3-14-50409/19 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

M Ä Ä R U S

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Madis Ernits, Tiina Pappel ja Einar Vene Määruse tegemise aeg ja koht

14. mai 2014, Tartu Haldusasja number 3-14-50409 Haldusasi Epp Sultsi, Edgar Adamsi, Viiu Toominga, Eve Tomsoni, Vahur Vingisaare, Arvi Sarjase, Ilmar Labi, Olev Umsare, Urmas Kibe, Kairi Kibe, Urmas Murumäe ja Vika Partsi kaebus Suure-Jaani Vallavolikogu 27. veebruari 2014. a otsuste nr 26 ja nr 27 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 14. aprilli 2014. a määrus Kaebuse esitaja ja kaebuse liik Suure-Jaani valla määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebajad Epp Sults, Edgar Adams, Viiu Toomingas, Eve Tomson, Vahur Vingisaar, Arvi Sarjas, Ilmar Labi, Olev Umsar, Urmas Kibe, Kairi Kibe, Urmas Murumägi, Vika Parts Vastustaja Suure-Jaani vald RESOLUTSIOON

Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 14. aprilli 2014. a määrus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määrus ei ole edasikaevatav (HKMS § 252 lg 7 ls 2).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Suure-Jaani Vallavolikogu võttis 27. veebruari 2014 vastu otsuse nr 26 „Suure-Jaani valla munitsipaalkoolide ümberkorraldamine“, millega otsustati:

1. Korraldada 1. augustist 2014 ümber Suure-Jaani Gümnaasium, muutes kooli tegutsemise vormi:

1.1 Suure Jaani Gümnaasium jätkab tegevust munitsipaalomandis oleva gümnaasiumina, kus antakse õpet 10. – 12. klassidele;

1.2 Suure-Jaani Gümnaasiumist eraldatakse põhikooliosa.

2. Asuda Haridusja Teadusministeeriumiga läbirääkimistesse Suure-Jaani Gümnaasiumi edasise tegevuse suhtes ja moodustada selleks komisjon, kuhu kuuluvad vallavanem, valla haridusja kultuurinõunik ning Suure-Jaani Gümnaasiumi direktor.

3. Ühendada 1. augustil 2014 Kildu Põhikool, Sürgavere Lasteaed-Põhikool, Tääksi Põhikool ja Suure-Jaani Gümnaasiumi põhikooliosa ning moodustada nende baasil uus põhikoolina tegutsev kool, mille õppekohad asuvad Kildul (kuni Vastemõisas kooliruumide valmimiseni), Sürgaveres, Tääksis ja Suure-Jaanis.

1. augustil 2014 lõpetatakse Kildu Põhikooli, Sürgavere Lasteaed-Põhikooli, Tääksi Põhikooli ja Suure-Jaani Gümnaasiumi koolitustegevus põhihariduse tasemel.

4. Kildu (kuni Vastemõisas kooliruumide valmimiseni), Sürgavere ja Tääksi õppekohtades toimub õpe I ja II kooliastmel. Alates 2015. aastast teeb kooli juhtkond 31. märtsiks ettepaneku Suure-Jaani Vallavolikogule õppekohtades järgmisel õppeaastal avatavate klasside arvu kohta.

5. Moodustatava põhikooli Sürgavere õppekohas jätkab tegevust lasteaiarühm (loodava põhikooli koosseisus).

6. Moodustatava põhikooli Tääksi õppekohta rajatakse lastehoid (loodava põhikooli koosseisus).

Samal päeval võttis Suure-Jaani Vallavolikogu vastu otsuse nr 27 koolide ümberkorraldamise rakendussätete kohta, millega otsustati, et:

1.1 Suure-Jaani Gümnaasium jätkab tegutsemist munitsipaalgümnaasiumina;

1.2 Töölepingute üleminek toimub vastavalt seadusele.

2.1 Uuele moodustatavale põhikoolile nime andmiseks kuulutatakse välja avalik nimekonkurss;

2.2 kooli eelarves nähakse ette eraldi eelarveread õppekohtade jaoks, kooli põhimääruses on näidatud õppekohtade eelarve kujundamise põhimõtted;

2.3 Suure-Jaani õppekohas töötavad 1.- 9. klass;

2.4 Kildu, Sürgavere ja Tääksi õppekohtades töötavad üleminekuperioodil 1.- 6. klass, 31. märtsiks teeb kooli juhtkond volikogule ettepaneku järgmise õppeaasta klasside arvu kohta;

2.5 õppekoha klasside arvu muutmise või selle sulgemise üle otsustab direktori ettepanekul vallavolikogu, kes kuulab ära ka hoolekogu ettepaneku;

2.6 õpilastransport korraldatakse nii, et see võimaldab lastel osaleda huviringides (vajadusel lisatranspordiringid).

2. Epp Sults, Edgar Adams, Viiu Toomingas, Eve Tomson, Vahur Vingisaar, Arvi Sarjas, Ilmar Labi, Olev Umsar, Urmas Kibe, Kairi Kibe, Urmas Murumägi ja Vika Parts esitasid kaebuse, milles paluvad eelnimetatud otsused tühistada. Kaebuse kohaselt otsustakse vaidlustatud otsusega sisuliselt Kildu põhikooli, Sürgavere Lasteaed-Põhikooli ja Tääksi Põhikooli tegevused järk-järgult lõpetada. Kaebajad on suletavate koolide lähikonna elanikud ja nende lapsed käivad suletavates koolides. Sellega riivatakse nende õigust saada oma lastele haridust parima võimaliku kvaliteediga, mille üheks osaks on ka kooli kodulähedus. Vald ei ole oma kaalutlusotsust põhjendanud ja see on vastuolus valla arengudokumentidega.

Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse, milles paluvad vaidlustatud otsuste kehtivus peatada kuni asjas lõpplahendi tegemiseni. Taotluse kohaselt viivad vaidlustatud otsused kogukonna elu väljasuremiseni, sest sunnib laste koolitamist linnas ja seetõttu ka lastevanematel töö otsimist linnas. Esialgse õiguskaitse kohaldamine säilitab praeguse olukorra ja annab koolide töötajatele ja lastele kindluse, et koolid ei lõpeta homme tegevust. Otsuste kehtivuse peatamine ei välista nende hilisemat täitmist valla poolt.

3. Tartu Halduskohtu 14. aprilli 2014. a määrusega rahuldati esialgse õiguskaitse taotlus ja peatati Suure-Jaani Vallavolikogu 27. veeburari 2014. a otsuse nr 26 punktide 3 ja 4 ning otsuse nr 27 punktide 2.4 ja 2.5 kehtivus. Määruse põhjendused:

3.1. On tõenäoline, et lõpplahend asjas ei jõustu enne otsuse nr 27 punktis 4 nimetatud tähtaega, st 1. augustit 2014. Seega juhul, kui kaebus rahuldatakse ja vaidlustatud otsused tühistatakse, on õpe Kildu, Sürgavere ja Tääksi õppekohtades III kooliastmel lõppenud. Õpilased on vastavalt õppekohta vahetanud ja õpetajad ametist lahkunud. Seetõttu ei pruugi seal III kooliastme taasavamine enam võimalik olla ning võib tingida iseenesest vajaduse III kooliastme õppe lõpetamiseks neis õppekohtades.

3.2. Vaidlustatud otsustes puuduvad andmed selle kohta, milline on koolivõrgu ümberkujundamisel eeldatav rahaline sääst, õpilaste arv erinevates õppkohtades või õpetajakohtade vajadus. Need on küll olemas otsuse seletuskirjas, kuid sellele ei ole haldusaktis viidatud ning ka seletuskirjas puuduvad allikaviited. Samuti pole selgitatud, millised on need erialaklasside nõuded, mida olemasolevates koolides kohapeal täita ei saa ja kas selle puuduse ületamiseks on teisi vahendeid. Seetõttu ei ole väide põhjendamiskohustuse rikkumise kohta alusetu.

3.3. Valla arengukava ega ka tegevuskava Suure-Jaani valla koolivõrgu säilitamiseks ja arendamiseks ei näe ette III ja II kooliastme õppe lõpetamist vaidlusalustes õppekohtades. 3.4. Seoses ärakuulamiskohustusega märkis kohus, et lastevanematele suunatud teavituskoosolek on toimunud Tääksil, kuid mitte teistes õppekohtades. Ka Tääksi puhul ei ole selge, kas lastevanemaid teavitati korrektselt.

3.5. Koolide ühendamisel tõenäoliselt saavutatav finantsvahendite sääst on käsitatav avaliku huvina korraldada vallaelu võimalikult väheste vahenditega. Samas ei ole tõendatud, et koolide ühendamisel tagatakse lastele parem hariduse kvaliteet. Ei nähtu, et hariduse kvaliteet Kildu, Sürgavere või Tääksi koolis oleks probleemne.

3.6. Eelneva tõttu ei saa kaebuse eduväljavaateid välistada. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine tooks olukorra, kus omavalitsusel on otstarbekam eirata hea halduse järgimise kohustust ja isikute õigusi, kuna hiljem ei ole objektiivselt võimalik otsustuse tagajärgi heastada. See muudaks isikute õiguste kohtuliku kaitse näilikuks ja ebaefektiivseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

4. Suure-Jaani vald esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määrus tühistada järgmistel põhjendustel:

4.1. Kohtumäärusest ei ole arusaadav, kes kaebajatest on esitanud taotluse esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ja kelle taotlust on kohus lahendanud. Kaebuse on esitanud 12 füüsilist isikut ning ehkki mitu kaebajat võivad esitada ühise kaebuse, osaleb iga kaebaja menetluses teise poole suhtes iseseisvalt (HKMS § 19 lg 2).

4.2. Kaebuses ei ole välja toodud, kuidas rikuvad otsused konkreetse kaebaja õigusi. Kaebuses polnud ka põhistusi, kuidas toob konkreetsele kaebuse esitajale esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine pöördumatuid tagajärgi.

4.3. Kohus ei saanud lahendada esialgse õiguskaitse taotlust kõikide kaebajate suhtes ühiselt, vaid seda tuleb HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt otsustada üksnes konkreetse kaebaja osas.

4.4. Kaebajad pidanuks tasuma riigilõivu HKMS § 104 lg-st 3 tulenevalt kokku 180 eurot, kuid käesoleval juhul on tasutud vaid 15 eurot.

4.5. Kuna kaebajad pole oma subjektiivse õiguse rikkumist ära näidanud, on esialgse õiguskaitse kohaldamine ebaproportsionaalne. Avalikuks huviks on käesoleval juhul valla eelarvelised huvid ning vallaelanike huvi saada kvaliteetset haridust. Viimane pole tagatud olukorras, kus õpilaste vähesuse tõttu toimub õpetamine liitklassides, kus õpetatakse samas klassiruumis erineva ettevalmistuse ja tasemega õpilasi.

4.6. Vaidlustatud otsuste tegemisel arvestati parimal võimalikul viisil kõigi valla elanike huvidega, kuna kaalumisel oli ka vaid I kooliastme säilitamine, ent otsustati siiski lõpetada õppetegevus vaid III kooliastmes (klassid 7-9).

4.7. Esialgse õiguskaitse kehtimajäämise korral ei ole võimalik koolide ühendamisega vähemalt järgneva aasta jooksul edasi minna. Koolireformi lõpuleviimise lükkumine määramatusse tulevikku toob endaga kaasa kahju ca 100 000 eurot aastas. Säilib ka praegune olukord, kus vastustajal pole võimalik tagada kvaliteetseks õppetegevuseks vajalike ainekabinettide olemasolu, võimaldada tugiteenuste kättesaadavust ja taotleda riigipoolseid toetusi, mida võimaldatakse üksnes koolivõrku optimeerivatele omavalitsustele.

4.8. Otsustele etteheidetud võimalikud menetluslikud puudused saaks kaasa tuua ülimalt nende õigusvastasuse tuvastamise vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-le 58, kuid mitte nende tühistamist.

5. Kaebajate vastuses määruskaebusele palutakse see rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel:

5.1. Ühiselt taotluselt tuleb tasuda riigilõivu 15 eurot. HKMS § 104 lg 1 reguleerib ühiselt kaebuselt riigilõivu tasumist ega ole kohaldatav esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu tasumisele.

5.2. Vaidlustatud otsused riivavad kaebajate põhiõigust heale haldusele (PS § 14) ja PS §-st

37 tulenevat põhiõigust haridusele. Viimasele õigusele on eraldi kaitse antud ka erinevates rahvusvahelistes õigusaktides.

5.3. Väide, et HMS § 58 järgi ei kuuluks vaidlustatud haldusaktid tühistamisele, on ebaõige. PS § 14 ning ärakuulamisõiguse rikkumine võib Riigikohtu praktika kohaselt olla haldusmenetluse nõuete sedavõrd jäme rikkumine, mis toob kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise. Otsused on põhjendamata ning seal ei ole kaalutud tähtsust omavaid asjaolusid. Kaebajaid ei olnud haldusmenetlusse kaasatud.

5.4. Avalik huvi ei ole kaebajate õigustest ülekaalukam. Tõendamata on väide, et koolide liitmine tagab parema hariduse kvaliteedi. Eelarvevahendite kokkuhoiu väite puhul ei ole välja toodud arvutuskäiku.

6. Haridusja Teadusministeeriumi vastuses määruskaebusele esitatakse järgmised seisukohad:

6.1. Halduskohus ei ole käsitlenud seda, kuidas kaebajate olukord kohtumenetluse ajal halveneb. Kaebajad ei saa nõuda, et nende laps peab saama jätkata haridustee lõpuni õppimist koolis, kus täna õpitakse. Ei kaebusest ega kohtumäärusest ei nähtu argumente, millest võiks järeldada, et kaebajate olukord kohtumenetluse ajal halveneb.

6.2. Kohtuotsuse täitmine on võimalik ka kaebuse rahuldamise korral. Senistes koolimajades jätkatakse tööd I-II kooliastme õpilastega, alles jääb ka suurem osa personalist. Otsuste tühistamisel ja tagasitäitmisel saavad III kooliastme õpilased siirduda tagasi oma endistesse koolidesse. Õige pole väide, et õpetajad lahkuvad töölt. Kuna õpetajate tööandja on Suure- Jaani vald, saavad õpetajad tööd jätkata mõnes teises valla koolis.

6.3. Kaebajate väide, et ükski lapsevanem ei soovi panna oma last kooli, kus põhihariduse omandamine on välistatud, on spekulatsioon. Eestis on 73 põhikooli, kus on võimalik vaid I ja II kooliaste (nö 4-klassilised koolid).

7. Suure-Jaani valla määruskaebuse täienduses märgitakse, et vaidlusaluseid kolme kooli ei suleta, vaid toimub koolide ühendamine. Kaebajad ei ole suutnud ära näidata, kuidas vaidlustatud otsused kaebajate õigusi rikuvad. PS §-s 37 sätestatud õiguse riive ei tähenda, et rikutud oleks isiku subjektiivseid õigusi. Kaebusega ei saa kaitsta kogukondlikke väärtusi. Vähemalt vaidlustatud otsuse nr 26 p 3 ei saa kaebajate õigusi rikkuda. Vastustaja on taganud õpilastranspordi korraldamise. Kaebajate suhtes ei ole rikutud ärakuulamise nõuet, kuna tegemist oli massmenetlusega ning kaebajad ei olnud isikuteks, keda oleks tulnud intensiivsemalt kaasata. Haldusakti tühistamist ei saa nõuda üksnes põhjendamiskohustuse väidetava rikkumise tõttu.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Määruskaebuse rahuldamiseks ei ole alust.

9. Määruskaebuse üks põhilisemaid seisukohti on see, et vaidlustatud otsused ei riku kaebajate õigusi.

Selle seisukohaga ei saa nõustuda. Nii kaebuses kui halduskohtu määruses on selgelt osundatud, milles kaebaja õiguste rikkumine seisneb. Asja tehioludest ilmneb, et kõigi kaebajate lapsed õpivad kas Kildu, Sürgavere või Tääksi koolis, kus lõpetatakse alates 1. augustist 2014 koolitustegevus põhihariduse tasemel, need ühendatakse Suure-Jaani Gümnaasiumi põhikooliosaga ning Kildu Põhikooli, Sürgavere Lasteaed-Põhikooli ja Tääksi Põhikooli õppekohtades jääb õpe toimuma vaid I ja II kooliastmel. Seega kaasneb vaidlustatud otsustega kaebajate jaoks see, et nende lapsed saavad senistes koolides õppida vaid kuni II kooliastmeni (kuni 6. klassini). Sealjuures nähakse vaidlustatud otsustega ette, et alates 2015. aastast otsustab vallavolikogu õppekoha klasside arvu muutmise või selle sulgemise üle (otsuse nr 26 p 4, otsuse nr 27 p 2.4-2.5). See omakorda viitab, et tulevikus võib seniste põhikoolide asemel moodustatud õppekohtades klasside (kooliastmete) arv veelgi väheneda.

On ilmne, et selline faktiline olukord on taandatav kaebaja õiguste võimalikule rikkumisele. Rikutud võib olla eeskätt PS §-s 37 sätestatud põhiõigus haridusele, mis hõlmab endas ka õigust hariduse kättesaadavusele kodu lähedal. Nõustuda võib ka kaebajate väitega, et rikutud võib olla nende põhiõigust menetlusele ja heale haldusele (PS § 14), kui selgub, et avalik võim on rikkunud haldusmenetluse läbiviimise nõudeid. Nende normide eesmärk on otseselt tagada isikutele (sh kaebajatele) sellised õigused, mistõttu on sellistel isikutel kaebeõigus neid õigusi piiravate haldusaktide vaidlustamiseks.

Lisaks on kaebuses viidatud ka sellele, et vaidlustatud otsustega kaasnevad negatiivsed tagajärjed on laiemad, kuna toob kaasa vajaduse viia lapsed linna kooli ning võimalik ka, et liikuda kogu perega elama linnale lähemale. On ilmne, et selline asjade käik toob kaebajate jaoks kaasa kulutused ning välistatud pole teistegi põhiõiguste riive.

Eelneva põhjal on ilmne, et kaebajatel on kaebeõigus vaidlustatud otsuste peale kohtusse pöördumiseks. Ehkki määruskaebuse esitaja üritab eeltoodud asjaolusid ignoreerida ning järjekindlalt väita, et kaebajatel ei ole kaebeõigust, ei muuda see eeltoodut olematuks. Mis puudutab kaebaja väidet, et PS §-s 37 sätestatud põhiõiguse riive ei tähenda, et rikutud oleks õigusvastaselt isiku subjektiivseid õigusi, siis selgitab ringkonnakohus, et õiguse riive ongi kvalifitseeritav õiguse rikkumisena, kui selline riive toimub õigusvastaselt.

10. Määruskaebuse arutlused selle kohta, et pole arusaadav, kes kaebajatest on esitanud esialgse õiguskaitse taotluse ja kelle taotluse on kohus lahendanud, ning et kohus ei saa lahendada esialgse õiguskaitse taotlust kõigi kaebajate suhtes ühiselt, on ilmselgelt otsitud. HKMS § 19 võimaldab ühise kaebuse esitamist ning järelikult on võimalik ka ühise esialgse õiguskaitse taotluse esitamine. Selliselt tuleb tõlgendada ka esialgse õiguskaitse taotluse esitamist reguleerivat HKMS § 249 lg-t 1, mis kasutab mõistet "kaebaja". Kaebaja mõiste kasutamisest ainsuse vormis ei saa teha järeldust, et esialgse õiguskaitse taotlust ei saa esitada mitu isikut, kes on esitanud ühise kaebuse.

11. See, kas kaebajad pidid riigilõivu esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel tasuma igaüks eraldi 15 eurot või kõigi peale kokku 15 eurot, ei saa olla halduskohtu määruse tühistamise aluseks sõltumata selle küsimuse vastusest. Riigilõivu tasumata jätmine ei ole absoluutne esialgse õiguskaitse taotluse lahendamist välistav asjaolu. Vajadusel on võimalik riigilõivu tasumine ka tagantjärgi HKMS § 104 lg 2 ls 1 alusel.

12. Halduskohtu määruses on veenvalt põhjendatud seda, millised kahjulikud tagajärjed tekiksid esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel - vaidlusalustes koolides lõppeb III kooliastmel õpe, õpilased on vahetanud õppekohta ja õpetajad ametist lahkunud või samuti vahetanud õppekohta, mistõttu ei pruugi õppekohal III kooliastme taasavamine enam võimalik olla. Haridusja Teadusministeeriumi hinnangud, et õpetajad jätkavad tööd mõnes teises Suure-Jaani vallas ja tulevad vaidlustatud otsuste tühistamisel tagasi Kildu, Sürgavere ja Tääksi koolidesse tööle, ei ole ringkonnakohtu hinnangul sugugi tõenäolisem, kui halduskohtu poolt prognoositud areng. Pigem vastupidi, on usutavam, et inimesed ei soovi mõne aasta kestel oma elukorraldust muuta teist korda ja võivad loobuda vaidlustatud haldusaktide tagasitäitmises osalemisest. Seetõttu jagab ka ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega olla oluliselt raskendatud või võimatu (HKMS § 249 lg 1).

12. Halduskohus on määruse tegemisel arvesse võtnud ka avalikku huvi, sh mõju valla eelarvele ning väidet, et kavandatav koolikorraldus tagaks lastele parema hariduse kvaliteedi. Viimast ei lugenud halduskohus tõendatuks. Ka määruskaebuses väidetakse, et uus koolikorraldus tagaks lastele paremakvaliteedilise hariduse, kuid ei lisata selles osas midagi uut võrreldes esimese astme kohtu menetluses öelduga. Ringkonnakohus nõustub selles küsimuses halduskohtu seisukohtadega.

13. Sarnaselt halduskohtuga leiab ringkonnakohus, et väidetud kaalumisja põhjendamispuudused haldusaktides võivad viia kaebuse rahuldamiseni. Seega pole alust pidada kaebust perspektiivituks. Käesolevas menetlusstaadiumis pole alust pidada põhjendamisja menetlusvigu ka niivõrd vähetähtsateks, mis välistavad haldusaktide tühistamise HMS § 58 alusel.

14. Väitega, et vaidlustatud otsuse nr 26 p 3 ei saa kaebajate õigusi rikkuda ja vähemalt selles osas tuleb esialgse õiguskaitse kohaldamine lõpetada, ei saa nõustuda. Selle punktiga otsustatakse ühendada vaidlusalused põhikoolid Suure-Jaani Gümnaasiumiga ja moodustada senistes põhikoolides õppekohad. Seega on see otsustuse punkt sisuliselt aluseks kooliõppe ümberkorraldusele, mille üle vaidlus käesolevas asjas käibki.

15. Eeltoodust tulenevalt jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.

/digitaalselt allkirjastatud/ /digitaalselt allkirjastatud/ /digitaalselt allkirjastatud/ Madis Ernits Tiina Pappel Einar Vene