalu viidatud grupil 2014. aasta kevadsemestril õigus vajaduspõhisele õppetoetusele ning M. Kasepalul mitte. Niisugune olukord tekkis aga õiguslikult võrdsetes tingimustes ehk kõik vajaduspõhise õppetoetuse taotlejad pidid vastama samasugustele õiguslikele tingimustele ning seadus ei tee ühelegi grupile erandit. Sellisel juhul ei ole kohtu hinnangul alust kõnelda üldise võrdsuspõhiõiguse riivest.

27. PS § 28 lg 2 sätestab muuhulgas Eesti kodaniku õiguse riigi abile puuduse korral. Seejuures sätestab PS § 28 lg 2 teise lause kohaselt abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra seadus. Riigikohus on oma otsuse nr 3-4-1-7-03 punktis 19 märkinud, et puudust võib kannatada PS § 28 lõike 2 mõttes ka täiskasvanu, kes õpib. Samas on Riigikohus nimetatud otsuse punktis 21 selgitanud, et puuduse olemasolu on seotud eelkõige toimetulekupiiriga. Toimetulekupiiri alla jääva netosissetuleku korral on isikul võimalik taotleda sotsiaalhoolekandeseaduse (SHS) § 22 lõike 1 alusel toimetulekutoetust. Otsuse nr 3-4-1-12-10 punktis 58 on Riigikohus asunud seisukohale, et sotsiaalsete õiguste tagamisel on seadusandjal avar diskretsiooniõigus ja kohus ei tohi seadusandja asemel asuda langetama sotsiaalpoliitilisi otsuseid.

28. Kohus järeldab eeltoodust, et riigil on küll kohustus aidata puudustkannatavaid isikuid, kuid seadusandja on võrdlemisi vaba otsustama, milliste meetmetega seda teha. Puuduse kannatamise korral on seadusandja näinud ette võimaluse taotleda SHS § 22 lõike 1 alusel toimetulekutoetust. Seega on seadusandja loonud instrumendi, millega isikul on võimalik realiseerida oma PS § 28 lõikest

2 tulenevat subjektiivset õigust riigi abile puuduse kannatamise korral. Seevastu vajaduspõhise õppetoetuse maksmise kohustus ei tulene riigile põhiseadusest, vaid riik on endale selle ülesande ise võtnud. Niisugusel juhul ei riivata selle määramata jätmisega kaebaja PS § 28 lõikest 2 tulenevaid subjektiivseid õigusi. Kohus möönab, et kaebaja etteheited vajaduspõhise õppetoetuse määramise korrale on mõistetavad, ent iga ebaõnnestunud õigustloov akt ei ole veel põhiseadusega vastuolus.

29. Seejuures on kohus teadlik, et Riigikohus on oma otsuse nr 3-4-1-67-13 punktides 48 – 51 obiter dictum korras viidanud võimalusele, et toimetulekupiir, mis on SHS § 22 lõikest 1 tulenevalt toimetulekutoetuse määramise aluseks ning § 222 lõikest 1 tulenevalt toimetulekutoetuse suuruse arvestamise aluseks, ei ole põhiseadusega kooskõlas. Õigus abile puuduse korral kehtib ka õppimise korral. Seda aga, kas toimetulekupiiri alusel arvestatud toimetulekutoetus on igal üksikjuhtumil piisav PS § 28 lõikes 2 sisalduva kohustuse riigi poolt täitmiseks, ei saa kohus käesolevas menetluses hinnata. Kui kehtiva õiguse alusel määratud toimetulekutoetus ei ole kaebaja hinnangul piisav PS §

28 lõikes 2 sisalduva kohustuse riigi poolt täitmiseks, on tal võimalik vaidlustada toimetulekupiiri põhiseaduspärasust pärast toimetulekutoetuse taotlemist.

30. Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata.

31. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega menetluskulude nimekirja. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta ja menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Tanel Saar kohtunik