3-11-2903/18 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Tiina Pappel, Agu Timmi ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht

18. detsember 2013, Tartu Haldusasja number 3-11-2903 Haldusasi Laine Jaksi ja Vello Jaksi kaebus Alajõe Vallavolikogu

10. novembri 2011. a otsuse nr 73 tühistamiseks ja ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 19. aprilli 2012. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Laine Jaksi ja Vello Jaksi apellatsioonkaebused Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebajad Laine Jaksi ja Vello Jaksi Vastustaja Alajõe Vallavolikogu RESOLUTSIOON Jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 19. aprilli 2012. a otsus muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 17. jaanuar 2013).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vello ja Laine Jaksi esitasid 11. aprillil 2011 Alajõe Vallavalitsusele avalduse, milles palusid muuta nende ühisomandis oleva kinnistu sihtotstarbe elamumaaks. Hiljem esitatud selgituste kohaselt soovivad V. ja L. Jaksi müüa Struuga maastikukaitsealal paikneva XXX kinnistu Eesti Vabariigile, kuid kuna kinnisasi ei vasta looduskaitseseaduse (LKS) § 20 lg-s 1 sätestatud kriteeriumile, ei ole V. ja L. Jaksil õigust seda riigile võõrandada. See kinnistu vastaks viidatud kriteeriumile siis, kui maa sihtotstarve muudetakse elamumaaks.

Alajõe Vallvolikogu 10. novembri 2011 a otsusega nr 73 keelduti maa sihtotstarbe muutmisest. Otsuse põhjenduste kohaselt ei ole 7. märtsi 2011. a määrusega nr 22 kehtestatud Alajõe valla Peipsi äärse ranna-ala üldplaneeringuga XXX maaüksuse asukohas elamumaad ette nähtud. Lisaks asub kinnisasi täies ulatuses Struuga maastikukaitsealal, kus on keelatud uute ehitiste püstitamine. Keskkonnaameti 13. septembri 2011. a kirjas on märgitud, et XXX kinnistul on poollooduslik kooslus, mille puhul on vajalik niitmine. Lisaks asub XXX maaüksus Narva jõe kaldal, kuhu laienevad Narva jõe piiranguvööndi, ehituskeeluvööndi ja veekaitsevööndi kitsendused, mis seavad piirangud ehitustegevusele. Seetõttu ei nõustunud Keskkonnaamet Struuga maastikukaitseala valitsejana XXX maaüksuse muutmisega maatulundusmaast elamumaaks, kuna ehitustegevus, mille eelduseks on sihtotstarbe muutmine, on vastuolus kaitseeeskirjaga.

2. V. ja L. Jaksi esitasid hiljem ühte menetlusse liidetud kaebuse, milles palusid vallavolikogu otsuse tühistada ja kohustada vallavalitsust nende avaldust uuesti läbi viitama. Kaebuse kohaselt on otsus vastuolus PS §-dega 12 ja 23. Pärast kinnistu sihtotstarbe muutmist on võimalik see riigile võõrandada või kasutada praegusest sobivamal viisil loodusturismi arendamiseks. Tugineda ei saa asjaolule, et maaüksus asub Narva jõe piiranguvööndi, ehituskeeluvööndi ja veekaitsevööndi kitsenduste alal, sest 230 meetri kaugusel samades vööndites asuvale kinnistule on ehitis püstitatud.

3. Tartu Halduskohtu 19. aprilli 2012. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Otsuse põhjendused:

3.1. Kaebajate kinnistu asub tervikuna rohealal. Kaebajate osundatud naaberehitis XXX maaüksusel asub aga elamu-, kaubandus-, teenindus, toitlustus-, majutushoone ja sadama maa segafunktsiooniga alal ning seetõttu ei saa kaebajaid ja viidatud maaüksuse omanikke võrdselt kohelda.

3.2. Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2008. a määrusega nr 155 kehtestatud "Katastriüksuste sihtotstarvete liigid ja nende määramise korra" § 2 lg 1 ja 2 kohaselt võib katastriüksuse sihtotstarbe muutmine toimuda küll kinnisasja omaniku taotluse alusel, kuid kohalik omavalitsus saab määrata vaid niisuguse sihtotstarbe, mis on selles määruses nimetatud ja vastab õigusaktidega või planeeringuga kehtestatud maakasutuse otstarbele.

3.3. Sama määruse § 6 p 1 kohaselt on elamumaa alatiseks või perioodiliseks elamiseks ettenähtud ehitiste ja garaažide maa. Vaidlusalusel maal ei asu mingeid elamu mõiste alla kuuluvaid ehitisi.

3.4. Ehkki Alajõe valla Peipsi järve äärse ranna-ala üldplaneeringu seletuskirja punktis 3.3. on kasutatud määruses "Katastriüksuste sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord" kasutamata mõisteid nagu "kõrvalotstarve" ja "üldkasutatava hoone maa", on märgitud ka, et seda funktsiooni kavandatakse üksnes Alajõe külas. XXX kinnistu asub aga Vasknarva küla rohealal ja pole määratletud "kõrvalotstarvet" võimaldava elamumaana.

3.5. Vabariigi Valitsuse määruse "Struuga maastikukaitseala kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri" § 5 lg 1 p-dest 1 ja 3 ning lg 2 p-st 1 tulenevalt on majandustegevus ja uute ehitiste püstitamine kaitsealal keelatud, ehitada saab vaid kaitseala tarbeks ja kaitseala valitseja nõusolekuta pole võimalik katastriüksuse kõlvikute piire ja sihtotstarvet muuta. Kaitseala valitseja Keskkonnaamet ei ole nõusolekut andnud. Seejuures on Keskkonnaamet lähtunud viidatud Struuga maastikukaitseala kaitse eeskirja § 5 lg 1 p-s 3 sisalduvast ehitiste püstitamise keelust, nimetanud ära poolloodusliku koosluse säilitamiseks vajalikud tingimused ja asjaolu, et lisaks kehtivad maaüksusele veel ka Narva jõe piiranguvööndi, ehituskeeluvööndi ja veekaitsevööndi kitsendused.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. V. ja L. Jaksi esitasid kumbki identsed apellatsioonkaebused, milles palusid halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

4.1. Nii XXX kui XXX maaüksus asuvad ühes ja samas Narva jõe piirangu-, ehituskeeluja veekaitsevööndis, seega tuleb nende omanikke kohelda võrdselt.

4.2. Määruse "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord" § 5 p 3 sätestab, et katastriüksuse sihtotstarbe määramise otsus peab sisaldama viidet sihtotstarbe määramise dokumendile, sh viidet ehitusloa andmise otsusele või kirjalikule nõusolekule. Järelikult ei pea maatükil, mille sihtotstarbe muutmist elamumaaks taotletakse, asuma ehitis, vaid sihtotstarbe muutmiseks piisab näiteks rajatava elamu kavandist.

4.3. Alajõe valla Peipsi järve äärse ranna-ala üldplaneeringu seletuskirja alapeatükk 4.8. p 7 (lk 47) järgi on rohelise võrgustiku alal lubatud üksiku eluaseme koha rajamine vastavalt peatükis

3.2.1. sätestatud põhimõtetele ja tingimustele. Seletuskirja alapeatüki 3.2.1. p 8 (lk 17) kohaselt tuleb üksiku eluaseme rajamisel moodustada iseseisev ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmav elamumaa katastriüksus. Seega on üldplaneeringu kohaselt elamu rajamisel rohealale elamumaa katastriüksuse moodustamine lausa kohustuslik.

4.4. Rohealal asuvale XXX kinnistule on määratletud ka elamumaa kõrvalotstarve, kuna seletuskirja alapeatüki 3.4 (lk 18) kohaselt on haljasja metsaalad mõeldud ka puhkeja virgestusmaaks, kuhu on ehitatud hooajalised või aastaringsed puhkeotstarbelised hooned. Sealhulgas lubatakse avalike teenuste osutamiseks rajada ka üldkasutatavaid hooneid. Seega on kaebajatel võimalik rajada XXX kinnistule näiteks selline ehitis, mida on võimalik kasutada nii elamuna kui ka üldkasutatava hoonena.

4.5. Kuna Keskkonnaamet ei ole oma 13. septembri 2011. a kirjas väitnud, et kõlviku sihtotstarbe muutmine võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit, siis on Keskkonnaameti keeldumine XXX maaüksuse sihtotstarbe muutmisest LKS § 14 lg-st 2 tulenevalt põhjendamatu.

5. Alajõe Vallavalitsuse vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel:

5.1. XXX ja XXX maaüksust ei saa võrdsustada, kuna XXX maaüksus asub täielikult Struuga maastikukaitsealal, kuid XXX maaüksust ei hõlma Struuga maastikukaitseala üldse. Samuti oli XXX maaüksuse sihtotstarve elamumaa juba enne Struuga maastikukaitseala kaitse-eeskirja vastuvõtmist 2007. aastal.

5.2. Maakatastriseaduse § 18 lg 7 järgi moodustatakse ehitise püstitamiseks maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusele, millel ei asu ehitisi, iseseisev ehitise alust ja selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus, mille sihtotstarbe määrab detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe alusel. Kuid antud kinnistul ei saa ehitada, sest XXX maaüksus asub mitmes ehituskeeluvööndis: Struuga maastikukaitseala, Narva jõe ülemjooksu hoiuala ning Natura ala.

5.3. Määruse "Struuga maastikukaitseala kaitse alla võtmise ja kaitse-eeskiri" § 5 lg 2 p 1 järgi on keelatud muuta katastriüksuse kõlvikute piire ja sihtotsarvet. Sama määruse § 5 lg 1 p 3 keelab uute ehitiste püstitamise.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse peamiste põhjustega ega korda neid.

7. Enne apellatsioonkaebuse lahendamisele asumist märgib ringkonnakohus esmalt, et kuna käesolevas asjas oli haldusmenetluses vajalik küsida nõusolekut Struuga maastikukaitseala valitsejalt Keskkonnaametilt (vt tl 27), siis oli halduskohtul võimalik HKMS § 24 lg 1 p 3 alusel kaasata menetlusse ka Keskkonnaamet kui haldusorgan, kelle kooskõlastus oli vajalik haldusmenetluses, millest vaidlus tekkis. Halduskohus Keskkonnaametit ei kaasanud.

Kuivõrd kooskõlastava haldusorgani kaasamine halduskohtumenetluses ei ole HKMS § 24 lg 1 p-s sätestatud kohustusena, vaid võimalusena, ei pea ringkonnakohus siiski apellatsioonimenetluses Keskkonnaameti kaasamist vajalikuks. See ei ole ringkonnakohtu hinnangul vajalik ka seetõttu, et nähtuvalt asja materjalidest on Alajõe Vallavalitsuse ning Keskkonnaameti seisukohad ühtelangevad ning asjas puudub vajadus Keskkonnaametilt täiendavate andmete saamiseks. Asjas tähtsust omavad õiguslikud ja faktilised asjaolud on niigi piisavalt selged.

8. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

9. Õige on vastustaja ja halduskohtu seisukoht, et XXX kinnistu ja selle läheduses asuva XXX kinnistu omanikke tuleb kohelda ebavõrdselt, kuna nende kinnistute õiguslik staatus on erinev. Vastustaja on osundanud, et kaebajatele kuuluv XXX kinnistu kuulub täielikult Struuga maastikukaitseala koosseisu. Seevastu XXX kinnistu maastikukaitseala koosseisu ei kuulu. Ringkonnakohtu hinnangul on juba see asjaolu piisav erinevus, mis nõuab nende kinnistute omanike ebavõrdset kohtlemist. Seda põhjusel, et määruse "Struuga maastikukaitseala kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri" § 5 lg 1 p 3 järgi on kaitsealal keelatud uute ehitiste püstitamine, välja arvatud ehitamine kaitseala tarbeks. Kaebajad soovisid XXX kinnistu sihtotstarvet muuta just elamumaaks, mis on uute ehitiste püstitamise eelduseks. Olukorras, kus kehtiv õigus (kaitseeeskirja § 5 lg 1 p 3) ehitiste püstitamise keelab, on ilmne, et sellisel juhul oleks maa muutmine elamumaaks sisutu, sest ehitamine ei oleks sinna võimalik. Vastavalt on ka maa sihtotstarbe muutmine elamumaaks kaitse-eeskirja § 5 lg 1 p 3 eesmärgi ja mõttega vastuolus.

See, et ka pärast elamumaaks muutmist ei oleks ehitamine sellel maal võimalik, nähtub selgelt ka kaebajate endi taotluse selgitusest (tl 8), kus märgitakse, et kui maa sihtotstarve muudetaks elamumaaks, vastab see LKS § 20 lg-s 1 sätestatud kriteeriumile. LKS § 20 lg 1 sätestab, et kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Sellest soovist nähtub, et kaebaja teadvustab, et ehitamine pole sinna võimalik.

10. Seega pole võrdlus XXX kinnistuga asjakohane. See, et kaebaja väitel asuvad nii XXX kui XXX maaüksus ühes ja samas Narva jõe piirangu-, ehituskeeluja veekaitsevööndis, ei ole eeltoodut arvestades oluline. Kaebaja kinnistule tuleneb ehituskeeld eeskätt asumisest Struuga maastikukaitsealal.

Vastuseks kaebaja ekslikule käsitusele võrdse kohtlemise põhimõttest osundab ringkonnakohus siinkohal ka korduvalt väljendatud Riigikohtu seisukohale, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega ei ole tegemist, kui isiku kasuks ei korrata õigusvastast viga, mida on võib-olla tehtud varasemas haldusmenetluses (RKHKo 3-3-1-19-04, p 18; 3-3-1-53-04, p 13; 3-3-1-23-06, p 12; 3-3-1-59-06, p 12).

11. Iseenesest on õige apellandi väide, et maa sihtotstarbe muutmiseks elamumaaks ei ole vajalik, et maal asuks juba elamu. Kuid ainuüksi see asjaolu ei ole halduskohtu otsuse tühistamise aluseks, kuna halduskohtu otsuse viide, et vaidlusalusel maal puudub elamu, ei oma otsuse põhjenduste seas kaalukat rolli. Kaebuse rahuldamata jätmise põhilised põhjendused seisnesid muus.

12. Asjaolu, et Alajõe valla Peipsi järve äärse ranna-ala üldplaneeringu alapeatükk 4.8. p 7 järgi on lubatud rohelise võrgustiku aladel üksiku eluasemekoha rajamine, ei tähenda, et see oleks lubatud Struuga maastikukaitsealal. Selles üldplaneeringu alapeatükis on märgitud, et Alajõe valla roheline võrgustik on määratud maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuga “Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused”. Isegi kui möönda, et viidatud maakonnaplaneeringu teemaplaneering hõlmab ka Struuga maastikukaitseala, ei ole Alajõe Vallavolikogu kehtestatud üldplaneeringuga võimalik muuta Vabariigi Valitsuse kui kõrgemalseisva organi poolt määrusega "Struuga maastikukaitseala kaitse alla võtmine ja kaitseeeskiri" kehtestatud ehitamiskeeldu maastikukaitsealal (kaitse-eeskirja § 5 lg 1 p 3). Seega tuleb üldplaneeringu alapeatükk 4.8. p-s 7 sätestatut mõista käesoleval juhul selliselt, et ehitamine üldplaneeringus kirjeldatud viisil on lubatud vaid kohtades, mis ei kuulu maastikukaitseala koosseisu.

13. Samamoodi tuleb mõista ka üldplaneeringu alapeatükis 3.4. sätestatut, mis võimaldab puhkeja virgestusmaale, mis planeeringu järgi on haljasja metsaalad, justkui hoonete rajamist. Ka juhul, kui lugeda Struuga maastikukaitseala haljasja metsaalaks, tuleb sinna ehitamisel lähtuda ikkagi viidatud kaitse-eeskirja § 5 lg 1 p-st 3. Seetõttu ei saa nõustuda apellatsioonkaebuse väitega, justkui oleks XXX kinnistule määratud juba elamumaa kõrvalotstarve, täpsemalt ühiskondlike ehitiste maa.

14. Ekslik on apellatsioonkaebuse seisukoht, et kuna Keskkonnaameti 13. septembri 2011. a kirjas ei ole väidetud, et maa sihtotstarbe muutmine võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit, siis on kaitstava loodusobjekti valitseja keeldumine maaüksuse sihtotstarbe muutmisest põhjendamatu.

LKS § 14 lg 1 p 1 järgi ei või kaitsealal ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta muuta katastriüksuse kõlvikute piire ega kõlviku sihtotstarvet. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kaitstava loodusobjekti valitseja ei kooskõlasta käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tegevust, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit.

Ehkki Keskkonnaameti 13. septembri 2011. a vastuses ei ole tõesti kasutatud üks-üheselt LKS §

14 lg 2 sõnastust, on sellest vastusest ometigi ilmne, et just sellest sättest on Keskkonnaamet lähtunud. Keskkonnaameti kirjas viidatakse Struuga maastikukaitseala kaitse-eeskirjale ja selle §

5 lg 1 p-s 3 sätestatud ehituskeelule. On ilmselge, et maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga keelatakse eeskätt just need tegevused, mis võivad kahjustada loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või selle seisundit. Selle keelu arvestamisega ongi Keskonnamet ühtlasi keeldunud kooskõlastamast tegevust, mis võib loodusobjekti või selle kaitse eesmärgi saavutamist kahjustada.

15. Eeltoodust tulenevalt on apellatsioonkaebused põhjendamatud ja halduskohtu otsuse tühistamiseks pole alust.

16. Ringkonnakohus peab vajalikuks märkida veel järgmist. Asja materjalidest nähtuvalt on kaebajate soov saavutada XXX maaüksuse sihtotstarbe muutmine elamumaaks selleks, et kinnistu saaks hiljem LKS § 20 lg 1 alusel müüa riigile kui maa, mille sihtotstarbelist kasutamist kaitseala kaitsekord oluliselt piirab (vt tl 8, 5). Seega on kaebajate eesmärk liikuda olukorrast, kus neil on võimalik maad sihtotstarbelisena kasutada, olukorda, kus seda sihtotstarbelisena kasutada pole enam võimalik, ja siis see sihtotstarbelise kasutamise võimatuse ettekäändel riigile müüa. Teisisõnu soovivad kaebajad ise kunstlikult, ilma tegeliku ehitamise kavatsuseta, luua kõigepealt endile halvema olukorra, et sealtkaudu tekitada alus nõuete esitamiseks riigi vastu.

Selline käitumine pole kooskõlas LKS § 20 1g 1 mõtte ja eesmärgiga. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole LKS 20 lg 1 eesmärk kaitsta selliseid isikuid, kes viivad end teadlikult sellisesse olukorda, kus LKS § 20 lg 1 justkui kohaldamisele kuuluks. Seda kinnitab ka käesolevaks ajaks jõustunud LKS § 20 lg 11, mis sätestab, et riik ei omanda kinnisasja käesolevas paragrahvis sätestatud korras, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta. Ringkonnakohus leiab, et analoogiliselt ei ole riigil kinnisasja omandamise kohustust ka siis, kui isik muudab teadlikult oma kinnistu sihtotstarvet selleks, et selle sihtotstarbeline kasutamine läheks vastuollu kaitseala kaitsekorraga.

17. Kuna apellatsioonkaebused jäävad rahuldamata, jääb nende esitamisel tasutud riigilõiv (31,94 eurot, tl 57) HKMS § 108 lg 1 alusel apellantide endi kanda.

Tiina Pappel Agu Timmi Einar Vene