3-12-1719/26 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Aili Maasik Otsuse tegemise aeg ja koht 24.10.2013, Tallinn Haldusasja number 3-12-1719 Haldusasi T.P. kaebus Harku Vallavalitsuse 17.07.2012 korralduse nr 693 tühistamiseks ja Harku Vallavalitsuse kohustamiseks kaebaja 07.06.2012 avaldust koheselt läbi vaatama. Menetlusosalised Kaebaja — T.P. Vastustaja — Harku vald (Vallavalitsuse kaudu) Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon

1. Rahuldada kaebus osaliselt ja kohustada Harku Vallavalitsust vaatama kaebaja 07.06.2012 esitatud maa sihtotstarbe muutmise avaldus läbi ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.

2. Jätta kaebus rahuldamata nõude osas tühistada Harku Vallavalitsuse 17.07.2012 korraldus nr 693.

3. Mõista vastustajalt Harku vallalt (Vallavalitsuse kaudu) kaebaja T.P. kasuks välja menetluskulud

7.99 eurot.

4. Jätta vastustaja Harku valla (Vallavalitsuse kaudu) menetluskulud vastustaja enda kanda.

5. Toimetada otsus kätte menetlusosalistele. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib 30 päeva jooksul, arvates selle avalikult teatavaks tegemisest 24.10.2013, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule. Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus hiljem. Kui apellatsioonkaebuses ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. T.P. esitas Harku Vallavalitsusele 20.02.2011 taotluse detailplaneeringu algatamiseks Harku vallas xxxxxxx (katastritunnus xxxxxxxx) ning nimetatud katastriüksusel asuva maatulundusmaa sihtotstarbe muutmiseks elamumaaks (tl 32–34). 16.06.2011 kirjaga nr 11.-1.2/10 tegi Harku Vallavalitsus keelduva otsuse. 19.07.2011 esitas T.P. Tallinna Halduskohtule kaebuse Harku Vallavalitsuse 16.06.2011 otsuse nr 11.-1.2/10 tühistamiseks. 16.03.2012 otsusega haldusasjas nr 3-11-1795 rahuldas kohus T.P. kaebuse, tühistas Harku Vallavalitsuse 16.06.2011 otsuse nr 11.-1.2/10 ning kohustas Harku Vallavalitsust T.P. 20.02.2011 taotlust uuesti läbi vaatama (tl 12).

2. T.P. pöördus 07.06.2012 uue avaldusega Harku Vallavalitsuse poole, soovides xxxxxxx maa sihtotstarbe muutmist (tl 6–7). Harku Vallavalitsuse 17.07.2012 korraldusest nr 693 nähtuvalt tõlgendati T.P. avaldust tema 20.02.2011 taotluse täpsustusena ja otsustati peatada T.P. 20.02.2011 taotluse läbivaatamise menetlus kuni vastuvõetud Harku valla üldplaneeringu kehtestamiseni, kuid mitte kauemaks kui 31.12.2012 (tl 11–14).

3. 15.08.2013 saabus Tallinna Halduskohtule T.P. kaebus (tl 1–5) Harku Vallavalitsuse 17.07.2012 korralduse nr 693 tühistamiseks ja Harku Vallavalitsuse kohustamiseks vaadata kaebaja 07.06.2012 avaldus xxxxxxx maa sihtotstarbe muutmiseks üle koheselt, mitte alles pärast vastuvõetud üldplaneeringu kehtestamist.

4. Kohus võttis kaebuse 12.11.2012 kohtumäärusega menetlusse (tl 17–19), tunnistades vastustajaks Harku valla (Harku Vallavalitsuse kaudu). 19.09.2013 määrusega määras kohus asja poolte nõusolekul (tl 25, 30 pöördel) kirjalikku menetlusse (tl 85-86).

KAEBAJA SEISUKOHT

5. Harku Vallavolikogu kehtestas 26.03.2009 otsusega nr 28 xxxxxxxx maaüksuse detailplaneeringu, määrates xxxxxxx kinnistule sihtotstarbeks maatulundusmaa. Detailplaneeringu avalikul väljapanekul vastuväiteid ega ettepanekuid ei esitatud, mistõttu arvas kaebaja, et xxxxxxx maa sihtotstarbeks määratakse elamumaa. See oli ka detailplaneeringu läbiviimisel eesmärgiks, et kinnistu saaks ehitusõiguse. Seetõttu ei näinud kaebaja põhjust, miks vallavalitsus maa sihtotstarvet omaalgatuslikult muutis. Hiljem selgus, et xxxxxxxx maa sihtotstarvet ei saanud elamumaaks määrata põhjusel, et detailplaneeringu läbiviimise ajal kehtis hoonetevahelise kauguse piirang 100m.

Pärast detailplaneeringu kehtestamist tühistati 100-meetrine hoonete vahelise kauguse piirang ning langes ära põhjus kaebaja taotluste rahuldamata jätmiseks. Kuna kaebaja sai xxxxxxx maa sihtotstarbe muutmisest teada alles peale otsuse jõustumist, langes ära otsuse vaidlustamine. Kaebaja huviks on maa sihtotstarbe muutmine elamumaaks või xxxxxxx kinnistule ehitustegevuse alustamise õiguse saamine. Kaebaja viitab, et katastriüksuse sihtotstarve on õigusaktidega lubatud ja nendes sätestatud korras määratud katastriüksuse kasutamise otstarve või otstarbed (MaaKatS § 2 p 9).

MaaKatS § 18 lõikes 3 sätestatud volitusnormi alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määruse nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 2 lõike 2 kohaselt tuleb katastriüksusele määrata korras nimetatud sihtotstarve, mis vastab õigusaktidega sätestatud või planeeringuga kehtestatud maakasutuse otstarbele. Vastavalt põhiseaduse (PS) § 32 esimesele lausele tohib omandit vabalt kasutada ning omandi kasutamist võib piirata üldistes huvides seaduse alusel. Kaebaja soovib oma kinnistut kasutada vastavalt püstitatud eesmärgile ja otstarbekusele sihtotstarbega elamumaa. 19.07.2011 esitas kaebaja Tallinna Halduskohtule kaebuse Harku Vallavalitsuse kohustamiseks xxxxxxxx kinnistu maa sihtotstarbe muutmiseks.

Kohus jättis kaebuse käiguta ja kaebaja muutis kaebust, taotledes Harku Vallavalitsuse 16.06.2011 otsuse nr 11.-1.2/10 tühistamist ja vallavalitsuse kohustamist vaadata kaebaja 22.02.2011 esitatud detailplaneeringu algatamise taotlus xxxxxxxx kinnistu kohta uuesti läbi. 16.03.2012 otsusega nr 3-11-1795 rahuldas kohus kaebuse ning tühistas Harku Vallavalitsuse 16.06.2011 otsuse nr 11.-1.2/10 ja kohustas vallavalitsust kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Vastustaja kohtuotsust edasi ei kaevanud. Kaebaja pöördus valda, et teada saada, kas vald asub tema avaldust veelkord üle vaatama.

Vallast öeldi, et nemad pole kohtuotsusest teadlikud. Kuna vald kohtuotsust täitma ei asunud, esitas kaebaja xxxxxxx kinnistu maa sihtotstarbe muutmiseks 07.06.2012 uue avalduse, milles nimetas kohtuotsuse olulisi seisukohti: et kadakas ja majade vaheline kaugus ei ole määravaks põhjuseks, et xxxxxxx kinnistut ei saa muuta elamumaaks; et kehtestatud detailplaneeringut saab alati muuta; et detailplaneering on ühiskondlik kokkulepe. Samuti nimetas kaebaja 07.06.2012 avalduses Maa-ameti seisukohti, et antud asjas kinnistu maakasutuse sihtotstarvet saab muuta.

Maa-ameti esindaja pidas otstarbekaks koostöös kinnisasja omanikuga tõsiselt kaaluda ehitustegevuse alustamisel vajadust muuta maakasutuse sihtotsatarvet — juhinduda maa tegelikust kasutusest ehitusloa väljastamisel tulenevalt MaaKatS § 18 lõike 5 tähenduses — määrab kohalik omavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe või sihtotstarbed ehitusseaduse kohases ehitusloas või kirjalikus nõusolekus nimetatud ehitise kasutamise otstarbe või otstarvete alusel. Samuti selgitas Maa-amet oma vastuskirjas, et kohalik omavalitsus ei pea otseselt muutma maakasutuse sihtotstarvet elamumaaks, sest vastavalt Vabariigi Valitsuse 05.07.2001 määruse nr 193 „Maa korralisel hindamisel kasutatav metoodika“ § 31 alusel loetakse kuni 1000m² suurune elamumaa ja maatulundusmaa kogu ulatuses vastavalt elamumaaks ja maatulundusmaa õuemaaks, seda ületava pinna hindamisel lähtutakse tsooni valdava sihtotstarbe liigi või kõlviku väärtusest.

Vald vastas kaebaja 07.06.2012 avaldusele 17.07.2012 korraldusega nr 693.

6. Kaebaja leiab, et kaevatavas korralduses sisalduvad seisukohad on vastuolulised ja põhjendamata ning vald on kaebaja suhtes käitunud ebaõigeid võtteid valides (õigusvastaselt). Kaebaja juhib tähelepanu Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusele nr 71, millega vallavolikogu võttis vastu Harku valla üldplaneeringu, mille kohaselt on xxxxxxxx kinnistu tsoneeritud elamumaana. Kuna viidatud üldplaneeringut pole veel kehtestatud, puudub vallavalitsusel võimalus võtta seda planeeringu aluseks. Arvestades valla praktikat detailplaneeringute menetlemisel, kus vald on teinud ettepanekuid üldplaneeringu muudatuseks detailplaneeringu algatamiseks, kuna üldplaneeringut pole veel kehtestatud, jääb arusaamatuks, miks ei ole see võimalik ka kaebaja avalduse rahuldamise nõudes.

Vallal on kohaliku võimu esindajana alati õigus teha üldplaneeringu muutmiseks ettepanek, vajalik on selleks vaid esitada tahe. Põhjendamatult on venitatud detailplaneeringu läbiviimist ning selle kinnitamist. Kaebaja ei soovi oodata kui üldplaneering jõustub 2012. aasta neljandas kvartalis, kuivõrd kvartal on jagatav kolmeks kalendrikuuks ning pole teada, millisel kuul üldplaneering vastu võetakse. Kaebaja ei usu, et tema avaldust enam edasi menetletakse, kuna vald on korduvalt vastuskirjade tähtaegadega hilinenud. Pärast maade erastamist 2001. aastal oli kaebaja ametlikult taluperemees, kasvatades loomi.

Seoses vanadusega ja läbipõetud haigustega ei tule kaebaja talupidamisega toime. Kuna kaebaja maksab, olles pensionär, kinnistu eest maamaksu aastas 443.25 eurot, ei näe ta põhjust, miks peaks kinnistu suurusega 2358m² seisma tühjana. Kaebaja kinnistuid läbib 110KW elektriliin, mille piires maad ei tohi kasutada. Samuti on kinnistutele seatud teekaitsepiirangud ja ühele kinnistule looduskaitseala piirang. Mõned kinnistud, mida kaebaja oma eluga toimetulekuks ei vaja, soovib ta maha müüa. Vald on suuliselt korduvalt lubanud xxxxxx kinnistu projekteerimistingimuste muutmist, kuid on siis jälle keeldunud.

Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kirjaliku motiveerimise eesmärk on ka haldusorgani enesekontrolli tagamine, kuna kirjaliku põhjendamise nõue sunnib haldusorganit oma otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Kohus kontrollib diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemine ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid (HKMS § 19 lg 6;

HMS § 4 lg 2). Sarnaselt on Riigikohus rõhutanud, et kohus kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlusja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsioonipiiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-54-03). Kirjalik haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud (HMS § 56 lg 1) ning põhjendustes tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2), kusjuures õiguslikud põhjendused tuletatakse faktiliste asjaolude subsumeerimisest ning haldusakt peab seetõttu sisaldama kõiki olulisi õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, mis on haldusorganit tema otsuse tegemisel mõjutanud.

Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline sidumine peavad aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsuse tegemise. Lisaks peab olema tuvastatav haldusorgani tegevuse vastavus mitte üksnes õiguslikule alusele, vaid ka seaduse mõttele ja eesmärgile. Riigikohus on selgitanud, et kohtul tuleb diskretsiooniotsuse õiguspärasust kontrollida haldusakti põhjendustest lähtuvalt.

Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ja faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et diskretsiooni teostades on haldusorgan arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-62-02). Korralduse motiveeringus ei ole arvestatud asjaolusid, mis toovad kaasa haldusakti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Vald ei ole arvestanud, mida teeb kaebaja tühjalt seisva kinnistuga, mis seisab täiesti kasutult.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

7. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata.

8. 26.03.2009 otsusega nr 28 kehtestas Harku Vallavolikogu xxxxxx maaüksuse detailplaneeringu. 21.04.2010 esitas kaebaja projekteerimistingimuste taotluse krundi nr 4 sihtotstarbe muutmiseks elamumaaks. 27.05.2010 koostas Harku Vallavalitsus taotlusele vastuse nr 8-1.3/64. 27.05.2010 vastuses Harku Vallavalitsus selgitas, et xxxxxxxx asuv kinnistu on kehtiva detailplaneeringuga ala ning sellel tuleb järgida detailplaneeringus määratud ehitusõigust ja sihtotstarvet. Nimetatud asjaolu tõttu puudus alus projekteerimistingimuste väljastamiseks. 02.06.2010 esitas kaebaja detailplaneeringu algatamise taotluse maatulundusmaa muutmiseks elamumaaks. 09.07.2010 koostas Harku Vallavalitsus 02.06.2010 taotlusele vastuse nr 8-1.2/22, milles selgitas, et kehtiva detailplaneeringu ümberplaneerimine on võimalik vaid juhul, kui vastav taotlus on põhjendatud.

Harku Vallavalitsus märkis, et esitatud detailplaneeringu taotlusest ei selgu kehtestatud detailplaneeringu muutmise põhjendatud vajadus. 19.08.2010 esitas kaebaja detailplaneeringu algatamise taotluse maatulundusmaa muutmiseks elamumaaks. 23.09.2010 koostas Harku Vallavalitsus kaebaja 02.06.2010 taotlusele ja kaebaja 19.08.2010 taotlusele vastuse nr 8-1.2/34, milles selgitas, et uut üldplaneeringut pole antud hetkel kehtestatud ning et maa võõrandamine tütrepojale ei ole kehtivat üldplaneeringut muutvaks ja kehtiva detailplaneeringu ümberplaneerimise mõjuvaks põhjuseks. 20.02.2011 esitas kaebaja detailplaneeringu algatamise taotluse maa sihtotstarbe muutmiseks. 16.06.2011 koostas Harku Vallavalitsus vastuse nr 11.-1.2/10, selgitades, et ei toeta detailplaneeringu algatamist, kuna xxxxxxxx asuva kinnistu osas kehtib sama taseme planeering ning uue detailplaneeringu algatamiseks pole esitatud põhjendatud vajadust. 19.07.2011 esitas kaebaja Tallinna Halduskohtusse kaebuse Harku Vallavalitsuse toimingu kohta maasihtotstarbe muutmise määramise kohustamiseks. 16.03.2012 tegi Tallinna Halduskohus haldusasjas nr 3-11-1795 otsuse, millega rahuldas kaebaja kaebuse ja tühistas Harku Vallavalitsuse 16.06.2011 otsuse nr 11.-1.2/10 ning kohustas vastustajat kaebaja 20.02.2011 taotlust uuesti läbi vaatama. 16.05.2012 andis kaebaja Harku Vallavalitsuses seletusi. 07.06.2012 esitas kaebaja seisukoha xxxxxx kinnistu maasihtotstarbe muutmise kohta. 17.07.2012 andis Harku Vallavalitsus korralduse nr 693, millega peatas kaebaja 20.02.2011 taotluse menetlemise kuni vastuvõetud Harku valla üldplaneeringu kehtestamiseni, kuid mitte kauemaks kui 31.12.2012.

9. Vaidlusalune kinnistu asub xxxxxxxx (katastritunnus xxxxxxxxx) ning selle kasutamise sihtotstarbeks on määratud maatulundusmaa. Kinnistu on moodustatud Harku Vallavolikogu 26.03.2009 otsusega nr 28 kehtestatud xxxxxxxx maaüksuse detailplaneeringuga. Nimetatud detailplaneering kehtib ning see on maakasutuse ja lähiaastate ehitustegevuse aluseks. Vaidlusaluse korraldusega ei lahendatud mitte kaebaja 07.06.2012 seisukohti, vaid tema 20.02.2011 taotlust ja seda lähtuvalt 16.03.2012 haldusasjas nr 3-11- 1795 tehtud kohtuotsusest.

Kohtuotsusest nähtuvalt heitis Tallinna Halduskohus vallavalitsusele muu hulgas ette 09.07.2010 vastuses, 23.09.2010 vastuses ja 16.06.2011 vastuses esinevaid vastuolulisi kaalutlusi seonduvalt kehtiva ja Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusega nr 71 vastuvõetud uue üldplaneeringuga. Tallinna Halduskohtu poolt etteheidetud vastuolu ei tulene mitte niivõrd viidatud vallavalitsuse vastustest, vaid erisustest Harku valla kehtiva ja Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusega nr 71 vastuvõetud uue üldplaneeringu põhimõtetes ja tingimustes. Seda asjaolu on vaidlustatud korralduses selgitatud. Kuigi Harku valla uus üldplaneering on Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusega nr 71 vastu võetud, ei oma see hetkel õiguslikku tähendust, kuna seda pole kehtestatud. Seega tulnuks detailplaneeringu koostamise algatamise otsustamisel lähtuda siiski kehtiva üldplaneeringu põhimõtetest ja tingimustest. Kohtuotsusest nähtuvalt pidas ka Tallinna Halduskohus otstarbekaks menetluse peatamist olukorras, kus uus üldplaneering ja sellega seonduvalt uued planeerimise põhimõtted ja tingimused veel ei kehti. Seega on uue üldplaneeringu kehtestamise fakt 20.02.2011 taotluse rahuldamise perspektiivi arvestades määrava tähtsusega. Lähtuvalt eeltoodust on vallavalitsus järginud vaidlusaluse korralduse vastuvõtmisel kohtuotsuses väljendatud seisukohti ja suuniseid.

10. Vallavalitsus on peatanud menetluse tähtajaliselt, s.o mitte kauemaks kui 31.12.2012. Vallavalitsus on lähtunud tähtaja määramisel asjaolust, et Harku valla uus üldplaneering on maavanema järelevalvemenetluses ning planeerimisseaduse (PlanS) § 23 lõike 1 kohaselt teostatakse üldplaneeringu järelevalvet vahetult enne üldplaneeringu kehtestamist. Üldplaneeringule maavanema heakskiidu saamisel on üldplaneering kehtestamiskõlbulik. Samas puudub kohalikul omavalitsusel võimalus kirjutada maavanemale ette järelevalve teostamise tähtaega. Seetõttu polnud võimalik märkida korraldusse üldplaneeringu kehtestamise täpset kuupäeva. HMS §-st 41 ei tulene, et haldusorgan peaks tegema teatavaks haldusakti andmise täpse aja. Seetõttu ei nõustu vastustaja kaebajaga selles nagu puuduksid faktilises motiveeringus akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamiseks vajalikud asjaolud. Põhjendatud ei ole kaebaja väide, et pole kindel kas tema avaldust üldse edasi menetletakse. Korraldusest nähtuvalt kehtib menetluse peatamine maksimaalselt kuni 31.12.2012. Peale nimetatud tähtpäeva möödumist menetlus jätkub ning vallavalitsusel tuleb kaebaja 20.02.2011 taotluse suhtes seisukoht võtta lähtuvalt üldplaneeringust, mis otsustuse tegemise hetkel kehtib. Kaebaja etteheide, justkui poleks vallavalitsus arvestanud kinnistu ehitusõiguse puudumisega, ei ole antud juhul asjakohane. Seda põhjusel, et detailplaneeringu koostamise võimalik algatamine ei anna alust õiguspäraseks ootuseks selles, et ehitusõigus vastavale maatükile määratakse või et see määratakse kaebaja poolt taotletud ulatuses. Põhjendatud ei ole kaebaja etteheide selles, nagu oleks vald venitanud põhjendamatult detailplaneeringu läbiviimist. Vaidlusaluses korralduses on vallavalitsus menetluse peatamist HMS §-s 41 sätestatu kohaselt selgitanud. Nimelt, et Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusega nr 71 vastuvõetud uus üldplaneering hetkel ei kehti ning seetõttu puudub vallavalitsusel õiguslik alus algatada detailplaneeringu koostamist vastuvõetud, kuid kehtestamata üldplaneeringu alusel.

11. Vastustaja leiab, et vaidlustatud korraldus on antud kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas ning korralduses puuduvad etteheidetud vastuolud.

12. Vastuseks 26.02.2013 kohtunõudele (tl 38) märkis Harku Vallavalitsus 05.03.2013 (tl 43–44), et 25.04.2011 kirjaga nr 11.-1.1/1497 edastas vastustaja Harju Maavalitsusele üldplaneeringu materjalid järelevalve teostamiseks, ent menetluses tõusetunud vaidluste tõttu on üldplaneeringu menetlus peatunud. Ühtlasi märkis vastustaja, et kaebaja taotlused on Harku Vallavalitsuse planeerimisja ehitusosakonnas läbivaatamisel ning võimaluse korral arutab Harku Vallavolikogu T.P. taotluste alusel ettevalmistatud haldusakti eelnõu 25.04.2013 toimuval istungil. Vastuseks 14.08.2013 kohtunõudele (tl 53) märkis vastustaja (tl 58), et on läbi vaadanud kaebaja 07.06.2012 taotluse ja sellega tegelenud järgnevalt: 1) Harku vallaarhitekt Robert Mirski vaatas üle detailplaneeringu algatamise taotluse, selle juurde kuuluvad materjalid ja võttis seejärel kaebajaga ühendust telefoni teel ning leppis kokku objekti (xxxxxxxx) vaatluse aja; 2) objekti külastus ja maaala vaatlus koos fotosalvestite ülesvõtmisega teostati 07.03.2013 vallaarhitekti poolt; 3) ühtlasi kohtus vallaarhitekt kohapeal kaebajaga ning selgitas detailplaneeringu algatamise võimalusi. Kaebaja võttis vallaarhitekti poolt edastatud selgitused teadmiseks ja lubas järele mõelda; 4) paar päeva pärast objekti külastust ja vallaarhitekti vestlust kaebajaga, helistas kaebaja vallaarhitektile ja teatas, et võtab endale pikema mõtlemisaja ja annab Harku Vallavalitsusele teada, kas ta on jätkuvalt huvitatud detailplaneeringu algatamisest xxxxxxxx maaüksusele eesmärgiga muuta maa sihtotstarve maatulundusmaast elamumaaks ning ehitusõiguse määramisest üksikelamu rajamiseks. Kaebaja ei ole antud küsimuses Harku Vallavalitsust ega vallaarhitekt Robert Mirskit oma seisukohtadest teavitanud.

KOHTU PÕHJENDUSED

13. Kohus, hinnanud poolte esitatud põhjendusi ja tõendeid nende kogumis, leiab, et kaebus on kohustamisnõudes põhjendatud ja tuleb seetõttu osaliselt rahuldada. Kohtu põhjendused on järgnevad:

14. Käesolev kaebus on esitatud Harku Vallavalitsuse 17.07.2012 korralduse nr 693 tühistamiseks ja Harku Vallavalitsuse kohustamiseks vaadata kaebaja 07.06.2012 taotlus xxxxxxx maa sihtotstarbe muutmiseks üle koheselt, mitte alles pärast vastuvõetud üldplaneeringu kehtestamist. Kaevatava korraldusega peatati kaebaja 20.02.2011 detailplaneeringu menetluse algatamise taotluse menetlemine kuni vastuvõetud Harku valla üldplaneeringu kehtestamiseni, kuid mitte kauemaks kui 31.12.2012. Vastuses kaebusele kinnitas Harku Vallavalitsus, et peale nimetatud tähtpäeva möödumist kaebaja taotluse menetlus jätkub (tl 30 pöördel).

15. Vaidlusalusteks asjaoludeks on, kas detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse menetlemise peatamine oli põhjendatud ning kas kaebaja avaldus maa sihtotstarbe muutmiseks tuleks läbi vaadata koheselt, sõltumata üldplaneeringu kehtestamisest. HMS § 35 lõike 1 punkti 1 järgi algab haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse esitamisega haldusorganile. HMS § 5 lõike 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.

HMS § 41 kohaselt peab haldusorgan, kui haldusakti või toimingut ei ole võimalik anda või sooritada ettenähtud tähtaja jooksul, viivituseta tegema teatavaks haldusakti andmise või toimingu sooritamise tõenäolise aja ning näitama ettenähtud tähtajast mittekinnipidamise põhjuse. HMS § 43 lõike 1 järgi lõpeb haldusakti andmise menetlus: haldusakti teatavakstegemisega; taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega; haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega; haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi isikuga.

Toimingu menetlus lõpeb: toimingu sooritamisega; põhjendatud otsusega toimingut mitte sooritada; taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega; haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega; toimingu adressaadi surma või lõppemise korral, kui toiming on seotud adressaadi isikuga (HMS § lg 4). HMS § 51 lõike 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.

Samas, toiming on HMS § 106 lg 1 kohaselt haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Isikute omavahelisi suhteid planeeringute koostamisel reguleerib PlanS, mille § 10 lõike 1 kohaselt võib planeeringu koostamise algatamise ettepaneku teha igaüks. Sama paragrahvi viienda lõike kohaselt algatab detailplaneeringu koostamise kohalik omavalitsus. Detailplaneeringu koostamise algatamine, kui selle aluseks on isiku poolt esitatud vastav avaldus, on haldusmenetlus, mille tulemusena haldusorgan otsustab planeeringu algatamise või algatamisest keeldumise.

Ka sellele menetlusele laienevad hea halduse põhimõtted, sealhulgas haldusorgani kohustus tagada avaldaja menetlusõigused ning järgida haldusaktile esitatavaid sisu ja vorminõudeid. PlanS § 10 lõikes 7 sätestatu kohaselt tähendab planeeringu algatamine, et kohalikul omavalitsusel tuleb vastu võtta otsus planeeringu koostamisele asumise kohta. Millistel asjaoludel ja kuidas täpselt on võimalik detailplaneeringu algatamisest keelduda, PlanS ei käsitle. Seetõttu kuuluvad kohaldamisele kõik need HMS sätted, mis lähtuvad haldusmenetluse üldistest põhimõtetest.

Detailplaneeringu algatamisest keeldumine otsustatakse kaalutlusõiguse alusel ja on oma loomult soodustava haldusakti andmisest keeldumine. Planeeringu algatamisest keeldumise haldusakti andmisel tuleb juhinduda muuhulgas HMS §-des 56 ja 40 sätestatud nõuetest, s.t tagada isiku õigus informatsioonile, tema ärakuulamisõigus ning antava haldusakti põhistatus.

16. Kaebaja on esitanud kohtule tühistamisnõude detailplaneeringu koostamise algatamiseks esitatud taotluse menetluse peatamise korralduse tühistamiseks. Käesolevas haldusasjas vaidlustatud korraldus ei ole kohtu hinnangul siiski käsitatav haldusaktina, vaid tegemist on vallavalitsuse korraldusena vormistatud haldusmenetluse toiminguga. Vallavalitsuse otsusel, millega otsustatakse peatada detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse lahendamise menetlus, puudub iseseisev regulatiivne toime HMS § 51 lõike 1 tähenduses. Kuivõrd peatamisega ei otsustata detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse lahendamise üle, ei ole see suunatud kaebaja õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Seetõttu ei ole kohtul võimalik kaevatavat korraldust ka tühistada. Ent isegi kui kaevatavat korraldust saaks pidada haldusaktiks, tuleks kohtul kaebaja tühistamisnõue rahuldamata jätta. Kaevatava korraldusega peatati kaebaja detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse menetlus tähtajaliselt, s.o kuni 31.12.2012. HMS § 61 lõike 2 kohaselt kehtib haldusakt üldjuhul kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni. Käesolevaks hetkeks on kaevatava korraldusega määratud kuupäev möödunud, millega on lõppenud ka kaebaja taotluse menetluse peatamine. Seega tuleks asuda seisukohale, et haldusakt on lõplikult realiseeritud ega kehti. Kohus saab tühistada aga üksnes kehtivat haldusakti.

17. Riigikohus on leidnud, et haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-62-08). Kaebuse esitamine haldusmenetluse peatamise vaidlustamiseks on antud juhul õigustatud, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu lahend nr 3-3- 1-86-06). Menetluse peatamise tagajärjel tekkiv viivitus haldusmenetluse läbiviimisel võib kujutada endast iseseisvat menetlusosalise subjektiivsete õiguste rikkumist sõltumata menetluse lõpptulemusest, sest ebamõistlikult pikk menetlusaeg võib põhjustada menetlusosalisele lisakulusid jms.

Kaebaja ei ole kohtumenetluse vältel viidanud võimalike lisakulutuste või muude sarnaste asjaolude esinemisele. Haldusmenetluse eesmärgitu peatamine rikub menetlusosalise õigusi aga ka iseseisvalt, kuna selle tagajärjeks on igal juhul menetlusaja pikenemine. Eesmärgipäratu oleks menetluse peatamine juhul, kui peatamise aluseks olevad asjaolud ei saaks kuidagi mõjutada taotletud haldusakti andmist või toimingu sooritamist. Käesoleval juhul rikuks detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse menetluse peatamine iseseisvalt kaebaja subjektiivseid õigusi juhul, kui peatamise aluseks olnud küsimuse lahendamine (valla üldplaneering) ei saaks mõjutada haldusorgani poolt kaebaja taotluse lahendamisel tehtava otsustuse sisu.

PlanS § 8 lg 3 punkti 1 järgi on üldplaneeringu eesmärk muu hulgas valla ruumilise arengu põhimõtete kujundamine ning PlanS § 8 lõike 7 kohaselt on kehtestatud üldplaneering aluseks detailplaneeringute koostamisele. Lähtuvalt MaaKatS § 18 lõikest 2 määrab kohalik omavalitsus PlanS-s sätestatud detailplaneeringu koostamise kohustuse korral katastriüksuse sihtotstarbe kehtestatud detailplaneeringu alusel. Järelikult peab maa-alal, millele on kehtestatud detailplaneering, toimuma sihtotstarbe muutmine lähtuvalt sellest detailplaneeringust.

Kuna PlanS-ga ei nähta ette detailplaneeringu muutmise menetlust, tuleb seega detailplaneeringus ette nähtud sihtotstarbest erineva sihtotstarbe määramiseks koostada maa-alale uus detailplaneering, mis muudab PlanS § 24 lõike 6 järgi kehtetuks samale maa-alale varem kehtestatud detailplaneeringu. Ruumilise planeerimise üks peamisi printsiipe näeb ette, et olemuselt täpsem planeering peab üldjuhul järgima üldisemat planeeringut ja selles toodud põhimõtteid. PlanS § 4 lõike 2 punkti 3 järgi on kehtestatud planeeringute järgimise tagamine kohaliku omavalitsuse pädevuses.

Üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga on võimalik aga vaid erandlikel juhtudel ja ülekaaluka erahuvi korral. Viidatud sätteid arvestades ei saa antud asjas detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse menetluse peatamist pidada eesmärgipäratuks, sest peatamise aluseks olnud asjaolud võivad mõjutada kohaliku omavalitsuse otsustust taotluse lahendamisel (vt ka Riigikohtu lahend nr 3-3-1-56-08, p 20). Seega ei saa kaevatavat peatamist pidada ka õigusvastaseks.

18. Kaebaja on esitanud kohtule ka nõude Harku valla kohustamiseks lahendama kaebaja 07.06.2012 esitatud avaldust xxxxxxx kinnistu sihtotstarbe muutmiseks koheselt, mitte alles peale Harku valla üldplaneeringu kehtestamist. Kohtule teadaolevalt ei ole Harku vallas tänaseni Harku Vallavolikogu 27.08.2009 otsusega nr 71 vastu võetud üldplaneeringut kehtestatud. Kaebaja 20.02.2011 detailplaneeringu menetluse algatamise taotluse ja seega ka 07.06.2012 avalduse menetlemise peatamine lõppes 01.01.2013. Kaebaja taotlus on aga kohtule teadaolevalt tänaseni lahendamata.

PlanS § 10 lõike 1 kohaselt võib iga isik teha planeeringu koostamise algatamiseks ettepaneku. Sellise ettepaneku menetlemine on kohaliku omavalitsuse kohustus (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-79-09). Detailplaneeringu algatamise taotluse lahendamine toimub vastavalt PlanS sätetele, ent PlanS-ga ei anta haldusorganile ette konkreetset tähtaega, millise jooksul detailplaneeringu koostamise algatamise taotlus lahendada tuleb. Riigikohus on lahendis nr 3-3-1-18-97 selgitanud, et kui tähtaega pole määratud, peab avalik-õiguslik asutus tegema toimingu mõistliku aja jooksul.

Vastupidine seisukoht tähendaks, et avalik-õigusliku asutuse viivitamine kohustuse täitmisel on õiguspärane. Mõistliku ajaga on kohtu hinnangul aga tegemist siis, kui toimingu tegemisega või haldusakti andmisega pole põhjendamatult venitatud. Toimiku materjalidest nähtub, et vastustaja on kaebajaga suhelnud telefoniteel; saanud kaebajaga kokku ja käinud kaebajaga xxxxxxx kinnistul paikvaatlust läbi viimas; selgitanud kaebajale detailplaneeringu algatamise võimalusi (tl 58). Ehkki vastustaja on eelnimetatud toiminguid pidanud kaebaja 07.06.2012 avalduse läbi vaatamiseks, ei ole vastustaja haldusmenetlust nõuetekohaselt lõpule viinud, s.o teinud otsustust maa sihtotstarbe muutmiseks taotletud detailplaneeringu koostamise algatamise kohta.

Liiatigi viis vastustaja nimetatud menetlustoimingud läbi märtsikuus, s.o ligikaudu seitse kuud tagasi. Arvestades, et vastustaja oli kaebaja 20.02.2011 taotluse ühel korral juba lahendanud ning vastustajale olid kaebaja seisukohad teada, sealjuures arvestades, et vastustaja luges kaebaja 07.06.2012 avalduse tema 20.02.2011 taotluse täienduseks, pidanuks vastustaja kaebaja 07.06.2012 avalduse lahendama hiljemalt ühe kuu jooksul peale kaebaja 20.02.2011 taotluse menetluse peatamise lõppemist 2013. aasta jaanuarikuus, ent mitte hiljem kui ühe kuu jooksul 2013. aasta märtsikuus teostatud paikvaatlusest arvates.

Tänaseks on detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse peatamise lõppemisest möödunud ligikaudu 10 kuud, mida aga kõiki asjaolusid arvesse võttes ei saa detailplaneeringu koostamise algatamise taotluse menetlemisel mõistlikuks menetlusajaks pidada. Seega tuleb lugeda, et vastustaja on kaebaja 20.02.2011 taotluse, seega ka 07.06.2012 avalduse, lahendamisega viivituses. Taotluse lahendamisega viivitamist haldusmenetluses ei saa tõlgendada taotleja kahjuks (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-16-97). Harku Vallavalitsuse viivitamine talle pandud kohustuse täitmisel ei ole põhjendatud ja on seega õigusvastane.

19. Kuna detailplaneeringu algatamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses olev diskretsiooniotsus, ei saa kohus vastustaja eest otsustada, kas kaebaja taotletud detailplaneering tuleb algatada või mitte. Kohus saab üksnes kohustada vastustajat kaebaja taotlust mõistliku aja jooksul läbi vaatama. Kohtu arvates on mõistlikuks ajaks üks kuu kohtuotsuse jõustumisest arvates. Seega kohustab kohus vastustajat vaatama kaebaja 07.06.2012 taotluse läbi ühe kuu jooksul arvates käesoleva kohtuotsuse jõustumisest, ning tegema asjas õiguspärase (õiguslikule alusele tugineva ja selgelt põhjendatud) otsustuse.

20. HKMS § 108 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lõike 2 kohaselt jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kaebaja on kaebuselt tasunud riigilõivu 15.97 eurot (tl 15). Kuna kohus rahuldab üksnes kohustamisnõude, tühistamisnõude jätab kohus rahuldamata, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud 15.97:2 = 7.99 eurot. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmiseks kuludokumente esitanud. Seega jäävad vastustaja menetluskulud vastustaja enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Aili Maasik Kohtunik