3-12-1986/22 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht

11. detsember 2013, Tallinn Haldusasja number 3-12-1986 Haldusasi X Xi kaebus avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu (töötamine avalikus teenistuses) tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebaja – X X Vastustaja – Põllumajandusministeerium Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2013. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Põllumajandusministeeriumi apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Põllumajandusministeeriumi apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 01.02.2013 otsus haldusasjas nr 3-12-1986.

2. Teha asjas uus otsus, millega jätta X Xi kaebus rahuldamata.

3. Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 10.01.2014, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlus-

3-12-1986 2(4) tähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X X esitas 18.09.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõudega tuvastada, et töötades perioodil 25.07.1967 – 31.12.2009 xxxxxxxxxx ja hiljem xxxxxxxxxx erinevatel ametikohtadel, täitis kaebaja avaliku võimu ülesandeid ja oli avalikus teenistuses avaliku teenistuse seaduse (ATS) mõistes. Kaebaja huvi avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemiseks tulenes asjaolust, et avaliku teenistuse staaži pikkusest oleneb tema pensioni suurus. Kaebaja kirjeldas kaebuses oma tööülesandeid, mis olid iseloomulikud avaliku võimu teostamisele.

2. Põllumajandusministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 01.02.2013 otsusega X. Xi kaebuse ja luges X. Xi töötamise xxxxxxxxxxx ja xxxxxxxxxxxx ajavahemikul 25.07.1967 – 31.12.2009 avalikuks teenistuseks ATS mõistes. Ühtlasi jättis menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda. Kohtuotsuse põhjendused olid alljärgnevad. Asjas on leidnud kinnitust, et xxxxxxxxx oli riigieelarvest finantseeritav asutus. Maaparandusvalitsuste põhimäärustest tulenevalt oli nende ülesanneteks oma tööpiirkonnas maaparanduse veemajandusalase töö juhtimine, koordineerimine ja kontroll. Nende ülesannete täitmiseks oli maaparandusvalitsustel muu hulgas kohustus planeerida ja kooskõlastada objektide lõikes maaparandustööde plaanid; finantseerida ja võtta vastu maaparandustööd, kinnitada turba realiseerimise ja muldade lupjamise plaanid; teostada järelevalvet maaparandussüsteemide ekspluatatsiooni üle; kontrollida parandatud maade sihipärast kasutamist; kontrollida ja koordineerida vee ratsionaalse kasutamise ja kaitsega seotud objektide ja seadmete kasutamist; anda lubasid pinnaja põhjavee ressursside kasutamiseks jne. Maaparandusvalitsustel oli muu hulgas õigus koostada ja kinnitada projekt-eelarvelist dokumentatsiooni ja tiitelnimestikke; kontrollida maaparandustööde plaanide täitmist ja maaparandustööde kvaliteeti, panna seisma ettevõtteid või nende üksikuid osi ning teha kohustuslikke ettekirjutusi ja määrata veeressursside kasutamise ja kaitse eeskirjade rikkujaile administratiivkorras rahalisi trahve. Seega ilmneb maaparandusvalitsuste ülesannetest, kohustustest ja õigustest selgelt, et tegemist oli haldusorganiga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 tähenduses, mis teostas oma põhiülesannete kohaselt täidesaatvat riigivõimu. Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määruses nr

1 „Nende endise Eesti NSV ametiasutuste loetelu kinnitamine, kus töötatud aeg arvestatakse avaliku teenistuse staaži hulka“ (määrus nr 1) sisalduva märkuse järgi ei loeta ametiasutuseks kaubandusvalitsusi, varustusvalitsusi, teenindusvalitsusi, elamutevalitsusi ja teisi analoogilisi asutusi, kelle peamiseks ülesandeks oli teenindamine ja tootmine. Nimetatud märkuse näidisloetelus ei ole nimetatud maaparandusvalitsusi ja põhjendatult, sest nende peamiseks ülesandeks ei olnud „teenindamine ja tootmine“. Kuna määruse nr 1 p 12 kohaselt endise Eesti NSV ametiasutuste hulka, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, arvati kõik riiklikud ametid, riiklikud komiteed ja komisjonid ning riiklikud peavalitsused ja riiklikud valitsused, siis sisuliselt loogiliselt sobituvad sinna alla ka maaparandusvalitsused. Maaparandusvalitsused ei olnud ametlikult Eesti NSV ametiasutused, kuid põhjendatud on analoogia kohaldamine. Kui maaparandusvalitsused oleksid sõnaselgelt kuulunud loetelusse, siis puuduks kaebajal vajadus kohtu kaudu avalikus teenistuses olemist tuvastada. Isegi Justiitsministeerium on olnud oma 11.10.2005 vastuses selgitustaotlusele seisukohal, et „Maaparanduse

3-12-1986 3(4) valitsustes avaliku võimu funktsioonide täitmist eeldanud ametikohtadel töötatud aeg peab kuuluma arvestamisele avaliku teenistuse staaži hulka“.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

4. Põllumajandusministeerium palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata. Apellatsioonkaebuse põhjendused. Kohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi ja oluliselt rikkunud menetlusõiguse normi. Viimastel aastatel on kohtupraktika avaliku teenistuse staaži tuvastamise osas muutunud. 01.06.1990 reorganiseeriti maaparanduse valitsused maaparandusbüroodeks ja seetõttu ei saa määruse nr 1 kohaselt avaliku teenistuse staažina arvesse võtta 01.06.1990 toimunud maaparanduse valitsuste reorganiseerimisele järgnevat aega (kuni 01.01.2010, kui maaparandusbürood korraldati ümber ja moodustati Põllumajandusamet). Kohus on küll avalik-õigusliku suhte tuvastanud, kuid ei ole sellele otsusele jõudmist põhjendanud. Kohtuotsusest ei nähtu, kas kohus on tuvastamiskaebuse rahuldamisel lähtunud asjaolust, et maaparandusbüroode ja nendel ametikohtadel töötatud aja arvamiseks avaliku teenistuse staaži kohta puudub õigusnorm. Kohtud on olnud erinevatel seisukohtadel avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži tuvastamise võimalikkuse osas tuvastamiskaebuse esitamise kaudu. Apellant viitab siinkohal Tallinna Halduskohtu lahenditele haldusasjades nr 3-414/01, 3-749/2001 ja 3-874/2001 ning Tallinna Ringkonnakohtu 27.03.2009 otsusele nr 3-07-1233. Erinevalt eespool nimetatud ja käesolevas asjas leitust on asutud vastupidisele seisukohale Tallinna Ringkonnakohtu 07.08.2012 otsuses nr 3-11-2102 ja Tallinna Halduskohtu 14.01.2013 otsuses nr 3-12-867.

5. X. X ei nõustu apellatsioonkaebusega ja vaidleb sellele vastu. Halduskohtu lahend on õiglane ja põhjendatud. Halduskohus on oma otsuses õigesti märkinud, et sisuliselt olid pooled juba esimese astme kohtmenetluses vaidluse põhiküsimuses ühel meelel. Apellant ei ole esimese astme menetluses ega ka apellatsioonkaebuses vaidlustanud asjaolu, et maaparandusbürood jätkasid varasemate maaparandusvalitsuste sisulist tegevust ja seetõttu ei oma nende ümbernimetamine antud vaidluse kontekstis mingisugust tähtsust. Halduskohus on otsuses tuvastanud nii selle, et avalikku võimu teostasid maaparanduse valitsused ja hiljem maaparandusbürood kui ka selle, et seda tegi kaebaja, täites oma tööülesandeid.

X. X esitas täiendavad seisukohad, milles palub apellandilt välja mõista menetluskulud. Halduskohus ei asunud haldusorgani asemele, vaid tuvastas avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu, mida kohus HKMS § 37 lg 2 p 6 alusel saab teha.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Ringkonnakohus jääb varasema kohtupraktika juurde (vt nt 02.10.2008 otsus nr 3-08-144, 02.10.2008 otsus nr 3-08-186, 19.11.2008 otsus nr 3-08-147, 03.11.2009 otsus nr 3-08-2661, 07.08.2012 otsus nr 3-11-2102, 13.09.2012 otsus nr 3-10-2030) ning leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada. Eelviidatud lahendites on ringkonnakohus avaldanud alljärgnevat seisukohta: ATS § 182 lg-st 1 tuleneb nõue, et varasem tegevus arvatakse teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et isik on avaliku teenistuse seaduse jõustumise ajal (01.01.1996) teenistuses (vt Tallinna Ringkonnakohtu 03.11.2009 otsus haldusasjas 3-08-2661). Selleks aga oleks tulnud isik ATS § 163 lg 1 alusel teenistusse võtta.

3-12-1986 4(4)

Ringkonnakohus selgitab kaebajale veelkord, et kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, siis teenistussuhet ei tekkinud. Siinkohal ei ole määravad kaebaja väited ning esitatud tõendid, mille kohaselt olid tema poolt täidetud tööülesanded omased avaliku võimu teostamisele. Avalik-õiguslikke ülesandeid saavad teatud juhtudel täita ka avalikus teenistuses mitteolevad isikud. Halduskohus ei saa tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda haldusorgani asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma haldusaktiga. Seega ei saa kohus ka nimetada isikut teenistusse või luua oma kohtuotsusega õiguslikke tagajärgi, mis oleksid tekkinud isiku teenistusse nimetamisel haldusorgani poolt.

7. Eelnevast tuleneb, et sõltumata asjaolust, millist iseloomu kandsid kaebaja poolt sooritatud tööülesanded, ei ole kaebaja töösuhet võimalik lugeda avalikuks teenistuseks, kui kaebajat ATS-i jõustumise ajal ATS § 163 lg 1 alusel teenistusse ei nimetatud. Toimiku materjalidest nähtuvalt on kaebaja teenistusse nimetatud alles 01.01.2010.

8. Tühistades halduskohtu otsuse, teeb ringkonnakohus HKMS § 200 p 3 alusel uue otsuse asja uueks läbivaatamiseks saatmata. Ringkonnakohus jätab X. Xi kaebuse rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 kohaselt jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Põllumajandusministeerium ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, mistõttu jäävad ka viimase menetluskulud tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets