3-12-687/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Silvia Truman ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 14.11.2013, Tallinn Haldusasja number 3-12-687 Haldusasi L K kaebus Pärnu Linnavalitsuse 27.02.2012 korralduse nr 110 „Kuninga tn 30a kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamine“ tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse tuvastamiseks ning Pärnu Linnavalitsuse kohustamiseks detailplaneeringu ala suurendamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 15.06.2012 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus L K määruskaebus Menetlusosalised Kaebuse esitaja L K Vastustaja Pärnu Linnavalitsus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 15. juuni 2012. a määrus haldusasjas nr 3-12-687 muutmata ja L K määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Ringkonnakohtu määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Pärnu Linnavalitsus väljastas Eesti Punasele Ristile (edaspidi ka EPR) 15.05.2000 ehitusloa nr 115 Kuninga tn 30a endise katlamaja rekonstrueerimiseks kolmekordseks büroohooneks.

Pärnu Halduskohtu 18.05.2001 otsusega haldusasjas nr 3-31/2001 (tl 19-22) rahuldati xxxxxxxx omanik L K kaebus osaliselt; tunnistati õigusvastaseks Pärnu Linnavalitsuse linnaplaneerimise ameti juhataja 03.03.2000 toiming arhitektuurse projekteerimise lähtetingimuste nr 41 kinnitamisel ja abilinnapea 10.05.2000 toiming ehitusprojekti kinnitamisel; jäeti rahuldamata taotlus 15.05.2000 ehitusloa nr 115 tühistamiseks; Pärnu

3-12-687 2(11) Linnavalitsusele tehti ettepanek ehitusloa peatamiseks ajaks, mil viiakse hoone rekonstrueerimiseks vajalikud projektid kooskõlla kehtiva planeerimisja ehitusseadusega. Otsuse põhjendavas osas märkis kohus, et ehitusluba tuleb peatada kuni detailplaneeringu kehtestamiseni.

Pärnu Linnavalitsuse 04.03.2002 otsusega nr 4-7.3-10/1566 peatati ehitusloa nr 115 kehtivus. Pärnu Linnavalitsuse 20.01.2003 otsusega nr 4-7.3-23/300-1 tunnistati ehitusloa nr 115 peatamise otsus kehtetuks põhjendusega, et Kuninga tn 30a ehitis on peaaegu valmis, saavutatud on ehitusloaga ettenähtud kõrgus ning ehitustööde jätkumine täiendavaid muutusi

L. K õigustele kaasa ei too, küll aga tekitab ehitustegevuse jätkuv peatamine ebaproportsionaalselt suurt kahju EPR-le. Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2004 otsusega haldusasjas nr 2-3/209/04 tühistati L K kaebuse alusel Pärnu Linnavalitsuse 20.01.2003 otsus. Ringkonnakohtu hinnangul ei saanud ehitusloa peatamist tühistada enne detailplaneeringu kehtestamist.

Pärnu Linnavolikogu 16.09.2004 otsusega nr 121 (tl 13-16) algatati Pühavaimu tn, Rüütli tn, Kuninga tn ja Hospidali tn vahelise kvartali detailplaneering ja kinnitati selle lähteülesanne.

Pärnu Linnavolikogu 18.10.2007 otsusega nr 107 (tl 58-60) kehtestati Pühavaimu tn, Rüütli tn, Kuninga tn ja Hospidali tn vahelise kvartali detailplaneering osaliselt, arvates kehtestamisele kuuluvast planeeringualast välja Kuninga tn 30a ja Pühavaimu tn 16 kinnistud.

Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsusega nr 50 (tl 113-115) kehtestati Pühavaimu tn, Rüütli tn, Kuninga tn ja Hospidali tn vahelise kvartali detailplaneering. Otsuse põhjendustest nähtuvalt nägi planeeringulahendus ette Pühavaimu tn 16 kinnistule ulatuva Kuninga tn 30a asuva hoone katuseräästa likvideerimise ja üleehituse likvideerimisega kaasneva katusekalde muutmise; Kuninga tn 30a ehitise Pühavaimu tn 16 krundi poolsete akende (kolm akent) kinni ehitamise ja krundi piirile tulemüüri ehitamise; detailplaneering seadis Kuninga tn 30a kinnistu omanikule nõude ehitada aasta jooksul detailplaneeringu kehtestamise otsuse jõustumisest välja loomuliku valguse lahendus oma hoone teise korruse ruumidesse (katusevalgustus).

Tallinna Halduskohtu 23.07.2010 otsusega haldusasjas nr 3-08-1855 jäeti rahuldamata EPR kaebus Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsuse nr 50 tühistamiseks ning Pärnu Linnavalitsuse kohustamiseks väljastama Kuninga tn 30a ehitise kasutusluba või alternatiivselt lahendama 19.02.2008 kasutusloa taotlus. Tallinna Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsusega samas asjas tühistati Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsus nr 50 ning muus osas jäeti EPR apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuses (p-d 12-13) märgiti, et planeeringu seletuskirjast nähtub Kuninga tn 30a kinnistu osas, et Pühavaimu tn 16 kinnistu piirile on ette nähtud tulemüür kõrgusega 6,8 m, ning Pühavaimu tn 16 kinnistu osas täpsustab seletuskiri, et õuel paikneva kuuri võib ehitada 2-korruseliseks ning vajalik on tulemüür. Ringkonnakohus leidis, et planeering on olulise kaalutlusveaga, sest sellest ei nähtu Kuninga tn 30a ning Pühavaimu tn 16 kinnistute omanike huvide kaalumine. Planeeringus on vastavas osas viidatud üksnes võrdse kohtlemise printsiibile ning mõlema kinnistu omaniku õigusele ehitada hooned vahetult piirile. Selle kõrval oleks pidanud arvestama ka olemasoleva faktilise olukorraga ning hindama ühe või teise planeeringulahenduse mõju EPR ja L. K õigustele. Kuninga tn 30a hoone on püstitatud kehtiva ehitusloa alusel. Vastustaja ei ole hinnanud, kui reaalseks võib pidada L. K huvi ehitada oma kuurid kahekorruseliseks. Samuti ei selgu, miks

3-12-687 3(11) on üldse peetud võimalikuks lubada kahekorruselise kuuri ehitamist, kui taolised kuurid kõnealuses piirkonnas ei ole tavapärased. Detailplaneering on ebaselge tulemüüri ehitamise osas, st üheselt ei ole mõistetav, kumma kinnistu omanik peab tulemüüri rajama. Arvestades aga reaalset olukorda, kus EPR peab ehitise õiguspäraseks kasutamiseks asuma planeeringulahendust koheselt realiseerima (esmalt lahendama loomuliku valguse küsimuse ning seejärel kinni müürima aknad ja ehitama samaaegselt tulemüüri), jääb tulemüüri ehitamise kohustus tõenäoliselt EPR kanda. Detailplaneering ei vasta küsimusele, miks peab tuleohutuse tagama just tulemüüri ehitamise teel, kuigi asjakohane regulatsioon vastavat kohustust ei sätesta. Arvestades eeltoodud põhjendamispuudustega, mis ei võimalda kaalutlusotsuse õiguspärasust kontrollida, tuleb otsus nr 50 tühistada.

2. Pärnu Linnavalitsuse 27.02.2012 korraldusega nr 110 (tl 10-11) otsustati algatada xxxxxxxxxx kinnistu detailplaneeringu koostamine; märgiti, et detailplaneeringu koostamise ülesandeks on määrata krundile ehitusõigus ja selgitada välja võimalikud ehitusmahud, eesmärgiga võtta olemasolev hoone sihipärasele kasutamisele; leiti, et Kuninga tn 30a hoone kasutamine on EPR-le hädavajalik oma põhikirjaliste ülesannete täitmiseks Pärnu linnas ja maakonnas (p 1); kinnitati planeeritava maa-ala asukohaskeem (p 2); leiti, et detailplaneeringuga kavandatav ei ole olulise keskkonnamõjuga tegevus keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1 mõistes, mistõttu ei ole vajalik teostada keskkonnamõju strateegilist hindamist (p 3); konstateeriti, et detailplaneeringu koostamisega ei kaasne Pärnu Linnavalitsusele kohustust avalikult kasutatava tee ja üldkasutuses oleva haljastuse, välisvalgustuse ja sademeveekanalisatsiooni väljaehitamiseks (p 4); märgiti, et detailplaneering tuleb koostada vastavalt Pärnu linna ehitusmääruses sätestatud nõuetele ja arvestades Pärnu linna kodulehelt kättesaadavaid detailplaneeringu koosseisu ja vormistamise nõudeid (p 5); märgiti, et detailplaneeringu koostamisel tuleb arvestada Pühavaimu tn 20 kinnistu detailplaneeringuga (p 6); märgiti, et detailplaneeringu eskiislahendus tuleb esitada ruumilise planeerimise komisjonile ülevaatamiseks ja avaliku arutelu korraldamiseks (p 7); märgiti, et detailplaneering tuleb kooskõlastada Lääne-Eesti Päästekeskuse ja Muinsuskaitseametiga, koostamisel arvestada muinsuskaitse eritingimusi ning teha koostööd planeeritava ala elanike ning kinnisasjade ja naaberkinnisasjade omanikega, tehnovõrkude omanike või valdajatega (p 8); märgiti, et enne koostamise alustamist tuleb huvitatud isikul sõlmida leping detailplaneeringu koostamise rahastamise kohta (p 9); planeerimisosakonda kohustati korraldama detailplaneeringu algatamise teatise ilmumine ajalehes ja linna kodulehel ning informatsioonitahvli paigaldamine (p 10); selgitati, et detailplaneeringu algatamise korraldus võidakse tunnistada kehtetuks, kui kahe aasta jooksul ei ole detailplaneeringut vastu võetud (p 11); märgiti, et korraldus jõustub teatavakstegemisest detailplaneeringu algatamise ettepaneku tegijale (p 12).

Korralduse põhjendustes märgitakse, et EPR esitas 17.06.2011 Kuninga tn 30a ja Pühavaimu tn 16 kinnistute detailplaneeringu ning 14.02.2012 Kuninga tn 30a kinnistu detailplaneeringu algatamise taotluse. Ettepaneku eesmärk on 15.05.2000 ehitusloa nr 115 alusel rekonstrueeritud ehitise seadustamine ja ehitisele kasutusloa saamine, uusi ehitisi ei ole plaanis kavandada. Piirkonnas Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsusega nr 50 kehtestatud detailplaneering on Tallinna Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsusega tühistatud. Ruumilise planeerimise komisjon arutas töökoosolekul planeeringuala suurust ning leidis, et on otstarbekas algatada detailplaneering Kuninga tn 30a kinnistu osas.

Servituudi seadmine Pühavaimu tn 16 kinnistule peab toimuma läbi naaberkinnistute omanike omavahelise kokkuleppe.

3. L Kurg esitas 03.04.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mida vastuseks kaebuse käiguta jätmise määrustele täiendas ja täpsustas. Kaebaja palus tühistada Pärnu Linnavalitsuse

3-12-687 4(11) 27.02.2012 korraldus nr 110 või alternatiivselt teha kindlaks korralduse õigusvastasus ja teha linnavalitsusele ettekirjutus detailplaneeringu ala laiendamiseks.

Pärnu Linnavalitsus ületas detailplaneeringu algatamisega pädevust. Sama koha detailplaneering algatati Pärnu Linnavolikogu 16.09.2004 otsusega nr 121. Ringkonnakohus tühistas detailplaneeringu kinnitamise 18.06.2009 otsuse põhjendamispuuduste tõttu. Otsust, kas kõrvaldada selle otsuse puudused või algatada uus detailplaneering, ei ole tehtud. Linnavolikogu 16.09.2004 otsus detailplaneeringu algatamise kohta on kehtiv ja seda saab muuta vaid linnavolikogu ise. Uue detailplaneeringu algatamisega on rikutud kaebaja õigusi, sest varasem otsus oli kaebaja jaoks soodne. Ebaseadusliku ehitusloa alusel ehitati Pühavaimu tn 16 krundile ebaseaduslik üleehitus, mis rikub Pühavaimu tn 16 omaniku omandiõigust. Lisaks ei ole kaebaja andnud nõusolekut akende ehitamiseks tema krundi poolsesse seina. Uue detailplaneeringu eesmärk on 2004. a-l valminud, kuid kohtuotsusega õigusvastaseks tunnistatud ehitise seadustamine, mitte ehitusõiguse selgitamine. Antud olukorras on detailplaneeringu algatamise otsuse vaidlustamine õigustatud, sest juba praegu on selge, et mingit uut lahendust ei kavatsetagi. Kui detailplaneering vastu võetakse, siis lõpptulemuseks on Pühavaimu tn 16 omaniku õiguste rikkumine. Detailplaneeringu algataja pole enne algatamist selgitanud välja kogu planeeringuala seniste ehitistega seonduvat. Detailplaneeringu objekti suhtes kehtivad lõpptulemust mõjutada võivad kohtuotsused (Pärnu Halduskohtu 18.05.2001 otsus, Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2004 otsus, Tallinna Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsus). Protsessiökonoomia seisukohalt ei ole põhjendatud detailplaneeringu algatamine enne kehtiva algatamisotsuse suhtes seisukoha võtmist. Linnavolikogu otsuse põhjendamispuuduse oleks saanud täiendava põhjendamisega kõrvaldada.

Detailplaneeringu algatamise korraldus on haldusakt, sest selle eesmärk – seadustada ebaseaduslikult ehitatud ehitis – on ebatavaline. Detailplaneering algatatakse eesmärgil, mida seadus ei võimalda – olemasoleva hoone sihipärasesse kasutusse võtmine. Detailplaneeringu lähtealuseks pole krundi ehitusõigus lähtuvalt ehitisregistrist, vaid olemasolev olukord Kuninga tn 30a kinnistul. Seda kinnitab ka asjaolu, et detailplaneeringu algatamisel ei ole kavandatud keskkonnamõjude hindamist. Servituudi seadmisega kaebaja ei nõustu. Detailplaneering on algatatud eesmärgil, mida on taotlenud selle koostamisest huvitatud isik. Kui ehitisele antakse kasutusluba, ei oleks kaebajal võimalik oma majandushoonele teist korrust ehitada. Kuninga tn 30a detailplaneeringu algatamine ei rikuks kaebaja õigusi, kui selle eesmärgiks oleks Kuninga tn 30a ehitusõiguse selgitamine ja algatamise otsusega oleks käsitletud kogu keerulist olukorda sel planeeringualal. Uus detailplaneering on algatatud Kuninga tn 30a kinnisasja piires, aga tegelikult soovitakse sellega käsitleda ka üleehitust kaebaja krundile. Kuna ebaseaduslik ehitis ulatub üle kaebaja kinnistu piiri, on detailplaneeringu algatamisel kaebaja õigustele otsene mõju. Ehitise seadustamise lõpuleviimine detailplaneeringu kaudu on seadusega vastuolus ega võimalda kaebajal end efektiivselt kaitsta.

4. Tallinna Halduskohtu 15.06.2012 määrusega tagastati kaebus.

HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel võib kohus kaebuse tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Säte on kohaldatav olukorras, kus kaebus on kaebaja faktiväidete õigsust eeldades ilmselgelt perspektiivitu.

3-12-687 5(11) Kohus selgitas kaebajale kaebuse käiguta jätmise määrustes, et kaebusest ei nähtu erandlikke asjaolusid menetlustoimingu eraldiseisvaks vaidlustamiseks ning tühistamiskaebuse esitamine ei ole antud juhul võimalik. Riigikohus on määruses nr 3-3-1-101-09 (p 10) rõhutanud, et detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale kaebuse esitamine võimalik kahe eelduse üheaegse esinemise korral: isikul on põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsuse õigusvastasuse. Kaebaja möönab, et on teadlik Riigikohtu seisukohast, mille kohaselt on tegemist toiminguga. Riigikohus on lahendis 3-3-1-8-02 selgitanud, et halduskohtus ei ole võimalik iseseisvalt vaidlustada kohaliku omavalitsuse toiminguid planeeringu algatamisel, sh lähteülesande koostamisel.

Kaebajal on võimalik esitada edasises planeerimismenetluses oma vastuväited talle sobimatule planeeringulahendusele, ning nendega arvestamata jätmise korral vaidlustada detailplaneeringu kehtestamine. Detailplaneeringu algatamise lähteseisukohtadest ei lugenud kohus välja, et juba seadustatakse üle-ehitamine. Isegi kui eesmärgiks on hoone hilisem kasutuselevõtt, ei jäeta planeerimisnõudeid tähelepanuta, naaberkinnistu omanikega tehakse koostööd. Planeerimismenetluses on kaebajal õigus nõuda oma huvide õiglast kaalumist, esitada vastuväiteid ja seisukohti enda omandi kaitseks ning detailplaneeringu algatamisel ja lähteseisukohtade andmisel ei otsustata veel lõplikult selle üle, milline detailplaneering tegelikult vastu võetakse ja kehtestatakse.

Kaebuse eseme lubamatuse tõttu puudub kaebajal ilmselgelt kohtusse pöördumise õigus ning kaebus tuleb tagastada. Kaebuse tagastamiseks esineb teinegi alus, s.o kaebaja ei saavutaks soovitud eesmärke.

Kaebaja on palunud tühistada korralduse, millega otsustati algatada Kuninga tn 30a kinnistu detailplaneering. Riigikohus on selgitanud otsuses nr 3-3-1-8-02, määruses nr 3-3-1-12-08 ja määruses nr 3-3-1-63-11, et planeeringu algatamise korraldus on menetlustoiming, mitte haldusakt. Sellega ei tekitata, muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Seega saab kohtule esitada nõude toimingu suhtes, kuid kaebaja ei saa esitada haldusakti tühistamise nõuet. Kuna tegemist on toiminguga, ei saaks kohus tühistamisnõuet rahuldada ja seega jääks kaebaja eesmärk tühistamisnõude osas saavutamata.

Kaebaja on esitanud alternatiivse nõude, leides, et korraldus on ka toiminguna õigusvastane. Lisaks taotleb kaebaja ettekirjutuse tegemist planeeringuala suurendamiseks selliselt, et oleks kaasatud ka üle-ehituse alla jääv Pühavaimu tn 16 krundi osa.

Planeeringu algatamine on menetlustoiminguna esimene etapp planeerimismenetluses ja selles staadiumis ei ole veel võimalik otsustada, kas ja milline planeering tegelikult kehtestatakse. Reeglina ei ole planeeringu algatamise korraldust võimalik eraldiseisvalt kohtus vaidlustada. Seda ei muuda ka kaebaja seisukoht, et tegemist on tavapärasest teistsuguse olukorraga, kus ehitis on juba valminud. Ka valminud ehitise puhul ei saa välistada vajadust ehitusmahtude ja ehitusõiguse kindlakstegemiseks, valminud ehitist võib olla vaja muuta, selguda võib vajadus ehitis mingis osas lammutada. Antud juhul peab kohalik omavalitsus leidma lahenduse, kas valminud ehitist saab sihipäraselt kasutusele võtta. Seega tuleks lahendada küsimus, kas ehitisele saab anda kasutusloa. Kuigi kaebaja arvates ei saa väidetavalt õigusvastast ehitist seadustada, märgib kohus, et ehitise kasutuselevõtuks pärast selle valmis ehitamist absoluutne keeld puudub. Riigikohus on lahendis 3-3-1-63-10

3-12-687 6(11) selgitanud, et valminud ehitise vastavust ehitisele ettenähtud nõuetele kinnitab ehitise kasutusluba. Enamikel juhtudest fikseerib ehitise valmimise kui juriidilise fakti kasutusluba. Ka Riigikohus märkis, et ehitusloa õiguslik toime ammendub ehitisele kasutusloa väljastamisega. Pärast ehitisele kasutusloa andmist kaotab ehitusluba kehtivuse. Halduskohtus saab vaidlustada juba valminud ehitise õiguspärasust kasutusloa tühistamise nõudega. Kui kasutusluba väljastatakse, tuleb kaebajal, kes leiab, et ehitis on õigusvastane, kasutusluba vaidlustada, sest kasutusloa väljastamine võib rikkuda tema kui naabri õigusi. Ilmselt Tallinna Ringkonnakohtu otsusest lähtudes algatas kohalik omavalitsus detailplaneeringu. Isegi kui detailplaneeringuga püütakse välja selgitada ehitamise mahud jms, mis võiks viia kaebaja väitel selle ehitise nn seadustamisele, saab kaebaja oma õigusi realiseerida ka kasutusloa vaidlustamisega. Vältimatult tuleb kaebajal vaidlustada ehitise kasutusluba. Kuigi kohtu arvates saaks ehitise kasutamise võimaluse üle otsustada kasutusloa väljastamise menetluses, ei saa välistada, et lahendused leitakse nimelt detailplaneeringu menetluse kaudu, lõpptulemus alles selgub, detailplaneeringu menetlus võidakse ka pooleli jätta. Detailplaneeringu algatamine iseenesest ei saa kitsendada kaebaja õigusi.

Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et tema või siis naaberkinnistu suhtes on olemas mingi kehtiv detailplaneering ja uut detailplaneeringut ei saa algatada. Seadusega ei ole keelatud uue detailplaneeringu algatamine ka siis, kui mõni eelnevatest aktidest on jäänud vormiliselt tühistamata. Nõustuda ei saa ka kaebaja väitega, et kehtetuks ei saanud tunnistada mitte detailplaneeringut, vaid üksnes kinnitavat haldusakti. Detailplaneering ja seda kehtestav haldusakt on ühtne tervik ja kui nn kinnitav otsus tühistatakse, siis detailplaneering ei kehti.

Kaebaja väitel on ta asunud ehitusprojekti koostama ja kõigepealt tellinud muinsuskaitse eritingimuste koostamise. Kaebaja leiab, et kui algatatud detailplaneeringus jäävad xxxxxxxx hoone aknad xxxxxxxxxxxx maja poole alles, siis ta oma majandushoonet kahekordseks ehitada ei saa, olgu ehitamine tulemüüriga või kuidagi teisiti. Ka sellest ei saa järeldada, et kaebaja õigused jäävad kaitseta. Kaebaja ei ole veel oma kinnistule ehitusõigust taotlenud, seega ei ole tema kinnistu suhtes haldusmenetlust pooleli, ka ei ole kaebaja taotlenud oma kinnistule detailplaneeringu algatamist ja koostamist. Seega ei ole tekkinud olukorda, kus kahe kinnistu detailplaneeringuid saaks liita ühte menetlusse. Kaebaja ehitusloa taotluse kohta tehtav otsus tuleb kaebajal vaidlustada, kui see tehakse tema õigusi rikkudes. Kaebaja leiab, et tema õigusi ei rikuks Kuninga tn 30a kinnistu ehitusõiguse selgitamine, kui detailplaneeringu algatamise otsusega oleks käsitletud kogu keerulist situatsiooni planeeringualal, selle kõiki aspekte. Seega möönab ka kaebaja, et pikaajalised probleemid on vaja lahendada. Omavalitsuse püüd probleemid lahendada ei tähenda, et juba rikutakse kaebaja õigusi. Kaebaja väide, et detailplaneeringuga käsitletakse hoone tänast seisundit ja piirinaabri õiguste kaalumist ei toimu, on õige osas, et lahendus tuleb leida selle hoone baasil, mis on ehitatud ja vajab kas kasutusluba või ümberehitamist või muud lahendust. Isegi kui detailplaneeringu algataks ebapädev isik, ei rikuks see veel iseseisvalt kaebaja õigusi planeeringumenetluses ning lõpptulemus on muudetav.

Kohus ei näe detailplaneeringu algatamisest ohtu kaebaja õigustele või huvidele ka servituudi küsimuses. Servituuti vastavalt korraldusele detailplaneeringuga ei seata. EPR saab vajadusel taotleda servituuti tsiviilasja lahendavas kohtus ja ta ei vaja selleks detailplaneeringut. Kuigi EPR huviks detailplaneeringu algatamisel on valminud hoone seadustamine, hakatakse alles kindlaks tegema, kas ja millises mahus on ehitusõigus lubatav.

3-12-687 7(11) Kaebaja huviks on ettekirjutus planeeringuala suurendamiseks Pühavaimu tn 16 krundi üleehituse alla jäävas osas. Sellise ettekirjutuse tegemise vajalikkust seoses tema subjektiivsete õiguste kaitse vajadusega ei ole kaebaja põhjendanud. Majandushoone ehitamiseks kaebaja ettekirjutust ei vaja.

5. Tallinna Halduskohtu 04.07.2012 määrusega (tl 151) jäeti L. K määruskaebus rahuldamata ja edastati lahendamiseks ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. L K määruskaebuses paluti halduskohtu 15.06.2012 määrus tühistada ja võtta kaebus menetlusse.

Väär on seisukoht, et linnavalitsus ei ole pädevust ületanud. Kohus tugines oma järeldustes ebaõigele seisukohale, justkui oleks Pärnu Linnavolikogu 16.09.2004 otsusega nr 121 algatatud detailplaneeringu menetlus Kuninga tn 30a ja Pühavaimu tn 16 osas tühistatud Pärnu Linnavolikogu 18.10.2007 otsusega nr 107. Otsusega nr 121 detailplaneeringu (planeeringualasse kuulusid ka kõnealused kinnisasjad) algatamist ei ole kunagi osaliselt tühistatud. Otsusega nr 107 ei otsustatud 2004. a-l algatatud detailplaneeringu menetluse lõpetamist, nagu leidis kohus, vaid sellega kinnitati detailplaneering osaliselt, kõnealused kinnistud jäeti detailplaneeringu alast välja ja nende osas detailplaneeringu menetlus jätkus. Kaebaja ei ole väitnud, et on olemas 2004. a detailplaneering - 2004. a-l detailplaneering alles algatati. Kinnistute detailplaneeringu alast välja arvamine ei tähendanud nende suhtes planeerimismenetluse lõpetamist. Siseministeeriumi selgituse kohaselt tulnuks linnal pärast Tallinna Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsusega Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009. a otsuse nr

50 tühistamist langetada kaalutlusotsus, kas on võimalik sama menetlust jätkata või tuleb alustada uus menetlus. Senini on tegemata kaalutlusotsus, kas pärast ringkonnakohtu poolt detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhjendamispuuduste tõttu tühistamist on konkreetseid asjaolusid silmas pidades võimalik detailplaneeringumenetlust jätkata. Seda saab teha vaid algatamisotsuse teinud volikogu. Kuna vaidlustatud kinnistute osas ei ole menetluse lõpetamist otsustatud, on linnavalitsus detailplaneeringu menetlust algatades pädevust ületanud, sest volikogu poolt algatatud menetlus alles toimub ja linnavalitsus pole pädev volikogu poolt algatamise üle otsustama (nt algatamisotsust tühistama).

Väär on seisukoht, et 27.02.2012 korraldusega nr 110 ei otsustata vahetult kaebaja õiguste üle ja kaebajal on võimalik vajaduse korral vaidlustada hiljem detailplaneeringu kehtestamise otsus. Kohus asus seisukohale, et keelatud ei ole uue detailplaneeringu algatamine ka siis, kui mõni varasematest aktidest on jäänud vormiliselt muutmata. Kui vaidlustatav detailplaneeringu algatamine muudab kõik senised otsused detailplaneeringu menetlemisel, on tegemist kaebaja õiguste rikkumisega, sest 2004. a-l algatatud detailplaneeringu ala hõlmas ka Pühavaimu tn 16 kinnistut ja oli algatatud Pärnu Halduskohtu otsuse täitmiseks. Detailplaneeringu koostamise käigus pidid kohtuotsusest tulenevalt saama kõrvaldatud kõik kahjulikud tagajärjed, mis detailplaneeringuta ehitusloa väljastamisega kaebajale tekitati. Detailplaneeringut kehtestava otsuse tühistamine ei muuda olematuks kõiki selle detailplaneeringu lahenduse koostamisel sooritatud toiminguid. Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsus tugines seisukohale, et detailplaneeringu kehtestamise otsuses ei olnud piisavalt põhjendusi, st tegemist oli vormiveaga, ühtegi materiaalõiguse normi rikkumist ei tuvastatud. Haldusmenetluse mõttega ei ole kooskõlas lähenemine, et kui haldusaktiga kinnitatakse mingi

3-12-687 8(11) dokument või plaan ja see kinnitav haldusakt osutub tühiseks vormivea tõttu, siis on tühised ka kõik selle haldusaktiga kinnitatud dokumendid, plaanid jne. Uue detailplaneeringu algatamine, ilma et käsitletaks varem samale alale algatatud detailplaneeringut ja selle menetlemisel selgunud asjaolusid, puudutab kaebaja õigusi, sest uue detailplaneeringuga otsustatakse Kuninga tn 30a krundilt kaebaja krundile üleehitus (uus detailplaneering käsitleb seega ka kaebaja krunti) ning juba algatamisel otsustatakse, et Kuninga tn 30a ehitisega seonduvalt keskkonnamõjusid ei käsitleta. 12 aastat kestnud protsessist on aga teada, et xxxxxxxxx ehitise korruselisuse suurenemisel ühelt kolmele muutub valgusrežiim ning sellel on kaebaja elamule oluline kahjulik mõju.

Keskkonnamõju tuleks hinnata juba detailplaneeringu algatamisel. Keskkonnatingimuste muutusele hinnangu andmata jätmine puudutab otseselt kaebaja huve. Algsituatsioonina tuleks jätkuvalt vaadelda olukorda, kus Kuninga tn 30a kinnistul oli ühekordne katlamaja, mitte praegust olukorda, kus seal on 3- korruseline büroohoone. See annaks aluse võrdsetel alustel kompromissi otsimiseks ja kaebajale võimaluse taotleda oma majandushoone ümberehitamise õigust. KeHJS §-st 5 tuleneb, et oluline on selline keskkonnamõju, millega põhjustatakse pöördumatuid muutusi, seades ohtu inimese tervise, heaolu või vara (ka selle väärtuse).

Kaebaja elamust 8 m kaugusel asuva katlamaja korruste arvu suurenemisel väheneb kaebaja vara väärtus. Kuidas see mõjub elamistingimustele, elanike tervisele ja heaolule, on vaja detailplaneeringu menetluse käigus hinnata. Vaidlustatud korralduse p 3 välistab selle. Ebatäpne on kohtu arusaam, nagu sooviks kaebaja vaidlustatud detailplaneeringu menetlemisel käsitleda oma majandushoone ümberehitust. Kui üleehitus seadustatakse, on kaebaja majandushoone ümberehitus küll takistatud, kuid vaidlustatud detailplaneeringut puudutab see vaid seoses üleehituse, ehitise korruselisuse ja akende ehitamisega kaebaja kinnistu poolsesse seina. 2004. a detailplaneeringu algatamise jõusoleva ja kaebajale soodsa otsuse alusel valminud detailplaneeringu projekt käsitles ka kaebaja krunti, sh majandushoone ehitamise võimalust ja seetõttu on järgnevad toimingud võimalikud kas 2004. a detailplaneeringu algatamise tühistamise, menetluse lõpetamise või edasise menetlemise käigus.

Kohus jättis käsitlemata asjaõigusseaduse (AÕS) §-le 151 tugineva väite, et seadusega pole kooskõlas akende piiril asuvasse seina (piirirajatisse) ehitamine kaebajaga kokku leppimata. Vaidlustatud korraldus pidanuks sisaldama sellekohast piirangut. Kuna algatatud detailplaneeringu eesmärk on olemasoleva ehitise, seega ka akende seadustamine, rikub kaebaja õigusi juba eesmärgipüstitus.

Arusaamatu on kohtu seisukoht, et nüüd võiks küsimuse lahendada kasutusloa andmise menetluses. Kasutusloa menetluse kaudu küsimuse lahendamisega ei nõustunud kohus kaebaja 22.03.2003 ettepaneku alusel ega ka EPR poolt algatatud menetluses (Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsus). Kasutusloa menetlusele viitamine pole kohane olukorras, kus on olemas kaks kohtuotsust, millega kasutusloa menetlemist õigeks ei peeta.

Üldjuhul ei ole detailplaneeringut algatav korraldus tõepoolest haldusakt, kuid kaebaja on kaebuses põhjendanud, et tegemist on erandliku olukorraga ning vaidlustatud korraldusega soovitakse sisuliselt otsustada kaebaja õiguste üle. Erandlikkus tuleneb eelkõige sellest, et tegemist on juba kolmanda detailplaneeringu algatamisega sellele alale ning 12 aasta jooksul kogunenud info tuleb nüüd detailplaneeringu algatamisel samuti arvesse võtta. Vaidlustatud korraldus on haldusakt, sest see vastab haldusaktile esitatavatele nõuetele: andjaks on haldusorgan, akt on antud avalik-õiguslikes suhetes, aktil on välismõju (see on suunatud haldusvälisele isikule), akt on regulatiivne, tegemist on ühepoolse regulatsiooniga ja reguleeritakse üksikjuhtumit. Kui kohus seda õigeks ei pea, soovib kaebaja alternatiivse taotluse menetlemist.

3-12-687 9(11)

7. Vastustaja palus jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 15.06.2012 määrus muutmata.

Detailplaneeringu algatamine ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming, mistõttu ei saa kaebaja esitada haldusakti tühistamise taotlust. Detailplaneeringu algatamine ei tekita, muuda ega lõpeta õigussuhteid.

Kohus tagastas õigesti ka korralduse kui toimingu õigusvastaseks tunnistamise taotluse. Menetlustoiminguid haldusakti andmisel ei saa reeglina iseseisvalt vaidlustada, kuid sellest reeglist on erandeid (oluline ja ilmne menetlusviga; menetlusosalise õiguste rikkumine menetluse lõpptulemusest sõltumata). Vaidlustatud korraldus ei riku kaebaja õigusi. Planeeringu algatamisel ei ole veel võimalik otsustada, kas ja milline planeering kehtestatakse. Kaebaja leiab, et uue detailplaneeringu algatamisega on otsustatud üleehituse küsimus. Kohus on põhjalikult ja õigesti selgitanud, et üleehituse probleemi lahendamiseks ei ole vaja detailplaneeringu koostamist, vaid kinnistute omanikud saavad lahendada küsimuse omavahel, vajadusel tsiviilkohtumenetluse korras. Pealegi on xxxxxxxx kinnistu omanik 26.04.2012 e-kirjas kinnitanud, et on nõus hoone üleulatuva osa lammutamisega. Kaebaja väitel seisneb tema õiguste rikkumine ka selles, et uue detailplaneeringu algatamisel otsustati „mitte käsitleda keskkonnamõjusid“. Kaebaja arusaam, et keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise korral ei hinnata detailplaneeringu menetluse käigus ka valgusrežiimi muutumist, ei ole õige. Kuninga tn 30a kinnistu detailplaneeringuga kavandatav tegevus ei ole olulise keskkonnamõjuga tegevus KeHJS mõistes, kuid see ei tähenda, et detailplaneeringu menetlemisel jäetakse hindamata kavandatava tegevuse üldine mõju ümbritsevale keskkonnale. Kaebaja õigused ja huvid saavad kaitstud detailplaneeringu menetluse käigus. Kaebajal on võimalik vaidlustada kehtestatud detailplaneering või kasutusluba. Kaebaja subjektiivseid õigusi detailplaneeringu algatamine ei riku.

Pärnu Linnavalitsus ei ole ületanud detailplaneeringu algatamisega pädevust. Pärnu Linnavolikogu 30.06.2009 määruse nr 18 „Pärnu linna ehitusmäärus“ § 4 p 2 kohaselt on Pärnu Linnavalitsuse pädevuses detailplaneeringu koostamise algatamine. Detailplaneeringut on võimalik algatada ka sellisele maa-alale, kus juba varem on algatatud detailplaneering, mis on menetluses. Milline lahendus detailplaneeringuga tehakse, on hiljem Pärnu Linnavolikogu otsustada.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et määruskaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu määruse tühistamiseks ei ole alust.

9. Halduskohus on õigesti märkinud, et detailplaneeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt, vaid on menetlustoiming. Sellisele seisukohale on korduvalt asunud ka Riigikohus (nt lahendid 3-3-1-8-02; 3-3-1-44-05; 3-3-1-12-08). Kuna menetlustoimingul ei ole kehtivust, siis ei saa halduskohus menetlustoimingut tühistada. Seega jääks Pärnu Linnavalitsuse 27.02.2012 korralduse tühistamise nõue igal juhul rahuldamata ja kaebaja selline eesmärk saavutamata. Kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki, siis võib kohus kaebuse tagastada (HKMS § 121 lg 1 p 2).

3-12-687 10(11)

10. Menetlustoimingu peale kaebuse esitamisel kehtivad kaebeõiguse piirangud. Nimelt sätestab HKMS § 45 lg 3, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.

11. HKMS § 45 lg-s 3 kirjeldatud olukorraga praegusel juhul tegemist ei ole. Detailplaneeringu algatamine iseenesest kaebaja õigusi ei riku ega tingi ka kaebaja õigusi rikkuva detailplaneeringu kehtestamist. Pärnu Linnavalitsuse 27.02.2012 korraldus ei sisalda ühtegi otsustust, mis saaks rikkuda kaebaja õigusi või tingida kaebaja õigusi rikkuva detailplaneeringu kehtestamise.

12. Asjaolu, et korralduses on detailplaneeringu algatamise taotleja eesmärgina kirjeldatud Pärnu Linnavalitsuse 15.05.2000 väljastatud ehitusloa nr 115 alusel rekonstrueeritud ehitise seadustamine ja ehitise kasutusloa saamine, ei tähenda, justkui oleks juba ära otsustatud, et Kuninga tn 30a kinnistule määratakse detailplaneeringu kehtestamisel selline ehitusõigus, mis võimaldab väljastada kasutusloa ehitisele selle olemasoleval kujul ega too kaasa vajadust ehitist ümber ehitada. See, kas ja millisel kujul on võimalik ehitis säilitada, saab selguda alles detailplaneeringu menetluse käigus, kus kaebajal on võimalik esitada oma ettepanekud ja vastuväited ning nendega arvestamata jätmise korral detailplaneeringu kehtestamine vaidlustada. Vaidlustatud korraldusega ei ole ette ära otsustatud, milliseks planeeringulahendus kujuneb. Detailplaneeringu algatamisega ei ole otsustatud, et ehitis säilib tingimata olemasolevas kõrguses, üleehitusega kaebaja kinnistule ja akendega seintes või et varasemas planeeringulahenduses olnud tulemüüri kindlasti ei rajata.

13. Asjaolu, et vaidlustatud korralduses (p 3) konstateeritakse, et detailplaneeringuga kavandatav tegevus ei ole olulise keskkonnamõjuga tegevus KeHJS § 6 lg 1 mõistes, ja leitakse, et keskkonnamõjude strateegilist hindamist ei ole vaja teostada, ei tähenda seda, et ehitise kõrguse säilitamise kaalumisel saaks kohalik omavalitsus jätta hindamata valgusrežiimi muutumise tõttu sellega kaebaja elamule väidetavalt kaasneva olulise kahjuliku mõju.. Kaebaja märgib õigesti, et seda, kuidas mõjutab ehitis elamistingimusi, elanike tervist ja heaolu ning vara väärtust, tuleb hinnata detailplaneeringu menetluse käigus. Selleks ei ole vaja teostada keskkonnamõjude strateegilist hindamist.

14. Kaebaja leiab õigesti, et kohalikul omavalitsusel tuleb planeerimismenetluses arvestada kõigi teadaolevate oluliste asjaolude, kujunenud olukorra ja jõustunud kohtuotsustega. Tallinna Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsuses on leitud, et põhjenduspuuduste tõttu on kaalutlusotsuse õiguspärasus kontrollimatu. Samas on ringkonnakohus asunud ka seisukohale, et Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsusega kehtestatud planeering oli olulise kaalutlusveaga

– arvestada oleks tulnud olemasoleva faktilise olukorra ja ühe või teise planeeringulahenduse mõjuga EPR ja L. K õigustele. Ringkonnakohus märkis (vt p 11), et olukorras, kus jõustunud kohtulahendiga oli tuvastatud ehitusõiguse teostamiseks planeerimismenetluse läbiviimise kohustus ning puudus kehtiv ehitusluba (alates 12.12.2004), ei saanud kohalik omavalitsus vaadelda Kuninga tn 30a ehitist õiguspärasena, mistõttu esines alus EPR-le kasutusloa väljastamisest keeldumiseks. Samas osutas ringkonnakohus kaalutlusotsuse õiguspärasust kontrollides (p 12) asjaolule, et Kuninga tn 30a hoone on püstitatud kehtiva ehitusloa alusel. Planeeringulahenduse puhul tähendab oluline kaalutlusviga planeeringu materiaalset, mitte pelgalt formaalset õigusvastasust. Vaidlustatud korraldusega algatatud detailplaneeringu

3-12-687 11(11) menetluses on kohalikul omavalitsusel kohustus leida mõlema osapoole õigusi ja põhjendatud huve arvestav tasakaalustatud lahendus.

15. Kaebaja märgib õigesti, et Pärnu Linnavolikogu 16.09.2004 otsust, millega algatati detailplaneering, ei ole kunagi tühistatud. Samas on ka see otsus menetlustoiming, mille tühistamine ei ole õiguslikult võimalik. Kuna detailplaneeringute algatamine on Pärnu Linnavalitsuse pädevuses, pole alust asuda seisukohale, et linnavalitsus on pädevust ületanud.

16. Asjaolu, et planeeritav maa-ala ei hõlma enam kaebaja kinnistut xxxxxxxxx, ei riku tema õigusi, sest kõik kaebaja tõstatatud probleemid (sh üleehitus) seonduvad Kuninga tn 30a paikneva ehitisega ning on lahendatavad selle kinnistu planeerimismenetluse käigus. Üleehituse küsimuse lahendamiseks ei ole vaja kaebaja kinnistut planeerida. Planeeritava kinnisasja piirinaabrina on kaebaja samamoodi õigustatud nõudma, et planeeringulahendus ei rikuks tema subjektiivseid õigusi ning et tema huve planeeringumenetluses ja planeeringu kehtestamisel õiglaselt kaalutaks.

17. Halduskohtu seisukohad, mis puudutavad ehitise kasutusloaga seadustamise võimalikkust ka detailplaneeringuta, ei ole määrusest nähtuvalt olnud kaebuse tagastamisel olulise tähendusega. Määrava tähendusega on halduskohtu seisukoht, et erandlikke asjaolusid, mis võimaldaksid esitada kaebuse menetlustoimingu peale ilma haldusakti vaidlustamiseta, asjas ei esine. Selle seisukohaga ringkonnakohus nõustub ning leiab, et kohus on tagastanud menetlustoimingu peale esitatud kaebuse kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu õiguspäraselt.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Silvia Truman

Virgo Saarmets

Ruth Plaks