3-13-1631/26 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Oliver Kask ja Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht 25. veebruar 2014, Tallinn Haldusasja number 3-13-1631 Haldusasi K A i kaebus justiitsministri 24. septembri 2012. a käskkirja nr 17-d tühistamiseks Menetlusosalised Kaebaja – K A Vastustaja – justiitsminister Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 12. detsembri 2013. a määrus Menetluse alus ringkonnakohtus K A i määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta K A i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 12.12.2013 määrus haldusasjas nr 3-13-1631 muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Justiitsministri 29.03.2012 käskkirjaga nr 11-d alustati distsiplinaarmenetlust Tallinna notar K A i suhtes ning moodustati distsiplinaarsüüteo tuvastamise komisjon. Menetluse algatamise aluseks oli K. Ai büroos 23.11.2011 ja 09.-11.01.2012 toimunud korralise järelevalve käigus tuvastatud mitmesugused notariaadiseaduse (NotS) ja notariaadimäärustiku sätete rikkumised: notar pole registreerinud kõiki enda ametitoiminguid ja osutatud ametiteenuseid enotaris peetavas ametitegevuse raamatus (käskkirja p 1.1); on registreerinud erinevaid ametitegevusi sama numbriga (käskkirja p 1.2); on võtnud tasu ärakirjade eest, mille tegemise vajalikkus ja seotus pole tõendatud (käskkirja p-des 1.3.1-1.3.13 nimetatud ametitegevused); on võtnud tasu ametiteenuse osutamisel ilma, et oleks selle võtmise kohta esitanud põhjendatud selgitusi (käskkirja p-des 1.4.1-1.4.52 loetletud ametitegevused). 2. Justiitsministri 24.09.2012 käskkirjaga nr17-d „Tallinna notar K A i suhtes distsiplinaarmenetluse alustamine“ muutmine“ muudeti osaliselt justiitsministri 29.03.2012 käskkirja nr 11-d sõnastust, täiendati viiteid õigusnormidele ning lisati p-le 1.4 alapunktid 1.4.53- 1.4.54. 3. K A esitas 30.07.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse justiitsministri 24.09.2012 käskkirja nr 17-d tühistamiseks. Kaebaja ei nõustu täiendatud käskkirjas toodud distsiplinaarmenetluse alustamise alusega. Notari distsiplinaarvastutuse seadus (NotDVS) ei anna

3-13-1631 2(5) vastustajale alust algse käskkirja muutmiseks käskkirjas nimetatud moel. Lubamatu on olukord, kus algse käskkirja ja täiendamise käskkirja, millega loodi uued distsiplinaarmenetluse alustamise alused, väljaandmise vahele jääb ca 6 kuud. Täiendamise käskkirjas ei ole toodud välja uusi aluseid, vaid viidatud on 29.03.2012 alustatud distsiplinaarmenetluse raamidele, mis omakorda viitavad 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-11/1027. Täiendavat teavet on kogunud seadusevastaselt. Nii kajastab täiendamise käskkiri viiteid andmete kogumisele õigusaktides mittekirjeldatud viisil – isikutelt saadud ütlused, tõendid jms. Täiendamise käskkirjas puudub vaidlustamisviide. Distsiplinaarmenetluse alustamise aluste täiendamine ei ole sobiv, vajalik, mõõdukas ega proportsionaalne meede võimalikele puudustele tähelepanu juhtimiseks ega nende kõrvaldamiseks. 4. Tallinna Halduskohus võttis 02.09.2013 määrusega kaebuse menetlusse esialgu tähtaja küsimuse lahendamiseks ning kohustas justiitsministrit esitama kohtule seisukoht kaebuse esitamise tähtaja osas. 5. Justiitsminister oli 20.09.2013 halduskohtule esitatud vastuses seisukohal, et kaebajal puudub kaebeõigus, kuivõrd NotDVS, mille alusel vaidlustatud käskkiri välja anti, ei näe ette isiku õigust distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmise käskkirja vaidlustada. Vaidlustatud käskkirja näol ei ole tegemist haldusakti, vaid distsiplinaarmenetluse toiminguga, millega justiitsminister täiendas NotDVS § 5 lg 1 alusel kaebaja suhtes alustatud distsiplinaarmenetluse aluseid (selgusid uued faktilised asjaolud). Notar saab vaidlustada distsiplinaarmenetluse lõpptulemust ehk NotDVS § 7 lg 1 alusel antavat justiitsministri käskkirja, esitades kaebuse halduskohtule ühe kuu jooksul käskkirja saamisest arvates. 6. Tallinna Halduskohus jättis 12.12.2013 määrusega K. Ai kaebuse läbi vaatamata. Vaidlustatud käskkiri ei ole haldusakt, mille tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda, vaid tegemist on vastustaja poolt läbiviidava distsiplinaarmenetluse menetlustoiminguga, millega justiitsminister muutis distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja ning mis on üksnes vormistatud käskkirjana, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata. Juriidiline hinnang, kas dokumendi puhul on tegemist haldusakti, toimingu või menetlustoiminguga, ei saa põhineda üksnes dokumendi vormil, vaid lähtuda tuleb eelkõige dokumendi sisust. Selle hinnangu annab kohus sõltumatult, olemata seotud sellega, kuidas haldusorgan oma tegevust ise kvalifitseerib. NotDVS, mille alusel vaidlustatud käskkiri välja anti, ei näe ette isiku õigust distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmise käskkirja vaidlustada, vaid nimetatud seaduse kohaselt võib halduskohtule esitada kaebuse NotDVS § 7 lg 1 kohaselt tehtava käskkirja peale. Neil asjaoludel võib asuda seisukohale, et enne distsiplinaarmenetluse lõppemist on kaebus ka sisuliselt ennatlik. Riigikohtu praktika (vt lahendid nr 3-3-1-70-12, 3-3-1-86-06) kohaselt võib kaebuse esitada menetlustoimingu peale, kui see rikub isiku mittemenetluslikke õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Sama sätestab halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 3. Käesolevast kaebusest menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks aluseid ei ilmne. Kaebaja on vaidlustanud käskkirja üksnes sisuliselt ega väida, et käskkiri rikuks tema muid, menetlusväliseid õigusi. Kuna käskkirja näol ei ole tegemist lõpliku haldusaktiga, siis ei saa see rikkuda kaebaja õigusi ning kaebajal on võimalik oma õigusi edaspidi kaitsta NotDVS § 7 lg 1 kohaselt tehtava käskkirja vaidlustamisega. Kohtu infosüsteemist nähtuvalt on justiitsminister andnud NotDVS § 2 lg 1 p 1, § 4, § 7 lg 1 ja NotS § 17 lg 2 p 2 alusel 01.02.2013 käskkirja nr 7-d, mille resolutiivosa p-s 1 lõpetati distsiplinaarmenetlus Tallinna notar K. Ai suhtes käskkirja nr 11-d p-s 1.2 märgitud rikkumise osas distsiplinaarsüüteo puudumise tõttu. Käskkirja p-s 2 loeti tuvastatuks selle alapunktides

3-13-1631 3(5) nimetatud distsiplinaarsüüteod. Käskkirja p-s 3 määrati K. Aile p-des 2.1-2.4 nimetatud distsiplinaarsüütegude toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks ametist tagandamine. Selle käskkirja tühistamiseks on kaebaja esitanud kohtule eraldi kaebuse (haldusasi nr 3-13-749), mille Tallinna Halduskohus jättis 25.10.2013 otsusega rahuldamata; Tallinna Ringkonnakohtus on asja menetlus veel pooleli. Seega on kaebaja õigused kaitstud 01.02.2013 käskkirja nr 7-d vaidlustamise kaudu, sest nimetatud haldusasja raames annab kohus ühtlasi hinnangu kaebaja suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetluse seaduslikkusele tervikuna. Seega puudub kaebajal käesolevas asjas ilmselgelt kaebeõigus ning tema kaebus tuleb jätta läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel. Seetõttu langeb ära ka vajadus kaebuse tähtaegsuse sisuliseks kontrollimiseks. Kaebaja vaidlustas haldusasjas nr 3-13-1511 ka justiitsministri 29.03.2012 käskkirja nr 11-d „Tallinna notar K A i suhtes distsiplinaarmenetluse alustamine“ ning kohus jättis kaebuse 29.11.2013 määrusega samadel motiividel samuti läbi vaatamata. 7. K. A esitas Tallinna Halduskohtu määruse peale 03.01.2014 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus jättis 22.01.2014 määruskaebuse rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 8. K. A palub määruskaebus rahuldada või saata haldusasi esimese astme kohtule uueks läbivaatamiseks. NotDVS ei näe ette justiitsministrile õigust muuta distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja. Distsiplinaarmenetluse alustamise aluseks saavad olla üksnes notari ametitegevuse järelevalve tulemused, Notarite Koja eestseisuse või aukohtu ettepanek, isiku kaebus või muu dokument või teade. Vaidlustatud käskkiri ei viita ühelegi nendest alustest. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et vaidlusalune käskkiri ei ole haldusakt. Vastustaja märkis halduskohtule 20.09.2013 esitatud vastuses, et distsiplinaarmenetluse alustamise (seega ka muutmise) käskkirja kättetoimetamisele kohaldub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 25 lg 3. Sellega möönab vastustaja, et käskkirjale kohalduvad haldusaktile kehtestatud sätted. Olukorras, kus menetluse lõpptulemuseni jõuti ca 15 kuu jooksul, ei saa pidada õiguspäraseks seisukohta, et vaidlustada saab üksnes distsiplinaarmenetluse lõpptulemust. See, et õigusaktides on teatud olukord puudulikult reguleeritud või jäetud reguleerimata, ei või luua alust ebaseaduslikuks menetluseks. Halduskohus ei ole määruses puudutanud menetlustoimingute võimalikku ebaseaduslikkust ega vastanud küsimusele, kas käesoleval juhul on tegemist olukorraga, kus on väljutud algses käskkirjas pandud raamidest ning notari distsiplinaarsüüteo tuvastamise komisjoni liikmed on asunud menetlema/uurima täiendavaid tehinguid oma äranägemise järgi. NotDVS ei anna võimalust distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja aluste ja põhjenduste „vigade paranduseks“ ligi pool aastat pärast selle väljaandmist. Kohus ei ole tuvastanud, kas sellise ajaperioodi möödumisel algsest käskkirjast sellises mahus käskkirja muutmine/täiendamine on õiguspärane. Täiendamise käskkirjas ei ole vastustaja uusi aluseid välja toonud, vaid viitab 29.03.2012 alustatud distsiplinaarmenetluse raamidele, mis omakorda viitavad 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-11/1027. Halduskohus on tähelepanuta jätnud, et vastustaja võib olla distsiplinaarmenetluse alustamise aluste täiendamisel kogunud teavet 0seadusevastaselt. Kaebajale ei ole siiani esitatud 10.02.2012 korralise järelevalve akti nr 1.1-11/1027 ega võimaldatud juurdepääsu e-notari infosüsteemile, et kaebajal oleks võimalik dokumendiga tutvuda ja aru saada, milles teda süüdistatakse.

3-13-1631 4(5) Kaebaja hinnangul ei anta järelevalvemenetluse ja distsiplinaarmenetluse tulemusena esimest (vaidlustatavat) haldusakti välja alles menetluse lõpus. Vaidlustatud käskkiri on kaebaja õigusi mõjutav akt (või toiming), kuna see on otseselt seoses kaebaja ametitegevuse peatamisega ja saamata jäänud tuluga, mistõttu ei ole kohane viide kaebuse ennatlikkusele. Käesolev vaidlus ei ole tavapärane ja vajab eriliselt kaalutletud ning detailselt süvenemist. On ilmselge, et kui distsiplinaarmenetluse läbiviimine ei ole läbipaistev ja seadusel põhinev ning on õigusvastane, avaldab see mõju lõpptulemusele. Kohus viitab määruses pooleliolevale vaidlusele haldusasjas nr 3-13-749, teades samas, et esimese astme kohtu otsus ei käsitlenud vaidlusaluses määruses märgitud asjaolusid. Poolelioleva vaidlusega kaebeõiguse puudumise ja kaebuse läbi vaatamata jätmise põhjendamine ei ole seaduspärane. Kohtumääruses toodud viide haldusasjas nr 3-13-1511 tühistamiskaebuse läbivaatamata jätmisele on sobimatu, kuna tegemist on sama kohtuniku poolt tehtud määrusega. Kaebajal on õigus nõuda käskkirja tühistamist näiteks juhul, kui ta leiab, et distsiplinaarmenetluse alustamise aluseks olevad materjalid ei pruugi olla kogutud seaduslikult, on fabritseeritud, puudulikud vms. Kohus on jätnud tähelepanuta asjaolu, et käskkirjas viidatakse distsiplinaarmenetluse alustamise alusena notari ametitegevuse järelevalve kohta koostatud aktile, mida ei ole reaalselt olemas.Distsiplinaarmenetluse tõttu on vastustaja peatanud kaebaja ametitegevuse ja sellega võtnud võimaluse sissetulekute teenimiseks ilma, et oleks andnud kaebajale juhiseid võimaliku väärpraktika või võimalike ametitegevuse puuduste kõrvaldamiseks. Isegi kui kohus leiab, et tegemist on menetlustoiminguga, siis ilmnevad esitatud kaebusest erandlikud asjaolud käskkirja eraldiseisvaks vaidlustamiseks. 9. Justiitsminister palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajal puudub õigus justiitsministri 24.09.2012 käskkirja nr 17-d eraldiseisvalt vaidlustada. Tegemist on vastustaja poolt läbiviidud distsiplinaarmenetluse menetlustoiminguga, millega justiitsminister muutis distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja ning mis on üksnes vormistatud käskkirjana, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata. Kaebaja etteheited asjas sisuliste asjaolude hindamata jätmise kohta on asjakohatud. NotDVS ei sätesta küll käitumisjuhist distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmiseks. Samas ei saa sellest järeldada, et haldusorganil puudub distsiplinaarmenetlust läbi viies õigus teha menetlustoiminguid, täiendavaid menetlustoiminguid või neid muuta. Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1). Vastustaja leidis, et distsiplinaarmenetluse kestel uute asjaolude ilmnemisel on eesmärgipärane ja isikule selgem ning teda vähem koormav, kui juba käskkirjaga vormistatud menetlustoimingut muudetakse uute asjaolude väljatoomisega, mitte ei vormistata eraldi uut käskkirja. Ekslik on kaebaja väide, et vaidlustatud käskkiri ei sisalda uusi distsiplinaarmenetluse läbiviimise aluseid, need on välja toodud vaidlustatud käskkirja p-des 1.4.53 ja 1.4.54. Arusaamatu ja meelevaldne on kaebaja tuletus HMS § 25 lg 3 põhjal, justkui vastustaja möönaks, et käskkirjale kohalduvad siiski haldusaktile kehtestatud sätted. Säte reguleerib lisaks haldusaktile ka kutse, teate või muu dokumendi menetlusosalisele kätte toimetamist. Vaidlustatud käskkirja näol on tegemist muu dokumendiga viidatud sätte tähenduses. Kaebaja väidab, et distsiplinaarmenetluse alustamise alusena notari ametitegevuse järelevalve tulemuste kohta koostatud akti ei ole reaalselt olemas. Ilmselt peab kaebaja silmas justiitsministri 29.03.2012 käskkirja nr 11-d p 1 viidet 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-

3-13-1631 5(5) 11/1027. Vastustaja selgitab, et märgitud viite näol on tegemist ilmse ebatäpsusega akti numbri viimase numbri näol. Käskkirjas on soovitud viidata sama kuupäeva kandvale aktile nr 1.1-11/1020. Kaebaja kahtluste ja väidete osas distsiplinaarmenetluse seaduslikkuse ning kogutud materjalide fabritseerimise jmt kohta märgib vastustaja, et haldusasja nr 3-13-749 raames annab kohus hinnangu kaebaja suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetluse seaduslikkusele tervikuna. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 10. Kaebaja on esitanud tühistamiskaebuse distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmise käskkirja peale ning leiab ekslikult, et tegemist on haldusaktiga, mida saab tühistada. Halduskohus põhjendas õigesti ja piisavalt, et vaidlusaluse käskkirja näol on tegemist distsiplinaarmenetluse toiminguga, mida ei saa tühistada ja mille kohtulikku vaidlustamist NotDVS ette ei näe. Menetlustoimingule kaebeõiguse piirangu sätestab otseselt HKMS § 45 lg 3, mis näeb ette, et menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta võib esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. HKMS § 45 lgs 3 nimetatud mittemenetluslike õigustena tuleb mõista selliste subjektiivsete õiguste rikkumist, mis ei sõltu menetluse lõpptulemusest. Selleks, et menetlustoiming tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu sooritamise, peab tegemist olema olulise menetlusveaga; oluline menetlusviga saab olla seaduses ette nähtud menetlusreeglite räige eiramine ja rikkumine. Halduskohus ei tuvastanud ning ka ringkonnakohtu hinnangul ei esine asjas aluseid, mis õigustaksid justiitsministri menetlustoimingu kohtuliku vaidlustamise lubatavust. Kaebuse põhjendustest järelduvalt soovib kaebaja kaitset distsiplinaarmenetluse eeldatava lõpptulemuse vastu. Sellises olukorras tuleb lõplik haldusakt ära oodata ning vajaduse korral vaidlustada distsiplinaarmenetluse lõpptulemust, s.o NotDVS § 7 lg 1 alusel antavat haldusakti, mille õiguspärasuse kontrollimise raames kontrollitakse ka haldusmenetluse läbiviimise õiguspärasust, sh ka alustatud distsiplinaarmenetluse aluste täiendamise ja täiendamise aluseks oleva teabe/tõendite kogumise seaduslikkust. Asja materjalidest nähtuvalt on selline haldusakt juba antud ja haldusmenetlus on lõppenud. Eeltoodu alusel jääb määruskaebus rahuldamata ja apelleeritud kohtumäärus muutmata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Silvia Truman