3-12-2039/44 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask, Kaire Pikamäe ja Silvia Truman

Otsuse tegemise aeg ja koht

30. jaanuar 2014, Tallinn

Haldusasja number

3-12-2039

Haldusasi

Tallinna linna kaebus keskkonnaministri 22. augusti

2012. a käskkirja nr 783 tühistamise nõudes

Menetlusosalised ja nende esinda-

jad

Kaebaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Kiur Põld ja

Inge Lumiste

Vastustaja – keskkonnaminister, volitatud esindajad

Toomas Kutti ja Mare Hiiesalu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 31. detsembri 2012. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Tallinna linna apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

27. jaanuar 2014. a

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tallinna linna apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. detsembri 2012. a otsus kohtuasjas nr 3-12-2039.

Teha asjas uus otsus, millega Tallinna linna kaebus rahuldada.

3. Tühistada keskkonnaministri 22. augusti 2012. a käskkiri nr 783.

4. Mõista Keskkonnaministeeriumilt Tallinna linna kasuks välja 30 (kolmkümmend)

eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 02.03.2013, välja arvatud

HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimeta-

misest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS

§ 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vas-

tasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-12-2039

2(9)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaminister andis 22.08.2012 käskkirja nr 783, millega jättis maareformi sea-

duse (edaspidi MaaRS) § 31 lg 1 p 8 alusel maareservina riigi omandisse Tallinna linnas asuva

199,92 ha suuruse Kloostrimetsa maaüksuse.

Käskkirja kohaselt ei ole maa suhtes esitatud maa ostueesõigusega erastamise avaldusi. Maa

asub enne 1940. aastat Tallinna linnale kuulunud Väo mõisa kinnistul nr 26 ning Tallinna linn

on taotlenud selle maa munitsipaalomandisse andmist. Kloostrimetsa maaüksus jääb valdavalt

Pirita jõeoru maastikukaitseala Viimsi metsa piiranguvööndisse ja moodustab olulise osa kait-

seala kogupindalast. Tegu on Natura 2000 võrgustikku kuuluva loodusalaga, kus on kaks kait-

sealuse linnuliigi leiukohta. Maa riigi omandisse jätmine on vajalik, kuna see on looduskaitse

seisukohalt kaitsealale kõige otstarbekam omandivorm. Riigil on parimad teadmised ja koge-

mused kaitseväärtuste säilitamisel ning piiranguvööndi metsade hooldamisel ja majandamisel.

Pirita jõe maastikukaitseala kaitsekorralduskava punktis 6.1 on antud soovitus Kloostrimetsa

maaüksuse riigi omandisse vormistamiseks.

2. Tallinna linn esitas 24.09.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus keskkonna-

ministri käskkiri nr 783 tühistada.

Kaebaja on keeldunud nõusoleku andmisest maaüksuse riigi omandisse jätmiseks. Maa-ala

paikneb Tallinna linna omandis olnud endisel kinnistul nr 26, mida Tallinna Linnavolikogu

15.04.1993 otsuse alusel taotletakse munitsipaalomandisse. Maa munitsipaalomandisse andmi-

sest keeldumise kohta pole tehtud lõplikku otsust. Vaidlusalusest käskkirjast ei selgu maareser-

vina riigi omandisse jätmise põhjused ega riigi edasised kavatsused maa-ala osas. Käskkirjast

ei nähtu, et oleks kaalutud kaebaja soovi see maa munitsipaalomandisse saada.

Käskkirjast ei selgu, kuidas maa riigi omandis olemine lihtsustab kaitseväärtuste säilimist või

millised on need parimad teadmised ja praktilised kogemused, mida riik omab ning mida koha-

likul omavalitsusüksusel pole. Kaebaja viitas Riigikohtu otsusele kohtuasjas 3-3-1-37-07, lei-

des, et üldjuhul ei takista maa eraomandis olemine kehtestatud keskkonnakaitserežiimi täitmist.

Ka looduskaitseseadusest (LKS) ei tulene, et kaitsealasse kuuluv maa peaks olema riigi oman-

dis. Seega ei saa looduskaitselised kaalutlused olla piisavad käskkirja õigustamiseks. Loodus-

kaitselised kohustused on vastavalt Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirjale juba keh-

testatud ning pole vajadust täiendavate sanktsioonide järele.

Maa jätmine riigi omandisse rikub kohaliku omavalitsuse õigust kohaliku elu korraldamisel,

kuivõrd Kloostrimetsaga seonduv puudutab Tallinna linna territooriumit ning Tallinna linna

elanike elu ja sportlikke harrastusi. PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole

kooskõlas, et külakogukonna omandis olnud ühismaad (MaaRS § 28 lg 1 p 8) on kohalikul

omavalitsusel õigus munitsipaalomandisse saada, ilma et riigi soov sama maad riigi omandisse

jätta seda piiraks, ent 1940. a munitsipaalomandis olnud maa (MaaRS § 28 lg 1 p 7) munitsi-

paalomandisse andmise puhul selline takistus esineb.

3. Keskkonnaminister palus jätta oma vastuses Tallinna linna kaebus rahuldamata.

MaaRS § 5 lõikest 1 tulenevalt ei ole Tallinna linnal õigust omandireformi käigus taotleda maa

tagastamist. Maa riigi omandisse jätmine MaaRS § 31 alusel on prioriteetne maa munitsipaalo-

mandisse andmise ees. Maa munitsipaalomandisse andmine on võimalik, kui riik ei soovi seda

maad jätta riigi omandisse.

Tallinna Linnavolikogu 15.04.1993 otsus ei ole Kloostrimetsa maa-ala munitsipaalomandisse

andmise taotluse aluseks. Selle otsuse tegemise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse 02.03.1992

määruse nr 64 kohast taotlust Tallinna linn Maa-ametile esitanud ei ole. Linnavolikogu eeltoo-

dud otsus oli deklaratiivse iseloomuga.

3-12-2039

3(9)

Kõnealuse maa munitsipaalomandisse andmise menetlus lõppes juba 2009. a, mil Harju maa-

vanem teatas kaebajale 11.09.2009 kirjas maa munitsipaalomandisse andmise taotluse tagasta-

misest põhjusel, et riik on jätkuvalt huvitatud selle maa riigi omandisse jätmisest. Maa munit-

sipaalomandisse andmise menetlus ei pea lõppema alati haldusakti andmisega, praegusel juhul

lõppes see maavanema eelkirjeldatud toiminguga.

Vaidlusaluse maa riigi omandisse jätmisel ei olnud vaja hinnata Tallinna linna huvi maad mu-

nitsipaalomandisse saada. Õigusaktidest ei tulene, et kohaliku omavalitsuse mittenõustumine

maa riigi omandisse jätmisega oleks maa riigi omandisse jätmist takistavaks asjaoluks. Koha-

liku omavalitsuse arvamus ei ole eelhaldusaktiks maa riigi omandisse jätmise otsustamisel.

Asjakohatu on viide Riigikohtu otsusele 3-3-1-37-07, kuna seal käsitleti õigusvastaselt võõran-

datud maa tagastamise ning riigi omandisse jätmise vahelist konkurentsi. Vaidlusaluses käsk-

kirjas on selgelt välja toodud, miks tuleb eelistada maa riigi omandisse jätmist munitsipaalo-

mandisse andmisele. Vastustaja hinnangul lihtsustaks Kloostrimetsa maaüksuse riigi omandisse

jätmine kaitseväärtuste säilimiseks vajalike looduskaitsetööde korraldamist.

4. Tallinna Halduskohus jättis 31.12.2012 otsusega Tallinna linna kaebuse rahuldamata

ning menetluskulud poolte endi kanda. Kohus põhjendas otsust kokkuvõtlikult järgmiselt.

Maa riigi omandisse jätmine on prioriteetne maa munitsipaalomandisse andmise ees, sest

MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel on maa munitsipaalomandisse andmise tingimuseks, et seda maad

ei jäeta riigi omandisse. Olukorras, kus kohalik omavalitsus on taotlenud maa andmist munitsi-

paalomandisse, tuleb esmalt lahendada maa riigi omandisse jätmise küsimus ning alles seejärel

saab otsustada maa munitsipaalomandisse andmise. Seega ei saa käskkirja vaidlustada argu-

mendil, et maavanem ei ole andnud haldusakti, millega oleks maa munitsipaalomandisse and-

misest keeldunud.

Seadusest ei tulene, et maa riigi omandisse jätmine oleks võimalik vaid kindlatel eesmärkidel.

Kuna riigi maareservina võib maa riigi omandisse jätta mistahes põhjustel, ei ole vaidlusalusel

juhul maa riigi omandisse jätmise põhjus oluline. Maa riigi omandisse jätmise otsusele ei kehti

kõrged kaalutlemis- ja põhjendamisnõuded. MaaRS § 28 lg 1 p 7 ja § 31 lg 1 p 8 koosmõjust

tuleneb, et 16. juunil 1940. a kohaliku omavalitsuse omandisse kuulnud maa antakse munitsi-

paalomandisse, kui riik ei pea otstarbekaks või lihtsalt ei soovi seda riigi omandisse jätta. Maa

munitsipaalomandisse andmist MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel tuleks eelistada juhul, kui see looks

paremad eeldused maa efektiivseks kasutamiseks. Ei ole põhjust arvata, et maa andmine munit-

sipaalomandisse looks eeldused selle maa efektiivsemaks kasutamiseks. Käskkirjas esitatud

põhjendused, et riik oleks konkreetse maa eripära (sh looduskaitselisi piiranguid) arvestades

mõistlik omanik, on adekvaatsed.

Maa riigi omandisse jätmisest tuleks loobuda, kui ilmneksid kaalukad asjaolud, et maa munit-

sipaalomandisse andmine on otstarbekam. Samuti oleks maa riigi omandisse jätmise otsus õi-

gusvastane, kui selle tegemisel oleks teada olnud asjaolud, mille kaalumine oleks vähemalt või-

nud sellisele järeldusele viia, ent mida üldse ei kaalutud. Käesoleval juhul see nii ei ole.

Maa kuulus 16. juunil 1940. a Tallinna linna omandisse, kuid sellega ei pidanud maa riigi oman-

disse jätmise otsustamisel arvestama. MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel maa munitsipaalomandisse

andmise näol ei ole tegemist õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamisega selle endisele oma-

nikule. Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise õigustatud subjektide ring on üheselt mää-

ratletud MaaRS §-s 5 ning kohalik omavalitsus nende hulka ei kuulu. MaaRS § 2 kohaselt on

maareformi eesmärk kujundada riiklikul maaomandil rajanevad suhted ümber peamiselt maa

eraomandil põhinevateks suheteks. Maa munitsipaalomandisse andmise eesmärgiks ei ole Eesti

okupeerimisega kaasnenud omandiõiguse rikkumisega tekitatud ülekohtu heastamine. Maa mu-

nitsipaalomandisse andmise eesmärgiks MaaRS § 2 valguses on eeskätt luua eeldused maa efek-

tiivsemaks kasutamiseks. Seetõttu pole asjakohased kaebaja viidatud Riigikohtu lahendid nr 3-

3-12-2039

4(9)

3-1-37-07 ja 3-3-1-79-05. Viidatud otsustes käsitles Riigikohus juhtumeid, mida võib kirjeldada

kui õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise ja selle maa riigi omandisse jätmise vahelist

konkurentsi.

Tallinna linn kaasati nõuetekohaselt maa riigi omandisse jätmise menetlusse. Maa riigi oman-

disse jätmise taotlus ning riigi omandisse taotletava maa asendiplaan esitati Tallinna Linnava-

litsusele ning viimane on 27.04.2011 korraldusega nr 664-k esitanud seisukoha maa riigi oman-

disse jätmise kohta.

Tallinna linna elanike võimalusi kasutada sel maal asuvat metsa puhke- ja rekreatsioonialana,

nagu seda senini on tehtud, maa riigi omandisse jätmine ei kahjusta. Ka seni on vaidlusalune

maa reformimata riigimaana olnud riigi omandis. Asjaolu, et maa asub Tallinna linna haldus-

territooriumil, ei ole samuti asjakohane. Oma haldusterritooriumile jääva maa omandiõiguse

teostamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesandeks. Samas ei ole teada ühtki asjaolu, mis kin-

nitaks, et Tallinna linnal on vaidlusalust maad vaja mõne avaliku ülesande täitmiseks.

Kaebaja väitis kohtuistungil, et MaaRS § 28 lg 1 p 7 sõnastust muudeti kolmanda maareformiga

seonduvate õigusaktide muutmise seadusega, mis jõustus 29.03.2001. Väide pole asjassepuu-

tuv. Käesoleval juhul ei saa õigustada normi varasema redaktsiooni kohaldamist, kuna taotluse

maa munitsipaalomandisse andmiseks esitas kaebaja Tallinna Linnavaraameti õiendi (tl 44) ko-

haselt alles 13.02.2009. MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel ei saanud kaebaja 1993. a maad munitsi-

paalomandisse taotleda, kuna vastav alus lülitati maareformi seadusesse alles 07.06.1996. Sa-

muti ei ole kaebaja tõendanud, et oleks esitanud nõuetekohase maa munitsipaalomandisse and-

mise taotluse.

Kaebaja seadis kohtuistungil põhiseaduspärasuse seisukohast kahtluse alla asjaolu, et MaaRS §

28 lg 1 p 7 alusel saab 16. juunil 1940. a kohaliku omavalitsuse omandis olnud maad munitsi-

paalomandisse anda vaid juhul, kui seda ei jäeta riigi omandisse, samas kui eelviidatud lõike

punkti 8 kohaselt on 16. juunil 1940. aastal külakogukonna omandis olnud ühismaa munitsi-

paalomandisse andmise takistuseks vaid selle maa kuulumine tagastamisele või ostueesõigu-

sega erastamisele. Kaebaja seisukohaga PS §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rik-

kumisest ei saa nõustuda. Külakogukonna ühisomandi näol oli tegemist erilise omandi liigiga.

MaaRS § 28 lg 1 p 8 tegelik rakendusala on väga väike. Ei saa nõustuda, et 1940. aastal kohaliku

omavalitsuse omandis olnud maa tuleks munitsipaalomandisse anda samaväärsetel alustel, nagu

seadus näeb ette külakogukonna omandis olnud ühismaa puhul.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. Tallinna linn esitas 30.01.2013 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles

palub tühistada Tallinna Halduskohtu 31.12.2012 otsus ning teha uus otsus, millega kaebus ra-

huldada. Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.

Vaidlustatud käskkirja kohaselt tuleneb maaüksuse kuulumine maastikukaitsealasse Vabariigi

Valitsuse määrusest nr 312, mis on kehtestatud LKS § 10 lg 1 alusel. Riigikohus tunnistas asjas

nr 3-3-1-85-10 kehtetuks LKS § 10 lõike 1 tekstiosa „määrusega“. Seega puudub volitusnorm

vaidlusaluse maatüki kaitse alla võtmiseks, aga kohus ei ole seda väidet analüüsinud.

Kohus on ekslikult tõlgendanud MaaRS § 31 lg 1 punkti 8, leides, et maareservina võib maa

riigi omandisse jätta mistahes põhjustel. Selline tõlgendus välistab haldusakti motiveerimisko-

hustuse. Samuti muutuks mõttetuks MaaRS § 31 lg 1 toodud riigi omandisse jäetavate maade

loetelu, sest riigi omandisse võiks jätta igasuguse maa reservmaana.

Reservmaa tähendab varuks olevat maad. Käskkirjast ei selgu põhjused, miks jäeti Kloostri-

metsa maatükk riigi varusse. Looduskaitsealased aspektid ei oma tähtust, sest maa-ala ei jäetud

3-12-2039

5(9)

riigi omandisse looduskaitsealuse objektina. Selgusetuks jääb käskkirjas viidatud looduskaitse-

liste aspektide seos sooviga jätta maatükk riigi omandisse reservmaana. Käskkirjast ei selgu,

kuidas maa riigi omandis olemine lihtsustab ja tagab kaitseväärtuste säilimist, võrreldes olukor-

raga, kus maatükk oleks Tallinna linna omandis.

Ekslik on halduskohtu seisukoht, et MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel maa munitsipaalomandisse

andmise eesmärk ei ole Eesti okupeerimisega kaasnenud omandiõiguse rikkumisega tekitatud

ülekohtu heastamine. MaaRS § 28 lg-s 1 toodud aluste loetelu eeldab kohaliku omavalituse

poolt vallatava objekti olemasolu. Vaid MaaRS § 28 lg 1 p-d 7 ja 8 ei eelda kohalikule omava-

litusele kuuluvat objekti ja selle seost maatükiga, vaid piisab sellest, kui ajalooliselt kuulus see

maatükk 16. juunil 1940. a kohalikule omavalitsusüksusele. See on sarnane MaaRS § 5 toodud

alustele, millal õigustatud subjekt saab nõuda maa tagastamist. Seaduse mõte on olnud anda

kohalikule omavalitusele tagasi talle kuuluvad maad. Selline soov väljendus ka Riigikogu poolt

30.04.1996 vastu võetud maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduses, kui täien-

dati MaaRS § 28 lg 1 p 7 sõnastust.

Kloostrimetsaga seonduv puudutab kaebaja territooriumit ning Tallinna elanike elu ja sportlikke

harrastusi. Selle ala riigi omandisse jätmine mittekohases menetluses ning arusaamatu eesmär-

giga rikub autonoomsuspõhimõtet. Ainuüksi asjaolu, et tegu on ca 200 ha suuruse maatükiga

Tallinna linna territooriumil, osundab, et tegu on kohaliku küsimusega. Ei saa rääkida kohaliku

omavalitsuse korralduspädevusest, kui enamus maid kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil

kuuluvad riigile.

MaaRS § 28 lg-s 1 toodud munitsipaliseerimise alused ei näe ette, et eraldi tuleks tuvastada

munitsipaliseeritava maa vajalikkus avalike ülesannete täitmiseks. Maaüksuse vajalikkuse ko-

haliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks saab välja selgitada kohases menetluses ning koha-

likku omavalitsusüksust kaasates, mida riik teinud ei ole.

Seadusandja on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega sätestanud maa riigi

omandisse jätmisel alates 28.03.2001 maareformi seaduses regulatsiooni, millega kitsendatakse

kohalike omavalitsuste õiguslikke võimalusi munitsipaliseerida 1940. aastani neile kuulunud

maad. Kolmanda maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seadusega muudeti MaaRS

§ 28 lg 1 punkti 7 sõnastust ning välistati 16. juunil 1940. a kohaliku omavalitsuse omandis

olnud maa munitsipaliseerimine, kui see kuulub riigi omandisse jätmisele vastavalt MaaRS §-

le 31. Selline munitsipaliseerimise välistamine võib olla põhiseadusevastane. Algselt soovis

seadusandja välistada üksnes nende maatükkide munitsipaliseerimise, mis olid 16. juunil 1940.

a kohaliku omavalitsuse omandis, kuid millel asuvad riigile kuuluvad ehitised. Kehtiv regulat-

sioon ei ole selle eemärgi osas proportsionaalne.

Ekslik on kohtu seisukoht, et Tallinna linn ei saanud 1993. a maad MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel

munitsipaalomandisse taotleda, kuna vastav alus lülitati maareformi seadusesse alles

07.06.1996. Tallinna Linnavolikogu 15.04.1993 otsuse aluseks on märgitud MaaRS § 25.

Ekslik on kohtu seisukoht, et kaebaja pole tõendanud kohase maa munitsipaalomandisse and-

mise taotluse esitamist. Kaebaja esitas kohtule tõendina Harju Maavalitsuse kirja nr 3.2-1.3/483,

millest nähtuvalt tagastati mh käesoleva vaidluse objektiks oleva maa munitsipaalomandisse

andmise toimik. Harju Maavalitsus ei oleks saanud tagastada munitsipaalomandisse andmise

toimikut, kui munitsipaalomandisse andmise taotlust ei oleks esitatud.

MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel saab 16. juunil 1940. a kohaliku omavalitsuse omandis olnud maad

munitsipaalomandisse anda vaid juhul, kui seda ei jäeta riigi omandisse, samas kui 16. juunil

1940. aastal külakogukonna omandis olnud ühismaa munitsipaalomandisse andmise takistuseks

on vaid selle maa kuulumine tagastamisele või ostueesõigusega erastamisele. Sellega on rikutud

võrdse kohtlemise põhimõtet. Ei ole oluline, milline on MaaRS § 28 lg 1 p 8 tegelik rakendusala,

vaid see, et munitsipaliseerimise võimalikkust piiratakse sarnastes olukordades erineval viisil.

3-12-2039

6(9)

6. Keskkonnaminister palub jätta Tallinna linna apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Riigikohus ei ole tühistanud Vabariigi Valitsuse määrust nr 312, millega määrati vaidlusalune

maaüksus Pirita jõeoru maastikukaitsealasse. Kohtuasjas nr 3-3-1-85-10 ei ole Riigikohus leid-

nud, et LKS § 10 lõike 1 alusel antud aktid oleksid kehtetud. Riigikohus analüüsis seda, kas

kaitse alla võtmise akt on halduse üld- või üksikakt, ning leidis, et tegemist on halduse üksikak-

tiga.

MaaRS kohaselt ei ole omavalitsusüksus maa tagastamise õigustatud subjektiks. Olukorras, kus

kohalik omavalitsus on taotlenud maa andmist munitsipaalomandisse, tuleb esmalt lahendada

maa riigi omandisse jätmise küsimus ning alles seejärel saab pädev haldusorgan otsustada maa

munitsipaalomandisse andmise.

Antud juhul ei ole kaebaja suhtes rikutud õiguskindluse ega õiguspärase ootuse põhimõtet.

Ükski seadus ei ole kunagi käsitlenud kohalikku omavalitsusüksust maa tagastamise õigustatud

subjektina ega lubanud, et kõik 16.06.1940 seisuga munitsipaalomandis olnud ja käesoleval ajal

munitsipaliseerimist taotleva kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil asuvad maad kuuluk-

sid tingimusteta munitsipaalomandisse andmisele.

Maa-ameti andmetel ei ole Tallinna linnalt laekunud maa munitsipaalomandusse andmise korra

kohast taotlust Kloostrimetsa maa munitsipaalomandisse andmise kohta ja Maa-amet pole vas-

tavat taotlust menetlenud, samuti ei ole Tallinna linn teadaolevalt esitanud Kloostrimetsa maa

munitsipaalomandisse andmiseks vastavat taotlust Vabariigi Valitsusele. Tallinna Linnavoli-

kogu 15.04.1993 otsusest ei nähtu otsuse tegemise õiguslikku alust. Otsus oli deklaratiivne. Kui

linnavolikogu 1993. a aprillis eelnimetatud otsuse tegi, ei olnud tal võimalik otsustada 1940. a

seisuga Tallinna linnale kuulunud maade taotlemist munitsipaalomandisse, kuna sellise maa

munitsipaalomandisse andmist MaaRS tollal ette ei näinud.

Harju Maavalitsuse poolt tagastatud taotluse puhul oli tegemist Tallinna Maa-ameti poolt

13.02.2009 maavanemale esitatud maa munitsipaalomandisse andmise taotlusega nr 4-11/655,

milles on mh märgitud taotluse õiguslik alus: maa taotletakse munitsipaalomandisse vastavalt

MaaRS § 28 lg 1 p-le 7. Täiendavat otsust maa munitsipaalomandisse andmisest kohta polnud

maavanemal vaja vastu võtta, sest maa munitsipaalomandisse andmise välistab maa riigi oman-

disse jätmine mistahes MaaRS § 31 sätestatud alusel.

Tallinna linn kaasati maa riigi omandisse jätmise menetlusse haldusorganina HMS § 11 lg 1 p

4 tähenduses. Asjaolu, et Tallinna Linnavalitsuse korralduses nr 664-k ei nõustutud maa jätmi-

sega riigi maareservi, ei oma sisulist tähtsust. Maa kuulumine 16.06.1940 seisuga kohalikule

omavalitsusüksusele ega selle maa munitsipaalomandisse andmise taotlus ei ole maa riigi oman-

disse jätmisel takistavaks asjaoluks.

Pirita jõeoru maastikukaitseala omab looduskaitseliselt üle-euroopalist tähtsust, kuna tegemist

on Natura 2000 alaga. Kloostrimetsa maaüksus jääb valdavalt Pirita jõeoru maastikukaitsealale

ning asub Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga määratud Viimsi metsa piiran-

guvööndis. Vastustaja hinnangul lihtsustaks maaüksuse riigi omandisse jätmine kaitseväärtuste

säilimiseks vajalike looduskaitsetööde korraldamist. Looduskaitse korraldamise eest vastutab

riik, seevastu KOKS §-s 6 ei ole sätestatud, et omavalitsusüksuse esmaste ülesannete hulka

kuuluks looduskaitse korraldamine. RMK on talle pandud ülesannete täitmiseks (sh looduskait-

selise tegevuse planeerimiseks ja korraldamiseks) moodustanud uued struktuuriüksused ning

võtnud tööle vastavat kompetentsi omavad töötajad. Looduskaitsetööd on sarnased metsa kas-

vatamisel tehtavate töödega. Seega omab riik vaieldamatult parimaid teadmisi ja praktilisi ko-

gemusi kaitseväärtuste säilitamisel ning piiranguvööndi metsade majandamisel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-12-2039

7(9)

7. Maa riigi omandisse jätmist riigi maareservina põhjendati vaidlustatud käskkirjas vajadu-

sega tagada puistute avalik kasutamine ja säilimine ning keskkonnakaitsealaste ülesannete täit-

mine. Käskkirja kohaselt on looduskaitse seisukohalt kõige otstarbekam omandivorm kaitsealal

riigi omandis olev maa, kuna see lihtsustab ja tagab kaitseväärtuste säilimiseks vajalike loodus-

kaitsetööde korraldamist. Riik omab parimaid teadmisi ja praktilisi kogemusi kaitseväärtuste

säilitamisel ning piiranguvööndi metsade hooldamisel ja majandamisel. Maa riigi omandisse

jätmist peetakse vajalikuks, et tagada maastikukaitsealal keskkonna stabiilne seisund läbi kesk-

konnaalaste ülesannete täitmise, puistute avaliku kasutamise ja säilitamise. Käskkirjas viida-

takse ka Pirita jõe maastikukaitseala kaitsekorralduskava punktis 6.1 toodud soovitusele. Selles

märgitakse: „Oluline on, et Tallinna linna ja riigi esindajad langetaksid võimalikult kiiresti ot-

suse nende maaüksuste osas, mille määratlemist ei sega omandireformist (maade tagastamine)

tulenevad vaidlused kolmandate isikutega. Tundub loomulik, et vaba metsamaa (vähemalt kahe

Kloostrimetsa metsamassiivi – kokku 270 ha - näol) võiks tervikuna kuuluda riigile ja olla RMK

majandamisel. Väiksemad metsatükid võiks, maakorralduslikke eeldusi arvestades, kuuluda

munitsipaalomandisse.“

8. Vaidlusalune maatükk kuulus 16.06.1940 seisuga Tallinna linna omandisse. Asja lahenda-

misel ei ole oluline, millal täpselt apellant maa munitsipaalomandisse jätmise taotluse esitas:

nimetatud taotluse tagastas Harju Maavalitsus 11.09.2009 kirjaga põhjusel, et maad soovitakse

jätta riigi omandisse. Kirjas on märgitud: „arvestades asjaoluga, et Maareformi seaduse § 28

lõike 1 punkti 7 kohaselt ei anta munitsipaalomandisse maad, mis kuulub riigi omandisse jät-

misele vastavalt MaaRS §-le 31, ei ole maavanemal võimalik edasi menetleda Kloostrimetsa

tee 34, Vesiveski tn 1 ja Kloostrimetsa tee 31 // Metsavahi tee 51 // Randvere tee 12 maaüksuste

munitsipaalomandisse andmise taotlusi ja tagastame need.“ Kirjas puudub vaidlustamisviide.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et maa riigi omandisse jätmine tuleb otsustada enne

maa munitsipaalomandisse andmise otsustamist ning maa munitsipaalomandisse andmise taot-

luse menetlus on selle kirjaga lõppenud. Kirjast ei ole võimalik järeldada, et maa munitsipaalo-

mandisse andmise taotluse edasine menetlemine poleks võimalik ka juhul, kui maad riigi oman-

disse ei jäeta. Seetõttu ei saa kirjast järeldada, et maa munitsipaalomandisse andmise menetlus

on lõppenud, maad munitsipaalomandisse anda ei saa ning maa riigi omandisse jätmisel apel-

landi õigust nõuda maa andmist munitsipaalomandisse kaaluda ei tulnud. Isegi kui maavalitsuse

kirjast järeldada, et maa munitsipaalomandisse saamiseks tuleks linnal esitada uus taotlus, on

maa riigi omandisse jätmise menetluses Tallinna linn väljendanud soovi saada maa tagasi mu-

nitsipaalomandisse ning seda seisukohta viitega MaaRS § 28 lg 1 p-le 7 ka põhjendanud. See-

tõttu tuli maa riigi omandisse jätmisel arvestada Tallinna linna huvi maa munitsipaalomandisse

andmiseks.

9. Halduskohus leidis, et maareformi seadusest ei tulene linnale õigust maa munitsipaaloman-

disse andmist nõuda. Maareformi eesmärgiks ei ole tagastada 1940. a juunis munitsipaaloman-

disse kuulunud maad kohalikele omavalitsustele. Halduskohus leidis, et maa riigi omandisse

jätmist tuleb seetõttu eelistada maa munitsipaalomandisse andmisele. Ringkonnakohus seda sei-

sukohta ei jaga. MaaRS § 2 kohaselt on maareformi eesmärk kujundada riiklikul maaomandil

rajanevad suhted ümber peamiselt maa eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes endiste

omanike õiguste järjepidevusest ja praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning

luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks. Endiste omanike õiguste järjepidevuse all ei

saa mõista vaid endiste eraomanike õiguste järjepidevust. Maareformi käigus tuleb maareformi

eesmärgist lähtudes kaitsta ka kohalike omavalitsuste huvi saada munitsipaalomandisse enne

16.06.1940 kohaliku omavalitsuse omandisse kuulunud maa. Asjaolu, et sellise maa munitsi-

paalomandisse andmist ei käsitleta maa tagastamisena, ei ole ringkonnakohtu arvates oluline.

Nimetatud eesmärgist lähtudes tuleb sama maa munitsipaalomandisse taotlemisel MaaRS § 28

lg 1 p 7 alusel ning maa riigi omandisse jätmise soovi korral kaaluda, kumb huvi on kaalukam.

Maa munitsipaalomandisse andmisel ei ole seejuures määrav, kas selline maa on kohalikule

3-12-2039

8(9)

omavalitsusele vajalik tema ülesannete täitmiseks – nimetatud maad saab anda munitsipaalo-

mandisse ka MaaRS § 28 lg 2 alusel –, kuid see asjaolu võib kaalumisel olla oluline argument.

10. Maa jätmine riigi omandisse looduskaitselistel eesmärkidel ei ole ringkonnakohtu arvates

piiratud vaid MaaRS § 31 lg 1 p-s 2 toodud juhtudega, kus teised isikud maad kasutada ei saa.

Põhimõtteliselt on võimalik keskkonnakaitse huvides vaidlusalust maatükki riigi omandisse

jätta. Kohaseks aluseks saab sellisel juhul olla ka MaaRS § 31 lg 1 p 8 (riigi maareserv).

11. Ekslik on apellandi seisukoht, et LKS § 10 lg 1 osalise põhiseadusevastaseks ja kehtetuks

tunnistamise tagajärjel on kehtetu ka Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskiri. Nimetatud

haldusakt – Vabariigi Valitsuse 15.12.2005 määrus nr 312 – kehtib, sest HMS § 61 lõikes 2

nimetatud kehtivuse lõppemise eeldused pole täidetud ning seda haldusakti ei saa pidada ka

tühiseks mõnel HMS § 63 lõikes 2 nimetatud alusel. Vajadust tagada kaitse-eeskirjast tulene-

vate nõuete täitmine saab seetõttu maatüki riigi omandisse jätmise otsustamisel arvesse võtta.

12. Ringkonnakohus ei nõustu apellandiga ka selles, et maa riigi omandisse jätmise riigi maa-

reservina selle maa osas, mis kuulus 16.06.1940 seisuga kohalikule omavalitsusele, ei ole koos-

kõlas põhiseadusega, sest külakogukonna omandis olnud ühismaa riigi omandisse jätmine ei

ole võimalik ning nende, MaaRS § 28 lg 1 p-des 7 ja 8 nimetatud maade munitsipaalomandisse

andmine peaks toimuma samadel alustel. Erinevat regulatsiooni õigustab ringkonnakohtu arva-

tes nii asjaolu, et külakogukonna omandis olnud ühismaa kasutamine võis toimuda kuni 1940.

aastani erinevatel alustel – nt kasutati sellist maad külaelanike, mitte üksnes kohaliku omava-

litsuse poolt; piirkondades, kus maa oli külakogukonna omandis ühiskasutuses, olid eraomandis

olevad maatükid väiksema suurusega ning sellise maa riigi omandisse jätmisega riigi maareser-

vina ei saavutataks omandireformi eesmärki heastada omandiõiguse rikkumisega tehtud üleko-

hus ning luua eeldused turumajandusele üleminekuks (ORAS § 2 lg 1) – kui ka asjaolu, et riigi

maareservi tagamine on võimalik ka ilma külakogukonna omandis olnud ühismaa riigi maare-

servina riigi omandisse jätmata, sest sellise maa suurus kogu riigis on sedavõrd väike.

13. Vastustaja seisukohtadest kohtumenetluses nähtub, et vaidlustatud käskkirja andmisel ei

peetud vajalikuks kaaluda linna huvi maad munitsipaalomandisse saada, sest eelistada tuleb

maa jätmist riigi omandisse, maa munitsipaalomandisse jätmise taotlust ei olnud menetluses

ning keskkonnakaitse huvi on kaalukas. Kohtuasjas nr 3-3-1-37-07 (otsuse p 9) selgitas Riigi-

kohtu halduskolleegium, et maa riigi omandisse jätmise prioriteetsus ei tähenda siinkohal pii-

rangut otsustaja kaalutlusruumis, vaid määrab üksnes maa riigi omandisse jätmise ja maa tagas-

tamise otsuste tegemise ajalise järjestuse. Seetõttu on vajalik maa riigi omandisse jätmisel kaa-

lutlusõiguse teostamine, kusjuures arvesse tuleb võtta maa tagastamise õigustatud subjekti õi-

gust maa tagastamise nõudmisel. Maareformi seaduse sätted maa tagastamata jätmisel seetõttu,

et asjaomane maa jäetakse riigi omandisse, ja maa munitsipaalomandisse andmata jätmisel see-

tõttu, et see maa jäetakse riigi omandisse, on sarnase sõnastusega. Arvestades maareformi ees-

märkide kattumist, tuleb viidatud kohtupraktikat mõista nii, et ka sama maa munitsipaaloman-

disse taotlemisel ja riigi omandisse jätmise soovi korral tuleb maa riigi omandisse jätmist kaa-

luda, võttes arvesse kohaliku omavalitsuse huve, sh kohaliku omavalitsuse garantiid ja avalikku

huvi, mis õigustab maa riigi omandisse jätmist.

14. Riigikohtu halduskolleegiumi 19.06.2008 otsuse nr 3-3-1-25-08 p-s 23 selgitati, et maa

riigi omandisse jätmise otsuse tegemisel ei saa viidata abstraktselt avalikele huvidele ning eel-

dada nende suuremat kaalukust võrreldes erahuvidega. Nii kaalutlusotsuse tegemisel kui selle

motiveerimisel tuleb selgelt välja tuua, milles konkreetsel juhul avalik huvi seisneb ning millist

kaalu omab see võrreldes isikute huviga maa tagastamiseks. Selliselt tuleb avalik huvi välja

tuua ja selle kaalu hinnata ka maa riigi omandisse jätmisel, kui seda maad taotletakse munitsi-

paalomandisse.

3-12-2039

9(9)

15. Eelviidatud Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses nr 3-3-1-37-07 (p 10) märgiti: „Üldjuhul

ei takista maa eraomandis olemine kehtestatud keskkonnakaitserežiimi täitmist. Looduskaitse-

seadusest ei tulene ka käesoleval ajal, et kaitsealasse kuuluv maa peaks olema tingimata riigi

omandis (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 2. märtsi 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-79-

05, p 13). Seega ei ole MaaRS § 31 lg 1 p 2 rakendamisel vajalik omandi- ja maareformi üldis-

test eesmärkidest kõrvale kalduda.“ Nimetatud seisukoht on asjakohane ka käesoleval juhul,

sest kohaliku omavalitsuse üksuse omandis oleval maal ei ole keskkonnakaitserežiimi täitmine

keerukam kui eraomandis oleval maal.

16. Vaidlustatud käskkirjast nähtuvad kaalutlused, miks on keskkonnarežiimi tagamine ja

kaitse-eeskirja nõuete järgimine võimalikud, kui maa jäetakse riigi omandisse. Pole alust seada

kahtluse alla, et Riigimetsa Majandamise Keskuse kogemused ja oskused on keskkonnakaitse

eesmärgi täitmiseks head. Käskkirja põhjendustest ei nähtu aga, et arvesse oleks võetud ka Tal-

linna linna huvi saada maatükk tagasi enda omandisse ja maareformi eesmärki selline maa üld-

juhul munitsipaalomandisse anda. Samuti ei nähtu käskkirjast, et käesoleval juhul ei ole kesk-

konnakaitse eesmärki võimalik saavutada, kui maa antakse munitsipaalomandisse. Viide Pirita

jõe maastikukaitseala kaitsekorralduskava punktile 6.1 ei aita käskkirja põhjendada, sest kait-

sekorralduskavast ei selgu, miks maa riigi omandisse jätmine loomulik tundub. Kaalutluste ole-

masolu on seda enam oluline, et maa-ala kaitserežiim ei ole võrreldav MaaRS § 31 lg 1 p-s 2

näidatud olukorraga, kus Riigikohtu halduskolleegiumi 19.06.2008 otsuse nr 3-3-1-25-08 ko-

haselt tuleb samuti kaalumist teostada.

17. Vaidlustatud käskkirja motiveerimispuuduste tõttu tuleb kaebus rahuldada. Asja uuel ot-

sustamisel ei ole välistatud samadele järeldustele jõudmine, kuid HMS § 58 kohaselt on kaebuse

rahuldamata jätmiseks põhjust vaid siis, kui käskkirja motiveerimispuudused ei mõjutaks asjas

tehtavat otsust. Sellise olukorraga tegemist ei ole.

18. Tallinna linna apellatsioonkaebus tuleb rahuldada, halduskohtu otsus tühistada ja uue otsu-

sega vaidlustatud käskkiri tühistada. Apellant taotles apellatsioonkaebuses menetluskulude väl-

jamõistmist vastustajalt. Apellant tasus riigilõivu 15 € kaebuse esitamisel (tl 15) ja 15 € apel-

latsioonkaebuse esitamisel (tl 98). Nimetatud summa, kokku 30 €, tuleb Keskkonnaministee-

riumilt Tallinna linna kasuks välja mõista.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/

Silvia Truman

Jõustunud Riigikohtu 23.10.2014 otsuses toodud muudatustega

RESOLUTSIOON

1. Jätta keskkonnaministri kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2014. a otsuse põhjendusi haldusasjas

nr 3-12-2039. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus jõusse.