3-13-1329/28 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-13-1329 Otsuse kuupäev 14.02.2014 Kohtunik Tamara Hristoforova Kohtuasi Tallinna linna kaebus Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale EraKS §-i 222 rakendamisest tulenevalt tasutud

1 375 879,93 eurot, alternatiivselt Haridusja Teadusministeeriumilt kahju hüvitamiseks suuruses 1 375 879,93 eurot ning Haridusja Teadusministeeriumilt kahju hüvitamise nõudes summas 7123,91 eurot ja Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale tulevikus kantavad kulutused Asja läbivaatamise kuupäev 19.11.2013, 17.12.2013 Menetlusosalised Kaebaja Tallinna linn Vastustaja Haridusja Teadusministeerium

Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata;

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 17.03.2014. a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. 09.06.2010. a vastu võetud põhikoolija gümnaasiumiseaduse (PGS) § 105 alusel täiendati erakooliseadust (EraKS) §-ga 222. Nimetatud sätte lõike 1 kohaselt osaleb vald või linn eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt lähtutakse tegevuskulude katmisel erakooliseadusest, kui vallad või linnad ja erakooli pidaja ei ole omavahel kokku leppinud teisiti ja lõike 3 kohaselt tegevuskulude katmisel lähtutakse PGS §-s 83 sätestatud munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja korrast. Nimetatud regulatsioon jõustus 01.09.2011. a. Seaduse vastuvõtmisel kohalikele omavalitsustele uute kohustuste täitmisega kaasnevate kulude katteks rahalisi vahendeid ette ei nähtud.

Tallinna linn asus seisukohale, et erakoole pidavate eraõiguslike isikute rahastamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne, vaid on riiklik kohustus ning pöördus 12.03.2013. a kirjaga nr Õ-1/3070 Haridusja Teadusministeeriumi poole nõudes erakooliseaduse täitmisega riigi eest tasutud 1 375 879,93 euro hüvitamist ja seadusega linnale pandud rahaliste kohustuste katmiseks vajalike vahendite eraldamist.

Haridusja Teadusministeerium leidis oma 17.05.2013. a vastuses nr 10.1-5.2/13/1590-4, et ministeerium ei tegele kohaliku omavalitsuse tulubaasi kujundamisega ning et Tallinna linnal puudub õigus ja vajadus sellise summa nõudmiseks.

2. 17.06.2013. a saabus Tartu Halduskohtusse Tallinna linna kaebus Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale EraKS §-i 222 rakendamisest tulenevalt tasutud 1 375 879,93 eurot, alternatiivselt Haridusja Teadusministeeriumilt kahju hüvitamiseks suuruses 1 375 879,93 eurot ning Haridusja Teadusministeeriumilt kahju hüvitamise nõudes summas 7123,91 eurot ja Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale tulevikus kantavad kulutused. 14.08.2013. a kohtumäärusega võeti kaebus menetlusse ning 20.09.2013. a kaasas kohus arvamuse andmiseks menetlusse Rahandusministeeriumi.

Kaebuse põhjendused

3. Kaebaja on seisukohal, et EraKS §-st 222 tulenev kohaliku omavalitsusüksuse (KOV) kohustus osaleda eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises on riiklik kohustus.

KOV-i ülesandeid saab olenevalt nende sisust jagada riiklikeks ning omavalitsuslikeks. Omavalitsuslikud kohustused võivad seejuures olla nii vabatahtlikud kui ka kohustuslikud. Kuivõrd hariduse valdkonna küsimused on seaduse kohaselt KOV-i ja riigi segapädevuses, tuleb arvestada millise avaliku võimu eri tasandi institutsiooni pädevus on vastava küsimusega rohkem seotud ehk asjaomasem.

PS § 154 lg 1 tulenevalt on KOV-idel õigus otsustada ning korraldada kohaliku elu küsimusi ehk teostada enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõigust teostab KOV seega üksnes ise vabatahtlikke ülesandeid võttes ja neid täites. Vaidlusalusest EraKS sättest nähtuvalt ei ole KOV-il selle valguses võimalik kaaluda ega valida, kas ja milliste erakoolide tegevust toetada.

Antud kohustus on sätestatud resoluutsena, st kaebajal puudub selle teostamisel mistahes diskretsiooniõigus, sest tal on kohustus osaleda kõikide eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises, kui nimetatud koolis õpib rahvastikuregistri järgselt Tallinna linna haldusterritooriumil elav õpilane. Sellise üleriigilise regulatsiooni sätestamisel ei ole riik arvestanud KOV-ide vajadustega ning on märkamata jätnud viimaste tulubaasi ning olemasoleva koolivõrgu. Nö kohaliku juure puudumine on põhjuseks, miks ei saa erakoolide rahastamise kohustust vaadelda kohustusliku omavalitsusliku ülesandena.

4. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg-le 2 on kohalik omavalitsus kohustatud korraldama antud vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamist, kui need on omavalitsusüksuse omanduses, kusjuures PS §-st 37 tulenevalt peab õpe toimuma õppemaksuta ning olema Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 4 lg 1 tulenevalt võimaldatud kõikidele koolikohustuslastele. Tallinna linn on munitsipaalkoolide pidamise kohustuse täitnud ja loonud hariduse omandamiseks õppekohad kõikidele Tallinnas elavatele koolikohustuslikele õpilastele. Nimetatud kohustuse täitmiseks vajalikud kulud on linna eelarves ettenähtud. EraKS-i alusel täiendava kohustuse panemisega ei vabastatud kohalikke omavalitsusi munitsipaalkoolide pidamise ülesandest ja hariduse andmisega seotud kohustustest. Järelikult on tekkinud olukord, kus kaebaja täidab oma seadusest tulenevat kohustust pidada üleval munitsipaalkoole ning tagada kõikidele oma haldusterritooriumil elavatele koolikohustuslikele lastele hariduse kättesaadavus ja peab täiendavalt EraKS § 222 järgi osalema ka eraõiguslike juriidiliste isikute tegevuskulude kandmises. Sisuliselt tähendab eelnev, et Tallinna linna on kohustatud topeltkulutusteks, sest erakoolis õppiv isik on paralleelselt õigustatud saama õpet munitsipaalkoolis ning kaebaja peab seda konstantselt, mh ka näiteks õppeaasta kestel võimaldama. Eeltoodu ilmestamiseks saab tuua näiteks olukorra, kus erakooli tegevuse ükskõik millisel teisel põhjusel lõpetamisel (nt pankrot) või kui lapsevanem ükskõik millisel põhjusel ei soovi enam erakoolis lapse hariduse omandamist jätkata, peaks kaebaja erakoolis õppinud õpilastele tagama õpivõimalused munitsipaalkoolis.

Vaidlust ei saa olla asjaolus, et Tallinna linn omavalitsusüksusena ei ole kohaliku kogukonna huvidest lähtuvalt vastu võtnud otsust mõnede väljavalitud eraõiguslike juriidiliste isikute sihtotstarbelise toetamise kohta. Tallinna linn ei ole esitanud selleks seaduse muutmise eelnõusid, teinud ettepanekuid ega võtnud seda kohustust vabatahtlikult. Kuna sellisel viisil erakoolipidajate suunatud toetamise otsuse on vabatahtlikult endale võtnud riik, peab viimane oma otsust ka rahastama.

5. Ülesanne ei ole võrsunud kohalikust kogukonnast ning sellel puudub nn kohalik juur. Lapsevanemate subjektiivne otsus panna oma lapsed erinevatel ühiskondlikel ning isiklikel põhjustel erakooli vaatamata sellele, et neile on võimaldatud munitsipaalkooli koht, ei ole kogukonnast tulenev üldine huvi. Samuti ei ole erakoolide rahastamise näol tegu kohustusliku omavalitsusliku ülesandega, kuivõrd see on reguleeritud selliselt, et Tallinna linnal ei ole selle täitmise viisi ja laadi osas mingit otsustusõigust. Nii ulatuslikku otsustuspädevuse piirangut sisaldav kohustus oma olemuselt riiklik.

Kaebaja selgitab, et vaidlusalune regulatsioon ei vähendanud vastavas proportsioonis Tallinna linna elanikuks oleva koolikohustuslase õppemaksu, vaid täiendavad rahalised vahendid olid seega otseselt suunatud üksnes eraõigusliku koolipidaja tulubaasi suurendamisele. Veelgi enam, näiteks on Rocca al Mare Kool ja Tartu Erakool õppemaksu ka tõstnud.

Analüüsides kohustuse territoriaalset ulatust on selge, et ülesande täitmise otsustustasand ei piirdu Tallinna piiridega, ehk ei puuduta vaid Tallinna elanikkonda. Veelgi enam, ülesande ulatus väljub KOV- i territooriumilt ning on reguleeritud üleriigiliselt ühtemoodi ja seda tuleb seetõttu käsitleda riikliku kohustusena.

Lisaks on EraKS §-st 222 tulenev kohustus vaadeldav riikliku kohustusena ka seepärast, et eraüldhariduskoolide näol on tegemist eraõiguslike juriidiliste isikutega, kelle üle ei ole kaebajal järelevalve pädevust. EraKS-i alusel on kohalikele omavalitsustele kaasnenud kohustuse sisuks anda erakoolidele raha. KOV ei saa otsustada, kas põhihariduse andmine erakoolis (ja selliselt põhiseadusevastaselt tasulise õppe soodustamine) on vajalik, kas erakoolina tegutseva kooli teenus vastab nõuetele, kontrollida kooli vastuvõtutingimusi või erakooli pidaja ja lapsevanema vahel sõlmitud lepingu täitmist. HaS § 6 lg 2 p 15 alusel on erakoolile koolituslubade väljaandmise ja tühistamise õigus riigil, Haridusja Teadusministeeriumi (HTM) kaudu. Lisaks teostab riik järelevalvet eraüldhariduskoolide üle. Kui eraõiguslik isik otsustab asutada kooli, saab riigilt koolitusloa ja koolis asub õppima tema haldusterritooriumil elav õpilane, siis ainuüksi sellest faktist tekib KOVil kohustus maksta erakoolidele tegevustoetust õpilaste arvu pealt. Vastupidiselt munitsipaalkoolidele, mis alluvad KOV-ile, alluvad erakoolid HaS § 30 lg 2 kohaselt neid asutanud juriidilisele või füüsilisele isikule.

Ehkki olemuslikult ei ole erakoolide rahastamine ka riiklik ülesanne on riik selle endale vabatahtlikult võtnud ning see on seetõttu käsitletav riikliku ülesandena, mida riik peab seega täies mahus ka rahastama.

6. Tallinna linn on 2011. aasta septembrist kuni 2012. aasta 31. detsembrini tasunud EraKS §-st 222 tulenevalt eraüldhariduskoolidele nende tegevuskulude katmiseks 1 375 879,93 eurot. Samas ei ole riik märkimisväärse riikliku kohustuse lisamisel eraldanud Tallinna linnale täiendavate kulude katteks vajalikku tulubaasi. Kaebaja on seisukohal, et täiendavate riiklike ülesannete panemisel on riik kohustatud tagama ka selleks vajaliku tulubaasi, so nägema ette, millisest allikast kohustused kaetakse ning tagama vahendite olemasolu, kuna vastasel juhul ei ole võimalik KOV-il seadusega enesele pandud riiklikke kohustusi täita. Kaebaja viitab siinjuures Riigikohtu lahenditele nr 3-4-1-2-09 ja 3-4-1-8-09 ja märgib, et PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest.

Kaebaja nõuded tuginevad peaasjalikult PS §-i 154 rikkumisele riigi poolt ning kuna kaebaja on juba pöördunud PSJKS § 7 alusel rahastamise ebapiisavuse osas Riigikohtusse, mille tulemuseks oli eelviidatud asjas nr 3-4-1-8-09 otsus tunnistada põhiseadusevastaseks riigi poolt rahastamissüsteemi reguleerivate õigustloovate aktide andmata jätmise, pöördub Tallinna linn antud juhul halduskohtusse, tuginedes oma kohustamisnõude põhjendamisel eeskätt riigi õigusvastase tegevusetuse osas paljuski just nimetatud lahendile asjas nr 3-4-1-8-09.

7. Tallinna Halduskohus on 30.05.2011. a kohtuotsuses nr 3-10-2261 möönnud, et kohustamiskaebus võib põhimõtteliselt tugineda ka regulatsioonile, mis on põhiseadusevastaselt PGS-s lahti kirjutamata jäetud või mis oleks pidanud olema sätestatud haridusja teadusministri õigustloovates aktides ning mille olemasolu korral tekiks riigil kohustus kaebuse esitaja raha küsimise taotlus rahuldada. KOVi puhul eeldab see õigusi kaitsva sätte olemasolu PS-s, mis on ka olemas. Sellest tulenevalt on kaebaja seisukohal, et eraüldhariduskoolidele makstud tegevuskulude sissenõudmine Haridusja Teadusministeeriumilt on kohustamiskaebus HKMS § 37 lg 2 p 2 mõttes, mida kaebaja võib esitada, kuivõrd riik on PS §-st 154 tulenevalt kohustatud korraldama riiklike kohustuste rahastamise.

8. Tallinna linn on 2011. aasta septembrist kuni 2012. aasta 31. detsembrini kandnud EraKS §-st 222 tulenevalt eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmisel kahju summas 1 375 879,93 eurot. Kuivõrd Tallinna linna poolt täidetud kohustus osaleda eraõiguslike koolide tegevuskulude katmisel on riiklik kohustus, millega seotud kulud kaetakse PS § 154 lg 2 järgi riigieelarvest, kuid mille katteallikaid ei ole riik riigieelarves ette näinud ning kulusid kaebuse esitamiseni rahastanud, siis on selle summa näol tegemist kaebajale tekkinud kahjuga. Olukord, kus riik ei ole KOVile pandud riiklike kohustusi rahastanud ning KOV peab seda kohustust täitma omavahendite arvelt, riivab otseselt KOVi enesekorraldusõigust ning tekitab KOVile kahju. Juhuks, kui kohus ei pea võimalikuks rahuldada kaebaja poolt esitatud kohustamisnõuet ning jätab sel alusel 1 375 879,93 euro suuruse summa vastustajalt välja mõistmata, nõuab Tallinna linn alternatiivselt tekitatud kahju hüvitamist HKMS § 37 lg 2 p 4 alusel. Riigi tegevuse ja tekkinud kahju vahel esineb kausaalne seos - ilma erakoolide sihtotstarbelise toetamise kohustuse seaduses sätestamiseta ei oleks kaebajale kahju ega kulu tekkinud.

Tallinna linn on riikliku kohustuse täitnud ja kulutused kandnud omavalitsuslike ülesannete arvelt, mille tulemusena ei ole kaebajal olnud võimalik täita mitmeid teisi õigusaktidest tulenevaid kohustusi.

9. Tulenevalt asjaolust, et riik ei taganud riikliku kohustuse määramisel Tallinna linnale vajalikku tulubaasi ning Tallinna linnal ei olnud võimalik EraKS §-i 222 nõuetekohaselt täita, on Tallinna linn kandnud täiendavat kahju seeläbi, et on pidanud tasuma menetluskulu seonduvalt eraüldhariduskoolide poolt Tallinna linna vastu esitatud tegevuskulude katmises osalemise nõuetega haldusasjades nr 3-12- 2241, 3-12-1592 ning 3-12-12. Kuivõrd kohus rahuldas erakoolide kaebused ning mõistis Tallinna linnalt välja menetluskulud kogusummas 7123,91 eurot, on nimetatud summa riikliku kohustuse täitmiseks eraldamata rahaliste vahendite puudumisega otseses põhjuslikus seoses ning seega on seegi summa käsitletav kaebaja poolt kantud otsese kahjuna.

10. Kuivõrd EraKS §-st 222 tulenev kohustus on jätkuvalt kehtiv ning Tallinna Halduskohtu 03. 02.2012. a otsuse nr 3-11-2703 valguses ei ole vaidlust selles, et Tallinna linn on kohustatud ka tulevikus eraüldhariduskoolide poolt esitatavaid arveid tasuma, taotleb Tallinna linn Haridusja Teadusministeeriumi kohustamist tulevikus tekkivate kulude tasumiseks Tallinna linna poolt igakuiselt esitatavate arvete alusel 7 päeva jooksul arvates arve esitamisest.

11. Kaebajale jääb arusaamatuks Rahandusministeeriumi väide, et riik osaleb erakoolide kulude katmises samadel alustel KOVi kooli kulude katmisega. Teatavasti finantseerib riik erakoole EraKS §

22 lg 2 alusel vaid õpetajate, direktorite, õppealajuhatajate töötasu ja täiendkoolituse, investeeringute, teatud õppevahendite ning õpilaskodude osalise kulude hüvitamisel. See sihtotstarbeline raha läheb otse erakooli pidajate kätte, s.t riik ei eralda neid rahalisi vahendeid erakoolidele KOVi kaudu. Eelnevalt mainitud otsene rahastamine kinnitab selgelt seda, et riik tunnistab, et tegemist on olemuslikult riikliku kohustusega, kuid ei ole samas kunagi erakoolide pidajatele maksnud tasu seonduvalt erakoolides õppivate õpilaste arvuga.

Kuivõrd arvamuse andja viitab Riigikohtu üldkogu 16.03.2010. a otsusele järgnevalt siseministeeriumi poolt koostatud juhisele riiklike ja omavalitsuslike ülesannete jaotuse määramise kohta, rõhutab kaebaja seda, et muutunud oludes tuleb hariduskorraldus tervikuna riiklikuks ülesandeks lugeda. Erandiks on siinkohal üksnes KOKS § 6 lg-st 2 tulenev kohustus korraldada oma territooriumil ja omandis olevate põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamist ehk kohustus tagada selleks vajalike ehitiste olemasolu ja seisukord. Vaidlust ei saa olla selles, et kaebaja on enda KOKSist tulenevad kohustused täitnud. Viidatud juhendi väited sellest, et hariduskorralduse omavalitsuslikuks liigitamise kasuks räägib nn kohaliku juure olemasolu, on tänaseks päevaks aegunud, sest kõikvõimalikud hariduslikud küsimused on riiklikult reguleeritud. Nii on riiklikult määratud koolikohustusliku õpilase vanus, klassikomplekti suurus, kohustuslik ja arvestuslikult ca 98% koguprogrammist hõlmav õppekava, õppekeele küsimus, õpetajate haridustase, õpilase kohta vajaliku põrandapinna ruutmeetrid jmt, riiklikult kinnitatakse kohustuslike õppevahendite loetelu, koolitundide algusja lõpuaeg, koolipäeva ja –tunni pikkus jne. Haridusvaldkonnas ei ole ühtki sisuküsimust, mis oleks riigi poolt omavalitsuse otsustada jäetud ning omavalitsused kannavad seega olemuslikult üksnes haridusvaldkonna kasutuses oleva vara haldaja rolli.

12. Kaebaja ei nõustu arvamuse andja seisukohaga sellest, et teiste omavalitsustega arveldamine toimub erakoolidega võrreldavatel alustel. Nii näiteks on Tallinna Haridusameti käskkirjaga kaebaja haldusterritooriumil kinnitatud õppekoha tegevuskulu maksumuseks 2013. aastal 591 eurot ja seega on Tallinnas ühe õpilase kohta tegevuskulu suuruseks 49,25 eurot kuus. Tartus on õppekoha maksumus veelgi väiksem. Eeltoodu valguses on eriti ilmekas fakt, et ükski erakoolipidaja ei nõua kaebajalt tegevuskulude hüvitamist piirmäärast, s.o 73 eurot, vähemas ulatuses. Kokkuleppel piirmäärast madalamas summas hüvitise maksmine praktikas ei toimi, sest ükski erakooli pidaja ei ole motiveeritud leppima kokku väiksemas määras kui talle on seadusega tagatud.

Kaebaja hinnangul ilmestab vaidlustatud erakoolikulude hüvitamise sätte riiklikku iseloomu ka fakt, et riik ei ole seaduse rakendamiseks KOVidele uue kohustuse täitmisega kaasnevate kulude katteks rahalisi vahendeid ette näinud. Seaduse ettevalmistamisel õigusakti hariduspoliitilisi, majanduslikke ja õiguslikke mõjusid ei analüüsitud ning seaduse koostajad märkisid lakooniliselt, et seadusega kohalikele omavalitsustele täiendavaid rahalisi kulusid ei kaasne, mis on ilmselgelt ekslik. Kuna eraõiguslikule juriidilisele isikule kuuluva kooli tegevuse toetamine ei ole olemuselt omavalitsuslik ülesanne vaid kohustus, mille riik on vabatahtlikult endale võtnud ja mille täitmise seadusega omavalitsusele delegeerinud, siis on see kohustus käsitatav riikliku kohustusena, millise täitmise kulud peab riik PS §

154 lg 2 alusel omavalitsusele hüvitama.

13. Vastustaja on asunud väärale seisukohale nagu ei oleks Tallinna linna munitsipaalkoolides piisavalt ruumi Tallinna linna haldusterritooriumile sisse kirjutatud ja eraüldhariduskooli õppivale lapsele. Vastustaja seisukoht on alusetu, kuivõrd Tallinna linn on koolikohtade loomisega täitnud PGS § 10 lg-s

1 sätestatud kohustuse luua võimalused koolikohustuse täitmiseks ning taganud kooskõlas PS §-ga 37 igaühe õiguse haridusele. Seda kinnitab Tallinna Haridusameti tõend, milles kinnitatakse, et Tallinna linn on loonud ning taganud õppekoha 1743 eraüldhariduskoolis õppivale rahvastikuregistris Tallinna linna registreeritud koolikohustuslikule lapsele Tallinna linna munitsipaalkoolis.

Tallinnas on loodud arvestataval hulgal erakoole ning nende asutamise arv on Haridusja Teadusministeeriumi koolituslubade väljastamise tulemusena viimasel ajal oluliselt kasvanud. EraKS-s sisalduva erakoolide rahastamise sätte jõustumisest alates on Tallinnasse täiendavalt loodud 33,33% erakoole, võrreldes erakooliseaduse enne 1. septembrit 2011. a kehtinud redaktsiooniga. Nimetatud tendentsist järeldub, et erakoolide asutamise arvestatav kasv ei ole seotud mitte tänase väidetavalt kõikide kohalike omavalitsuste koolivõrgu võimaliku probleemsusega, vaid on peajoontes tingitud KOV-idele pandud riikliku ülesande rahastamiskohustusega.

14. Erakoolide arvu suurenemine Tallinna linna haldusterritooriumil toob Tallinna linnale kaasa olulises mahus rahalisi lisakohustusi (aastas vähemalt 1,3 mln eurot). Riikliku ülesandena lisati uus kohustus Riigikogus PGS-i muutmise seaduse 2. lugemise käigus. Seaduse muutmise ajal ega järgselt uue regulatsiooniga lisanduvaid finantskohustusi, nende mõjusid ega tagajärgi analüüsitud ei ole. Kokkuvõttes miljonitesse eurodesse ulatuvate tegevuskulude toetuse maksmise näol ei ole kaebaja jaoks tegemist marginaalse kohustusega, mida kohalik omavalitsus peaks täitma „mööda minnes“ muude kohalike omavalituste ülesannete arvel.

15. Asjakohastest õigusaktidest ei nähtu, et erakoolide pidamine oleks kohaliku omavalitsuse ülesanne. PS ei kohusta riiki ega kohalikku omavalitsust pidama üleval erakoole. Kohaliku omavalitsuse ülesanne ei ole tasulise üldhariduse andmine või selle andmisel osalemine. Lähtudes Siseministeeriumi poolt koostatud „Kohustuslike KOV ülesannete ja KOV üksuste poolt täidetavate riiklike ülesannete piiritlemise juhendis“ märgitud kriteeriumitest, leiab kaebaja, et EraKS § 22 2 tuleneval kohustusel on riiklik iseloom.

Kohaliku omavalitsuse ülesanne ei ole pakkuda tasulist üldharidust. Seetõttu ei saa ka tasulise hariduse toetamine olla KOVi olemuslik kohustus ning EraKS § 222 ei täida KOVidele pandud hariduslikke eesmärke. Kui KOVile siiski erakooli tegevuse toetamise kohustus panna, siis on see käsitletav riikliku ülesande täitmisena KOKS § 6 lg 4 p 1 ja PS § 154 tähenduses.

Kaebaja leiab, et EraKS § 222 on vastuolus PS §-ga 37, kuna seab ohtu tasuta üldhariduse kättesaadavuse. Kuivõrd EraKS-ga on legaliseeritud erakoolide õppe eest tasu võtmine, siis tähendab vastustaja seisukoht õpilastele kohustusliku hariduse astmes tasulise hariduse kehtestamist, mis on aga täielikult vastuolus PS §-ga 37. Teiseks on EraKS § 222 vastuolus PS §-ga 37, sest erakoolidele tegevustoetuse maksmise kohustuse näol on kehtestatud „tasulise hariduse prioriteet“ omavalitsuse poolt pakutava tasuta hariduse eest. Kaebaja palub halduskohtul jätta EraKS § 222 põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata ja rahuldada kaebuse.

Vastustaja vastuväited

16. Haridusja Teadusministeerium vaidleb kaebusele vastu järgmistel põhjustel.

Haridusja Teadusministeerium leiab, et EraKS §-st 222 tulenev kohaliku omavalitsuse kohustus osaleda eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises on omavalitsuslik kohustus. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarides on esitatud mitmeid kriteeriume, millest lähtuda määratlemisel, kas tegemist on riiklike või omavalitsuslike ülesannetega. Lähtuda tuleb alljärgnevatest asjaoludest.

17.1 Asjaomasuse ülekaal – kumb huvi – riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse oma – konkreetsel juhul domineerib. PS § 37 ja kohtupraktika (nt Tallinna Halduskohtu 30. 05.2011. a otsus haldusasjas nr 3- 10-2261) kohaselt on vajalikul arvul õppeasutuste ülalpidamine kohaliku omavalitsuse ja riigi jagatud ülesanne. EraKS §-st 222 nähtub, et eraüldhariduskooli tegevuskulude katmine toimub proportsionaalselt koolis õppivate selliste õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sellest järeldub, et sisuliselt on kohaliku omavalitsuse üksusel kohustus osaleda enda alaliste elanike erakoolis õppimise kulude kandmises. Taoline käsitlus lubab väita, et erakooli tegevuskulude katmises osalemine teenib kohalike omavalitsuste huve – huvi tagada põhivõi üldkeskhariduse saamine kõigile selle kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele.

Ühtlasi räägib erakooliseaduse § 222 kohase kohustuse kohaliku elu küsimuseks liigitumise kasuks ka see, et sarnane tegevuskulude kandmises osalemise kohustus eksisteerib ka kohalike omavalitsuste üksuste vahelistes suhetes vastavalt põhikoolija gümnaasiumiseaduse §-le 83. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarides on märgitud, et kui asjaomasuse ülekaalu pole võimalik kindlaks teha, võib kahtluse korral eeldada kohalikkust ja seega kohaliku omavalitsuse üksusel küsimusega tegelemise ja ülesande täitmise pädevuse olemasolu. Seega saab väita, et kohaliku omavalitsuse üksuse elanike tarbeks erakoolide tegevuskulude kandmises osalemine vastavalt EraKS §-le 222 on kohaliku elu küsimus.

17.2 Õigusliku reguleerimise põhjalikkus – kas kohalikule omavalitsusele jääb ülesande täitmise viisi ja laadi osas mingi otsustusõigus. Tallinna linn on kaebuses väitnud, et erakooli tegevuskulude katmises osalemine on riigielu küsimus, kuna EraKS §-s 222 on kohustus sätestatud resoluutsena ning linnal puudub selle teostamisel mistahes diskretsiooniõigus.

Vastustaja leiab, et pelgalt fakt, et EraKSe §-s 222 sisaldub erakooli kulude katmises osalemise kohustus, PGS §-s 83 on sätestatud tegevuskulude katmises osalemise tingimused ja kord ning Vabariigi Valitsuse määrustega on iga-aastaselt kehtestatud õppekoha tegevuskulu piirmäär üheks kuuks, ei muuda kohustust riigielu küsimuseks.

Vastustaja hinnangul on ka ekslik Tallinna linna seisukoht, nagu ei jätaks EraKS § 222 kohaliku omavalitsuse üksusele mingit diskretsiooniõigust. Paragrahvi 222 lõige 1 näeb küll üheselt ette kohustuse osaleda eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises, kuid lõige 2 jätab võimaluse vallal või linnal ja erakooli pidajal leppida tegevuskulude katmise tingimustes kokku seaduses sätestatust erinevalt. Ka PGS § 83, millele erakooliseadus viitab, jätab lõikes 2 võimaluse seadusest erinevateks kokkulepeteks. Seega on EraKS §-s 222 jäetud kohaliku omavalitsuse üksusele võimalus valida kohustuse täitmise viisi erakooli pidajaga kokkulepete sõlmimise teel.

Seega on vastustaja seisukohal, et õigusliku reguleerimise põhjalikkus lubab väita, et erakoolidega arvlemise näol on tegemist kohaliku elu küsimusega.

17.3 Ülesande rahastatus – kas eriseaduses on viide riigipoolsele kohustuslikule kaasrahastamisele või mitte. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaaridest nähtuvalt loob see, kui riigipoolsele kaasrahastusele pole viidatud, eelduse, et tegu on omavalitsusliku ülesandega. Seega annab see kriteerium aluse väita, et erakoolidega arvlemine on kohalike omavalitsuste omavalitsuslik, mitte aga riiklik ülesanne.

Eelnevast tulenevalt on vastustaja seisukohal, et erakooliseaduse §-s 222 sätestatud kohustuse näol on tegemist omavalitsusliku ülesandega.

18. PGS § 10 lõike 1 kohaselt peab igal vallal või linnal olema valmisolek pakkuda igale tema haldusterritooriumil elavale koolikohustuslikule lapsele põhihariduse omandamise võimalus. Vastustaja kahtleb aga sügavalt, et kaebajal on täna 6–8 keskmise kooli jagu reservi (s.o 10% kohtade koguarvust) vabade õppekohtade näol, ning on äärmiselt ebatõenäoline, et kõik Tallinna linna haldusterritooriumil elavad lapsed (või isegi suur osa neist), kes õpivad täna mõnes erakoolis või mõne teise kohaliku omavalitsuse üksuse peetavas koolis, otsustaksid samaaegselt mõnda Tallinna linna peetavasse kooli õppima asuda. Seega ei ole kaebaja argumendid, et ta on antud juhul kohustatud topeltkohustusteks, tõsiseltvõetavad, vaid pigem on ilmne, et linn hoiab kaebuses nimetatud 1743 lapse erakoolis õppimisega kulusid munitsipaalkoolide pidamisel kokku. Kaebaja poolt esitatud tõend selle kohta, et 1743 lapsele on loodud vabad õppekohad, ei saa olla aktsepteeritav tõendina. Sisuliselt kaebaja hallatava asutuse juhi lakooniline kinnitus selle kohta, et kohti on piisavalt, ega kirjas viidatud raamdokument ei saa luua kellelegi kindlustunnet, et vabad kohad koolis X ja Y tegelikkuses ka eksisteerivad. Pigem on meedias ilmunud erinevad signaalid ning Haridusja Teadusministeeriumisse laekunud mitmesugused kaebused selle kohta, et Tallinna munitsipaalkoolidesse ei mahu õpilased ära ning paljud õpilased on sunnitud käima koolis õhtuses vahetuses.

Vastustaja on arvamusel, et kuigi EraKS§ 222 näol on tegemist kohaliku omavalitsuse täiendava kohustusega selles tähenduses, et täiendav omavalitsuslik ülesanne on muudetud kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks, ei võrdu selle kohustuse rahaline väärtus kõigi asjassepuutuvate erakoolide tegevuskulude katmisse panustatud summadega.

19. Vastustaja leiab, et kohaliku omavalitsuse PS § 154 lõikest 1 tulenevat enesekorraldusõigust ei ole rikutud. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohtupraktikast (nt Riigikohtu üldkogu 19.04.2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-46-03 p 20-21, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26.06.2009. a otsus nr 3-4-1-4-09 p 16) ja õigusteooriast nähtuvalt tuleneb nimetatud enesekorraldusõigusest ka kohaliku omavalitsuse õigus piisavatele rahalistele vahenditele oma kohustuste täitmiseks. Vastustaja on seisukohal, et erakooliseaduse §-st 222 tuleneva kohustuse näol on tegemist kohustusliku omavalitsusliku ülesande, mitte aga riikliku ülesandega. Omavalitsuslike ülesannete tarbeks peab olema kohaliku omavalitsusele loodud piisav tulubaas, mis võib kujuneda erinevatest allikatest, eelkõige riiklike ja kohalike maksude laekumisest.

Riigikohus on lahendis nr 3-4-1-8-09 leidnud, et õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei kaitse „omavalitsusüksust olemasoleva rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse omavalitsusüksuse omaülesannete rahastatus ebapiisavaks. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks.“ Kuigi viidatud lahend käsitleb rahastuse vähendamist, võib analoogselt asuda seisukohale, et enesekorraldusõigus ei anna alust eeldada, et olemasoleva rahastuse juures ülesannete mahtu kunagi ei muudeta.

Riigikohtu praktika kohaselt peab riive tuvastamiseks kindlaks tegema, et seadusesäte mitte üksnes ei või raskendada omavalitsuslike ülesannete täitmist, vaid teeb seda ka tegelikult, ning kohaliku omavalitsuse üksus peab ära näitama ülesanded, mille täitmist lisakohustused raskendavad. Käesolevas asjas ei ole Tallinna linn näidanud ära omavalitsuslikke ülesandeid, mille täitmine on erakooliseaduse muutmise ja täiendava omavalitsusliku ülesande kohustuslikuks muutmise tõttu häiritud või ohustatud.

Riigikohus on rahastuse piisavuse osas viidanud, et „tähtis kriteerium kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetsete omavalitsusüksuste puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes.“ Tallinna linn ei ole ka näidanud, et näiteks keskmisest suurema erakoolides õppivate laste arvu tõttu võiks Tallinnas langeda omavalitsuslike avalike teenuste tase ebarahuldavale tasemele.

Eelnevast tulenevalt on vastustaja seisukohal, et kaebaja ei ole esitanud andmeid, mis võimaldaksid tuvastada EraKS § 222 läbi Tallinna linna enesekorraldusõiguse riive.

20. Kohustamiskaebuse edukuse eelduseks on, et avaliku võimu kandja on haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks kohustatud. Vastustaja on analüüsinud Tallinna linna enesekorraldusõiguse võimalikku riivet. Kohustamiskaebus saab olla põhjendatud vaid juhul, kui enesekorraldusõiguse riive on tuvastatav, millisel juhul tekiks Tallinna linnal õigus nõuda ülesannete täitmiseks vajalikku tulubaasi suurendamist. Vastavalt vastustaja seisukohale, ei ole Tallinna linn kaebuses toonud esile asjaolusid, mis on nõutavad enesekorraldusõiguse riive tuvastamiseks. Seega ei ole vastustaja hinnangul täidetud kohustamiskaebuse esimene ja ühtlasi olulisim eeldus.

Lisaks märgib vastustaja, et Riigikohus on kohaliku omavalitsuse rahastamist puudutavas lahendis 3-4- 1-8-09 märkinud, et „ei ole alust väita, et kohalike ülesannete rahastatuse ebapiisavus konkreetsete omavalitsusüksuste puhul on tingitud just konkreetse (nt ajaliselt kõige hiljem kehtestatud) omavalitsusliku ülesande täitmise kuludest. Kui seadusega muudetakse mõne kohaliku ülesande täitmine kohustuslikuks või suurendatakse olemasolevate kohustuste täitmise kulusid, pärast mida muutub omavalitsusüksuste omaülesannete rahastatus ebapiisavaks, on õigust piisavatele rahalistele vahenditele rikutud. Seda õigust ei riku sellisel juhul aga mitte õigusakt, mis kohustab kohalikku omavalitsust täitma konkreetset kohalikku ülesannet või suurendab kohalike ülesannete täitmise kulusid, vaid kohalike ülesannete rahastamist reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus.“ Samas otsuses on Riigikohus ka märkinud, et „järelikult saab kõnealuse õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest (või nende andmata jätmisest), mis reguleerivad (või mille andmata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi.“

Tulenevalt kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse §-st 30 ja Rahandusministeeriumi põhimääruse § 22 p-st 4 nähtuvalt tegeleb kohalike omavalitsuste finantseerimise põhimõtete ja poliitika ning vastavate eelnõude väljatöötamisega Rahandusministeerium. Seega kuigi Haridusja Teadusministeerium tegeleb haridusvaldkonna korraldamisega, ei kujunda Haridusja Teadusministeerium kohaliku omavalitsuse tulubaasi ja ei menetle nende ettenägematute kulude (reservitaotlusi) katmist. Kohaliku omavalitsuste üksuste eelarvepositsiooni parandamine ja finantsvõimekuse suurendamine on Rahandusministeeriumi pädevuses.

21. Tallinna linn on kaebuses esitanud kohustamiskaebusega alternatiivselt ka kahju hüvitamise kaebuse HKMS § 37 lg 2 p 4 mõttes. Kaebaja ei ole toonud kaebuses välja oma nõude õiguslikku alust. Siiski võib kaebusest järeldada, et eelduslikult peab Tallinna linn silmas, et kahju on tekitatud õigustloova aktiga.

Riigikohus on sarnase iseloomuga vaidlustes (nt 12.06.2008. a määrus asjas nr 3-3-1-29-08) leidnud, et tegemist on siiski kohustamis-, mitte aga kahju hüvitamise nõudega. Seega puudub vastustaja hinnangul võimalus mõista 1 375 879,93 eurot välja kahjuhüvitisena. Lisaks on riigivastutuse seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt kahju hüvitamise regulatsiooni eesmärk hüvitada kahju üksikisikule. Üldjuhul ei laiene PS §-s 25 ja selle realiseerimiseks kehtestatud riigivastutuse seaduses sisalduv kahju hüvitamise õigus riigile ega teistele avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele.

Kui jaatada kohaliku omavalitsuse üksuse võimalust nõuda riigivastutuse seaduse § 14 lg 1 alusel õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju, siis riigivastutuse seaduse § 14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda sellise kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Riigivastutuse seaduse § 12 lõikes 1 on sätestatud, et kahju kannatanud isikule on kahju hüvitama kohustatud avaliku võimu kandja, kelle tegevusega kahju tekitati. Analoogselt tuleks asuda seisukohale, et ka õigusakti andmise või andmata jätmisega tekitatud kahju peab hüvitama isik, kes õigusakti andis või jättis andmata.

Vastustaja leiab, et käesoleval juhul ei ole täidetud ka kahju hüvitamise nõude esitamise eeldused. Kahjuna ei saa käsitleda kogu kulu, mis on Tallinna linnal tekkinud seoses EraKS § 222 kehtimise ja täitmisega, kuna kahju tekitavaks ei saa lugeda iseenesest mõne omavalitsusliku ülesande kohustuslikuks muutmist. Samuti ei ole vastustaja hinnangul põhjendatud Tallinna linna poolt erakooli pidajatega peetud kohtuasjades kantud menetluskulude 7123,91 euro nõudmine kahjuna. Tallinna linn on, jättes täitmata seadusega kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustused, sellised kulud endale ise tekitanud. Puudub ka põhjuslik seos õigusakti ja kahju vahel ning avaliku võimu kandja kohustuste oluliseks rikkumiseks ei saa lugeda pelgalt erakooliseaduse muudatust ega mõne ülesande kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks muutmist.

Ühtlasi märgib vastustaja, et EraKS § 222 sisseviimise käsitlemine Haridusja Teadusministeeriumi poolse kohustuse rikkumisena on igal juhul problemaatiline, arvestades õigusakti olemust ja menetluskäiku. Erakooliseadusesse viidi täiendus sisse uue põhikoolija gümnaasiumiseaduse vastuvõtmisega, mille võttis vastu seadusandja ehk Riigikogu, §-ga 105. Uue põhikoolija gümnaasiumiseaduse valmistas haridusvaldkonna eest vastutajana tõepoolest ette Haridusja Teadusministeerium, kuid põhikoolija gümnaasiumiseaduse eelnõu algversioon ei sisaldanud erakooliseadusesse § 222 sisseviimist, vaid see täiendus tehti seaduseelnõusse eelnõu teise lugemise käigus Riigikogu kultuurikomisjoni ettepanekul. Seega on vastustaja hinnangul ääretult problemaatiline heita Haridusja Teadusministeeriumile ette kohustuste olulist rikkumist, sealhulgas seda, et eelnõu seletuskirjas ei olnud kajastatud eelnõu rahalist mõju kohalike omavalitsuste üksustele.

22. Kaebaja on seisukohal, et EraKS § 222 ei toeta põhiseaduslikku ideed tagada tasuta kohustusliku hariduse kättesaadavus, kuna nõuab kohaliku omavalitsuse poolt tasulise hariduse toetamist. Kaebaja hinnangul tähendaks see, kui erakoolide tegevuskulude hüvitamine oleks kohaliku omavalitsuse ülesandeks, EraKS § 222 vastuolu PS §-ga 37.

Ilmselt on Tallinna linn tasulise hariduse toetamise all pidanud silmas taolise hariduse (leviku) edendamist. Vastustaja hinnangul on väide püstitatud demagoogiliselt ega ole paikapidav. Tegevuskulude proportsionaalse jaotuse põhimõte on kehtinud alates esimese põhikoolija gümnaasiumiseaduse vastuvõtmisest 1993. aastal. Praeguse regulatsiooniga analoogne reeglistik lisati seadusesse 2000. aastal.

Seda 20 aastat kohalike omavalitsuste vahelistes suhetes kehtinud üldpõhimõtet ei saa kuidagi – ja ilmselt ei soovi ka Tallinna linn – käsitleda kui laste väljaspool koduomavalitsust hariduse omandamise edendamist, vaid tegemist on kohaliku omavalitsuse ülesande täitmise ühe vormiga – kuigi kohalik omavalitsus ise ei anna (mistahes põhjusel – ka õpilase või tema vanemate valikul) õpilasele üldharidust, kannab ta sellega seotud kulud. Et eraüldhariduskoolide tegevuskulude kandmises osalemine toimub täpselt samadel alustel omavalitsustevahelise kulude katmises osalemisega, on vastustaja hinnangul põhjendamatu väita, et sel puhul oleks tegemist tasulise hariduse omandamise edendamisega.

Kehtiva põhikoolija gümnaasiumiseaduse eelnõu menetlemisel oli algusjärgus kavas siduda kohalike omavalitsuste vaheline munitsipaalkoolide ülalpidamises osalemine sellega, kas kohalik omavalitsusüksus, kelle elukohaga õpilased õpivad teise omavalitsuse munitsipaalkoolis, on taganud neile koolikoha oma omavalitsuse territooriumil või mitte, kuid selline täiendus jäeti eelnõu teise lugemise raames välja. Seega on seadusandja ühene tahe olnud panna kohalikule omavalitsusele kohustus kanda kõigi selle kohaliku omavalitsuse elukoha registreeringuga õpilastele üldhariduse andmiseks kantavad miinimumkulud. Vastustaja hinnangul lähtub samast loogikast ka EraKS § 222, mistõttu on põhjendamatu lugeda erakooliseaduse vastavat täiendust tasulise hariduse edendamiseks.

23. Kaebaja leiab, et EraKS § 222 soodustab otseselt olukorda, kus kohalik omavalitsus võikski loobuda munitsipaalkoolidest ja täita haridusülesandeid erakoolidele tegevuskulude toetuse maksmisega EraKS §-is 222 sätestatud piirmääras.

PS § 37 lg 1 kohaselt on õppimine kooliealistel lastel seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides õppemaksuta, lg 2 järgi on riigil ja kohalikul omavalitsusel kohustus pidada ülal vajalikul arvul õppeasutusi.

Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on PS § 37 lg 2 kohta leitud, et [n]orm ei ütle konkreetsemalt seda, mida taoline „ülalpidamise” tagamise kohustus tähendab, st kas see hõlmab üksnes õppeasutuse sisu (s.o selles toimuvat õpet) või ka õppeasutuse füüsilist vormi (s.o piltlikult majakarpi), ning kas põhiseadus eeldab, et õppeasutus oleks avaliku võimu otseses omandis (s.o tegu on riigivõi munitsipaalkooliga) või piisab normide täitmiseks sellest, et avalik võim omab osalust kooli pidavas eraisikus või üksnes rahastab õppeasutusi. Riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustused kooli ülalpidamisel võiks ilmselt olla täidetud ka erakooli loomise ja finantseerimise läbi, kui kehtivad seadused annavad taolisele erakoolile n-ö sama taustsüsteemi, mis on sätestatud riigija munitsipaalkooli puhul. Teisisõnu, õpilase seisukohalt ei oleks põhimõttelist vahet, millise õigusliku vormiga koolis ta õpib (nt õppemaksu küsimus, kooli vastuvõtmise ja väljaarvamise võimalused, õppe sisu jne) /…/.“

Põhiseaduse kommentaaride ja rahvusvahelise praktika kohaselt eeldab hariduse kvaliteetsus nelja kriteeriumi täidetust: kättesaadavus (availability); juurdepääsetavus (accessibility); vastuvõetavus (acceptability) ja kohandatavus (adaptability). Seega peaks kohalik omavalitsus PS § 37 lg-tes 1 ja 2 ettenähtud kohustuste täitmiseks erakoolide finantseerimise vormis tagama hariduse vastavuse nn nelja „A“ kriteeriumidele ja õppemaksu puudumise. EraKS § 222 ei näe ette kohaliku omavalitsuse poolt eraüldhariduskooli täielikku ülalpidamist. Samuti lubab EraKS § 17 lg 1 ja § 22 lg 6 võtta erakooli pidajal õppemaksu, mis on praktikas ka tavapärane.

Seega kuigi PS §-st 37 tulenevalt võiks teoreetiliselt kohalik omavalitsus täita piisaval arvul õppeasutuste ülalpidamise kohustuse ka erakoolide finantseerimise kaudu (tingimusel, et kõigile oleks tagatud ligipääs kohustusliku hariduse omandamisele, hariduse omandamine oleks õppemaksuta ja omandatav haridus järgiks igati PS § 37 ja PGS nõudeid), ei ole vastustaja hinnangul võimalik erakoolidele tegevuskulude toetuse maksmisega EraKS §-is 222 sätestatud piirmääras asendada munitsipaalkoolide ülalpidamise kohustust ega lugeda täidetuks kohaliku omavalitsuse haridusülesandeid.

24. Kaebaja leiab, et EraKS § 222 on vastuolus PS §-ga 37, sest erakoolidele tegevustoetuse maksmise näol on kehtestatud „tasulise hariduse prioriteet“ omavalitsuse poolt pakutava tasuta hariduse ees. Vastustaja hinnangul on kaebaja taoline väide põhjendamatu ja pigem demagoogiline. EraKS §-ga 222 ei panda eraüldhariduskoole kohalikult omavalitsuselt saadava finantseeringu osas paremasse olukorda ei õpilase rahvastikuregistrijärgse elukoha ega teiste kohalike omavalitsuste munitsipaalkoolidest.

EraKS § 222 ja PGS § 83 kohaselt toimub eraüldhariduskooli ja teise kohaliku omavalitsuse munitsipaalkooli tegevuskulude kandmises osalemine täpselt ühesugustel alustel. Eraüldhariduskooli kulude katmises osalemine ei ole seega kuidagi prioriteetne, võrreldes näiteks teiste kohalike omavalitsuste munitsipaalkoolide toetamisega. Võrdluses õpilase rahvastikuregistrijärgse elukoha omavalitsuse munitsipaalkoolide ja eraüldhariduskoolide vahel võib kohaliku omavalitsuse osalus enda munitsipaalkooli ülalpidamises olla suurem, kuna kohaliku omavalitsuse poolt munitsipaalkooli ülalpidamisele ei kohaldu PGS § 83 lg 7 alusel kehtestatud piirmäär ja tegelikud kooli tegevuskulud võivad seda summaliselt ületada.

Statistika kohaselt on erakoolide proportsioon kõigi üldhariduskoolide hulgas vaid 7%. Seega ei saa ka eraüldhariduskooli kulude kandmises osalemise puhul rääkida tasulisele haridusele prioriteetsuse andmisest kohaliku omavalitsuse (või ka riigi) poolt antava tasuta hariduse ees. PS § 37 lg-ga 1 ja PGS §-ga 9 on antud prioriteetsus (kui järgida kaebaja Tallinna linna terminikasutust) riigija munitsipaalkoolidele. Just eeskätt nende koolide kaudu realiseerub hariduse omandamise kohustus. Koolikohustuslikul õpilasel on võimalik (vanemate) soovi korral asuda õppima eraüldhariduskooli, kuid tal puudub selline kohustus. Erakooli mittevalimisel on aga koolikohustuslikul isikul kohustus omandada haridust riigivõi munitsipaalkoolis.

Kaebaja on segamini ajanud erakoolide tegevuskulude katmises osalemise ja erakoolide ülalpidamise. EraKS § 222 ei pane kohalikule omavalitsusele kohustust eraüldhariduskoole täielikult ülal pidada. Tegevuskulude katmises osalemine on selgelt reguleeritud ja limiteeritud PGS §-s 83.

25. Kaebaja on leidnud, et reaalset võimalust EraKS § 222 lg-st 3 ja PGS §-st 83 erinevalt kokkuleppimiseks ja erakoolidele piirmäärast väiksema summa tasumiseks ei ole. PGS § 83 lg 1 sisuks ei ole automaatselt piirmäärale vastava summa hüvitamine ühe õppekoha kohta. Tegevuskulude kandmises osalemiseks kohustatud omavalitsusel on õigus kontrollida tasumisele kuuluva summa kooskõla PGS § 83 lg-tega 4 ja 6. EraKS § 222 lg 2 ei hõlma ainuüksi hüvitatavate kulude rahalises suuruses kokkuleppimist, vaid kokkulepe võib hõlmata tegevuskulude kandmises muul viisil osalemist, nt õppevahendite andmist või jagamist vms.

26. Kaebaja on väitnud, nagu soodustaks EraKS §-s 222 sätestatud tegevustoetuse maksmise nõue tasulise kohustusliku hariduse teket, mille tagajärjeks on Eestis hariduse kättesaadavuse vähenemine. Selline väide on vastustaja hinnangul vastuolus PS § 37 lg-tega 1 ja 2. Põhiseadusest tulenevalt on igaühel õigus tasuta kohustuslikule haridusele ja seda õigust ei elimineeri EraKS §-s 222 mingil viisil.

27. Kaebaja on ka märkinud, et erakoolide arv on Tallinna linnas kasvanud Haridusja Teadusministeeriumi koolituslubade väljastamise tulemusena. Selline väide on äärmiselt

demagoogiline. Asjaolu, et haridusja teadusminister koolituslubasid väljastab, ei sunni kindlasti mitte ühtegi eraõiguslikku juriidilist isikut kooli looma ja pidama asuma.

Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda.

Kaasatud haldusorgani arvamus

28. Rahandusministeerium leiab, et EraKS ja käesoleva vaidlusega seotud PGS on vastustaja valitsemisala õigusaktid, mille sätete rakendamist, tõlgendamist, muutmist või kehtetuks tunnistamise vajalikkust on pädev hindama vaid vastustaja. Kaasatud haldusorgan leiab, et käesoleval juhul ei ole teemaks kaebuse esitaja väidetav ebapiisav tulubaas ega KOV-de eelarvepositsiooni parandamine. Küsimus on selles, kas üks vastustaja valitsemisala puudutava õigusakti säte kehtestab kaebuse esitajale riikliku või omavalitsusliku kohustuse.

Riigikohtu üldkogu 16.03.2010. a otsusega nr 3-4-1-8-09 tunnistati PS-ga vastuolus olevaks aktide andmata jätmine, mis eristaksid KOV-dele pandud riiklikke kohustusi olemuslikult omavalitsuslikest ülesannetest ning näeksid ette kohustuste nimetatud liigitamisest lähtuva rahastamise. Riigikohtu otsuse täitmiseks olid ministeeriumid 2010. a 15. juuliks oma valitsemisala õigusaktides reguleeritud kohustusi analüüsinud ning tuvastanud seal KOV-dele seatud riiklikud kohustused. Samal päeval otsustati Vabariigi Valitsuse kabinetinõupidamisel, et tuvastatud riiklike kohustuste osas tuleb nende rahastamine riigieelarves eristada omavalitsuslike ülesannete rahastamisest. Kuna EraKS § 222 lg 1 alusel ei tuvastanud vastustaja sarnaselt tänastele seisukohtadele kohustuse riiklikku laadi, siis vastavaid vahendeid riigieelarvesse ei planeeritud. Kohustuse pidamisel omavalitsuslikuks või riiklikuks lähtuti Siseministeeriumi poolt välja töötatud kriteeriumidest.

29. Kuigi Rahandusministeeriumil ei ole pädevust hinnata EraKS § 222 lg-s 1 sätestatud ülesande kuulumist riiklikuks kohustuseks või omavalitsuslikuks ülesandeks, märgib ministeerium seoses esitatud kaebusega järgnevat.

PS § 37 lg 3 kohaselt peavad riik ja KOV ülal pidama vajalikul arvul õppeasutusi. Tegu on jagatud kohustusega, mis praktikas tähendab seda, et riik kannab oma koolide kulud iseseisvalt ilma, et KOV-lt selleks vahendeid küsib. Samas peab KOV oma koole üleval enda vahenditest ning PGS § 82 lg-te 3–5 ja 7 alusel saadud riigieelarve vahenditest. EraKS § 222 lg 2 alusel osaleb riik erakooli kulude katmises samadel alustel KOV kooli kulude katmisega. Mõlemat liiki koole rahastab riik pearahapõhiselt, mis erineb kooliastmeti ja on samaväärne õppekoha tegevuskulu piirmääraga, mida KOV kannab EraKS §

222 lg 2 alusel juhul, kui sama paragrahvi järgmise lõike alusel ei lepi pooled teisiti kokku. Seega riik tagab võrdsetel alustel PS § 37 lg-s 3 sätestatud kohustuse nii erakui munitsipaalkoolide osas ja riigi koolide kulude kandmist KOV-lt ei oota.

EraKS § 222 lg 1 alusel hüvitab kaebuse esitaja vaid oma territooriumi õpilastega seotud kulud. Kui KOV territooriumil erakooli poleks või osad õpilased käiksid mõne teise KOV munitsipaalkoolis, siis tuleks kaebuse esitajal kanda ise need kulud või hüvitada teisele KOV-le. Õpilased võivad vabalt kooli valida ning põhjendamatu oleks koolide rahastamise erinev kohtlemine lähtuvalt kooli omanikust (erakool, KOV, riik). Samas ei pea kaebuse esitaja riiklikuks kohustuseks seda, et ta peab osalema teise KOV kooli tegevuskulude katmises juhul, kui seal õpivad kaebuse esitaja territooriumil elavad õpilased. Olukord on sarnane erakooli tegevuskulude rahastamisele, kuna kaebuse esitaja ei saaks ka teise KOV- i kooli tegevust mõjutada.

EraKS § 222 lg 2 annab KOV-le otsustusõiguse reguleerida kokkuleppel erakooli pidajaga eraüldhariduskooli tegevuskulude katmine erinevalt sama paragrahvi lõikes 1 sätestatust.

30. Kaebuses ei ole esitatud ühtegi asjaolu, mis toetab väidet, et kahtluse all on riigi kohustuse – tagada kaebuse esitajale piisav tulubaas omavalitsuslike ülesannete korraldamiseks – nõuetekohane täitmine. Hinnangu andmiseks, kas riik tagab kaebuse esitajale piisava tulubaasi, tuleks esmalt hinnata kaebuse esitaja kõiki tulusid ja kulusid kogumis, kuid arutluse all ei ole praegu mitte riigi kohustuse – tagada kaebuse esitajale piisav tulubaas omavalitsuslike ülesannete korraldamiseks – nõuetekohane täitmine, vaid see, kas EraKS § 222 lg 1 sätestab riikliku või omavalitsusliku ülesande.

31. Täiendava kahju hüvitamise nõue summas 7 123,91 eurot on põhjendamatu, kuna kaebuse esitaja rikkus nõude täitmata jätmisega EraKS § 222 lg-s 1 sätestatud ülesannet. Riik ei vastuta kaebuse esitaja õigusvastase tegevuse eest.

Kaasatud haldusorgan leiab, et kohtul tuleb tuvastada, kas EraKS § 222 lg-ga 1 seati kaebuse esitajale täiendavaid kohustusi, mis oma iseloomult ei olnud KOV kohustused juba enne nende sätestamist (PS §

37 lg 3). Kui vastus küsimusele on jaatav, siis tuleks tuvastada, kas tegu oli riiklike kohustustega.

Kohtu seisukoht

32. 01.09.2010. a jõustus uus 09.06.2010. a vastu võetud põhikoolija gümnaasiumiseadus (PGS). Eelviidatud seadus asendas senise, 1993. a vastu võetud põhikoolija gümnaasiumiseaduse. PGS § 105 alusel täiendati erakooliseadust (EraKS) §-ga 222. Nimetatud sätte lõike 1 kohaselt osaleb vald või linn eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt lähtutakse tegevuskulude katmisel erakooliseadusest, kui vallad või linnad ja erakooli pidaja ei ole omavahel kokku leppinud teisiti ja lõike 3 kohaselt tegevuskulude katmisel lähtutakse PGS §-s 83 sätestatud munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja korrast. Nimetatud regulatsioon jõustus 01.09.2011. a. Seaduse vastuvõtmisel kohalikele omavalitsustele uute kohustuste täitmisega kaasnevate kulude katteks rahalisi vahendeid ette ei nähtud.

33.1 Tallinna linn asus seisukohale, et EraKS §-st 222 tulenev kohaliku omavalitsusüksuse (KOV) kohustus osaleda eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises on riiklik kohustus ja et erakoole pidavate eraõiguslike isikute rahastamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne. Tallinna linn on 2011. aasta septembrist kuni 2012. aasta 31. detsembrini kandnud EraKS §-st 222 tulenevalt eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmisel kahju summas 1 375 879,93 eurot ja selle summa näol on tegemist kaebajale tekkinud kahjuga, sest Tallinna linn on kulutused kandnud omavalitsuslike ülesannete arvelt täites riiklikku kohustust. Kaebaja nõudeks on kohustada vastustajat tasuma Tallinna linnale EraKS §-i 222 rakendamisest tulenevalt tasutud 1 375 879,93 eurot.

33.2 Kaebaja leiab, et riik ei taganud riikliku kohustuse määramisel Tallinna linnale vajalikku tulubaasi ning Tallinna linnal ei olnud võimalik EraKS §-i 222 nõuetekohaselt täita. Haldusasjades 3-12-2241, 3-12-1592 ning 3-12-12 rahuldas Tallinna Halduskohus erakoolide kaebused ning mõistis Tallinna linnalt välja menetluskulud kogusummas 7123,91 eurot, mis on käsitletav kaebaja otsese kahjuna.

Tallinna linn esitas kohtule kohustamisja kahju hüvitamise nõuded (eraüldhariduskoolidele makstud tegevuskulude sissenõudmine HTM-ilt) Eesti Vabariigi (HTM kaudu) vastu HKMS § 37 lg 2 p 2 ja 4 kohaselt (nõude toimingu tegemiseks või kahju hüvitamiseks), kuivõrd riik on PS §-st 154 tulenevalt kohustatud korraldama riiklike kohustuste rahastamist. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et 33.1 punktis esitatud toimingu tegemise nõue on kohtupraktikat aluseks võttes halduskohtu pädevuses. Vastustaja ei ole käesolevas asjas vaidlustanud kaebaja kaebeõigust punktis 33.1 nimetatud nõude osas. Punktis 33.2 märgitud nõude osas leidis vastustaja, et Tallinna linna poolt erakoolide pidajatega peetud kohtuasjade menetluskulud summas 7123,91 eurot on kaebaja endale ise tekitanud oma tegevusetusega ja riik ei vastuta kaebuse esitaja õigusvastase tegevuse eest.

34. Ülaltoodu alusel tuleb kohtul tuvastada, kas EraKS § 222 lõikega 1 pandi kaebuse esitajale täiendavaid kohustusi, mis oma iseloomult ei olnud KOV-i kohustused juba enne nende sätestamist (lähtudes PS § 37 lg 3) ja kas tegu on riiklike kohustustega või on tegemist omavalitsusliku ülesandega. Kokkuvõttes peab kohus otsustama, kas erakoole pidavate eraõiguslike isikute rahastamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne või on see riiklik kohustus.

35. Põhiseaduse § 37 esimesest lõikest tulenevalt on igaühel õigus haridusele. PS § 37 lg 2 kohaselt, et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Seaduse alusel võib avada ja pidada ka muid õppeasutusi, sealhulgas erakoole. Seega on hariduse andmine nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse ülesanne. Kaebuse väidete kohaselt kaasnevad Tallinna linnale 01.09.2011. a jõustunud EraKS § 222 kohaselt lisakohustused, mille täitmiseks soovib kaebaja raha maksmiseks kohustamist.

PS § 154 lg 2 kohaselt on riigil kohustus katta seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustusega seotud kulud riigieelarvest. KOV-i ülesandeid saab olenevalt nende sisust jagada riiklikeks ning omavalitsuslikeks. Omavalitsuslikud kohustused on nii vabatahtlikud kui ka kohustuslikud. Kuivõrd hariduse valdkonna küsimused on seaduse kohaselt KOV-i ja riigi segapädevuses, tuleb määratleda kohalikule omavalitsusele põhiseadusega pandud ülesande iseloom. Riigikohtu üldkogu 16.03.2010. a otsuse asjas nr 3-4-1-8-09 punktis 53 on leitud: „Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks omavalitsusülesandeiks (ka kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded) ja muudeks ülesanneteks (ka vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud.“

EraKS §-st 222 nähtub, et eraüldhariduskooli tegevuskulude katmine toimub proportsionaalselt koolis õppivate selliste õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sellest järeldab kohus, et sisuliselt on kohaliku omavalitsuse üksusel kohustus osaleda enda alaliste elanike erakoolis õppimise kulude kandmises. See tähendab, et erakooli tegevuskulude katmises osalemine teenib kohaliku omavalitsuse huve – kindlustada põhija üldkeskhariduse saamine kõigile selle kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele.

Sarnane tegevuskulude kandmises osalemise kohustus eksisteerib ka kohalike omavalitsuste üksuste vahelistes suhetes vastavalt põhikooli-ja gümnaasiumiseaduse §-le 83. PGS § 83 regulatsioonist tuleneb, et igal kohaliku omavalitsuse üksusel on kohustus tagada enda elanikele põhi-ja üldkeskhariduse saamine, sõltumata sellest, millise koha nad hariduse omandamiseks valivad. Kohtu arvates ei ole õige asuda seisukohale, et kulude katmises osalemine erinevate kohalike omavalitsuste vahel on kohaliku elu küsimus, kuid kooli erinevate õiguslike vormide puhul see seda ei ole. HaS § 4 lg 1 kohaselt tagavad riik ja kohalik omavalitsus Eestis igaühe võimalused koolikohustuse täitmiseks ja pidevõppeks õigusaktides ettenähtud tingimustel ja korras.

36. Kohus on seisukohal, et eeltoodust lähtudes võib kogumis järeldada, et erakoolide tegevuskulude katmises osalemine on omavalitsuslik ülesanne, sest erakoolide tegevus on suunatud eelkõige konkreetse omavalitsuse elanike teenindamiseks ehk lähtub omavalitsusüksuse kogukonna huvidest. Omavalitsused, kelle halduspiirkonnas rahvastikuregistri andmetel elavad lapsed käivad teises omavalitsuses asuvas erakoolis, on kohustatud osalema ka vastava erakooli tegevuskulude katmises. PGS eelnõu koostamisel ja kohustuste hindamisel ei ole tuvastatud, et 01.09.2011. a või sellele eelnenud regulatsioonis oleks kehtestatud KOV-dele riiklikke ülesandeid. Juhindudes PS §-st 37 ja HaS § 4 lg-st 1, teeb kohus järelduse, et tegemist on kohustuslike omavalitsuslike ülesannetega, sest kohalik omavalitsus on kohustatud tagama enda halduspiirkonna elanikele võimaluse haridust omandada.

37. Kohus on seisukohal, et EraKS §222 näol ei ole kaebuse esitajale pandud uusi kohustuslikke omavalitsuslikke ülesandeid. Riigil on kohustus erakooli ja munitsipaalkooli toetada võrdselt järgmiste kulude osas: õpetajate töötasu, direktori palk, õppevahendid, koolilõuna, investeeringud ja veel selletaolised kulud. Seega kohtleb riik munitsipaalkooli ja erakooli võrdselt. Lähtudes sellest, leiab kohus, et erakoolide tegevuskulude rahastamine on olemuslikult igal juhul kohaliku omavalitsuse vastutusala. Riigil ei ole olnud kohustust, mis tänasele kohalikule omavalitsusele tuleneb EraKS §-st

222. Alates 01.09.2011. a muutus see, et erakool saab vahendid tegevusteks, mida erakool pidi enne ise katma, osaliselt kohalikult omavalitsuselt, sest riik leidis, et see on kohaliku omavalitsuse ülesanne ja EraKS §222 regulatsiooni rakendamisel ei pidanud riik vajalikuks täiendava raha eraldamist. Tallinna Linnavolikogul oli lähtudes kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest (KOKS) võimalus teha ettepanek seaduse regulatsiooni muutmiseks, kuid sellist võimalust ei ole kasutatud. Kohus leiab, et kohaliku omavalitsuse ülesanded tulenevad KOKS-ist ja ei ole välistatud, et lähtudes KOKS § 6 lg 3 p 1, kohalik omavalitsus otsustab ja korraldab kohaliku elu küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega. See säte ei liigita ülesandeid riiklikeks ja mitteriiklikeks.

See, et EraKS §-st 222 tuleneva kohustuse iseloom on omavalitsuslik, järeldub kohtu arvates alljärgnevast: 1. asjaomasuse ülekaal, 2. õigusliku reguleerimise põhjalikkus, 3. rahastamine (hariduse rahastamine on kohaliku omavalitsuse üksuse funktsioon). Tegevuskulude osas annab riik raha ühelt poolt kohaliku omavalitsuse koolile ja teiselt poolt erakoolile. On oluline, et hariduskohustus saaks täidetud, kooli liik ei oma tähtsust. PGS § 83 lg-ga 1 loodi kohustus, et üks kohaliku omavalitsuse üksus peab hüvitama teisele kohaliku omavalitsuse üksusele selle raha, mis kaasneb tema õpilase õpetamisega ja EraKS §-ga 222 tuli juurde see, et selle raha peab maksma ka erakoolile. Seega on suhe kohaliku omavalitsuse üksuse ja munitsipaalkooli ning erakooli vahel võrdne. Piltlikult öeldes, kui õpilane läheb kõrval valda õppima, kas siis munitsipaalkooli või erakooli, siis antakse sinna tema jagu raha. Kui see õpilane oleks jäänud õppima oma valda, siis kohalik omavalitsus oleks pidanud niikuinii neid kulutusi kandma. Kohtu arvates ei ole õige olukord, kus kohalik omavalitsus ei peaks oma õpilaste hariduse omandamise kulutusi kandma, kui see on kohaliku omavalitsuse õiguslik ja kohustuslik ülesanne. Kohus ei nõustu kaebajaga, et sellisel juhul annab kohalik omavalitsus oma õpilasele „tasulist eraõpet“. Kohtu arvates tagab kohalik omavalitsus sõltumata kooli liigist hariduse kättesaadavuse. Koolipidamise kulude erinevus munitsipaalkoolis ja erakoolis ei oma tähtsust, sest riik on kehtestanud piirmäära üle mille ei ole kohustust maksta.

38. Kohus ei nõustu kaebajaga, et EraKS §-st 222 ei ole arusaadav kaasnevate kohustuse iseloom ja sättest ei saa eeldada, et erakoolide tegevuskulude rahastamine on olemuslikult igal juhul kohaliku omavalitsuse vastutusala. Kohus on otsuse punktis 37 motiveerinud ja analüüsinud, mis põhjustel on munitsipaalkoolide ja erakoolide tegevuskulud kohaliku omavalitsuse vastutusala. Täiendavalt on kohtu seisukoht järgmine.

PS § 37 sätestab isikute põhiõigusena õiguse haridusele. Sellele põhiõigusele korrespondeerub riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustus anda haridust. Nimetatud kohustuse adressaadiks on nii riik, kui ka kohalik omavalitsus, s.t tegu on riigi ja kohaliku omavalitsuse kaasvastutusalaga teha haridus kättesaadavaks vastavalt oma kohustuse ulatusele. Riigi kohustus on tagada hariduse üldine korraldus ja selle raames hariduse kättesaadavus ning tasuta hariduse andmiseks riigi omandis olevate riigikoolide ülalpidamine. Kohaliku omavalitsuse kohustus on tagada oma haldusterritooriumil tasuta hariduse andmine munitsipaalkoolides ja seega tagada tegevuskulude kandmine, kui kohaliku omavalitsuse territooriumil elav õpilane õpib erakoolis. Erakooli tegevuskulude katmises osalemine teenib kohaliku omavalitsuse huve – huvi tagada põhivõi üldkeskhariduse saamine kõigile selle kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele. Põhiseaduse kommentaaride kohaselt, kui asjaomasuse ülekaalu pole võimalik kindlaks teha, eksisteerib seadusega vääratav eeldus selle kohta, et sellistel juhtudel on tegu kohustusliku omavalitsuse ülesandega ehk ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise tõhususe nõuet arvestades kõige sobivam (PS § 154 kommentaaride p 1.4.1.3).

PS § 37 eristab koolipidajast lähtuvalt kolme tüüpi õppeasutusi – riigikoolid (riigieelarvel), munitsipaalõppeasutused (kohaliku omavalitsuse eelarvel ja osaliselt riigi eelarvel) ja muud õppeasutused, sealhulgas erakoolid – (erakapital, osaliselt riigieelarvel, osaliselt kohaliku omavalitsuse eelarvel). Seega erineb erakool munitsipaalkoolist sellega, et hariduse saamisel kasutatakse täiendavalt õppemaksu. Erakool ja munitsipaalkool ei erine seetõttu, et nad mõlemad on osaliselt riigieelarvel ja munitsipaaleelarvel, kui koolis õpib õpilane teisest kohaliku omavalitsuse üksusest.

Ülaltoodust lähtudes ei nõustu kohus kaebaja seisukohaga, et õppimine erakoolis ei kohusta kaebajat osalema tegevuskulude katmisel, kui seal õpib tema haldusterritooriumi õpilane. Tegevuskulude katmisega õpilase eest, kes õpib erakoolis, osaleb kohalik omavalitsus tasuta hariduse andmises tema territooriumil elavale õpilasele. See on samasugune osalemine, kui siis, kui see õpilane oleks õppinud munitsipaalkoolis. Sellest tulenevalt on erakoolidele tegevuskulude toetuse maksmine oma olemuselt kohaliku omavalitsuse ülesanne. Kohalik omavalitsus on kohustatud tagama tasuta hariduse ja hariduse tagamist osalise kohustusliku tasu kaudu erakoolis ei saa samastada tasulise hariduse andmisega.

39. Kohus ei leia, et kohalikule omavalitsusele oli EraKS §-ga 222 pandud riiklik kohustus (vt kohtuotsuse p 38) ja seega need kulud ei kuulu katmisele riigieelarvest lähtuvalt PS §-st 154. Kohus ei nõustu kaebajaga, et EraKS§-222 lg 1 nimetatud tegevuskulude katmine proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga on „erakoolide pidamine“ ja et see on uus riiklik kohustus. Seoses sellega, et olemuslikult on see kohaliku omavalitsuse ülesanne, ei olnud seadusandja kohustatud eraldi seda märkima. Kohalik omavalitsus sai ette eeldada, et tegevuskulude katmine eraüldhariduskoolis selles koolis õppiva ja tema territooriumil elava õpilase eest on olemuslikult igal juhul kohaliku omavalitsuse vastutusala. Seega ei ole Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-4-1-8-09 käesolevas asjas asjakohane.

EraKS § 222 lg-s 1 on tuvastatud kohaliku omavalitsuse pädevusala ning kohustuste täpsem sisu. Ülesande kohalik päritolu on see, et valla või linna õpilane õpib eraüldhariduslikus koolis. Tallinna erakoolides õppis 2013. aastal 1743 rahvastikujärgselt Tallinna linnas elavat last. See on peaaegu kahe munitsipaalkooli jagu lapsi, kelle hariduse saamise peab niikuinii tagama Tallinna linn ja seega on teenuse tarbijate ring Tallinna linnast. Ülesande täitmiseks vajalik ressurss on kaebajal olemas ja kaebaja leidis, et ei ole vajalik kaasata vastustajana Rahandusministeeriumi, kes tegeleb ja vastutab eelarve kujundamise ja selle piisavuse eest. Kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvepositsiooni parandamine ja finantsvõimekuse suurendamine on Rahandusministeeriumi pädevuses, aga mitte Haridusja Teadusministeeriumi pädevuses ja kaebaja ei ole selle kaebuse raames taotlenud Rahandusministeeriumi kaasamist vastustajana. Tallinna linn ei ole pöördunud Rahandusministeeriumi poole EraKS § 222 tuleneva omavalitsusliku ülesande tarbeks täiendavate rahaliste vahendite saamiseks. Ülaltoodust lähtudes, leiab kohus, et EraKS §-st 222 tuleneval kohustusel on kohalik omavalitsuslik iseloom ja kaebuse rahuldamiseks alust ei ole.

40. Kohus ei leia, et EraKS § 222 oleks vastuolus PS §-ga 37 sellel põhjusel, et seab ohtu tasuta üldhariduse kättesaadavuse. Kohalik omavalitsus on võrdselt kohustatud EraKS § 222 lg-s 1 ja PGS §

83 lg-s 1 märgitud kohustusi täitma. Kaebaja ei ole tõendanud, et EraKS § 222 rakendamine tooks kaasa tasulise hariduse prioriteedi, soodustaks tasulise kohustusliku hariduse teket ja ohustaks tasuta kohustusliku hariduse kättesaadavust ja seega ei ole tuvastatud vastuolu EraKS § 222 ning PS § 37 ja PGS § 7 ja § 71 vahel. Kohtul ei ole alust jätta EraKS § 222 põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata. Kaebaja on tõendanud, et Tallinna linn on taganud võimaluse tasuta hariduse omandamiseks kõikidele erakoolis õppivatele õpilastele ning loonud selleks vajalikud kohad munitsipaalkoolis ja seega täitnud oma PS-st tulenevaid kohustusi. Seega kohtul ei ole alust lugeda neid riiklikeks ülesanneteks. Kohus ei ole tuvastanud, et kaebaja õigusi oleks riivatud EraKS § 222 läbi. Seega kohtul ei ole õigust kohustada vastustajat tasuma 1 375 879,93 eurot. Tulenevalt sellest ei ole alust alternatiivse nõudmise rahuldamiseks. Tegemist on kohustamiskaebusega, mitte kahju hüvitamise nõudega ja seega puudub võimalus mõista nõutud summa välja kahjuhüvitisena. Kaebus ei kuulu tervikuna rahuldamisele.

41. Kohtu hinnangul ei saa kogu kulu, mis on kaebajal tekkinud seoses EraKS § 222 kehtimise ja täitmisega, käsitleda kahjuna ja põhjendatud ei ole Tallinna linna poolt erakoolipidajatega peetud kohtuasjades kantud menetluskulude summas 7123,91 eurot nõudmine kahjuna. Kohtu hinnangul on kaebaja, jättes täitmata seadusega kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustused, sellised kulud endale ise tekitanud. Oma tegevusetuses ja seaduse täitmata jätmises ei saa süüdistada vastustajat, vastustaja süü sellest puudub. Ka selles nõudes tuleb kaebus jätta rahuldamata.

42. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega ole esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumente. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta ja menetluskulud jäävad poolte endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Tamara Hristoforova kohtunik

Tartu Ringkonnakohtu 04.03.2015.a otsus RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonimenetluses läbi vaatamata Tallinna linna poolt 19.11.2014 esitatud apellatsioonkaebuse täpsustuses märgitud viivitusintressi väljamõistmise nõue.

2. Rahuldada Tallinna linna apellatsioonkaebus osaliselt ja tühistada Tartu Halduskohtu 14.02.2014. a otsus menetluskulude jaotuse osas ning osas, millega jäeti rahuldamata Tallinna linna kaebus Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale erakooliseaduse § 222 rakendamisest tulenevad kulud summas

1 375 879,93 eurot.

3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega kohustada Haridusja Teadusministeeriumi tasuma Tallinna linnale erakooliseaduse § 222 rakendamisest tulenevad kulud summas

1 375 879,93 eurot 30 päeva jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest arvates.

4. Mõista Haridusja Teadusministeeriumilt Tallinna linna kasuks viimase poolt esimese ja teise astme kohtus kantud menetluskulude katteks välja 1568,85 eurot. Ülejäänud osas jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

5. Ülejäänud osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 14.02.2014. a otsus selle lõppjäreldustes muutmata, täiendades samas halduskohtu otsuse põhjendusi käesolevast otsusest tulenevate põhjendustega.

Riigikohtu 12.01.2016.a otsus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tallinna linna kassatsioonkaebus. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 4. märtsi 2015. a otsus osas, millega jäeti rahuldamata Tallinna linna kaebus Haridusja Teadusministeeriumi kohustamiseks tasuda Tallinna linnale ajavahemikul 1. jaanuarist 2013 kuni 17. novembrini 2014 kantud kulud 618 720 eurot.

2. Teha tühistatud osas uus otsus, millega kohustada Haridusja Teadusministeeriumi tasuma Tallinna linnale ajavahemikul 1. jaanuarist 2013 kuni 17. novembrini 2014 kantud kulud 618

720 eurot 30 päeva jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest.

3. Jätta Haridusja Teadusministeeriumi kassatsioonkaebus rahuldamata.

4. Jätta Haridusja Teadusministeeriumi menetluskulud tema enda kanda. Haridusja Teadusministeeriumi kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon 25 eurot tagastada AS-i Advokaadibüroo Tark Grunte Sutkiene arveldusarvele nr EE571010220229377229.

5. Tallinna linna tasutud kautsjon tagastada ja kanda Tallinna Linnakantselei Finants-teenistuse arveldusarvele nr 10002011878002.