3-11-3040/74

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-11-3040 Otsuse kuupäev 17. mai 2013 Kohtunik Roby Koik Kohtuasi MTÜ Eesti Euroinfo Ühing kaebus haridus- ja teadusministri 6. veebruari 2012 käskkirja nr 57 tühistamiseks ja Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2008 määruse nr 178 lisa nr 3 (Vabariigi Valitsuse 29. detsembri 2011 määrusega nr 186 kehtestatud redaktsioonis) osaliseks tühistamiseks

Asja läbivaatamise kuupäev 17. aprill 2013 Istungil osalenud isikud Kaebaja MTÜ Eesti Euroinfo Ühing, esindajad vandeadvokaat Ott Saame ja seaduslik esindaja Jüri Martin Vastustajad: 1. Haridus- ja teadusminister, 2. Vabariigi Valitsus, seaduslik esindaja haridus- ja teadusminister, vastustajate esindajad Kaire Liiv ja Heddi Lutterus, nõustajad Heli Mattisen ja Lagle Zobel

Resolutsioon 1. Jätta MTÜ Eesti Euroinfo Ühing kaebus haldusasjas nr 3-11-3040 rahuldamata. 2. Poolte menetluskulud jätta nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o kuni 17. juuni 2013. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

Kaebuse põhjendused ja taotlused

Üleminekuhindamist käsitlevad seaduse sätted ei ole piisavalt määratletud, jättes liigselt ruumi täitevvõimu omavoliks. Üleminekuhindamise Korrast ning EKKA Korrast nähtuv hindamismetoodika ei taga jälgitavat hindamise käiku ega seaduspäraseid, põhjendatud, kontrollitavaid ning proportsionaalseid tulemusi.

EKKA hindamiskomisjoni (EKKA komisjon) läbiviidav hindamise protsess ei ole läbipaistev, kuivõrd ei ole arusaadav, millised on need kriteeriumid, millele hinnatavad kõrgkoolid peavad vastama ning mis on vastavuse mõõdupuuks. EKKA komisjoni osahinnangute ning nendel baseeruva EKKA nõukogu otsuse aluseks on vaid rida asjaolusid, mille põhjal langetatakse otsused hääletamise teel. Täielikult puudub aga mistahes kontrollitav arutlus- ja hindamiskäik.

Puuduliku hindamismetoodika tõttu on võimalikuks saanud samade asjaolude negatiivne hindamine mitme erineva hindamiseseme raames, mis loob eksliku mulje „suuremast“ või „ulatuslikumast“ mittevastavusest ning muudab hindamise tulemused ebausaldusväärseks.

Hindamisprotsessi ülesehitus ei taga, et veidi teistsuguses olukorras, veidi teistsuguse isikulise koosseisu, erineva poliitilise tellimuse vmt asjaolude korral oleks võidud anda teistsugused ad hoc hinnangud. Selle tulemuseks on olukord, kus kõrgkoolidel ei ole hindamise tulemusi ette näha. Ühtlasi on see päädinud mitme Euroakadeemia keskkonnahoiu õppekavagrupi doktoriõppekavale antud hinnangu sisulise õigusvastasusega.

Seejuures ei ole regulatsiooni põhjal selge, missuguse organi missugust akti tuleks vaidlustada, et oma õigusi tõhusalt kaitsta. Veelgi märkimisväärsem on aga see, et regulatsiooni ülesehitus ei taga kõrgkoolidele võimalust üleminekuhindamise tulemusi oma subjektiivsete õiguste tõhusaks kaitseks vaidlustada enne, kui üleminekuhindamise käigus langetatud otsused pöördumatult kõrgkoolide õigusi oluliselt ja tegelikult negatiivselt mõjutama hakkavad.

Veelgi enam, Euroakadeemia kui ühe doktoriõppekavaga kõrgharidusasutus asetati sisuliselt olukorda, kus mõned kuud enne uue kõrghariduse kvaliteedisüsteemi rakendumist 01.01.2012.a. pidi Euroakadeemia valima, kas lõpetada tegevus eraülikoolina vaatamata sellele, et käskkirja ei olnud veel välja antudki, või kujundada õppekavad sisuliselt üleöö ümber rakenduskõrghariduse nõuetele vastavaks ning loota ministri vastutulelikkusele ning valmisolekule seadust rikkudes kibekiirelt läbi viia EraKS §-s 51 sätestatud menetlus, et Euroakadeemial oleks võimalik jätkata rakenduskõrgkoolina.

Kaebaja arvates kirjeldab üleminekuhindamise regulatsiooni ning sellel põhineva menetluse kitsaskohti ilmekalt Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas väljakujunenud nn „struktuurse probleemi“ mõiste, mida on erialakirjanduses kokkuvõtvalt kirjeldatud olukorrana, kus õigusnorm või selle kohaldamise haldus- või kohtupraktika on konventsiooniga vastuolus ja see võib puudutada tervet isikute gruppi. Nimetatud kontseptsioon on ülekantav ka siseriiklikusse õigusesse kirjeldamaks olukorda, kus õigusnorm ja selle kohaldamise halduspraktika on Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus ning võivad niisugusena puudutada tervet isikute gruppi. Süsteemsete ja põhimõtteliste kitsaskohtade esinemist üleminekuhindamise regulatsioonis kinnitab asjaolu, et erinevad halduskohtud on viimaste aastate jooksul pidanud lahendama arvukalt üleminekuhindamise käigus tehtud haldusotsustusi puudutavaid kaebusi.

Üleminekuhindamise sätted ei ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 13 tuleneva õigusselguse põhimõttega, kuivõrd võimaldavad isikute õiguste ja vabaduste, erakõrgkoolide puhul esmajoones ettevõtlusvabaduse, ulatuslikku piiramist, olemata seejuures piisavalt selged ja määratletud ning võimaldamata avaliku võimu käitumist prognoosida.

EraKS § 33 lg-s 4 sätestatud hindamiskriteeriumid ei ole piisavalt määratletud, st jääb arusaamatuks, mida tähendavad ja hõlmavad õppe läbiviimiseks vajalik kvaliteet, ressursid ja jätkusuutlikkus. Seetõttu ei ole ettenähtav, millistes raamides ja millistest konkreetsetest kriteeriumitest lähtuvalt on täitevvõimul õigus üleminekuhindamisel osalevaid kõrgkoole hinnata ning missugustele nõuetele peaks kõrgkoolid vastama, et läbida üleminekuhindamine edukalt.

EraKS § 33 põhjal jääb arusaamatuks EKKA roll üleminekuhindamise menetluses. EKKA roll peaks EraKS § 33 lg 1 kohaselt piirduma üksnes kõrgkoolide hindamisega ehk ekspertiisi tegemisega ÜKS § 567 lg 111 alusel ministri kehtestatud korrast juhindudes. Kaalutlusotsuse, kas kõrgkoolile õppe läbiviimise õigus anda või mitte, peaks langetama täitevvõim - minister või Vabariigi Valitsus – kuivõrd ekspertiisi saab tellida üksnes asjaolude tuvastamiseks, mitte aga seaduse tõlgendamiseks või diskretsiooni teostamiseks. Ometi on EKKA kehtestanud ise ka

EraKS § 33 lg-s 4 sisalduva regulatsiooni põhjal ei ole keskmiste võimetega isikule arusaadav ka see, missuguse organi missugune otsus tuleks kõrgkoolil oma subjektiivsete õiguste tulemuslikuks kaitseks vaidlustada. EKKA Korra p-de III.5.47 ja III.5.48 alusel on vaidemenetluses võimalik vaidlustada üksnes üleminekuhindamise toiminguid, mis ei vasta EKKA Korras sätestatud korrale. Sisulise lõpphinnangu vaidlustamine on justkui võimalik üksnes koos „vastava haldusotsusega“, ent sättest ei nähtu, kas selleks on mingit EKKA enese lõpphinnangust veelgi lõplikum otsus, ministri käskkiri või Vabariigi Valitsuse määrus.

Valikudiskretsiooni andmine organitele määratlemata kindlaks õiguslike ja faktilisi asjaolusid, mis on valikudiskretsiooni teostamise aluseks, on vastuolus PS §-st 14 tuleneva menetlus- ja korralduspõhiõigusega, kuivõrd ei ole tagatud, et loodud menetlus leiab lõppastmes haldusvälise isiku suhtes aset ausalt ega riiva ebaproportsionaalselt isikute põhiõigusi. Eelkirjeldatud minetus seaduse tasandil on päädinud halduspraktikaga, mis ei ole kooskõlas hea halduse põhimõttega.

Üleminekuhindamise regulatsioon kehtestatud kujul on jätnud lubamatult laia ruumi täitevvõimu omavoliks. Näiteks EraKS § 33 lg 4 sätestab küll, et EKKA nõukogu ettepanek võib seisneda kas õppekavagrupi positiivses akrediteeringus, selle tähtajalises positiivses akrediteeringus või negatiivses akrediteeringus, ent ei sätesta otsuse vastuvõtmise (sisuliselt potentsiaalse ettevõtlusvabaduse piirangu kehtestamise) põhimõtteid ehk seda, missugune loetletud kolmest alternatiivist tuleb missuguste üleminekuhindamise tulemuste korral valida. Selle tulemuseks on EKKA Korra p III.4.44 alapunkt 3, mis sätestab, et kui kõik kolm EKKA komisjoni osahinnangut on „vastab osaliselt nõutavale tasemele“, võtab EKKA nõukogu vastu otsuse teha Ministrile ettepanek anda õppeasutusele üheks kuni kolmeks aastaks õigus õppekavagrupis õpet läbi viia ja väljastada vastav akadeemiline kraad või diplom või mitte anda õppeasutusele õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid. Kaebuse esitaja hinnangul olnuks osutatud sättes kirjeldatud hinnangute puhul proportsionaalne järelm üksnes tähtajaline õppe läbiviimise õigus.

Veelgi olulisem on aga see, et uuele kõrghariduse kvaliteedisüsteemile üleminekul ning sellekohaste regulatsioonide loomisel on tähelepanuta jäänud oluline õiguslünk – puudub regulatsioon käsitlemaks ning menetlus lahendamaks juhtumeid, kus üleminekuhindamisel osaleval kõrgkoolil on ainult üks doktoriõppekava, mille osas ei anta kõrgkoolile üleminekuhindamise tulemusel õigust õpet läbi viia ning vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid väljastada.

Kuivõrd ÜKS § 4 lg 1 kohaselt on õppe toimumine kõrgharidustaseme kolmel astmel ülikoolina tegutsemise vältimatuks eelduseks, sõltub doktoriõppe läbiviimise õigusest see, kas kõrgharidusasutus võib tegutseda ülikoolina või mitte. Eeltoodust johtuvalt kaasneb doktoriõppe läbiviimise õiguse andmata jätmisega mitte üksnes kõrgkooli võimatus viia läbi doktoriõpet ning anda välja vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid, vaid ka võimatus viia läbi bakalaureuseõpet ning väljastada bakalaureusekraadi ning bakalaureuseõppe edukat läbimist kinnitavat diplomit. Sisuliselt asetab negatiivne hinnang doktoriõppekavale (käesoleva

Märkimisväärne on seejuures asjaolu, et juhul, kui minister oleks antud juhtumi puhul kaebuse esitaja rakenduskõrghariduse õppekavadel õppe läbiviimise taotluste puhul järginud EraKS § 51 lg-s 4 sätestatud menetluskorda (s.t. käitunud seaduspäraselt), ei oleks kaebuse esitaja üldse tohtinud alates 01. jaanuarist 2012. a. õppetegevust läbi viia, kuivõrd osutatud sätte kohaselt pidanuks taotluse õppe läbiviimise õiguse saamiseks esitama vähemalt üheksa kuud enne õppeaasta algust. Õnneks oli minister EraKS § 51 lg-s 4 sätestatule vaatama nõus menetluse seadust rikkudes läbi viima. Siiski ei saa menetlus- ja korralduspõhiõigusega kooskõlas olevaks pidada olukorda, kus haldusvälise isiku saatus sõltub avaliku võimu kandja vastutulelikkusest ning valmisolekust vajadusel seadust rikkuda.

Veelgi tähelepanuväärsem on aga asjaolu, et üleminekuhindamise regulatsioonis on kas tahtlikult või tahtmatult jäetud ette nägemata kõrgkoolide võimalus nende õigusi rikkuvate haldusotsustuste vaidlustamiseks kohtus enne, kui nende õigusi rikkuvate otsuste tagajärjed saabuvad ning rikkumised pöördumatuks muutuvad. Kaebuse esitaja leiab, et EraKS § 33 lg-tes 1 ja 2 sätestatud tähtajad on vastuolus PS §-st 15 tuleneva põhiõigusega efektiivsele kohtulikule kaitsele.

Üleminekuhindamise Kord on sisuliselt määrus ehk üldakt, kuivõrd ei ole suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud adressaatidele, on antud piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks ega mõjuta konkreetsete haldusväliste isikute subjektiivseid õigusi viisil, mis võimaldaks selle vaidlustamist halduskohtus.

Kuivõrd Üleminekuhindamise Kord ei ole üldaktile kohasel viisil avaldatud, ei ole see haldusmenetluse seaduse (HMS) § 93 lg-st 2 tulenevalt kunagi jõustunud ning on HMS § 94 lg 2 p-st 1 nähtuvalt tühine.

Isegi kui Üleminekuhindamise Korda saaks pidada kehtivaks, oleks see aga sellegipoolest õigusvastane. Nimelt on PS §-st 3, § 94 lg-st 1 ning HMS § 90 lg-st 1 tulenevalt täitevvõimu õigus teostada seadusandlikku võimu piiratud, olles lubatud üksnes konkreetse delegatsiooninormi olemasolul ning selle ulatuses. Üleminekuhindamise käskkirja kehtestamise hetkel puudus seaduses vastav ministrile suunatud delegatsiooninorm, kuivõrd volitus üleminekuhindamise käskkirja andmiseks ning Üleminekuhindamise Korra kehtestamiseks anti ministrile 23. oktoobril 2009. a. jõustunud ÜKS § 567 lg-ga 111. Õigusteoorias on asutud seisukohale, et kui määrus on antud volituseta, ei saa seadusega volitust tagantjärele kehtestada ja määrust sel teel õiguspäraseks muuta. Seetõttu on üleminekuhindamise käskkirja lisaks olev Üleminekuhindamise Kord õigusvastane.

EKKA Korra punktis I.1. on EKKA nõukogu poolse õppe kvaliteedi, ressursside ja jätkusuutlikkuse hindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamise volituse alusena viidatud

ÜKS § 10 lg 4, § 567 lg 5, RakKKS § 35 lg 3 ega EraKS § 33 lg 1 ei sisalda delegatsiooninormi, mis annaks EKKA nõukogule üleminekuhindamise nõuete ja läbiviimise korra (so EKKA Korra) kehtestamise õiguse. ÜKS § 10 lg-st 4 tuleneb EKKA õigus kehtestada ja avalikustada institutsionaalse akrediteerimise ja kvaliteedihindamise tingimused ja kord. Nimetatud menetlused on aga üleminekuhindamisest eraldiseisvad, mistõttu ei saa ka osutatud säte olla vastavaks volitusnormiks. ÜKS § 567 lg-st 5 tuleneb aga selgelt, et EKKA pädevuses on üksnes üleminekuhindamise läbiviimine, mitte aga üleminekuhindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamine. RakKKS § 35 lg 3 ja EraKS § 33 lg 1 sätestavad üheselt, et EKKA peab hindamisel lähtuma ÜKS § 567 lõike 111 alusel (s.t. haridus- ja teadusministri poolt) kehtestatud täpsemast korraldusest ega anna EKKA-le enesele mistahes volitust hindamise nõuete või korra kehtestamiseks.

Seega saaks volitusnormiks olla üksnes Üleminekuhindamise Korra punkt 9, mis on aga õigusvastane. Nimelt võib HMS § 91 lg-st 1 tulenevalt haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, selle teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui vastav võimalus on volitusnormis ette nähtud. ÜKS § 567 lg 111 ei anna aga ministrile õigust õppe kvaliteedi, ressursside ja jätkusuutlikkuse hindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamist omal äranägemisel edasi volitada. Eeltoodust lähtuvalt leiab kaebaja, et minister on Üleminekuhindamise Korra p-s 9 õppe kvaliteedi, ressursside ja jätkusuutlikkuse hindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamise delegeerimisega EKKA nõukogule ületanud talle ÜKS § 567 lg-ga 111 antud volituse piire. Seetõttu on vastavate küsimuste lahendamata jätmine ministri poolt ning nende lahendamine EKKA poolt EKKA Korra näol õigusvastane. Juhul, kui seadusandja soovinuks võimaldada riigi hariduspoliitika kavandamise ja sellega seonduvalt kõrghariduse valdkonna korraldamise delegeerimist nõuandvale kogule, oleks seadusandja vastava volituse selgelt seaduses sätestanud.

EKKA Kord on õigusvastane ka põhjusel, et EKKA nõukogu on EKKA Korra kehtestamisel talle ebaseaduslikult antud volitusi ületanud. EKKA Korra alapunktis III.4.44 on esmakordselt sätestatud õppekavagruppide hindamise põhimõtted, mis on ministrile tehtava EKKA nõukogu ettepaneku aluseks ning mis laiendavad vastuolus Üleminekuhindamise Korra p-ga 21 ning EraKS § 33 lg-ga 4 EKKA komisjoni volitusi juhtudel, kus õppekavagrupp on kõigis hinnatavates valdkondades saanud tulemuseks „vastab oluliselt nõutavale tasemele“.

Kõrgemalseisvate aktidega on vastuolus ka EKKA Korra punktist II.3.10.5 nähtuv jätkusuutlikkuse hindamise regulatsioon, esmajoones nõudmine, et õppekava põhineks kõrgkooli teistel positiivselt evalveeritud teadus- ja arendustegevuse valdkondadel, ning EKKA Korra punkt III.4.44.2, mis annab EKKA komisjonile olukordades, kus õppekavagrupp on kõigis hinnatavates valdkondades saanud tulemuseks „vastab oluliselt nõutavale tasemele“, vastuolus seaduse eesmärgiga õiguse anda kõrgkooli õppe läbiviimise õigusele negatiivne hinnang.

Kuivõrd EKKA nõukogu otsuses esitatud sisulistest kaalutlustest nähtuvalt on EKKA nõukogu oma hinnangutes lähtunud üksnes EKKA komisjoni osahinnangutest, on EKKA nõukogu otsuse sisulise õiguspärasuse peamiseks eelduseks EKKA komisjoni hinnangute kooskõla hindamismetoodika ning õigusaktidega.

8

Kuivõrd metoodika, millel EKKA nõukogu otsuse aluseks olev hindamine põhineb, sisaldub õigusvastases –ilma volitusnormita kehtestatud ja sisuliselt seaduspäratuid hindamiskriteeriume sisaldavas – aktis, on EKKA nõukogu otsus ning mistahes sellel põhinevad haldusotsustused juba üksnes sellest tulenevalt õigusvastased.

Täiendavalt on EKKA nõukogu otsus aga õigusvastane ka seetõttu, et EKKA komisjoni hinnangud ei ole hindamismetoodika puudulikkuse tõttu jälgitavad, kontrollitavad ega usaldusväärsed.

Hindamismetoodikast ei nähtu, mis on vastavuse mõõdupuu ehk kuidas kujunevad erinevad EKKA komisjoni osahinnangud ning nendel baseeruv EKKA nõukogu otsus. Nende aluseks on vaid rida asjaolusid, mille põhjal langetatakse otsused (vastab/vastab osaliselt/ei vasta ning akrediteerida positiivselt/akrediteerida positiivselt tähtajaliselt/akrediteerida negatiivselt) hääletamise teel. Puudub kontrollitav arutlus- ja hindamiskäik, mistõttu ei ole ka hindamise käigus aset leidnud eksimusi ei hindajal enesel, hindamise subjektil ega kohtul võimalik tuvastada.

Sisuliselt on tegemist olukorraga, kus hinnatavale (antud juhul kaebuse esitajale) ei ole teada, millised on need kriteeriumid, millele ta peab vastama ja mis on vastavuse n.ö „mõõdupuu“, samas on EKKA näol olemas hindaja, kes otsustab, et hinnatav ei vasta ühe või teise hindaja poolt menetluse käigus esile toodud kriteeriumi osas nõuetele, mille „mõõdupuu“ jääbki kuni menetluse lõpuni hinnatava ees saladuseks ning mille kohta üksnes hindamistulemuse kinnitamisel saab hinnatav teada, kas ta vastas sellele talle mitte teadaolevale „mõõdupuule“ või mitte. Eelkirjeldatud viisil hindamise korral ei ole kuidagi välistatud, et veidi teistsuguses olukorras, veidi teistsuguse nõukogu liikmete koosseisu, erineva poliitilise tellimuse vmt asjaolude korral oleks nõukogu võinud anda teistsugused ad hoc hinnangud.

Märkimisväärne on asjaolu, et nii EKKA nõukogu otsuses kui ka EKKA komisjoni osahinnangutes on samu asjaolusid vastavalt kas märgitud negatiivse otsuse alusena või hinnatud negatiivselt mitmel erineval korral mitme erineva hindamiseseme raames, mis on loonud eksliku mulje „suuremast“ või „ulatuslikumast“ mittevastavusest. Niisugusel hindamismetoodikal põhinevaid otsuseid ei saa pidada usaldusväärseks.

Nõuetekohase hindamise tulemusel pidanuks EKKA komisjon tuvastama, et Euroakadeemiale tuleks keskkonnahoiu õppekavagrupis anda tähtajaline doktoriõppe läbiviimise ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õigus ning lähtuvalt EKKA komisjoni osahinnangutest pidanuks samasugusele seisukohale asuma ka EKKA nõukogu. Taotletava eesmärgi suhtes on ebaproportsionaalne ning seeläbi kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi, esmajoones ettevõtlusvabadust, ebaproportsionaalselt riivav, et kolmest sisuliselt positiivsest osahinnangust on tuletatud negatiivne lõpphinnang.

Kuivõrd käskkiri on iseseisev haldusakt, mille andmisel pidanuks minister teostama valikudiskretsiooni tuvastamaks kaebuse esitaja suhtes sobivaim haldusotsustus, pidanuks minister andma kaebajale HMS § 40 alusel võimaluse esitada ka ministrile oma seisukohad ning

HMS §-st 6 tulenevalt lasub haldusorganil uurimiskohustus. Käskkirjast ei nähtu aga, et minister oleks iseseisvalt hinnanud asjaolusid, mille osas kaebaja ning EKKA olid jäänud diametraalselt erinevatele seisukohtadele. Asjaoludest nähtuvalt on peamiseks vaidlusesemeks olnud Euroakadeemias asetleidva teadus- ja arendustegevuse maht ja aktiivsus ning see, kas teadus- ja arendustegevuse aktiivsuse osas on määravaks vaid rahvusvahelisel tasemel publikatsioonid või ka muu reaalne teadus- ja arendustegevus. Põhimõtteliselt ja sisuliselt erinevate seisukohtade olemasolu on selge märk sellest, et asjas tähtsust omavad asjaolud ei ole välja selgitatud või on väljaselgitatud asjaolusid võimalik õigusaktide ebaselgusest tulenevalt hinnata mitmeti. Niisuguste vastandlike seisukohtade olemasolu korral pidanuks minister uurimispõhimõtet rakendades asjaolusid täiendavalt hindama ning vajadusel täiendavat teavet omal algatusel koguma. Kahetsusväärselt minister seda aga teinud ei ole.

Lisaks eeltoodule on minister rikkunud ka motiveerimiskohustust, kuivõrd ei ole piisaval määral sidunud negatiivse haldusotsustuse kaasa toonud faktilisi asjaolusid väidetavalt rikutud õigusnormidega ega ole sisustanud määratlemata õigusmõisteid.

Läbivaks probleemiks on ka see, et käskkirjast ei nähtu üheselt, missuguses osas on EKKA nõukogu ettepanek ning selle aluseks olevad EKKA hindamiskomisjoni kommentaarid ning hinnangud käskkirjas väljendatud seisukohtade aluseks ehk missuguses ulatuses põhinevad keskkonnahoiu õppekavagrupis doktoriõppe läbiviimise õiguse mitteandmise põhimotiivid EKKA nõukogu ettepanekul ning missuguses ulatuses (kui üldse) on minister lähtunud muudest, nt oma algatusel tuvastatud asjaoludest.

Eelkirjeldatud minetuste tulemuseks on läbimõtlemata ning kontrollimatud järeldused ning sisuliselt ebaõige lõppotsustus.

Seisukoht, et korraliste õppejõudude arv ei ole piisav õppekavagrupi spetsiifilise õppe- ja teadustöö läbiviimiseks, on ekslik ning faktiliselt ja õiguslikult motiveerimata.

Minister ei ole tuvastanud, et õppekava eesmärkide realiseerimine ning õpiväljundite saavutamine ei ole olemasolevate korraliste õppejõudude ning juhendajatega võimalik. Märkimisväärne on, et õppejõudude ja juhendajate piisava arvu kindlakstegemiseks ei ole ühtseid põhimõtteid või mistahes kindlaksmääratud korda - see määratakse kindlaks kõrgharidusasutuse poolt lähtuvalt õppekava eesmärkidest ning õpiväljunditest, kuivõrd õppejõudude ja juhendajate arv peab olema piisav nii õppekava eesmärkide realiseerimiseks kui ka õpiväljundite kindlustamiseks. Seega on Ministri väite näol õppejõudude ja juhendajate ebapiisavuse kohta tegemist väärtushinnanguga, mis on paljasõnaline, põhjendamatu ning on viinud ebaõige hinnangu andmiseni Euroakadeemia õppe läbiviimise nõuetekohasusele.

Ühtlasi on minister asjatundmatult ning ebaõigesti sisustanud ka õppekavagrupispetsiifilisust. Minister on jätnud arvestamata asjaoluga, et doktoriõppekava “Keskkonnakaitse ja keskkonnapoliitika” on koostatud lähtuvalt põhimõttest, et keskkond ja ühiskond (sotsiaal- ja majandussfäär) moodustavad terviku, ning et õppekava on seetõttu suunatud mitte üksnes kitsalt

Käskkirjast nähtuv seisukoht, et rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioonide arv on õppe läbiviimise nõuetekohasuse ning õppetöö kvaliteedi hindamisel ülekaaluka tähtsusega, ei põhine seadusel.

Minister ei ole selgitanud, missugusest õigusaktist tuleneb nõue, et õppejõud ning juhendajad peavad viimase viie aasta jooksul olema avaldanud rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioone. Määruse § 10 lg-st 7, mis nõuab muu hulgas, et õppejõud oleksid lisaks kvalifitseeritusele ka õppevaldkonna teadus- ja arendustöös aktiivsed, ei tulene, mida tuleks niisuguse aktiivsusena mõista või milles aktiivsus võiks väljenduda.

Minister on teadus- ja arendustegevuse aktiivsuse sisustamisel põhjendamatult lähtunud üksnes rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioonide arvust, jättes täielikult välja selgitamata reaalselt asetleidva teadus- ja arendustegevuse kui asjas olulist tähendust omava asjaolu. Kehtivast õigusest ei tulene, et õppe läbiviimise nõuetekohasuse ning õppetöö kvaliteedi hindamise aspektist oleks just rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioonide arv peamise või ülekaaluka tähtsusega indikaator.

Minister on põhjendamatult jätnud arvesse võtmata kaebuse esitaja poolt avaldatud arendus- ja teadustegevuse aktiivsust väljendava teabe.

Seisukoht, et puuduvad piisavad või nõuetekohased publikatsioonid, on alusetu. Euroakadeemia õppejõudude publitseerimise aktiivsust kinnitab suur hulk Eesti Teadusportaalist nähtuvaid publikatsioone. Kaebuse esitaja on esitanud ka rohkelt täiendavaid tõendeid arendus- ja teadustegevuse aktiivsuse kohta, eelkõige Euroakadeemia teadusfondi rahastamisel toimuva uurimistöö kirjelduste näol. Minister ei ole aga Käskkirjast nähtuvalt ülaltoodud asjaolusid arvesse võtnud ega nimetatud asjaolude arvestamata jätmist põhjendanud.

Minister on andnud ebaõige hinnangu ka juhendajate õppekavaspetsiifiliste rahvusvaheliste teaduspublikatsioonide olemasolule. Seisukoht, justkui puuduksid kahel juhendajal (eelduslikult L. Karabeškinil ja O. Rajul) rahvusvahelisel tasemel õppekavaspetsiifilised teaduspublikatsioonid, on ekslik ja asjatundmatu, sest doktoriõppekava „Keskkonnakaitse ja keskkonnapoliitika“ on interdistsiplinaarne, mistõttu on nimetatud juhendajate rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioonid käsitletavad õppekavagrupi-spetsiifiliste publikatsioonidena.

Minister ei ole õppejõudude ja juhendajate koosseisu ja järelkasvu hindamisel lähtunud kõigist asjas tähtsust omavatest asjaoludest

Minister ei ole tuvastanud, et õppejõudude ja juhendajate koosseis ning ettenähtav järelkasv ei tagaks õppetöö kvaliteeti Määruse § 6 lg 7 mõttes ehk ei võimaldaks õppekava eesmärke ning selle õpiväljundeid saavutada. Olukorras, kus eelnimetatud asjaolu ei ole kindlaks tehtud, on põhjendamatu ja kehtiva õigusega vastuolus õppejõudude ja juhendajate (vanuselise) koosseisu käsitlemine õppetöö kvaliteedi aspektist määrava tähtsusega negatiivse tegurina.

Lähitulevikus õppekavaga seotud valdkonnas noorte spetsialistide kaasamiseks rakendatavate meetmete osas on Ministri eeldus, et nimetatud meetmed peaksid sisalduma Euroakadeemia

Ühtlasi ei ole minister põhjendanud ning jääb seega arusaamatuks, miks ei ole järelkasvu aspektist sobiv või piisav tuginemine oma doktorantuuri lõpetajatele.

Minister on asunud õppejõudude õpetamispädevuse ja kvalifikatsiooni osas alusetule ning läbinisti motiveerimata lõppseisukohale

Minister on käskkirja p-s 1.2) asunud ebaõigesti seisukohale, et täitmata on Määruse § 6 lg 7 p- st 2 tulenevad nõudmised õppejõudude õpetamispädevusele ja kvalifikatsioonile.

Määruse § 2 p 6 kohaselt tuleb õppejõu pedagoogiliste oskuste (õpetamispädevuse) all mõista teadmiste, oskuste, hoiakute ja isikuomaduste kogumit, mida on vaja edukaks õpetamiseks ja õppimisprotsessi toetamiseks ning mis väljendub tööalases tegevuses. Õpetamispädevus hõlmab õppeprotsessi kavandamist, õppe läbiviimist, hindamist ja tagasiside andmist, juhendamist ja retsenseerimist ning õppemetoodilist tegevust. Minister ei ole õppejõudude õpetamispädevust sisuliselt analüüsinud, rääkimata õpetamispädevuse esemeks olevate teadmiste, oskuste, hoiakute ja isikuomaduste puudumise kindlakstegemisest. Minister ei ole tuvastanud ega selgitanud, miks ei vasta õppejõudude kvalifikatsioon kehtestatud nõuetele.

Minister on teistkordselt võtnud hinnangu andmisel aluseks sisuliselt ebaõige asjaolu, et kahel juhendajal ei ole justkui õppekavagrupispetsiifilisi publikatsioone.

Minister on ebaõigesti leidnud, et Euroakadeemial puuduvad õppetööks ning teadus- ja arendustegevuseks vajalikud finantseerimisallikad ning nende hankimist toetav strateegia ministri seisukoht, justkui saaks õppetööks ja teadus- ning arendustegevuseks ettenähtud finantseerimisallikaid pidada piisavaks üksnes juhul, kui need hõlmavad sihtfinantseeringuid, Eesti Teadusfondi grante või muid kõrgharidusasutuse väliseid rahastusallikaid, on alusetu. Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse (TAKS) § 14 lg-st 1 tuleneb, et teadus- ja arendustegevust on lubatud finantseerida ka muudest allikatest. Seega on seadusega lubatud teadus- ja arendustegevuse finantseerimine ka erakõrgkooli teadusfondi vahenditest ning niisugust finantseerimismudelit ei tohtinuks hindamisel käsitleda negatiivse asjaoluna.

Seisukoht, et õppe-, teadus- ja arendustööd peaks ilmtingimata rahastama kõrgkoolivälistest vahenditest on ka ebaratsionaalne. Vahendeid oma tegevuseks ei pea alati otsima kelleltki teiselt ning jätkusuutlik saab olla ka kõrgkool, kes suudab oma tegevuseks vajalikke vahendeid ise leida. Erakapitalil põhinev õppe-, teadus- ja arendustöö on olukorras, kus eravahendid tagavad niisuguse töö nõutava taseme, vähemalt samavõrd jätkusuutlik, kui välisvahenditel põhinev sama tegevus.

Arvestades, et kaebuse esitaja on EKKA-le esitanud bilansid ja finantsprojektsioonid doktoriõppe ja teadus- ning arendustegevuseks ettenähtud ja kavandatud rahaliste vahendite kohta ning Minister ei ole tuvastanud, et ülalviidatud dokumentidest nähtuvad vahendid ei ole objektiivsetel kaalutlustel piisavad kavandatud tegevuseks ning edukaks teadus-, arendus- ja õppetööks, pidanuks Minister sedastama, et vajalikud finantseerimisallikad ning nende hankimist toetav strateegia on olemas.

12

Käskkirja p-st 1.4) nähtuv Ministri seisukoht, et õppeasutuses puudub doktoriõppe läbiviimiseks piisav teadustöö, mis on Määruse lisa 1 p-s 4.1 kirjeldatud doktoriõppe õpiväljundite saavutamiseks vajalik, on ebaõige.

Seadusest ei nähtu, et üleminekuhindamise kohase õppe läbiviimise õiguse andmise eelduseks oleks positiivselt evalveeritud teadus- ja arendustegevuse olemasolu muudes kõrgkooli arendus- ja teadustegevuse valdkondades. Ka konkreetsemalt keskkonnahoiu doktoriõppe õppekavagruppi puudutavalt on nimetatud etteheide asjakohatu, kuivõrd nõudmine, et doktoriõpe põhineb positiivselt evalveeritud teadus- ja arendustegevusel, jõustub osana ÜKS § 4 lg-st 1 alles 01. jaanuaril 2014. a. Alusetu on ka väide, et Euroakadeemial puudub tegevuskava positiivse evalveerimistulemuse saavutamiseks, kuivõrd vastav tegevuskava on osa Euroakadeemia arengukavast, mis on EKKA-le üleminekuhindamise menetluse käigus esitatud.

Ministri seisukoht, justkui oleks piisava teadustegevuse väljenduseks üksnes sihtfinantseeritavate teemade ning grantide olemasolu, ei ole kooskõlas seadustega. TAKS § 14 lg 1 kohaselt ei ole teadus- ja arendustegevuse finantseerimiseks ilmtingimata vajalikud avalikud vahendid. See, et teadus- ja arendustegevuses ei ole kasutatud avalikke vahendeid, ei tähenda, et teadus- ja arendustegevust ei toimuks või et niisugune erakapitalil põhinev teadus- ja arendustegevus oleks kuidagi vähemväärtuslik ning vääriks pelgalt finantside päritolu põhjal hinnangut “ebapiisav”.

Ekslik on ka ministri seisukoht, justkui puuduks doktoriõppe õppekavade raames reaalne koostöö teiste ülikoolidega, mis toetaks vastavas valdkonnas tegutsevate õppejõudude ja teadlaste kaasamist Euroakadeemia doktoriõppe läbiviimisse. Esmalt ei näe kehtivad õigusaktid ette niisuguse koostöö kohustust. Teiseks on kaebaja esitanud rohkelt andmeid sõlmitud koostöökokkulepete ja õppetöösse kaasatavate välisõppejõudude kohta. Seega ei saa Ministri hinnangut kuidagi õigeks pidada.

Käskkirjast nähtuv üleminekuhindamise menetluse tulemusel langetatud otsustus mitte anda erakõrgkoolile Euroakadeemia keskkonnahoiu õppekavagrupis doktoriõppe taseme õppe läbiviimise ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õigust riivab ebaproportsionaalselt kaebuse esitaja PS § 9 lg 2 ning § 31 koostoimest tulenevat ettevõtlusvabadust ning §-st 38 tulenevat institutsionaalset autonoomiat.

Üleminekuhindamise tulemusel langetatav negatiivne otsustus võib päädida (ning käesoleval juhul ongi päädinud) vajadusega lõpetada tegevus ülikoolina ning asuda tegutsema rakenduskõrgkoolina. Vaieldamatult võimaldab üleminekuhindamise kord seega oluliste tegevuspiirangute kehtestamist, riivates oluliselt ettevõtlusvabadust ning redutseerides sisuliselt PS §-st 38 tulenevad õigused nullini.

Tegevuse lõpetamine ülikoolina ning jätkamine rakenduskõrgkoolina mõjub negatiivselt ka kõrgkooli konkurentsivõimele ning reputatsioonile, mõjutades nii õppekavadele kandideerijate hulka kui ka eksmatrikuleerimistaotluste hulka.

Eeltoodu kogumis on toonud Euroakadeemia jaoks kaasaolulised ja ulatuslikud negatiivsed majanduslikud tagajärjed nii kvaliteetse õppe läbiviimiseks vajalike vahendite vähenemise näol

Käskkiri ei veena seejuures aga, et tuvastatud puudused oleksid niivõrd kaalukad, et õigustavad eelkirjeldatud tagajärgi ning muudavad ainuvõimalikuks lahenduseks Euroakadeemia doktoriõppe läbiviimise õigusest ilmajätmise, eriti kuivõrd paljud osundatud puudustest on kõrvaldatavad. Olukorras, kus hindamise esemeks olev õppekavagrupp vastas kõigis kategooriates osaliselt nõutavale tasemele, olnuks proportsionaalseks ettevõtlusvabaduse riiveks tähtajalise õppe läbiviimise ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmine, mitte vastavas õppekavagrupis edasise õppe läbiviimise absoluutne keelamine.

EraKS § 33 lg 2 ja § 33 lg 6 koostoimest tuleneb, et olukorras, kus erakoolile Määruse lisa 3 kohaselt seisuga 01. jaanuar 2012. a. teatud õppevaldkonna alla kuuluvas õppekavagrupis akadeemilise kraadi või diplomi väljastamise ning seega ka õppe läbiviimise õigust antud ei ole, puudub erakoolil EraKS § 33 lg-st 2 ning 6 tulenevalt õigus vastavas valdkonnas kõrgharidustaseme õpet läbi viia. Seega sõltuvad Määruse lisas 3 avaldatud (ja avaldamata) andmetest otseselt konkreetsete haldusväliste isikute, sh kaebaja, subjektiivsed õigused ning Määruse lisa 3 on käsitletav üleminekuhindamise menetlust lõpetava üksikaktina, mis tuleks üleminekuhindamise tulemusega mittenõustumise korral vaidlustada.

Määruse lisa 3 on kaebuse esitajat puudutavas osas õigusvastane, kuivõrd on vastuolus EraKS § 33 lg-tega 2,6 ja 7, motiveerimata ning ebaproportsionaalne.

EraKS § 33 lg-test 2,6 ja 7 tuleneb, et Vabariigi Valitsuse poolse Määruse lisa 3 andmise eeltingimuseks on ministri tegevus – vastavalt kas käskkiri, millega tehakse Vabariigi Valitsusele ettepanek kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ja akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmiseks erakoolile või käskkiri, millega vastava õiguse andmisest erakoolile keeldutakse. Osutatud sätete eesmärgi ja hea halduse põhimõtetega on vastuolus võimaldada õiguse andmata jätmist Vabariigi Valitsuse poolt üksnes ministri tegevusetuse alusel ehk olukorras, kus minister ei ole kõrgkooli taotluse mingi osa suhtes positiivset käskkirja (teha Vabariigi Valitsusele ettepanek kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ning vastavate kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmiseks) välja andnud, ent ei ole samas andnud ka negatiivset käskkirja (kinnitada EKKA nõukogu otsus mitte anda kõrgkoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid).

Kuivõrd ministri käskkiri on üleminekuhindamise menetluse skeemis Vabariigi Valitsuse poolse kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmise eelduseks, ent käskkirja, s.o. niisugust eelotsust keskkonnahoiu õppekavagrupi doktoriõppe osas, ei olnud määruse lisa 3 kehtestamisele eelnevalt vastu võetud, on määruse lisa 3 kaebuse esitajat puudutavas osas eelnimetatud erakooliseaduse sätetega vastuolus ning seeläbi õigusvastane.

Isegi juhul, kui vaatamata eeltoodule leida, et määruse lisa 3 kehtestamine kaebuse esitajat puudutavas osas oli erakooliseadusega kooskõlas, on määruse lisa 3 sellegipoolest õigusvastane, kuivõrd sellest ei nähtu motivatsioon, miks on kaebaja jäetud ilma teeninduse õppekavavaldkonnas, keskkonnahoiu õppekavagrupis kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ning filosoofiadoktori kraadi ja vastava diplomi väljastamise õigusest. Arvestades, et minister ei olnud määruse lisa 3 avaldamise hetkeks veel käskkirja välja andnud, on ebaselge missugusel

Seeläbi, et Euroakadeemia määruse lisasse 3 kandmata jätmise kaalutlused ei ole kaebuse esitajale teatavaks tehtud, on sisuliselt võetud kaebuse esitajalt võimalus oma õigusi tõhusalt kaitsta. Niisuguse jämeda rikkumise tõttu kuulub määruse lisa 3 kaebuse esitajat puudutavas osas tühistamisele.

Vaatamata formaalsetele rikkumistele on määruse lisa 3 ka sisuliselt õigusvastane. Kuivõrd üleminekuhindamise menetlus on üles ehitatud üksteisele järgnevatele haldustoimingutele ja - aktidele, tingib varasemate toimingute ja aktide õiguspäratus paratamatult ka neil põhineva üleminekuhindamise lõpptulemuse õiguspäratuse. Arvestades osutatud EraKS § 33 põhiseadusvastasust tingivaid asjaolusid, Üleminekuhindamise Korra ja EKKA Korra õigusvastasuse aluseks olevaid asjaolusid ning EKKA komisjoni hinnangute ja neil põhineva EKKA nõukogu otsuse õigusvastasuse aluseid, on seega ka määruse lisa 3 kaebuse esitajat puudutavas osas õigusvastane.

Vastustaja vastuväited

Üleminekuhindamise menetlus ja lõppotsuse kujunemise protseduur on ülikooliseaduses, erakooliseaduses, haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkirjas nr 367 „Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ ning Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu kehtestatud korras esitatud väga selgelt ja läbipaistvalt. Kehtestatud regulatsioonid on piisavad. Üleminekuhindamise menetluse eesmärk on tagada hariduse kvaliteet ja luua üliõpilastele võimalused kvaliteetse hariduse omandamiseks õppekavade alusel, mis on läbinud sõltumatu hindamise Euroopas tunnustatud hindamissüsteemi alusel.

Kaebaja leiab, et haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkiri nr 367 „Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ on sisult üldakt, vaatamata sellele, et ta on antud käskkirja vormis. Vastustajad selle seisukohaga ei nõustu.

15

Lisaks kaebaja viidatud ülikooliseaduse, teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse, Eesti Rahvusraamatukogu seaduse, erakooliseaduse ning rakenduskõrgkooli seaduse muutmise seaduse eelnõu (533 SE) seletuskirja sõnastusele, on selles öeldud ka järgmist – „Üldised tingimused ja kord on nimetatud seaduses, nende täpsustamine aga toimub haridus- ja teadusministri käskkirjas, mis tehakse kõigile kõrgharidustaseme õpet läbiviivatele õppeasutustele teatavaks. Õppeasutused esitavad taotlused osaleda kas 2009, 2010. või 2011. aastal üleminekuhindamisel ning nimetavad taotluses õppekavagrupid, mille hindamist soovitakse. /…/ Taotluste alusel kinnitab haridus- ja teadusminister käskkirja, mille osadeks on: - üleminekuhindamise läbiviimise tingimused ja kord; - ajagraafik (kes millise õppekavagrupiga mis aastal hindamisele läheb, vastavalt taotlustele); - andmete loend, mis tuleb esitada tingimustes ja korras kehtestatud kuupäevaks (andmeid pole mõistlik esitada koos taotlusega, sest hindamise ajaks võivad need andmed olla juba vananenud). /…/ Et üleminekuhindamise läbiviimiseks on vajalik korralduslike küsimuste reguleerimine, on eelnõusse lisatud haridus- ja teadusministrile selge volitusnorm käskkirjaga üleminekuhindamise läbiviimiseks täpsema korralduse kehtestamiseks.“

Üleminekuhindamise tingimusi ja korda reguleerib ÜKS § 56 7 ja EraKS § 33. Nagu ülal juba välja toodud, ei kehtestata haridus- ja teadusministri poolt üleminekuhindamise korraga õppeasutustele üleminekuhindamisel osalemiseks uusi nõudeid. Ülikooliseadusesse vastava volitusnormi lisamisega anti haridus- ja teadusministrile selguse huvides konkreetne volitus üleminekuhindamise korralduse täpsustamiseks. See aga ei tähenda, et haridus- ja teadusminister ei saaks ilma ÜKS § 56 7 lõikes 11 1 antud volituseta oma käskkirjaga korraldada üleminekuhindamise üksikasju, et tagada üleminekuhindamise protsessi läbipaistvus ja erapooletus ning õppeasutuste võrdne kohtlemine menetluses. HMS § 5 lõike 1 kohaselt määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Üleminekuhindamise üksikasjade määramiseks ja üleminekuhindamise menetlusosalistele kindluse ja selguse tagamiseks kinnitati haridus- ja teadusministri käskkirjaga Üleminekuhindamise kord, piirates sellega Haridus- ja Teadusministeeriumile antud kaalutlusõigust haldusmenetluse üksikasjade määramisel üleminekuhindamise menetluse käigus.

Üleminekuhindamise kord on suunatud piiritletud adressaatide ringile ja ei sisalda abstraktseid üldkohustuslikke norme, mis looksid impersonaalselt õigusi ja kohustusi. Üleminekuhindamise korra lisa 1 ei kehtesta üleminekuhindamises osalevatele õppeasutustele uusi nõudeid, vaid ennekõike reguleeritakse üleminekuhindamise menetluse üksikasju Haridus- ja Teadusministeeriumis ja suhetes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuriga ning konkretiseeritakse andmete esitamise korraldust. Selline menetluse konkretiseerimine haridus- ja teadusministri käskkirjaga aitab tagada menetluse eesmärgipärasust. Nimelt tuleb HMS § 5 lõike 2 kohaselt haldusmenetlus läbi viia eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.

Üleminekuhindamise korra lisa 3 näol on tegemist ÜKS § 56 7 lõikes 7 ja EraKS § 33 lõikes 3 sätestatud andmete lahti kirjutusega, et hõlbustada taotlusi esitavate õppeasutuste tööd andmete koondamisel ja tagada õppeasutuste esitatud andmete võrreldavus ja seeläbi nende võrdne kohtlemine hindamisel. Lisa 3 sisaldab konkreetseid juhiseid taotluse koostamiseks ning on suunatud taas konkreetsetele subjektidele, s.o vahetult nendele õppeasutustele, kes esitasid üleminekuhindamisel osalemiseks taotlused. Seega on Üleminekuhindamise korra näol tegemist käskkirja kui üksikaktiga.

Vastustajad ei nõustu kaebaja seisukohaga, et haridus- ja teadusministril puudus Üleminekuhindamise korra kehtestamiseks 06.05.2009 mistahes seaduslik alus. Vastustaja selle väitega ei nõustu ja leiab, et Üleminekuhindamise kord on formaalselt õiguspärane nii enne 06.05.2009 kui pärast nimetatud kuupäeva. Eraldi volitusnorm haridus- ja teadusministrile üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks lisati seadusesse ennekõike selguse huvides. Kuna Üleminekuhindamise korra näol on tegemist üksikaktiga, mitte üldaktiga, annavad Üleminekuhindamise korra preambulas viidatud sätted ka enne vastavasisulist seadusemuudatust haridus- ja teadusministrile õiguse üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks.

Vastustajad ei nõustu kaebaja seisukohaga, et Üleminekuhindamise kord ei ole üldse kehtiv, kuna see pole nõuetekohaselt avaldatud. Kuna tegemist ei ole üldaktiga, ei saa Üleminekuhindamise korrale kohaldada haldusmenetluse seaduses määruse kohta sätestatut või Riigikohtu praktikas määruse kehtivuse kohta öeldut. HMS § 61 lõike 1 kohaselt kehtib haldusakt adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates. Üleminekuhindamise kord on kõigile adressaatidele teatavaks tehtud. Lisaks juhib vastustaja tähelepanu, et kaebaja ei ole Üleminekuhindamise korda vaidlustanud ega seadnud seega selle kehtivust üleminekuhindamise läbimisel kahtluse alla.

Kaebaja leiab, et Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogul puudus 14.10.2009 „Üleminekuhindamise nõuete ja läbiviimise korra“, mis on hindamismenetluse aluseks, kehtestamiseks samuti õiguslik alus.

Kaebaja on viidanud ÜKS § 56 7 lõikele 11 1, mille kohaselt kehtestab haridus- ja teadusminister käskkirjaga kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku täpsema korralduse. Kaebaja on jätnud tähelepanuta ÜKS § 10 lõikes 5 sätestatu – haridus- ja teadusministril on õigus volitada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ülesandeid täitma sihtasutuse, kellega sõlmitakse vastav haldusleping. ÜKS § 10 lõikes 1 on sätestatud Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ülesanded – korraldada ja viia kõrghariduse

Eelnimetatud sätted annavad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile õiguse hinnata õppekavagruppe. Lisaks on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri kohustus hinnata kuni 31.12.2011 üleminekuhindamisel õppeasutuste õppekavagruppe kokku lepitud Haridus- ja Teadusministeeriumi ning Sihtasutuse Archimedes vahel 28.08.2009 sõlmitud halduslepingus. Seega ei saa Üleminekuhindamise nõuete kehtestamist üleminekuhindamist korraldava organi poolt pidada Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri või haridus- ja teadusministri pädevust ületavaks tegevuseks. Seadusest ja halduslepingust tuleneva ülesande täitmiseks on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuril nii õigus kui ka alus oma tegevuste täpsustamiseks üleminekuhindamisel.

Tulenevalt Üleminekuhindamise korras kehtestatud ajakavast, hindamiseks esitatavatest andmetest ning üleminekuhindamise komponentidest on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur kehtestanud hindamise läbiviimiseks täpsema regulatsiooni. Seega tellitakse Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurilt etteantud komponente ja regulatsioone arvestades nö ekspertiis, mille läbiviimise korraldus on jäetud Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri kehtestada, samas komponendid, mille kohta ekspertiisitulemust soovitakse, on kehtestatud Üleminekuhindamise korraga (lisa 1 osad II–VI). Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri poolt kehtestatav regulatsioon täpsustab antud punktides sätestatut.

Lisaks on kaebaja ekslikult käsitlenud Üleminekuhindamise korda üldaktina, mistõttu ei ole kaebuses esitatud väited määruses edasivolitamise lubatavuse kohta asjakohased.

Üleminekuhindamise käigus Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuris läbiviidav hindamine on haldusmenetluse seaduse tähenduses menetlustoiming, mitte haldusakt. Üleminekuhindamise taotluse menetleja on ÜKS § 56 7 lõigete 7 ja 8 ning EraKS § 33 lõigete 3 ja 4 kohaselt Haridus- ja Teadusministeerium. Ekspertiisi õppekavagrupile teeb ÜKS § 56 7 lõike 8 ning EraKS § 33 lõike 4 kohaselt Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur, kes teeb hindamise tulemusel Haridus- ja Teadusministeeriumile omapoolsed ettepanekud. Üleminekuhindamise nõuded on seega Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ekspertiisi aluseks olev dokument, millega reguleeritakse hindamise täpsemat korraldust, et tagada hindamise erapooletus ja läbipaistvus ning õppeasutuste võrdne kohtlemine hindamisel. Üleminekuhindamise nõuete kehtestamine ning ka hindamiskomisjoni hinnangute ja hindamisnõukogu otsuse põhjendamine on oluline selleks, et õppeasutusel oleks enne võimaliku vaidlustamise otsustamist teada, millistel kaalutlustel on tema suhtes vastav otsus tehtud.

Üleminekuhindamise nõuded ei ole õigusaktidega vastuolus. Kaebaja väitel on ÜKS § 4 lõikega 1, mis näeb ette positiivselt evalveeritud teadus- ja arendustegevuse nõude doktoriõppes alles 1. jaanuarist 2014. a, vastuolus Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri Üleminekuhindamise

ÜKS § 4 lõikes 1 sätestatud positiivse evalveerimise kohustuse rakendumine 01.01.2014 ei tähenda seda, nagu ei saaks Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri Üleminekuhindamise nõuded ühena viiest õppe läbiviimise jätkusuutlikkuse kriteeriumist evalveerimist ette näha. Evalveerimine on sätestatud teadus- ja arendustegevuse korralduse seadusega ning toimib ka praegusel ajal ülikoolide teadus- ja arendustegevuse kvaliteedi ja taseme hindamise mõõdupuuna võrrelduna rahvusvaheliselt tunnustatud kriteeriumidega. Evalveerimine ei ole kehtiva seadusandluse kohaselt hetkel ülikoolidele kohustuslik, kuid positiivne evalveerimine on siiski oluline näitaja teadus- ja arendustegevuse kvaliteedi ja jätkusuutlikkuse näitaja. Ekslik on väita, nagu saaks doktoriõppe õppekava lugeda jätkusuutlikuks „..üksnes juhul, kui see põhineb kõrgkooli teistel positiivselt evalveeritud teadus- ja arendustegevuse valdkondadel.“ Positiivne evalveerimine ei ole Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri Üleminekuhindamise nõuete punkti II.3.10 kohaselt ainsaks õppe läbiviimise jätkusuutlikkuse hindamise kriteeriumiks. Samuti peab doktoriõpe toetuma õppeasutuses välja arendatud teadus- ja arendustegevuse valdkondadele.

Hindamisnõukogu otsus ei ole haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses ega eelhaldusakt HMS § 52 lõike 1 punkti 2 tähenduses, nagu Kaebaja on kaebuses korduvalt ekslikult viidanud. Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur teeb ÜKS § 56 7 lõike 8 ning EraKS § 33 lõike 4 alusel õppekavagrupile ekspertiisi ning esitab hindamise tulemusel Haridus- ja Teadusministeeriumile oma eksperthinnangud ja ettepanekud üleminekuhindamise tulemuse osas. Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ekspertiisiga ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavaid asjaolusid, vaid antakse hinnang, kas taotlejal on õppe läbiviimiseks vajalik kvaliteet, ressursid ning jätkusuutlikkus. Hindamisnõukogu hinnangu näol on tegemist ÜKS § 56 7 lõike 8 ning EraKS § 33 lõike 4 alusel läbiviidava menetlustoiminguga üleminekuhindamise menetluses. Asjaolu, et hindamisnõukogu lõpphinnang on vormistatud otsusena, ei muuda seda olemuselt haldusaktiks. Ka seadus ei näe ette, et hindamisnõukogu otsuse näol oleks tegemist õiguslikult siduva eelhaldusaktiga.

Seega ei ole hindamisnõukogu otsus iseseisvalt vaidlustatav, vaid on vaidlustatav koos haridus- ja teadusministri käskkirjaga, sest HMS § 72 lõike 2 kohaselt toimingud vaidlustatakse koos haldusaktiga (sisulise otsusega). Ka Üleminekuhindamise nõuete punktis 49 on üheselt sätestatud, et hindamisnõukogu lõpphinnangu vaidlustamine on võimalik pärast vastava haldusotsuse vastuvõtmist haridus- ja teadusministri või Eesti Vabariigi Valitsuse poolt.

Kaebaja väidab, et „hindamise korras sätestatud hindamise metoodika ei taga jälgitavaid, kontrollitavaid ning usaldusväärseid tulemusi. Metoodikast ei nähtu, kuidas langetab EKKA nõukogu osahinnangute põhjal lõpliku otsuse“. Vastustaja vaidleb nimetatud väitele vastu.

Hindamisnõukogu tugines oma kaalutlusõiguse teostamisel välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt teostatud eksperthinnangule ja võrdlevale analüüsile.

Kaebaja toob esile hindamise kriteeriumide määratlematuse ja väidab, et „hinnataval ei olnud eelnevalt võimalik teada, mis on need kriteeriumid, mille osas teda hinnatakse“ ja „veidi teistsuguses olukorras, veidi teistsuguse nõukogu liikmete koosseisu vmt asjaolude korral oleks nõukogu ilmselt võinud teistsugustele järeldustele jõuda“. Vastustaja vaidleb nimetatud väidetele vastu.

Üleminekuhindamine käivitus 2009. aastal ja kõik õppeasutused on selle läbiviimise tingimustest olnud teadlikud. Üleminekuhindamise korra II peatükis on selgelt sätestatud üleminekuhindamise komponendid. Kaebaja ei ole põhjendanud, millele tuginedes ta väidab, et teatud teistsuguste asjaolude korral oleks ilmselt jõutud teistele järeldustele.

Kaebaja leiab, et puudustel tuginevad kaalutlused ei veena, et tegemist oleks niivõrd kaalukate puudustega, millele peab vältimatult järgnema doktoriõppe läbiviimisest ilmajätmine. Vastustaja toodud väitega ei nõustu.

HMS § 56 lõike 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Euroakadeemia kohta tehtud haldusotsuste põhjendustest (nii käskkirjast kui selles viidatud ja õppeasutusele kättesaadavas tehtud hindamiskomisjoni ja hindamisnõukogu hinnangutest) nähtub, miks on tuvastatud asjaoludel langetatud Euroakadeemia suhtes just selline otsus ehk milliseid väärtusi on seadusega võimaldatud erinevate otsustusvõimaluste vahel valimisel kaalutud.

Vastustaja juhib tähelepanu, et kohtulik kontroll kaalutlusõiguse alusel välja antud haldusaktide üle on piiratud ja kohus ei saa ennast asetada haldusorgani rolli ja hakata asjaolusid ise hindama ega otsustama, millised asjaolud on olulisemad. Riigikohus on avaldanud seisukoha, et kohus ei

Ka täitevvõim, haridus- ja teadusminister ja Vabariigi Valitsus ei saa ümber hinnata sõltumatute hindamiskomisjonide hinnangute sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab hinnata üksnes ekspertide hinnangute õiguspärasust – kontrollida menetluskorra järgimist ja motiveerimiskohustuse täitmist. Kuna sisult hinnanguliste otsustuste omapärast tingitult ei ole nende motiivid nii täitevvõimu kui kohtu poolt sisuliselt kontrollitavad, saab motivatsioonist tuleneda hinnanguliste otsustuste õigusvastasus vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest.

Vastustaja on veendumusel, et haridus- ja teadusministri käskkiri on õiguspärane, sh ilma kaalutlusvigadeta.

Vastustaja vaidleb vastu kaebaja kriitikale tema ärakuulamata jätmise osas käskkirja andmise eel ja väidab, et puudus alus kaebuse esitaja ärakuulamata jätmiseks.

Vastavalt Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri Üleminekuhindamise nõuetele teavitab Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur õppeasutust hindamiskomisjoni koosseisust ja täiendavate andmete esitamise vajadusest vähemalt 20 päeva enne hindamiskülastuse toimumist. Selle aja jooksul on õppeasutusel võimalik esitada omapoolseid andmeid lisaks Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri koondatud andmetele. Enne hinnangu vormistamist toimub hindamiskomisjoni liikmete hindamiskülastus õppeasutusse, mille käigus tutvutakse kohapeal õppeasutusega ning kogutakse õppe- ja teadustegevusega seotud informatsiooni. Peale osahinnangute valmimist edastab Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur need õppeasutusele kommenteerimiseks ning õppeasutusel on õigus esitada omapoolsed kommentaarid. Alles seejärel esitab hindamiskomisjon osahinnangud ja õppeasutuse kommentaarid nõukogule. Seda on Euroakadeemia ka teinud. Nõukogul on lõpphinnangute andmiseks õigus küsida lisaks ka täiendavaid materjale. Juhul, kui nõukogu leiab, et osahinnangutes on vastuolu või need on vähe argumenteeritud, on tal õigus saata need täiendavaks ülevaatamiseks. Hindamiskomisjoni osahinnangute, õppeasutuse esitatud andmete ja hindamisnõukogu otsuse kaalumise tulemusel kinnitas haridus- ja teadusminister 06.02.2012 käskkirjaga otsuse õppe läbiviimise õiguse mitteandmise kohta.

Vastustaja on seisukohal, et hindamismenetluses on kogutud kõik asja otsustamisel tähtsust omavad andmed, samuti oli tagatud kaebaja kaasamine menetlusse (komisjon esitas osahinnangute projekti Euroakadeemiale kommenteerimiseks 16.05.2012, millele viimane esitas omapoolsed kommentaarid 25.05.2012) ning sellest tulenevalt oli kaebaja ärakuulamisõigus täidetud. Antud juhul leidis minister, et vajadus hindamisnõukogu ettepaneku täiendavaks läbivaatamiseks puudus, kuna hindamiskomisjoni ekspertraport osahinnangutega ja hindamisnõukogu ettepanek olid piisavalt põhjendatud. Oma otsuses tugines haridus- ja

Euroakadeemial on olnud võimalus esitada õppekava hindamise raames kõik omapoolsed andmed, samuti esitada omapoolsed kommentaarid hindamiskomisjonile ning ühtlasi ka vaidlustada üleminekuhindamise menetlustoiminguid, kui ta leidis, et need ei vasta Üleminekuhindamise nõuetele ja korrale.

Vastustaja ei nõustu kaebaja esitatud väitega, et haridus- ja teadusminister on uurimispõhimõtet rikkudes jätnud asjas tähtsust omavad asjaolud välja selgitamata ja vaidleb sellele vastu.

Üleminekuhindamine on üheks haldusmenetluse eriliigiks, mille suhtes kohaldatakse ÜKS § 3 lõike 3 ja EraKS § 1 lõike 3 kohaselt haldusmenetluse seaduse sätteid. HMS § 6 sätestab selgelt ning üheselt mõistetavalt haldusorgani kohustuse välja selgitada menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguda selleks tõendeid oma algatusel. Nendest sätetest tulenevalt peab haridus- ja teadusminister ka iseseisvalt hindama talle esitatud ettepanekut enne kaalutlusõigusest lähtuva haldusotsuse tegemist ning Haridus- ja Teadusministeeriumil on õigus ja kohustus hinnata ettepanekut igakülgselt. Haridus- ja teadusminister võib näiteks protseduurireeglite rikkumise või ettepaneku põhjendamata jätmise tõttu saata ettepaneku Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile tagasi.

Vastustaja on seisukohal, et Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu on igakülgselt ja põhjalikult kaalunud Euroakadeemia esitatud argumente ja tõendeid. Oma kaalutlusõiguse teostamisel toetus hindamisnõukogu välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt läbi viidud eksperthinnangule ning analüüsile ja tegi oma 16.06.2011 otsusega haridus- ja teadusministrile ettepaneku õppe läbiviimise õigust Euroakadeemiale mitte anda. Haridus- ja teadusminister on haldusakti vastu võtnud uurimispõhimõtet järgides. See, et hindamismenetluse käigus on ilmnenud „põhimõtteliselt ja sisuliselt erinevad seisukohad“, ei tähenda seda, et asjas tähtsust omavad asjaolud ei oleks välja selgitatud. Vastupidi, erinevate seisukohtade väljaselgitamine viitabki sellele, et on kogutud asjas tähtsust omavad asjaolud ja nende kaalumise kaudu langetatud otsus.

Haridus- ja teadusministri käskkirjas antud negatiivse hinnangu põhjendused tulenevad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu 16.06.2011 otsusest. Hindamisnõukogu otsust põhjendavad hindamisel selgunud asjaolud, kusjuures hindamisnõukogu toetub oma kaalutlusõiguse teostamisel välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt läbi viidud eksperthinnangule. Hindamisnõukogu kaalus Euroakadeemia tugevusi ja nõrkusi keskkonnahoiu õppekavagrupi doktoriõppe läbiviimisel, pannes esmalt hindamisnõukogus hääletusele ettepaneku tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmiseks, mis sai 2 poolt ja 9 vastuhäält, seejärel võttis hindamisnõukogu 9 poolthääle ja 2 vastu oleva häälega vastu otsuse teha haridus- ja teadusministrile ettepanek mitte anda Euroakadeemiale keskkonnahoiu õppekavagrupis õigust doktoriõpet õpet läbi viia ja väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid.

Kõrgharidusstandardi § 6 lõike 7 punkti 1 kohaselt vastab õppetöö läbimine nõuetele, kui selle läbiviimiseks on olemas korralised õppejõud ja teadustöötajad, kes vastavad õigusaktides kehtestatud kvalifikatsiooninõuetele ning kelle arv on nende ülesannetest, läbiviidava õppe- ja teadustöö mahust ning juhendatavate üliõpilaste arvust tulenevalt piisav, et õppekava eesmärke ja õpiväljundeid saavutada. Samuti on kõrgharidusstandardi § 10 lõikest 7 tulenevalt nõutav, et vähemalt 85 protsenti doktoriõppe õppekavas määratud õppeainete mahust õpetavad vastavas õppevaldkonnas teadus- ja arendustööl aktiivsed doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõud.

Hindamisnõukogu otsusest ja hindamiskomisjoni lõppraportist tulenevalt on korraliste õppejõudude ja juhendajate arv doktoriõppe tasemel keskkonnahoiu õppekavagrupi spetsiifilise õppe- ja teadustöö läbiviimiseks kriitiliselt madal, kuivõrd rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioone on viimase viie aasta jooksul ilmunud vaid kahel juhendajal.

Eeltoodust tulenevalt on õpiväljundite saavutamiseks vajalik piisav arv nõuetele vastavaid õppejõude. Üheks õppejõule esitatavaks nõudeks doktoriõppes on kõrgharidusstandardi § 10 lõike 7 kohaselt ka teadus- ja arendustöö aktiivsus. Aktiivsuse hindamisel on oluliseks kriteeriumiks rahvusvahelisel tasemel avaldatud publikatsioonid, mis on ka õppetöö kvaliteedi ja jätkusuutlikkuse näitajateks. Vastustaja on seisukohal, et kui rahvusvahelisi teaduspublikatsioone on viimase viie aasta jooksul ilmunud viiest korralise õppejõuna töötavast juhendajast vaid kahel, siis on õigustatud väita, et teadus- ja arendustööd ei ole aktiivselt läbi viidud.

Vastustajad märgivad, et teaduspublikatsioonide arv on oluliseks õppetöö kvaliteedi ja nõuetekohasuse hindamise kriteeriumiks. Õppetöö kvaliteet on seotud õppetööd läbiviivate õppejõudude erialase pädevusega ning viimase hindamise kriteeriumiks ei ole vaid formaalne kvalifikatsiooni vastavus kehtestatud nõuetele, vaid ka erialaspetsiifilise (st konkreetse eriala ja õppekavagrupiga seotud) teadustöö tulemused. Nimetatud põhimõtet toetavad kõrgharidusstandardi § 6 lõike 7 punkt 1, § 10 lõige 7 ja § 15 lõige 1. Viimati nimetatud säte näeb ette, et ülikooli professori ametikohal töötav oma eriala rahvusvaheliselt tunnustatud asjatundja peab omama vähemalt 5-aastast aktiivse teadus- ja arendustegevuse või mõne muu loometegevuse kogemust. Asjaolu, et Euroakadeemia juhendajatest on rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioone ilmunud vaid kahel, kellest üks töötab osalise tööajaga Euroakadeemias, ei saa pidada piisavaks.

Hindajad on arvesse võtnud nii Eesti Teadusinfosüsteemis (ETIS) kui ka õppejõudude CV-des esitatud informatsiooni. Samuti oli võimalik Eesti Hariduse Infosüsteemi kaudu õppeasutuste esitatud taotlustele lisada andmeid teadus- ja arendustegevuse kohta. Lisaks küsisid Eesti

Hindamiskomisjon on osahinnangutes toonud välja, et „Õppekavaga on seotud mõned noorema põlvkonna teaduskraadiga õppejõud. Euroakadeemia juhendajatest on noorema põlvkonna esindaja vaid L. Karabeshkin, kelle senine põhiline teadussuund on rahvusvahelised suhted. Lisaks on noorema põlvkonna esindajad kaks välisjuhendajat PhD H. Moora ja PhD G. Martin. Euroakadeemia arengukavast ei selgu, kuidas rakendatakse meetmeid noorte spetsialistide sissetoomiseks lähitulevikus õppekavaga seotud valdkonnas.“ See, et haridus- ja teadusminister oma otsuses ei ole välja toonud kaebuse esitaja poolt esitatud selgitusi, ei tähenda, et neid ei oleks otsuse tegemisel kaalutud.

Lähtudes kõrgharidusstandardi § 6 lõikest 1, peab õppeasutuse õppekava olema kooskõlas õppeasutuse tegevussuundadega, mis tulenevad õppeasutuse arengukavast, põhikirjast või põhimäärusest. Vastustaja on seisukohal, et õppeasutuse arengukava näol on tegemist õppetegevuse alusdokumendiga, milles peavad olema fikseeritud õppeasutuse arengu ja jätkusuutlikkuse seisukohalt olulised küsimused, nagu seda on kindlasti õppejõudude järelkasv.

Õppejõududele esitatavad nõuded on sätestatud kõrgharidusstandardi § 6 lõike 7 punktis 2, mille kohaselt vastab õpingute läbiviimine nõuetele, kui konkreetses õppeaines õppetööd läbiviival õppejõul (sealhulgas külalisõppejõul) või teadustöötajal on selleks vajalik õpetamispädevus ning tema kvalifikatsioon toetab õppekava eesmärkide ja õpiväljundite saavutamist. Antud sõnastusest tuleneb, et konkreetses õppeaines õppetööd läbiviival õppejõul või teadustöötajal peab olema selleks vajalik sisuline õpetamispädevus. Kõrgharidusstandardi eelnõule lisatud seletuskirjas on öeldud järgmist: „Õppejõud peavad vastama õigusaktides kehtestatud kvalifikatsiooninõuetele, kusjuures iga õppejõu õpetamispädevus ja kvalifikatsioon peab vastama tema poolt läbiviidava õppetöö eesmärkidele (nt kui õppejõud on doktorikraadi omandanud kehakultuuris, siis peaks tal ärijuhtimise õppekaval õpetamiseks olema ette näidata täiendav ettevalmistus).“ Sellest tulenevalt ei saa pidada piisavaks, kui keskkonnahoiu õppekavagrupis on doktoritööl vaid majandusteaduse valdkonnas tegev juhendaja.

Kaebuse esitaja hinnangul on õigusvastane ka rahvusvahelisel tasemel publikatsioonide puudumise korduv arvestamine negatiivse asjaoluna. Kuna Euroakadeemia teadustegevust sai hindamisel mõõta vaid üksikute publikatsioonidega, siis on need ka puudustena välja toodud. Õppeasutusel puudusid teised näitajad, mida oleks saanud arvesse võtta (nt sihtfinantseeringud, grandid vms).

Vastustajad on seisukohal, et haridus- ja teadusministri otsuses toodud puudused on argumenteeritud ja tuginevad ekspertide hinnangule. Doktoriõppes kui kõrghariduse kõrgeima astme õppes on teadus- ja arendustegevusel ülimalt oluline roll. Seda kinnitavad kõrgharidusstandardi §-s 10 sätestatud nõuded doktoriõppele ja lisa 1 punktis 4.1 toodud doktoriõppele kehtestatud õpiväljundid.

Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur on kehtestanud regulatsiooni hindamisotsuse langetamiseks. Kui kolm osahinnangut on esialgse ekspertiisi kohaselt „vastab osaliselt nõutavale tasemele“, siis hindamisnõukogu analüüsib esitatud osahinnanguid ning võtab vastu erapooletu, kaalutletud ja põhjendatud otsuse. Hindamisnõukogu otsust põhjendavad hindamisel selgunud asjaolud. Antud juhul olid need hindamisnõukogu arvates piisavad, et teha ettepanek mitte anda õppeasutusele õigust õpet läbi viia. Hindamisnõukogu kaalus kõrgkooli tugevusi ja nõrkusi keskkonnahoiu õppekavagrupi doktoriõppe läbiviimisel. Esmalt pandi hindamisnõukogus hääletusele ettepanek tähtajalise õppe õiguse andmiseks. Ettepanek poolthääli ei saanud. Hääletuse tulemusena otsustas hindamisnõukogu 9 poolt- ja 2 vastuhäälega teha haridus- ja teadusministrile ettepanek mitte anda Euroakadeemiale keskkonnahoiu õppekavagrupis õigust doktoriõpet õpet läbi viia ja väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid.

EraKS § 33 lõige 7 sätestab, et juhul, kui kõrghariduse kvaliteediagentuur teeb haridus- ja teadusministrile ettepaneku mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia, ei esita haridus- ja teadusminister seda Vabariigi Valitsusele ning kinnitab käskkirjaga otsuse mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid. Haldusmenetluse seaduse kohaselt hindas haridus- ja teadusminister talle esitatud ettepanekut igakülgselt enne haldusotsuse tegemist, võttes aluseks kõik menetluses tähtsust omavad asjaolud ja leidis, et Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ettepanek on põhjendatud.

Vastustajad on seisukohal, et haridus- ja teadusministri käskkiri on proportsionaalne ja ilma kaalutusvigadeta.

Antud juhul on Haridus- ja Teadusministeerium kaebaja edasise tegutsemise võimalustele kaasa aidanud. Õppeasutusega kokkuleppel võimaldas ministeerium eraülikooli õppetegevuse sujuvama ja kiirema ümberkorraldamise, korraldades erarakenduskõrgkooli Euroakadeemia õppekavagruppide hindamise ettenähtust oluliselt lühema perioodi jooksul. Juhul, kui seda ei oleks toimunud, oleks eraülikool Euroakadeemia pidanud kõik oma üliõpilased 01.01.2012 seisuga eksmatrikuleerima. Selle on kaebaja ka oma kaebuses välja toonud, märkides, et „Kui normaaljuhul esitatakse õppe läbiviimise õiguse saamiseks taotlused EraKS § 5¹ lõike 4 kohaselt vähemalt üheksa kuud enne õppeaasta algust, siis kaebuse esitaja puhul viidi menetlus erandkorras siiski läbi vaatamata nimetatud nõudmisele, kuivõrd vastasel juhul ei oleks kaebuse esitaja tohtinud üleüldse alates 1. jaanuarist 2012. a õppetegevust läbi viia.“

Käskkiri ei riiva ebaproportsionaalselt PS §-st 38 tulenevaid põhiõigusi. Nagu kaebaja on ka ise viidanud, siis „Teaduse ning selle õpetamise vabaduse piiramine on lubatud üksnes teiste põhiseaduslike õiguste kaitseks“. Ülikooli institutsionaalne autonoomia annab ülikoolile küll enesekorraldusõiguse ja kaitseb ülikooli riigi liigse sekkumise eest, kuid see ei tähenda, et seda autonoomiat ei saaks piirata teiste põhiseaduslike väärtuste kaitseks. Nagu eeltoodud punkti 3.6.3.1. vastuväidetes on välja toodud, toimub hariduse andmine riigi järelevalve all. Seega peab riik ka tagama, et igaühel oleks võimalik omandada haridust, mis vastab minimaalsetele kvaliteedinõuetele. Kui ülikoolis saadav haridus ei ole kvaliteetne, siis ei anna PS § 38 ülikoolile õigust autonoomia sildi all edasi ebakvaliteetset haridust anda. Olukord, kus õpet viidaks läbi õppekavade järgi, millele eksperdid on hindamismenetluse käigus andnud negatiivse hinnangu, viib üliõpilaste huvide kahjustamiseni. Riigil on sellisel juhul kohustus kaitsta üliõpilaste õigusi, mis õigustab ka erakooli tegutsemise, sh eraülikooli institutsionaalse autonoomia piiranguid. Eesti õppeasutustes peab saama haridust omandada vaid õppekavadel, mis on edukalt läbinud kvaliteedihindamise ja millel omandatud haridust tunnustatakse nii Eestis kui teistes riikides.

Kaebaja viitab, et Eesti Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu kaalus ka vähem piirava ettepaneku tegemist (tähtajalise õppe õiguse andmist), kuid see ei leidnud toetust. Kõiki puuduseid hinnates leidis ka haridus- ja teadusminister, et Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ettepanek on põhjendatud. Seega on vastustaja seisukohal, et haridus- ja teadusministri käskkiri ei ole ebaproportsionaalne, sest vähem riivava otsuse tegemine ei olnud objektiivselt võimalik.

26

Kaebaja leiab, et „asjaolu, kas kõrgharidusasutus on Määruse lisas 3 nimetatud või mitte, omab sõltuvalt asjaoludest kas kõrgharidustaseme õppe läbiviimise õigusi tekitavat, muutvat või lõpetavat tähendust. Seega on Määruse lisa 3 sisuliselt käsitletav üleminekuhindamise menetlust lõpetava õigusaktina.“

Kaebaja märgib ka järgmist „… kuivõrd haridus- ja teadusministri käskkiri on üleminekuhindamise menetluse skeemis Vabariigi Valitsuse poolse kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmise EraKS § 33 lg-te 2, 6 ja 7 kohaseks vajalikuks eelhaldusaktiks, ent Käskkirja, s.o niisugust eelotsust keskkonnahoiu õppekavagrupi doktoriõppe osas, ei olnud Määruse lisa 3 kehtestamisele eelnevalt vastu võetud, on Määruse lisa 3 kaebuse esitajat puudutavas osas eelnimetatud erakooliseaduse sätetega vastuolus ning seeläbi õigusvastane.“.

Vastustaja peab vajalikuks välja tuua, et kaebaja viidatud erakooliseaduse sätete kohaselt kehtib põhimõte, millest tulenevalt on haridus- ja teadusministril kohustus teha Vabariigi Valitsusele ettepanek nende õppekavagruppide kinnitamiseks, milles erakoolil on õigus õpet läbi viia ning õppe läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid väljastada. Kaebaja on siinkohal jätnud tähelepanuta, et EraKS § 33 lõike 7 kohaselt kui Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur teeb haridus- ja teadusministrile ettepaneku mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia, ei esita haridus- ja teadusminister seda Vabariigi Valitsusele ning kinnitab käskkirjaga otsuse mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid. Seega üleminekuhindamise negatiivse tulemuse korral on üleminekuhindamise menetlust lõpetavaks haldusaktiks haridus- ja teadusministri käskkiri, mitte kõrgharidusstandard.

Seega erinevalt kaebaja ekslikust arvamusest ei ole kõrgharidusstandardiga antud juhul lõplikult kindlaks määratud asjaolu, et kaebuse esitajal puudub alates 01.01.2012 õigus keskkonnahoiu õppekavagrupis keskkonnakaitse ja keskkonnapoliitika doktoriõppe õppekava alusel kõrgharidustaseme õpet läbi viia ning vastavaid diplomeid ja akadeemilisi kraade väljastada. Rõhutame, et lõplik otsustus doktoriõppe läbiviimise ning vastavate kraadide ja diplomite väljastamise õiguse kohta ei sisaldu kõrgharidusstandardis, vaid haridus- ja teadusministri käskkirjas. Ka enne kõrgharidusstandardi muutmist 29.12.2011 ei andnud kõrgharidusstandard Euroakadeemiale õigust doktoriõpet läbi viia ehk kõrgharidusstandard ei ole Euroakadeemia doktoriõppe läbiviimise õigust kunagi reguleerinud. Sellest tulenevalt on kaebaja seisukohal, et kõrgharidusstandardi lisa 3 ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi ning selle vaidlustamiseks puudub alus.

Kaebaja on kõrgharidusstandardi lisa 3 üleminekuhindamise menetlust lõpetava aktina käsitlemisel ekslikult aru saanud Vabariigi Valitsuse 18.12.2008. määruse nr 178 „Kõrgharidusstandard“ muutmise eelnõu seletuskirjast. Seletuskirjas on öeldud:

„Lähtudes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu otsustest on haridus- ja teadusminister otsustanud esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekud õppe läbiviimise õiguse

Kaebaja on leidnud, et kõrgharidusstandardiga „Euroakadeemiale antakse õppe läbiviimise õigus erarakenduskõrgkoolina ning sellest tulenevana on samas välja toodud asjaolu, et alates 01. jaanuarist 2012. a. ei oma eraülikool Euroakadeemia õigust läbi viia doktoriõpet ja väljastada vastavat kraadi.“ Erarakenduskõrgkoolile Euroakadeemia õppe läbiviimise õiguse andmisest ei tulenenud kõrgharidusstandardist eraülikooli Euroakadeemia väljajätmine. Erarakenduskõrgkoolile Euroakadeemia õppe läbiviimise õiguse andmine oli iseseisev menetlus, mis viidi Euroakadeemia taotlusel läbi EraKS § 51 alusel, s.t et tegemist oli kõrgharidustaseme õppe läbiviimise õiguse andmisega uuele erakoolile, mitte üleminekuga kõrgharidustaseme õppekavagruppide hindamisele (üleminekuhindamisega), milles hinnati tegutsevate erakoolide õppekavagruppe. Vastustajad lisavad ka haridus- ja teadusministri 14.12.2011 käskkirja nr 965 „Ettepaneku esitamine Vabariigi Valitsusele Euroakadeemiale õppe läbiviimise õiguse andmiseks“, millest nähtub, et sellega antakse erarakenduskõrgkoolile Euroakadeemia õppe läbiviimise õigus, mitte ei reguleerita eraülikooliga Euroakadeemia seonduvat.

Kõrgharidusstandardist eraülikooli Euroakadeemia väljajätmine 29.12.2011 muudatusega on seotud fakti tuvastamise tulemusel tehtud muudatusega. Nimelt ÜKS § 4 lõike 1 kohaselt on ülikool õppe-, loome- ning teadus- ja arendusasutus, kus toimub kõrgharidusstandardile vastav õpe kõrgharidustaseme kolmel astmel. Seega on seadusega ülikoolile kehtestatud nõue viia läbi õpet nii bakalaureuse-, magistri- kui ka doktoriõppes. Kui ülikool ei vii läbi õpet kõigil kõrgharidusastmetel, ei ole tegemist ülikooliga. Kuna Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur oli teinud eraülikooli Euroakadeemia doktoriõppe üleminekuhindamise tulemusel ettepaneku mitte anda Euroakadeemiale doktoriõppe läbiviimise õigust, ei saanud eraülikool Euroakadeemia alates 01.01.2012 enam kõrgharidusstandardis olla, sest ta ei vastanud enam seaduses sätestatud ülikooli tunnustele. Euroakadeemia eraülikoolina kõrgharidusstandardisse jätmine alates 01.01.2012 oleks olnud äärmiselt eksitav ning üliõpilaste ja teiste potentsiaalsete õppijate huve kahjustav, sest tulenevalt EraKS § 33 lõikest 2 oleks see jätnud vale mulje, justkui oleks eraülikoolil Euroakadeemia õigus ülikoolina tegutseda. Seega sõltumata sellest, kas erarakenduskõrgkoolile Euroakadeemia oleks või ei oleks antud õppe läbiviimise õigus, oleks eraülikool Euroakadeemia tulnud kõrgharidusstandardist igal juhul välja jätta.

Seega ei olnud ka „Vabariigi Valitsuse poolse Määruse lisa 3 andmise eeltingimuseks haridus- ja teadusministri tegevus – vastavalt kas käskkiri, millega tehakse Vabariigi Valitsusele ettepanek kõrgharidustaseme õppe läbiviimise ja akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamise õiguse andmiseks erakoolile või käskkiri, millega vastava õiguse andmisest erakoolile keeldutakse“, nagu leidis ekslikult kaebaja.

Esmakordselt kohtus Haridus- ja Teadusministeerium Euroakadeemia rektori Jüri Martiniga juba 03.06.2011, mil arutati võimalikke edasisi stsenaariume pärast doktoriõppe osas tehtavat hinnangut, mis tolleks hetkeks veel ei olnud teada. Samas Euroakadeemiale edastatud tagasisidest oli näha, et kitsaskohti oli hindamiskomisjon välja toonud palju. Haridus- ja Teadusministeerium väljendas ühest seisukohta, et kui Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu teeb doktoriõppe osas negatiivse ettepaneku, peab õppeasutus kujunenud olukorrast koheselt teavitama kõiki üliõpilasi ning kaaluma tõsiselt 2011/2012. õppeaasta vastuvõtu ärajätmist, teades, et õppetegevus ülikoolina ei saa toimuda kauem kui 2011. a lõpuni.

2011. a juulis nõustas Haridus- ja Teadusministeerium korduvalt Euroakadeemiat, kes oli väljendanud valmisolekut alustada uue rakenduskõrgkooli loomist ning esitada taotlus rakenduskõrgkoolis õppe läbiviimise õiguse saamiseks.

17.08.2011 kohtus Haridus- ja Teadusministeerium Euroakadeemia rektori Jüri Martiniga veelkord, kes kinnitas erakooli pidaja soovi uus rakenduskõrgkool luua, ja lepiti kokku, et septembri alguseks esitatakse Haridus- ja Teadusministeeriumile vastavad taotlused. Haridus- ja Teadusministeerium ning Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur kinnitasid valmisolekut kokkulepitud ajaks esitatud taotlusi võimalikult kiirelt menetleda, et positiivse hindamistulemuse korral saaks uus erarakenduskõrgkool alustada tegevust alates 01.01.2012.

Vastustajad osundava väljavõttele Eesti Euroinfo Ühingu 12.08.2011 üldkoosoleku protokollist, mis kinnitab asjaolu, et Euroakadeemia oli olukorrast teadlik. Protokollis kinnitab Euroakadeemia pidaja, et Euroakadeemia ei ole alates 01.01.2012 enam ülikool:

„Euroakadeemia doktoriõppe õppekava „Keskkonnakaitse ja keskkonnapoliitika“ (koolitusluba nr 5649, HTM ministri 30.11.2009 käskkiri nr 1171, tähtajaga 31.12.2011) on välja antud Erakooliseaduse §5 (1) ja §33 (2)alusel. Viimane sätestab: „Alates 2012. aasta 1. jaanuarist võib erakool kõrgharidustaseme õpet läbi viia üksnes juhul, kui Vabariigi Valitsus on erakooli pidaja taotluse alusel andnud erakoolile õiguse vastavas õppekavagrupis kõrgharidustaseme õpet läbi viia ning väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid“. EKKA üleminekuhindamise otsus 16. juunist 2011 oli negatiivne. Johtuvalt eelöeldust ja arvestades ülikooliseaduse §4 (1), kõrgharidusstandardi § 10 (4) ei ole Euroakadeemia alates 1. jaanuarist 2012 ülikool. Euroakadeemia saab edasi tegutseda erarakenduskõrgkoolina tingimusel, et taotletakse ja saadakse õigus õpet läbi viia viljeldavate õppekavagruppide raames.“

Seda kõike arvestades on lausa pahatahtlik kaebaja väide, et „Euroakadeemia Määruse lisas 3 märkimata jätmine on päädinud sellega, et Euroakadeemia ei tohi enam tegutseda ülikoolina ning on olnud sunnitud asuma tegutsema rakenduskõrgkoolina.“

Eelnevaid läbirääkimisi ja uue erarakenduskõrgkooli loomist arvestades ei kinnitanud haridus- ja teadusminister ka koheselt Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ettepanekut, millega tehti ettepanek mitte anda Euroakadeemiale doktoriõppe läbiviimise õigust, sest käskkirja jõustudes ei oleks Euroakadeemia koheselt enam vastanud ÜKS § 4 lõikega kehtestatud ülikooli nõuetele ja oleks pidanud koheselt (s.o enne 01.01.2012) algatama eraülikooli tegevuse lõpetamise. Selle asemel tegutses Haridus- ja Teadusministeerium selle nimel, et üliõpilased saaksid alates 01.01.2012 jätkata õpinguid uues rakenduskõrgkoolis.

Eelnevast tulenevalt on kaebaja seisukohal, et kõrgharidusstandardi lisa 3 on kaebuse esitajat puudutavas osas õiguspärane. Kuna kõrgharidusstandardi lisaga 3 ei keeldutud Euroakadeemiale keskkonnahoiu õppekavagrupis doktoriõppe läbiviimise õigust andmast ning vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid väljastamast, ei riku kõrgharidusstandard kaebaja subjektiivseid õigusi ning selle vaidlustamiseks puudub alus.

Käesolevas vastuskirjas eelpool toodud põhjenduste kohaselt on nii üleminekuhindamise menetlus kui ka haridus- ja teadusministri 6. veebruari 2012. a käskkiri nr 57 „Euroakadeemiale keskkonnahoiu õppekavagrupis doktoriõppe läbiviimise õiguse mitteandmine“ ja Vabariigi Valitsuse 18.12.2008 määrus nr 178 „Kõrgharidusstandard” (sh 29.12.2011 määrusega nr 186 vastu võetud muudatus) õiguspärased. Ebaõiged ja põhjendamata on kaebaja väited, et otsuste tegemisel ei ole lähtutud proportsionaalsuse põhimõttest. Nii haridus- ja teadusminister kui Kõrghariduse Kvaliteediagentuur on teinud otsused kõiki asjaolusid hinnates ja kaaludes ning menetluses on välja selgitatud kõik olulised asjaolud.

Kohtu põhjendused ja otsus

30

Kaebuse kohaselt muudab määrus 07.01.2012 jõustunud redaktsioonis aga kindlate isikute, sh kaebaja õigusi ja kohustusi, sest kaebaja leiab, et kui ta oleks kantud vaidlustatud küsimuses määruse lisasse 3, siis annaks see asjaolu Euroakadeemiale õiguse keskkonnahoiu õppekavagrupis doktoriõpet läbi viia ja väljastada filosoofiadoktori kraade. Poolte kinnitusel toetab kaebaja seisukohta haridus- ja teadusministri 30.11.2009 käskkiri 1171, millega kaebajale väljastati tähtajaline koolitusluba kehtivusega kuni 31.12.2011. Vastustaja poolt tsiteerituna sätestab käskkiri: „Alates 2012. aasta 1. jaanuarist võib erakool kõrgharidustaseme õpet läbi viia üksnes juhul, kui Vabariigi Valitsus on erakooli pidaja taotluse alusel andnud erakoolile õiguse vastavas õppekavagrupis kõrgharidustaseme õpet läbi viia ning väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid“. Seetõttu nõustub kohus kaebaja käsitlusega määruse lisaga 3 kaebaja õiguste riive võimalikkusest.

Kaebaja väite paikapidavuse korral tuleks sel juhul aga määruse volitusnormiks olev seadusesäte tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks kaebaja õigust ignoreerivas osas koos sellest tulenevate õiguslike järelmitega. Kui halduskohus loeb aga kaebaja poolt vaidlustatud määruse kaebaja õigusi mitterikkuvaks, siis ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks alust.

Üleminek kõrgharidustaseme õppekavagruppide hindamisele alates 01.01.2009 on EraKS § 33 kõrval reguleeritud ka ÜKS-s ja haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkirjas nr 367. Samuti aga ka EKKA korras. Nimetatud õigusaktide sätete tõlgendamisel tuleb lähtuda üleminekuhindamise menetluse eesmärgist, milleks on tagada hariduse kvaliteet ja luua üliõpilastele võimalused kvaliteetse hariduse omandamiseks õppekavade alusel, mis on läbinud sõltumatu hindamise Euroopas tunnustatud hindamissüsteemi alusel. Kuna vastavaks üleminekuks on ettenähtud kolmeaastane tähtaeg, siis normide eesmärgipärasel tõlgendamisel ja rakendamisel on halduskohtu hinnangul selle perioodi lõpus erakooli pidaja ehk kaebaja poolt alusetu rääkida õigusselguse põhimõtte eiramisest seetõttu, et erakoolipidaja ei pea menetlust kohaseks ja et tõstatada küsimust ettevõtlusvabaduse piiramisest. Seetõttu on halduskohus seisukohal, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks puudub alus. Kohus on seisukohal, et vaidlusaluse reformi läbiviimiseks ettenähtud tähtaeg oli piisav, et kaebaja ja teised asjaosalised, keda reform puudutas, pidid saama oma tegevuse viia kooskõlla reformi eesmärkidega ning asjakohastes õigusnormides sätestatuga.

Kuna vaidlusalune haldusmenetlus toimub menetlusosalise taotluse alusel oli kaebajast menetlusosalisel kahtlemata võimalus küsida menetlejalt regulatsiooni võimaliku ebaselguse kohta korralduslikes küsimustes selgitusi. Kohtu hinnangul esineb ministri käskkirja andmiseks selgesti kontrollitav volitusnorm. Ministri käskkirjaga ei ole mindud vastuollu ÜKS § 56 7 ja EraKS § 33 regulatsiooniga ega kehtestatud täiendavaid sisulisi nõudeid. Samas on käskkirjas selgelt reguleeritud üleminekuhindamise läbiviimise tingimuste ja korraga, ajagraafikuga ja andmete loendiga seonduv.

Kokkuvõtvalt saab kohtu hinnangul konstateerida, et aktsepteeritaval tasandil on tagatud üleminekuhindamise menetluse läbipaistvus, välistatud on menetluse erapoolikus ja tagatud on üleminekuhindamises osalejatele menetluses võrdse kohtlemise printsiibi järgimine, mis on kooskõlas HMS §-s 5 sätestatuga.

Üleminekuhindamise kord on suunatud piiritletud adressaatide ringile ja ei sisalda abstraktseid üldkohustuslikke norme, mis looksid impersonaalselt õigusi ja kohustusi.

Üleminekuhindamise kord vastab halduskohtu hinnangul seetõttu üldkorralduse tunnustele, kuna kord on suunatud konkreetsetele subjektidele, mistõttu ei saa olla eksitud ka üldakti avaldamise kohustust reguleerivate aktide sätete vastu, mistõttu ei saa need asjaolud viia kaebuse rahuldamisele.

Kaebaja tugevuste ja nõrkusi kaaludes (I kd tlk 33) on EKKA nõukogu arvestanud eriti, et mitme juhendaja ja õppekavaga seotud õppejõu teadusliku uurimistöö rahvusvaheline nähtavus on olnud viimastel aastatel olematu või nõrk ning et korraliste õppejõudude ja juhendajate arv on doktoriõppe tasemel keskkonnahoiu õppekavagrupi spetsiifilise õppe- ja teadustöö läbiviimiseks kriitiliselt madal.

Kohus nendib, et akadeemilist viisakat kõnepruuki arvestades, ei ole võimalik kaebaja õppejõududele antavat hinnangut tavapärasel kõrgkoolides kasutaval hindamisskaalal (nõrgast suurepäraseni) enam negatiivsemalt avaldada. Samuti ei saa jätkusuutlikuks pidada olukorda, kus ainult kahel korralisel õppejõul viiest on viimase viie aasta jooksul ilmunud vaid kahel rahvusvahelisel tasemel teaduspublikatsioone keskkonnahoiu suunal. Kohus on seisukohal, et ka korraliste ja erakorraliste õppejõudude ja juhendajate suhe on ilmselgelt ebaproportsionaalselt kaldu erakorraliste õppejõudude ja juhendajate poole.

Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et EKKA hindamisnõukogu otsuses toodud asjaolud ei ole tõendatud. Vastutaja pool on viidanud tõenditele, millel otsus ja kaalutlused tuginevad. Üldist tõendamiskoormust arvestades peaks kaebaja positiivse kohtulahendi saamiseks kummutama vastaspoole seisukoha vähemalt põhjendatud kahtlusena käsitatava standardi tasemel, mida aga käesoleval juhul tehtud pole. Tõsiselt ei saa võtta kaebaja väidet, et nõukogu oleks pidanud

EraKS § 33 lg 4 p 3 kohaselt kõrghariduse kvaliteediagentuur hindab eksperte kaasates nõuetekohase taotluse, lisatud andmete, kõrgharidusstandardi ja teiste õigusaktide alusel, kas taotlejal on õppe läbiviimiseks vajalik kvaliteet, ressursid ja jätkusuutlikkus, ühisõppekava korral, kas ühisõppekava ja ühisõppekava koostööleping vastavad ülikooliseaduse §-des 22 1 ja 222 sätestatud nõuetele, ning teeb hindamise tulemusel haridus- ja teadusministrile ettepaneku mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid, kui käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud andmetest nähtub, et kvaliteetset kõrgharidustaseme õpet ei ole võimalik läbi viia (akrediteerida õppekavagrupp negatiivselt).

Sätte eesmärgiks on seega tagada kvaliteetse kõrgharidustaseme õppe läbi viimine. Sättes viidatud EraKS § 33 lg 3 kohaselt õppekavagrupis õppe läbiviimise õiguse saamiseks ning vastavate akadeemiliste kraadide ja diplomite väljastamiseks esitab erakooli pidaja, ühisõppekava korral ühisõppekava koostöölepingus kokku lepitud õppeasutus, Haridus- ja Teadusministeeriumile taotluse ning lisab sellele andmed õppekavagruppi kuuluvate õppekavade kehtivate positiivsete akrediteerimisotsuste ja kehtiva institutsionaalse positiivse akrediteerimisotsuse kohta ning: 1) andmed õppekavade kohta, mille alusel õpet soovitakse läbi viia, sealhulgas nende õppekavade eesmärgid ja õpiväljundid; 2) andmed õppekavagrupis õpet läbiviivate korraliste õppejõudude ning nende kvalifikatsiooni kohta; 3) andmed õppe- ja teadustegevuseks vajaliku õppemateriaalse baasi ning õppe finantseerimise allikate kohta; 4) erakooli arengukava; 5) andmed teadus- ja arendustegevuse kohta; 6) taotleja otsusel muud Eesti Hariduse Infosüsteemist ja Eesti Teadusinfosüsteemist tulenevad andmed, millest nähtub õppe läbiviimiseks vajalik kvaliteet, ressursid või jätkusuutlikkus; 7) ühisõppekava korral andmed ühisõppekava vastavuse kohta ülikooliseaduse §-le 221 ja andmed ühisõppekava koostöölepingu vastavuse kohta ülikooliseaduse §-le 222.

Kohus nõustub vastustajatega, et tulenevalt HKMS § 158 lg 3 teisest lausest ei ole kohus pädev hindama vaidlustatud käskkirja kui kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus on seisukohal, et vastustaja on tema poolt kohaldatud seaduses sätestatud määratlemata õigusmõiste piire kaalutlusõiguse teostamisel õigesti järginud. Vastustaja on lähtunud kaalutlusõiguse eesmärgist, milleks on käesoleval juhul kvaliteetse doktoriõppe läbiviimise tagamine. Kuna vastustaja ei ole eiranud ka muid kaalutlusreegleid, on vaidlusalune haldusakt õiguspärane ja ei riku kaebaja õigusi. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu vastustaja kaalutlustega, ei muuda käskkirja veel kaebaja õigusi rikkuvaks.

/allkirjastatud digitaalselt/

Roby Koik kohtunik