3-13-986/36 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Oliver Kask, Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 30.05.2014, Tallinn Haldusasja number 3-13-986 Haldusasi AS Villa Benita kaebus sotsiaalministri 09.04.2013 otsuse nr 13.1-6/1596 tühistamise nõudes ja sotsiaalministri kohustamise nõudes asja uueks otsustamiseks; alternatiivselt sotsiaalministri 09.04.2013 toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõudes ning sotsiaalministri kohustamise nõudes kaebaja 13.03.2013 taotluse uueks läbivaatamiseks Menetlusosalised Kaebaja: AS Villa Benita Vastustaja: sotsiaalminister Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 19. septembri 2013. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Villa Benita apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Villa Benita apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19. septembri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-13-986 muutmata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse hiljemalt 30.06.2014. Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

3-13-986

2(10) menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Villa Benita esitas 13.03.2013 Sotsiaalministeeriumile taotluse Vabariigi Valitsusele ettepaneku tegemiseks lisada AS Villa Benita haiglavõrgu arengukavasse.

2. Sotsiaalminister jättis 09.04.2013 vastusega nr 13.1-6/1569 AS Villa Benita taotluse rahuldamata. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 55 lg 5 kohaselt on sotsiaalministril õigus teha Vabariigi Valitsusele ettepanek, mis on kooskõlastatud haigekassaga, haiglavõrgu arengukavas nimetatud haiglate loetelu täiendamiseks, kui haigla pidaja on tegutsenud kooskõlas seadusega ja talle väljastatud tegevusloaga ning ta ei ole rikkunud haigekassaga sõlmitud ravi rahastamise lepingut. Nimetatud õiguse kasutamise eelduseks on olukord, kus haiglavõrgu haiglate poolt ei suudeta katta statsionaarse eriarstiabi kättesaadavust. Sellist olukorda ei ole kujunenud ning haiglavõrgu arengukava täiendamiseks ei ole seetõttu tekkinud vajadust.

3. AS Villa Benita esitas 08.05.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse sotsiaalministri 09.04.2013 otsuse nr 13.1-6/1596 tühistamise nõudes ja sotsiaalministri kohustamise nõudes asja uueks otsustamiseks; alternatiivselt sotsiaalministri 09.04.2013 toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõudes ning sotsiaalministri kohustamise nõudes kaebaja 13.03.2013 taotluse uueks läbi vaatamiseks.

1) Kuigi haiglavõrgu arengukava on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega, ei ole tegemist õigustloova aktiga, vaid tegemist on õigust rakendava üksikaktiga. Kuigi haiglavõrgu arengukava on pealkirjastatud määrusena, puudub sellel üldaktile omane abstraktsus, kuivõrd kõik haiglavõrgu arengukava haiglad on nimeliselt loetletud. Igal juhul oleks ka kaebaja lisamine või lisamata jätmine antud loetellu üksikakt, sest kaebaja lisamisega või sellest keeldumisega reguleeritaks konkreetset üksikjuhtumit. Soodustava haldusakti andmisest keeldumist vaidlustatud kirjaga tuleb pidada haldusaktiks, sest sellega lõpetati kaebaja taotlusega algatatud haldusmenetlus. Kui kirja näol on tegemist toiminguga, tulnuks ka selle tegemisel teostada kaalutlusõigust ja keeldumist põhjendada.

2) TTKS § 55 lg-st 5 ei tulene, et haiglavõrgu arengukava nimekirja määramise vaieldamatuks eelduseks on olukord, kus haiglavõrgu arengukava haiglate poolt ei suudeta katta statsionaarse eriarstiabi piisavat kättesaadavust. Seega on vastustaja tuginenud kaebaja taotluse rahuldamata jätmisel asjakohatule kriteeriumile. Viidatud sättest tulenevaid olulisi asjaolusid ei ole vastustaja arvesse võtnud.

3) Isegi kui eeldada, et statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus oli kaebaja taotluse lahendamisel asjakohane kriteerium, ei ole vastustaja selgitanud, mida vastustaja termini „statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus“ all mõtleb. Lisaks on otsuses toodud väide, nagu tagaksid haiglavõrgu arengukava nimekirja kantud haiglad käesoleval hetkel eriarstiabi kättesaadavuse, asjakohatu. Kaebaja tegeleb kitsalt statsionaarse hooldusravi valdkonnas ning kaebaja põhitegevuseks ei ole eriarstiabi osutamine. Kui vastustaja pidas statsionaarse eriarstiabi all silmas siiski hooldusravi, on ebaõige ka vastustaja väide, et haiglavõrgu arengukava haiglad tagavad piisava hooldusravi kättesaadavuse. Keila piirkonnas ei ole ühtegi haiglavõrgu arengukava haiglat, mis osutaks hooldusraviteenust. Seega on ebaõige väide, et haiglavõrgu arengukava nimekirja kantud haiglad tagavad käesoleval hetkel hooldusravi kättesaadavuse. Isegi kui võtta aluseks laiem piirkonnamääratlus ning analüüsida hooldusraviteenuse kättesaadavust Harjumaa kontekstis tervikuna, ei taga haiglavõrgu

3-13-986

3(10) arengukava haiglad ka sellisel juhul piisaval määral hooldusraviteenuse osutamise kättesaadavust. Eeltoodut kinnitab asjaolu, et Eesti Haigekassa on 13.12.2010 otsusega nr 295 kuulutanud välja perioodil 01.04.2011 kuni 31.03.2014 statsionaarse hooldusravi teenuse osas valiku. Haigekassa enda sõnul kuulutab Eesti Haigekassa valikuid välja ainult juhul, kui piirkonnas ei kata haiglavõrgu arengukava haiglad ära kõiki ravijuhtude arvu, mistõttu haiglavõrgu arengukava haiglad ei taga piisavat hooldusraviteenuse kättesaadavust patsientidele. 4) Otsuses ei ole viidatud mitte ühelegi dokumendile, mis lisati alles kaebusele esitatud vastusele. Seega ei ole võimalik kontrollida, kas vastustaja lähtus neist dokumentidest või mitte. 5) Otsus ei ole kooskõlastatud Eesti Haigekassaga. Seaduses on sätestatud kohustus haigekassalt kooskõlastust küsida olenemata sellest, kas taotlus kavatsetakse rahuldada või mitte. Enne haiglavõrgu arengukava täiendamise vajaduse kohta igakülgse info omamist ei ole võimalik asja sisuliselt otsustada. Nõutava menetlustoimingu tegemata jätmine võis mõjutada asja otsustamist. 6) Vastustaja on rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust. Otsuses sisalduv põhjendus, et haiglavõrgu arengukava haiglad tagavad piisava kättesaadavuse, tuli kaebajale üllatuslikult ning kaebajale ei antud võimalust kättesaadavuse kriteeriumi osas vastustajale oma seisukohti esitada. 7) Vaidlustatud kirjast ei nähtu vastustaja otsustuse õiguslikku alust ega vaidlustamisviidet.

4. Sotsiaalminister palus jätta kaebuse rahuldamata. 1) TTKS § 55 lg-s 5 nimetatud sotisaalministri ettepanek on käsitatav õigusloomelise algatusena, sest haiglavõrgu arengukava saab täiendada Vabariigi Valitsuse määrusega. Tegemist ei ole haldusaktiga või haldustoiminguga. Sotsiaalministeeriumi tegevus (ettepanek Vabariigi Valitsusele) haiglavõrgu arengukava muutmisel on valitsuse otsust tehniliselt ettevalmistav ega tekita, muuda või lõpeta iseseisvalt kolmandate isikute õigusi ega kohustusi.

2) Toimingut, erinevalt haldusaktist, tuleb vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-le 108 põhjendada tagantjärele ning ainult puudutatud isiku nõudmisel. Kaebaja ei ole mitte mingis vormis pöördunud vastustaja poole põhjendamise nõudega ning seetõttu ei ole vastustajal ka olnud kohustust toimingut täiendavalt põhjendada.

3) Tervishoiuteenuse ühtlase kättesaadavuse tagamine saab võimalikuks läbi stabiilse rahastamise (TTKS § 52 lg 1 p 6), mis võimaldab investeerida infrastruktuuri ja teenuste arendusse. Tervishoiu sektoris on teenuse kvaliteedi tõstmine seotud väga mahukate investeeringutega, milleks on vajalik stabiilse rahastamise olemasolu. Kõigile soovivatele haiglatele rahastust pakkudes ei oleks riigil võimalik saavutada vajalikku tervishoiuteenuse taset ega kindlustada arengut. Haiglavõrgu stabiilsuse vajadust rõhutab TTKS § 55 lg 3, millest nähtub selgelt, et haiglavõrgu arengukava kinnitatakse väga pikaks perioodiks (15 aastaks) ning sellest lähtuvalt vajab haiglavõrgu arengukava muutmine kaalukaid põhjendusi.

4) TTKS § 55 lg-s 5 toodud kriteeriumite täitmine on eelduseks mitte haiglavõrgu arengukava täiendamisele, vaid sellele, et sotsiaalministril üldse tekiks kaalutlusõigus küsimuses, kas esitada ettepanek haiglavõrgu arengukava nimekirja täiendamiseks konkreetse haiglaga või mitte. Kui haigla neid kriteeriumeid ei täida, puudub sotsiaalministril õigus ettepaneku tegemiseks sootuks.

3-13-986

4(10) 5) Hooldusravi eesmärkideks on väljakujunenud tervisliku seisundi säilitamine, väljakujunenud funktsionaalse seisundi säilitamine ja võimalusel parandamine, stabiilses seisundis haigete pikaajaline ravi ja toetamine läbi õendustegevuse, inimese ettevalmistamine hooldusasutusse või koduhooldusele suunamiseks ning surijate õendusabi ehk hospiits. Hooldusravi erinevus hooldekodu teenusest seisneb selles, et hooldekodus osutatakse ööpäevaringset hooldust. Hooldusravi erinevus aktiivravist seisneb selles, et isikutele osutatakse ööpäevaringset õendusabija hooldusteenuseid, ei osutata diagnoosimisele ja aktiivsele ravile suunatud tegevusi. Aktiivravi haigla hooldusravi osakonnas viibiva patsiendi terviseseisundi muutumisel on alati võimalik koheselt arsti konsultatsioon ravivajaduse hindamiseks või ravi korrigeerimiseks. Monoprofiilsed hooldushaiglad pakuvad paralleelselt hooldusraviga enamasti ka hooldust ehk hooldekodu teenust ning kvalifitseeruvad sisu mõttes pigem õenduskodu laadse teenuse pakkujateks kui haiglavõrgu haiglatele seatud kriteeriumitele vastavateks.

6) Vastustaja ei ole rikkunud kaalutlusreegleid. Statsionaarne hooldusravi kuulub eriarstiabi alla, mitte õendusabi alla, nagu väidab kaebaja. Eriarstiabi reguleerib TTKS 4. jagu ning õendusabi TTKS 5. jagu. Vastavalt TTKS § 22 lg-le 4 on haigla liigina nimetatud ka hooldushaiglad.

7) Haiglavõrgu arengukava kinnitati 2002. a-l koostatud Eesti haiglavõrgu arengukava analüüsi põhjal ja arengukava haiglate loetelu muutmiseks puudub vajadus. Vastavalt Eesti Haigekassa I kvartali aruandele on Harjumaal hooldusravi osas sõlmitud ravi rahastamise leping 10 733 ravijuhu rahastamiseks. Eelarve täideti 10 678 ravijuhu osas. Eeltoodust nähtub, et planeeritud ravijuhtude mahud Harjumaal ei ole olnud kasutatud täies ulatuses. Seega nähtub eelnevast, et haiglavõrgu arengukava haiglad tagavad antud hetkel statsionaarse hooldusravi kättesaadavuse ning lähitulevikus ei ole olukorra muutumist ette näha.

8) TTKS § 55 lg 5 sõnastatusest tuleneb selgelt, et kooskõlastada tuleb haigekassaga ettepanek haiglavõrgu arengukava nimekirja täiendamiseks, mitte täiendamata jätmiseks.

9) Vastustaja ei ole rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust, sest kaebaja esitatud andmetest kõrvale ei kaldutud.

10) Otsus on põhjendatud ja selles on toodud õiguslik alus. Vaidlustamisviite puudumine ei too kaasa kaebuse rahuldamist.

5. Tallinna Halduskohus jättis 19.09.2013 otsusega haldusasjas nr 3-13-986 AS Villa Benita kaebuse rahuldamata. 1) Kaebaja ei ole vaidlustanud õigustloovat akti (haiglavõrgu arengukava), vaid konkreetset sotsiaalministri 09.04.2013 vastust kaebajale. Selle vastuse õiguspärasust saab hinnata halduskohtumenetluses. Sotsiaalministri 09.04.2013 vastus ei ole õigusloomeline algatus, nagu seda ekslikult käsitleb vastustaja. 2) TTKS § 55 regulatsioon ei näe ette, et haiglavõrgu arengukava täiendamine toimub haigla pidaja taotlusel. Nimetatud regulatsioon sätestab, et haiglavõrgu arengukava muudetakse ja täiendatakse Vabariigi Valitsuse poolt selleks vajaduse esinedes (TTKS § 55 lg 3), ettepaneku selleks teeb sotsiaalminister, olles ettepaneku enne kooskõlastanud Eesti Haigekassaga (TTKS § 55 lg-d 4 ja 5). Haiglavõrgu arengukava koostamist korraldab Sotsiaalministeerium, kaasates sellesse asjassepuutuvaid valitsusväliseid organisatsioone (TTKS § 55 lg 3). Eelnevast nähtuvalt on haiglavõrgu arengukava täiendamise eelduseks oleva riikliku vajaduse tuvastamine Sotsiaalministeeriumi pädevuses ning seadus ei näe vastavas haldusmenetluses

3-13-986

5(10) initsiaatorina ette haigla pidajat. Vastav haldusmenetlus ei lõppe ka haldusakti andmisega või sellest keeldumisega. TTKS §-st 55 ei tulene haigla pidajale subjektiivset õigust nõuda enda lisamist haiglavõrgu arengukava haiglate loetellu. Kaebuse esitaja 13.03.2013 taotlus sisaldas sotsiaalministrile nii ettepanekut tervishoiuvaldkonna arengu kujundamiseks kui ka teavet AS Villa Benita tegevuse kohta. Kaebaja 13.03.2013 taotlust tuleb käsitleda märgukirjana märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) § 2 lg 2 tähenduses. Vaidlustatud vastus oli seetõttu vastus kaebaja märgukirjale ning vastuse näol on tegemist toiminguga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 106 tähenduses.

3) Ebaõige on kaebaja seisukoht, nagu oleks haiglavõrgu arengukava täiendamise ainsaks kriteeriumiks TTKS § 55 lg-s 5 sätestatud tingimuste täitmine. Kaebajal puudub subjektiivne õigus taotleda enda lisamist haiglavõrgu arengukava haiglate loetellu ja sinna lisamine ka saavutada. Eelduseks, mida Sotsiaalministeerium peab haiglavõrgu arengukava täiendamiseks analüüsima, on TTKS § 55 lg-s 3 sätestatud riikliku vajaduse olemasolu. Alles viimase tuvastamisel tuleb kaalumisele, milliseid haiglaid lisada ja kes täidavad TTKS § 55 lg-s 5 sätestatud tingimused.

4) Sotsiaalminister on oma vastuses kaebaja märgukirjale esitanud kaebaja ettepaneku arvestamata jätmise põhjusena asjaolu, et haiglavõrgu haiglate poolt suudetakse katta statsionaarse eriarstiabi piisav kättesaadavus, mistõttu ei ole sotsiaalministril vajadust haiglavõrgu arengukava loetelu muutmiseks. Mõlemad vastustaja poolt väljatoodud kaalutlused on asjakohased, on tuginenud eelnevale analüüsile ning on piisavalt põhjendatud.

5) Kaebuse kohaselt osutab kaebaja statsionaarset hooldusravi teenust, mis kuulub õendusabi teenuste alla (TTKS § 24 lg 1). Kohus selle seisukohaga ei nõustu, kuna korrektne on liigitada hooldusravi eriarstiabi alla TTKS 4. jao tähenduses. TTKS § 20 lg 1 kohaselt on eriarstiabi ambulatoorne või statsionaarne tervishoiuteenus, mida osutavad eriarst või hambaarst ja temaga koos töötavad tervishoiutöötajad. TTKS § 22 lg 4 sätestab ühe eriarstiabi osutava haigla liigina hooldushaigla. Hooldusravi ei ole liigitatav õendusabina seetõttu, et raviteenuse osutamisel on primaarne arstiabi, mida osutab arst koos teiste tervishoiutöötajatega ja mitte vastupidi, nagu see on õendusabi puhul (TTKS § 24 lg 1).

Lisaks ei hõlma ei TTKS § 22 lg 2 alusel sotsiaalministri poolt kehtestatud õendusabi erialade loetelu ega TTKS § 25 lg 3 alusel sotsiaalministri poolt kehtestatud õendusabi tervishoiuteenuste loetelu, mida lubatakse osutada iseseisvalt, õendushooldust, mida kaebaja on märkinud oma 13.03.2013 taotluses sotsiaalministrile. Nii on sotsiaalminister viidanud oma 09.04.2013 vastuses korrektselt statsionaarsele eriarstiabile, pidades selle alaliigina silmas just statsionaarset hooldusravi.

6) Haiglavõrgu arengukava eesmärgiks on tervishoiuteenuste ühtlase kättesaadavuse tagamine. Vastustaja on kohtumenetluses selgitanud, millistele tõenditele ja analüüsidele toetudes on sotsiaalminister seisukohal, et statsionaarne hooldusravi on Harjumaal piisavalt kättesaadav. Nendeks dokumentideks olid:

a) Eesti haiglate arengukava aastani 2015;

b) Eesti haiglavõrgu arengukava analüüs, mille kohaselt tuleb tagada eriarstiabi kättesaadavus 70 km raadiuses või 60 minuti autosõidu kaugusel;

c) analüüs, mis käsitles ravijuhtude arvu; ravijuhtude arvu ning jagunemise prognoosi; statsionaarse ravi osakaalu vähenemist ja ravijuhtude lühenemist vastukaaluna ambulatoorse ja päevaravi osatähtsuse suurenemisele; haigestumiste trende tulenevalt elanikkonna vananemisest ja haigestumiste struktuurist;

d) eelmise kahe dokumendi põhjal koostatud ja Vabariigi Valitsuse määrusega nr 105 kinnitatud haiglavõrgu arengukava, mille haiglate loetelus on 19 aktiivravihaiglat;

e) Eesti Haigekassa 2013. a I kvartali eelarve aruanne, millele vastavalt on Harjumaal hooldusravi osas sõlmitud ravi rahastamise leping 10 733 ravijuhu rahastamiseks ning eelarve täideti 10 678 ravijuhu osas. Eeltoodust järeldub, et planeeritud ravijuhtude mahtusid ei ole Harjumaal kasutatud täies ulatuses. Vastustaja seisukoht on seega tuginenud analüüsile, on põhjendatud ning seisukoha

3-13-986

6(10) aluseks olnud tõendid on kohtule esitatud ja kontrollitavad. Seega on sotsiaalministri käsitletud kaalutlused olnud asjakohased. 7) Kohtu kontroll riigi eelarvepoliitiliste valikute üle on piiratud. Selliste valikute hulka kuulub ka otsustus, kui palju ja milliseid haiglaid saab haiglavõrgu arengukava loetelu sisaldada. 8) 09.04.2013 vastust kaebaja märgukirjale ei pidanud sotsiaalminister kooskõlastama Eesti Haigekassaga, kuna vastavat kohustust ei sätesta ükski õigusakt. Vastavalt TTKS § 55 lg-le 4 on Eesti Haigekassa kooskõlastus vajalik üksnes juhul, kui sotsiaalminister teeb ettepaneku haiglavõrgu arengukava haiglate loetelu täiendamiseks või muutmiseks. Sotsiaalministri vastuses sisaldunud viide Haiglate Liidu samasisulise ettepaneku puudumisele ei ole asja lahendamisel oluline. 9) Sotsiaalministri 09.04.2013 vastus märgukirjale on piisavalt põhjendatud ning seda koostades puudus sotsiaalministril kohustus kaebuse esitaja täiendavaks ärakuulamiseks. Et sotsiaalministri 09.04.2013 vastus kaebaja märgukirjale on toiming, pidi see olema põhistatud vaid MSVS § 5 lg-s 8 sätestatut silmas pidades. Sotsiaalministri vastust kui toimingut ei pidanud rohkem põhjendama. 10) Kaebaja ärakuulamisõigust ei ole rikutud, sest toiming, mis seisnes isiku märgukirjale vastamises, ei saanud konkreetsel juhul kahjustada kaebuse esitaja õigusi, ning isegi kui see kaebaja õigusi kahjustaks, puudus vajadus lisaandmete saamiseks kaebajalt.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. AS Villa Benita esitas ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse halduskohtu 19.09.2013 otsuse tühistamiseks, taotledes uue otsusega kaebuse rahuldamist. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt. 1) Kaebaja ei ole soovinud esitada märgukirja ja pole seda teinud. Kaebaja tahe oli esitada taotlus haldusmenetluses ning kohus ei saa meelevaldselt kaebaja taotlust teisiti tõlgendada. Kohus pole näidanud tõendit, millele tuginedes ta leiab, et kaebaja esitas märgukirja. MSVS pole käesoleval juhul kohaldatav. 2) Sotsiaalministri vastuskiri on haldusakt, sest sellega keelduti kaebajat soodustava haldusakti andmise menetluse lõpuleviimisest. Kaebaja sai seega esitada tühistamisnõude. Kui asuda seisukohale, et haldusakti pole antud, tuleb järeldada, et kaebaja taotlusel algatatud haldusmenetlus kestab. Sellisel juhul saab kaebaja vaidlustada menetlusega viivitamist ja tegevusetust. 3) Halduskohus asus ekslikult seisukohale, et TTKS ei võimalda kaebajal haiglavõrgu arengukava haiglate loetelu täiendamise menetluses menetlust algatava taotluse esitamist. Selline õigus tuleneb HMS § 14 lõikest 1. Kaebajal on sellest tulenevalt õigus vaidlustada negatiivne tulemus halduskohtus. Kui tõepoolest TTKS välistaks kaebaja õiguse taotleda soovitud menetluse läbiviimist, oleks menetluskorra puudumine, mis mõjutab kaebaja õigusi, vastuolus põhiseaduse §-ga 14, sest seadusandja kohustuseks on selline menetluskord isikute jaoks luua. Haigekassa vahendid on piiratud avalik ressurss (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 14), mille jagamine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel.

3-13-986

7(10) 4) Vastustaja rikkus Vabariigi Valitsusele ettepaneku tegemata jätmisel kaalutlusõiguse norme. Sotsiaalminister lähtus asjassepuutumatutest kaalutlustest ja tugines lubamatutele kaalutlustele. Ministril ei ole pädevust hinnata, kas haiglavõrgu arengukava täiendada või mitte. Statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus ei ole asjassepuutuv. Kaebaja osutab kitsalt statsionaarse hooldusravi teenust, mitte eriarstiabi üldiselt. Seda ei ole sotsiaalminister üldse hinnanud, kui tervishoiuteenuse kättesaadavust pidada asjakohaseks kriteeriumiks arengukava loetelu täiendamisest keeldumisel. Vastustaja on jätnud arvestamata, et kaebaja vastas TTKS § 55 lg 5 toodud tingimustele ning pole hinnanud vajadust statsionaarse hooldusravi teenuse järele ega kaebaja omadusi, usaldusväärsust ja suutlikkust pakkuda kõrge kvaliteediga hooldusraviteenust. Vastustajal tulnuks enne Vabariigi Valitsusele ettepaneku tegemata jätmist kooskõlastada oma otsustus ka Eesti Haigekassaga, mida ei tehtud. Seetõttu ei omanud minister täielikku ja igakülgset teavet haiglavõrgu arengukava täiendamise vajaduse kohta. 5) Vaadeldavas menetluses, kus vastustajal on avar diskretsiooniruum ning kus lähtuti seadusega sätestamata kaalutlustest, oli kaebaja ärakuulamine eriti oluline. Vastustaja ei andnud kaebajale võimalust vastuväidete ja seisukohtade esitamiseks. Halduskohtu seisukoht, et ärakuulamise kohustust käesoleval juhul ei olnud, on ekslik. 6) Vastustaja vastuskiri on põhjendamata ja sisuliselt arusaamatu. Selles ei ole viidatud keeldumise õiguslikule alusele ja puudub argumentatsioon, millest nähtuks, miks pidas vastustaja arvesse võetud kaalutlusi asjakohasteks ja miks viidati vastuskirjas Eesti Haiglate Liidu ettepaneku puudumisele. Samuti puudub vaidlustamisviide. Halduskohus ei saanud asuda vastustaja asemel kaalumist teostama või vastustaja poolt alles kohtumenetluses esitatud põhjendustele tuginedes vaidlustatud haldusakti õiguspärasust kontrollima. 7) Kohus jättis kontrollimata kaebaja väite, et statsionaarne hooldusraviteenus ei ole Harjumaal piisavalt kättesaadav.

7. Sotsiaalminister palub vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Vastustaja leiab, et sotsiaalministri poolt Vabariigi Valitsusele ettepaneku tegemine on õigusloomeline tegevus, mitte haldusakti andmine, ning kaebaja pöördumist tuli pidada märgukirjaks. 2) TTKS-s on sätestatud eriregulatsioon HMS suhtes ning kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda sotsiaalministrilt ettepaneku tegemist Vabariigi Valitsusele. Haiglavõrgu arengukava täiendamise regulatsioon on TTKS §-s 55 sätestatud piisavalt selgelt ja põhiseaduse nõuetele vastavalt. Menetlus ei pea lõppema tingimata Vabariigi Valitsuse otsustusega, sest ministril on kaalutlusruum, kas ettepanek Vabariigi Valitsusele teha või mitte. 3) Tervishoiuteenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi tagamine on üks riigi olulisemaid ülesandeid (PS § 28). Tervishoiuteenuste ühtlase kättesaadavuse tagamine on võimalik ainult stabiilse rahastamise korral, mis võimaldab investeerida taristusse ja teenuste arendusse. Tervishoiusektoris on teenuste kvaliteedi tõstmise seotud väga mahukate investeeringutega, milleks on vajalik stabiilse rahastamise olemasolu. Kõigile soovivatele haiglatele rahastust pakkudes ei oleks riigil võimalik saavutada vajalikku tervishoiuteenuste taset. Kuna vastavalt TTKS § 55 lõikele 1 on Vabariigi Valitsusele ettepaneku tegemise vältimatuks eelduseks ebaühtlane või ebapiisav statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus, ei ole vastav kaalutlus mitte ainult asjassepuutuv, vaid lausa primaarne. Kuna statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus tervikuna on tagatud, siis on tagatud ka sinna hulka kuuluva statsionaarse hooldusravi kättesaadavus.

3-13-986

8(10) RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. TTKS § 55 lg 1 sätestab, et Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega haiglavõrgu arengukava, milles määratakse: 1) tervishoiuteenuste ühtlase kättesaadavuse tagamiseks piirkondlike haiglate, keskhaiglate, üldhaiglate, kohalike haiglate, taastusravihaiglate ja õendushaiglate loetelu (edaspidi haiglate loetelu); 2) vajalikud investeeringud haiglate loetelus nimetatud haiglate ehitamiseks, renoveerimiseks ja ümberprofileerimiseks. TTKS § 55 lg 3 näeb ette, et haiglavõrgu arengukava töötatakse välja vähemalt 15 aastaks ning Vabariigi Valitsus teeb selles vajaduse korral täiendusi ja muudatusi. Haiglavõrgu arengukava koostamist korraldab Sotsiaalministeerium, kaasates sellesse asjassepuutuvaid valitsusväliseid organisatsioone. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt võib haiglavõrgu arengukavas nimetatud haiglate loetelu täiendada ning muuta sotsiaalministri ettepaneku alusel, mis on kooskõlastatud Eesti Haigekassaga. Lõige 5 sätestab, et sotsiaalministril on õigus teha Vabariigi Valitsusele ettepanek, mis on kooskõlastatud Eesti Haigekassaga, haiglavõrgu arengukavas nimetatud haiglate loetelu täiendamiseks juhul, kui haigla pidaja on tegutsenud kooskõlas seadusega ja talle väljastatud tegevusloaga ning ta ei ole rikkunud Eesti Haigekassaga sõlmitud ravi rahastamise lepingut.

9. Halduskohus märkis õigesti, et haiglavõrgu arengukavas loetletud haiglate rahastamine riigieelarvest toimub stabiilsemalt. Õigustloovad aktid ei näe ette haigla pidaja subjektiivset õigust nõuda enda haigla haiglavõrgu arengukava haiglate loetellu lisamiseks. Sellele vaatamata saab haigla pidaja nõuda haiglavõrgu arengukavasse lisamise otsustamist õiguspärases menetluses.

10. Haiglavõrgu arengukava kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega. Halduskohus järeldas sellest, et sotsiaalministri ettepanek, mille tegemist kaebaja soovib, on menetlustoiming õigusloome protsessis ning taotlust haigla lisamiseks arengukavasse tuleb pidada märgukirjaks MSVS § 2 lg 1 p 1 tähenduses. Ringkonnakohus märgib, et haiglate loetelul on haigla pidajatele selge õiguslik mõju ravi rahastamise lepingute sõlmimisel (vrd ravikindlustuse seaduse § 36 lg

41 ja lg 5) ja investeeringute saamisel (TTKS § 52 lg 1 p 6). Määruses toodud haiglate loetelu tuleb seetõttu pidada haldusaktiks HMS § 51 lg 1 tähenduses, vaatamata selle kehtestamise vormile, sest see määratleb konkreetsete haiglate pidajate konkreetseid õigusi kindlaksmääratud aja jooksul. Kuigi arengukava muudel osadel on määruse iseloom, tuleb haiglate loetelu pidada haldusaktiks.

11. Haldusakti andmisest keeldumist tuleb samuti pidada haldusaktiks, vaatamata selle vormistamise viisile, nagu apellant õigesti märgib. Kaebaja nõuet tuleb seetõttu pidada sotsiaalministri otsuse tühistamise nõudeks.

12. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida, et küsimus sellest, kas vaidlustatud vastuskirja pidada haldusaktiks või toiminguks, nagu seda tegi halduskohus, pole asja lahendamisel määrav: mõlemal juhul pidi kirjas sisalduma põhjendus. Märgukirjale vastamisel tuleb soovitust keeldumist põhjendada PS § 46, MSVS § 5 lg 8 teise lause ja HMS § 108 lg 1 kohaselt.

13. Viidatud TTKS sätetest nähtub, et sotsiaalministril on avar kaalutlusõigus otsustamisel, kas teha Vabariigi Valitsusele ettepanek haiglavõrgu arengukava haiglate loetelu täiendamiseks või mitte. TTKS § 55 lg-s 5 toodud tingimused haiglale on vaid eelduseks, mille korral sotsiaalminister saab kaaluda sellise haigla loetellu lisamiseks ettepaneku tegemist. Sotsiaalministrile ei ole juba TTKS § 55 lg 5 sõnastusest nähtuvalt pandud kohustust Vabariigi Valitsusele ettepanekut teha. Sellise kaalutlusõiguse eesmärgiks ei ole haigla pidaja õiguste

3-13-986

9(10) parem kaitse – loetellu kandmine ei toimu haigla pidaja subjektiivsete õiguste kaitse eesmärgil, kuigi see mõjutab ka haigla pidaja õigusi –, vaid avalik huvi tagada tervishoiuteenuse ühtlane kättesaadavus ja vajalike investeeringute olemasolu (lg 1). Kui neid eesmärke on võimalik saavutada ilma haiglavõrgu arengukavasse uusi haiglaid lisamata, ei ole sotsiaalministril ka vajadust seaduses toodud avaliku huvi realiseerimiseks haiglavõrgu arengukava muutmiseks ettepaneku tegemiseks. Loetelu täiendamise ettepaneku tegemise eelduseks on tervishoiuteenuse ebapiisav kättesaadavus pikema aja jooksul ja investeeringute tegemise vajadus, mida tuleb pikema aja jooksul kaitsta. Haiglavõrgu arengukava kehtestatakse pikemaks ajaks ning lühiajaliste tervishoiuteenuse kättesaadavuse probleemide ilmnemisel on põhjendatud ravi rahastamise lepingute sõlmimine nende haiglatega, mida ei ole haiglavõrgu arengukava loetellu kantud.

14. Kaebaja viitab õigesti sellele, et haiglavõrgu arengukava haiglatel on parem juurdepääs avalikule ressursile ja haiglavõrgu arengukavasse loetellu haiglate kandmisel tuleb selleks ette näha põhiseaduse nõuetele vastav haldusmenetlus, mis kohtleks haigla pidajaid võrdselt ja piiraks nende õigusi proportsionaalselt (vt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid 3-3-1-29-12, p 14; 3-3-1-66-10, p 17). Ringkonnakohtu arvates ei saa sellest nõudest järeldada aga kohustust kehtestada täpsed, haigla pidaja õiguste kaitsest lähtuvad menetlusnormid arengukava loetelu täiendamiseks. Arengukava loetelu eesmärk on tagada sellele loetelu pikaajaline püsivus ja riigieelarve vahendite suunamine eelkõige just seal toodud haiglate rahastamiseks, et tagada tervishoiuteenuste kättesaadavus ja kõrge kvaliteet. Arengukava loetelu täiendamine saab seetõttu olla vaid erandlik ja lähtuda avalikust huvist. Kõne alla võib haigla pidajate võrdset kohtlemist ja nende põhiõiguste piiramise proportsionaalsuse põhimõtet arvestava menetluskorra olemasolu küsimus tulla ainult siis, kui haiglavõrgu arengukava haiglate loetelu soovitakse täiendada. Sellise olukorraga käesoleval juhul tegemist ei olnud.

15. Arvestades vastustaja väga laia kaalumisruumi ja haiglavõrgu arengukava haiglate loetelu täiendamise võimalust üksnes avalikest huvidest lähtuvalt, ei ole alust pidada TTKS § 55 regulatsiooni ebapiisavaks haigla pidajate menetluslike õiguste ja korra sätestamisel. Kuna vastustaja tegutses taotletud ettepaneku tegemata jätmisel avalikest huvidest lähtudes, ei saa läbiviidud menetluses kaebajale lisaks tema pöördumisele, kus ei olnud avaliku huvi loetelu täiendamiseks olemasolule tähelepanu juhitud, ärakuulamisõiguse andmata jätmist pidada õigusvastaseks. TTKS § 55 lõiked 4 ja 5 ei nõua sotsiaalministri poolt Vabariigi Valitsusele ettepaneku mittetegemise korral haigekassa seisukoha eelnevat ärakuulamist. Seetõttu ei too vaidlustatud haldusakti õigusvastasust kaasa haigekassale otsustuse eelnevalt kooskõlastuseks esitamata jätmine.

16. Haigla pidajale subjektiivse õiguse andmata jätmine ja menetluse reguleerimine haldusorganile väga laia kaalutlusruumi sätestavalt teenivad huvi tagada, et riigieelarve piiratud vahendid tervishoiuteenuse korraldamiseks oleksid kasutatud kõige otstarbekamal viisil, et tagada tervishoiuteenuse kvaliteet. Erinevate haiglate vahel investeeringute killustamine, kui tervishoiuteenuse kättesaadavust on võimalik tagada ka väiksemat hulka haiglaid pikaajaliselt finantseerides, tooks kaasa tervishoiuteenuse kvaliteedi languse. Just sellest eeldusest lähtub TTKS § 55. Kohtule esitatud haigekassa juhatuse 13.12.2010 otsuse nr 295 lisast 6 nähtuvalt ei olnud Keila piirkonnas, kus kaebaja sotsiaalministrile esitatud avaldusest nähtuvalt statsionaarset hooldusravi osutab, statsionaarse hooldusravi juhtude arvu kavandatud. Haigekassa juhatuse 15.03.2011 otsusest nr 74 ei saa järeldada, et selles piirkonnas oleks pikaajaline vajadus statsionaarse hooldusravi teenuse järgi, mis eeldaks haiglavõrgu arengukava täiendamist. Olukorras, kus haiglavõrgu arengukava haiglate loetellu mittekuuluvate haiglatega on sõlmitud ravi rahastamise lepingud, mis katavad teenuse

3-13-986

10(10) vajaduse, puudub ka vajadus TTKS § 55 lg-te 1, 4 ja 5 koosmõjust lähtuvalt loetelu täiendada, kui osutatav teenus on piisavalt kättesaadav ja kvaliteetne.

17. Ettepaneku tegemata jätmise õiguslikele alustele viitamata jätmine ei ole selline vormiviga, mis tooks kaasa sellise kaebaja menetluslike õiguste rikkumise, mis õigustaks vastuskirja tühistamist. Eeltoodud põhjustel ei saa vaidlustatud kirjas toodud põhjendusi muus osas pidada ebapiisavateks või ekslikeks. Halduskohus selgitas, et kirjas tehtud viide statsionaarse eriarstiabi kättesaadavusele ei olnud viga, ja lähtus TTKS § 24 lõikest 4 õigesti ja põhjendatult.

18. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

19. Apellant taotleb apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist Sotsiaalministeeriumilt. Menetluskulud koosnevad riigilõivust 15 € ja MM Grupp OÜ poolt tasutud esindajatasust summas 2252 € (ei sisalda käibemaksu). HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad apellandi menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud ja HKMS § 109 lg 1 alusel ringkonnakohus vastustaja kasuks võimalikke menetluskulusid välja ei mõista.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Silvia Truman