3-12-2148/50 · 3-12-2148/50 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Plaks Otsuse tegemise aeg ja koht 15.04.2013, Tallinn Haldusasja number 3-12-2148 Haldusasi Ü. R-i kaebus Harku ja Murru Vangla direktori 04.10.2012 käskkirja nr 264-p tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 20.12.2012 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Harku ja Murru Vangla apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 19.03.2013 Menetlusosalised Kaebaja Ü. R, esindaja v.adv Kati Raudsepp Vastustaja Harku ja Murru Vangla, esindaja Monika Raiendik

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Harku ja Murru Vangla apellatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2012. a otsus haldusasjas nr 3-12-2148 ja teha uus otsus. 3. Jätta Ü. R-i kaebus rahuldamata. 4. Jätta menetlusosaliste menetluskulud esimese astme kohtus ja apellatsioonimenetluses nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 15.05.2013, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse

3-12-2148

2(10) läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 15.01.2011 jõustunud justiitsministri 30.11.2010 määrusega nr 43 „Harku ja Murru Vangla põhimääruse kehtestamine“ korraldati Harku Vangla ja Murru Vangla ümber ning ühendati Harku ja Murru Vanglaks, mille struktuuriüksustest Harku vangistusosakond paikneb Harju maakonnas Harku vallas Harku alevikus ja Murru vangistusosakond Harju maakonnas Vasalemma vallas Rummu alevikus.

Justiitsministri 30.11.2010 määruse nr 42 „Harku ja Murru Vangla teenistujate koosseisu kinnitamine ning sellega seoses Viru Vangla teenistujate koosseisu muutmine“ 01.04.2012- 31.12.2012 kehtinud redaktsiooni kohaselt oli Murru vangistusosakonnas 68 teenistujat, sh 45 valvurit, Harku vangistusosakonnas 73,5 teenistujat, sh 39 valvurit ja avavanglas 9 teenistujat, sh 6 valvurit.

01.01.2013 jõustunud justiitsministri 05.07.2012 määrusega nr 41 „Harku ja Murru Vangla teenistujate koosseisu ja põhimääruse muutmine“ kaotati Murru vangistusosakond ja vähendati vangla isikkoosseisu. Samas suurenes mõnevõrra Harku vangistusosakonna isikkoosseis (77 teenistujat, sh 38 valvurit) ja avavangla isikkoosseis (11 teenistujat, sh 8 valvurit).

2. Harku ja Murru Vangla direktori 04.10.2012 käskkirjaga nr 264-p viidi Ü. R teenistuslikest vajadustest lähtuvalt Murru vangistusosakonna valvuri ametikohalt alates 01.11.2012 Harku vangistusosakonna valvuri ametikohale. Käskkiri anti vangistusseaduse (VangS) § 128 lg 1 p 2, lg 2, lg 5, § 144 lg 11, Vabariigi Valitsuse 08.01.2009 määruse nr 2 „Vanglaametnike ja vanglas töötavate riigiametnike töötasustamine“ § 32, justiitsministri 30.11.2010 määruse nr 43 § 3 lg 2 p 6, justiitsministri 30.11.2010 määruse nr 42 § 1 alusel ning lähtudes asjaolust, et Harku vangistusosakonna koosseisus on 13 täiemata valvuri ametikohta, mis on tekitanud kriitilise olukorra järelevalvetoimingute nõuetekohases täitmises. Käskkirjaga säilitati Ü. R-le alates 01.11.2012 senine töötasu ning nähti ette palga maksmine nõusolekuta üleviimise etteteatamise tähtajast puudu jäänud 24 tööpäeva eest.

3. Ü. R esitas 11.10.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Harku ja Murru Vangla direktori 04.10.2012 käskkiri nr 264-p.

3-12-2148

3(10) 3.1. Kaebaja on vangla juhtkonda korduvalt teavitanud, et seoses Murru vangistusosakonna likvideerimisega ei soovi ta enam vanglasüsteemis teenistust jätkata ega soovi ka oma ametikoha üleviimist Harku vangistusosakonda. Vangla juhtkond on viimase aasta jooksul korduvalt (ca kord kvartalis) käinud Murru vangistusosakonna vanglaametnikega vestlemas seoses planeeritava Murru vangistusosakonna sulgemise ja töötajate võimaliku jätkamisega vanglasüsteemis. Justiitsministeeriumi 02.10.2012 vastuskirjas vanglaametnike selgitustaotlusele märgiti, et Murru vangistusosakonna likvideerimisega tekkiv olukord lahendatakse vanglaametnikele soodsaimal viisil ehk kõigile pakutakse uut ametikohta ning üksnes juhul, kui isik ei ole ümberpaigutamisega nõus, vabastatakse ta koondamise tõttu. Tekkinud on olukord, kus enamik ametnikke, kes ei nõustu üleviimisega, saavad koondamise ja sellega kaasneva hüvitise. Kaebaja valis töökoha Rummu alevikku seetõttu, et tema kodu asub Padise vallas ca 10 km kaugusel vanglast. Kuna aasta tagasi halvenes järsult kaebaja elukaaslase tervis, siis otsustati elada Tallinnas niikaua, kuni elukaaslase tervis paraneb ja taastusravi on läbitud. Samas oli teada, et Murru vangistusosakond suletakse 2012. a lõpuks ja nad saavad pärast osakonna sulgemist elukaaslasega minna tagasi Padise valda, kus on kaebaja tegelik elukoht. Kaebajal oli õiguspärane ootus, et pärast Murru vangistusosakonna likvideerimist ta koondatakse ja koondamishüvitis võimaldab tal koju jääda, et hoolitseda elukaaslase tervise taastumise eest. On oluline vahe, kas käia tööl kodust 10 või 50 km kaugusel. 3.2. Käskkiri on vastu võetud olukorras, mil vanglas esines seoses Murru vangistusosakonna sulgemisega koondamissituatsioon – selleks ajaks oli teada, et alates 01.01.2013 on Harku ja Murru Vangla teenistujate koosseisus ette nähtud senise 278,65 ametikoha asemel vaid 173,8 ametikohta, kusjuures Murru vangistusosakonda ja selle koosseisus olnud 68 ametikohta enam ei eksisteeri. Kuna VangS ei reguleeri koondamise tõttu teenistusest vabastamist, kuuluvad koondamissituatsioonis kohaldamisele ATS vastavad sätted. Tulenevalt ATS § 115 lg 2 ls-st 2 ja § 116 lg-st 1 esines käskkirja andmise ajal koondamissituatsioon, mistõttu pidi vastustaja lähtuma nimetatud paragrahvidest. Koondamise olukorras ei kuulu kohaldamisele mitte VangS § 128, vaid ATS § 116, sh lg 3. Kuna seoses Murru vangistusosakonna sulgemisega on ainsateks võimalikeks teisteks ametikohtadeks sama vangla teistes osakondades asuvad ametikohad ning kaebaja on selgesõnaliselt väljendanud mittenõustumist teisele ametikohale nimetamisega, oleks ainsaks õiguspäraseks võimaluseks vabastada kaebaja teenistusest koondamise tõttu. 3.3. Isegi kui VangS § 128 kuuluks kohaldamisele, esineks kaebaja puhul VangS § 128 lg 4 p- s 2 sätestatud kaks alust, mis mõlemad ka eraldivõetuna välistaksid kaebaja üleviimise tema nõusolekuta. Kaebaja tegelik kodu on XXXXXX XXXXXX XXX XXXXX XXXX XXXXXX, kus tema elukaaslasele kuulub juba aastaid elamu. Tallinnas elab kaebaja viimase aasta jooksul ajutiselt perekondlike asjaolude sunnil. Kaebaja kasutab XXXXXXX XX/X- XXX korterit tähtajalise üürilepingu alusel, mis lõpeb 12.09.2013. Kaebajal ja elukaaslasel on olnud kindel kavatsus asuda pärast Murru vangistusosakonna alates 01.01.2013 sulgemist taas alaliselt elama Ennu tallu ja lahkuda Tallinnast. TsÜS § 14 lg 2 kohaselt võib elukoht olla üheaegselt mitmes kohas ning kaebajal ongi hetkel kaks elukohta. Üleviimine toob kaasa kaebaja elukohavahetuse, s.o kahest hetkel kaebajal olemasolevast elukohast kavandatud ühte elukohta jäädavalt elamaasumise võimatuse ja sunnitud jätkuva seotuse Tallinnas asuva elukohaga. Samuti toob ametikohavahetus kaasa kaebaja töölejõudmise aja olulise suurenemise. Kui kaebaja viiks ellu plaani asuda elama Padise alevikku, oleks elukoha ja Harku alevikus paikneva vangistusosakonna vaheline kaugus 45 km. Ühistranspordi kasutamise äärmiselt väheste võimaluste tõttu kuluks tööle jõudmiseks 2 tundi ja 20 minutit. Tallinnasse elama jäädes kuluks tööle jõudmiseks parimal juhul 1 tund ja 50 minutit. Seega on ebaõigesti jäetud tähelepanuta ka VangS § 128 lg 4 p-s 2 sätestatud nõusolekuta üleviimise keeld.

3-12-2148

4(10)

4. Vastustaja palus jätta kaebus rahuldamata.

4.1. Kuna Harku vangistusosakonna 39 valvuri ametikohast oli 04.10.2012 seisuga reaalselt täidetud 27 valvuri ametikohta ning oli teada, et oktoobri keskel lahkub teenistusest veel kaks valvurit, oli Harku vangistusosakonnas kinnipeetavate üle järelevalve toimingute teostamine muutunud raskendatuks, mistõttu otsustas vangla direktor tulenevalt teenistuslikest vajadustest alates 01.11.2012 viia Murru vangistusosakonnast Harku vangistusosakonna valvuri ametikohale 4 valvurit, sh kaebaja. Üleviimise tulemusena kaebaja palk ja ametinimetus ei muutu, valdavas osas jäävad samaks kaebaja ametijuhendijärgsed töökohustused, muutub üksnes asutuse piires töökoha asukoht. Kaebaja elab Tallinnas, XXXXXXX XXX XX/X- XXX, mis asub Murru vangistusosakonnast ca 50 km kaugusel, kuid Harku vangistusosakonnast vaid ca 18 km kaugusel. Seega väheneb kaebaja tööle jõudmise aeg oluliselt ning tema üleviimiseks VangS § 128 lg-s 4 sätestatud üleviimist välistavaid asjaolusid ei esine. 4.2. Seoses kaebaja väidetava õiguspärase ootusega koondamisele leiab vastustaja, et ATS § 116 ei kohusta tööandjat igal juhul koondamist läbi viima ja ametnikku teenistusest koondamisega vabastama. Vastustaja osutab Riigikohtu 24.04.2007 otsuse nr 3-3-1-14-07 väljendatud seisukohtadele.

5. Tallinna Halduskohtu 20.12.2012 otsusega rahuldati kaebus, tühistati Harku ja Murru Vangla direktori 04.10.2012 käskkiri nr 264-p ning kaebaja kasuks mõisteti vastustajalt välja menetluskulu 316,80 eurot.

5.1. Tulenevalt ATS § 12 lg 3 p-st 6 laieneb ATS vanglaametnikele niivõrd, kuivõrd põhiseaduse (PS) või seadustega ei sätestata teisiti. Seega on vanglaametnike jaoks eriseaduseks VangS ja üldseaduseks ATS, mida kohaldatakse VangS-s reguleerimata juhtudel. VangS-s (§-d 128 ja 144) on vanglaametniku ühelt ametikohalt teisele üleviimise regulatsioon ATS-ga võrreldes mõnevõrra erinev. Puudub vaidlus, et vastustajal võis olla tekkinud vajadus viia keegi Murru vangistusosakonna vanglaametnikest üle Harku vangistusosakonda, kus oli palju täitmata valvuri ametikohti (käskkirja kohaselt 13, koosseisuaruande järgi aga 12 valvuri ametikohta, mida kinnitas vastustaja esindaja ka kohtuistungil), mis võis olla tekitanud kriitilise olukorra järelevalvetoimingute nõuetekohases täitmises. Käskkirjast nähtuvalt ongi vastustaja juhindunud kaebaja üleviimisel viidatud sätetest ja kujunenud olukorrast/vajadusest. Seega on vangla formaalselt toiminud õiguspäraselt. Samas ei ole vaieldav, et kui justiitsministri 30.11.2010 määruse nr 42 alates 01.04.2012 kehtiva redaktsiooni kohaselt oli vangla koosseisus 278,65 ametikohta, neist Murru vangistusosakonnas 68 ametikohta, siis justiitsministri 05.07.2012 määruse nr 41 kohaselt pidi alates 01.01.2013 vangla teenistujate koosseisu jääma vaid 173,8 ametikohta, kusjuures alates 01.01.2013 Murru vangistusosakonda ja selle koosseisus olnud 68 ametikohta enam ei eksisteeri. Kuigi käskkirja vastuvõtmise ajal kehtis 30.11.2010 määrus nr 42 veel varasemas redaktsioonis, oli selleks ajaks juba teada, et Murru vangistusosakonna 68 ametnikku osutuvad alates 01.01.2013 üleliigseteks. Seega oli kaebaja koondamissituatsioonis. VangS-s ei ole vanglaametnike koondamisega seonduv reguleeritud, mistõttu kuulub kohaldamisele ATS. 5.2. ATS § 115 lg 2 ls 2 näeb ette, et kui reorganiseerimisega kaasneb ametikohtade koondamine, siis võib ametniku vabastada sama seaduse § 116 lg 1 alusel. ATS § 116 lg 1 kohaselt võib ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse koosseisus

3-12-2148

5(10) ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel. Tulenevalt sama paragrahvi lg-st 3 ametnikku ei vabastata, kui teda on võimalik nimetada tema nõusolekul teisele ametikohale. ATS § 116 lg 4 annab ametikohtade arvu vähenemisel ametiasutuse juhile õiguse teha ametnike ümberpaigutusi, vabastades koondamise tõttu teenistusest isiku, kelle ametikoht säilib, ning nimetada sellele ametikohale teise ametniku, kelle ametikoht koondatakse. Seega, kui vastustaja pidas kaebajat ametnikuks, keda sooviti jätkuvalt vangla teenistuses näha, tulnuks talle pakkuda teist ametikohta. Kui kaebaja oleks sellest keeldunud, tulnuks ta koondada seaduses ettenähtud korras. ATS § 130 lg 1 p 4 näeb ette, et ametiasutuse likvideerimise või ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastamisest teatatakse ametnikule kirjalikult vähemalt 90 kalendripäeva ette, kui tal on avaliku teenistuse staaži kümme või enam aastat. Kuna kaebaja on vanglaametnik alates 12.08.2002, tulnuks talle eelseisvast koondamisest 01.01.2013 teatada 90 kalendripäeva ette. 5.3. Samal ajal, kui kaebajale tulnuks ette teatada tema koondamisest, kuna ta oli korduvalt väljendanud soovi lõpetada vanglateenistus, kui Murru vangistusosakond suletakse 2012. a lõpus, ning paljudele teistele Murru vangistusosakonna vanglaametnikele vastavad teatised saadetigi, anti kaebajale tutvumiseks käskkiri tema nõusolekuta üleviimiseks alates 01.11.2012. Eelmärgitut arvestades on käskkiri ilmselgelt õigusvastane. VangS § 128 on kohaldatav tavaolukorras, kuid mitte enam siis, kui ametnik on koondamissituatsioonis (st tema ametikoht koondatakse, mitte ei viida üle teise struktuuriüksusesse). Teistsugusele seisukohale asumise korral muutuksid ATS-s ametnikele ametiasutuse reorganiseerimise (sh koondamise) puhuks sätestatud kord ja garantiid sisutühjaks. Kuna koondamissituatsioonis olevat ametnikku saab teisele ametikohale nimetada üksnes tema nõusolekul, siis üleviimisest (teisele ametikohale nimetamisest) keeldumise korral saab õiguspäraseks tagajärjeks olla vaid ametniku koondamine koos ATS § 131 lg-s 1 sätestatud hüvitise maksmisega. Sisuliselt sama on selgitatud ka Justiitsministeeriumi 02.10.2012 vastuskirjas, kus märgitakse, et koondamishüvitised makstakse välja kehtiva ATS § 131 lg 1 alusel ning lähtudes PS §-dest 10, 11 ja 12 ning kuni 16.07.2012 kehtinud ATS § 131 lg-st 1 ja 01.04.2013 jõustuva VangS § 1542 lg-st 3 koosmõjus. Viies kaebaja VangS alusel sundkorras alaliselt üle siis, kui ta oli koondamissituatsioonis, välistas vastustaja kaebaja koondamise ja tema nõusoleku, millega seadis ta teiste samas situatsioonis olevate (üleviimisele koondamist eelistavate) vanglaametnikega põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda, mis on vastuolus osutatud PS sätete ja põhimõtetega. 5.4. Olukord, kus vastustaja vajas täiendavat tööjõudu Harku vangistusosakonda, tulnuks lahendada seaduslikult. Vastustaja saanuks kaaluda võimalust viia kaebaja teenistuslikest vajadustest lähtudes või tema nõusolekul üle ajutiselt kuni koondamiseni (kuna kaebaja ei soovinud vanglateenistust jätkata ega alaliselt teise osakonda ja ühtlasi teise paikkonda üle minna) või värvata uut tööjõudu, kuna selleks ajaks pidi vastustajale pärast mitmeid küsitlusi ja vestlusi olema selge, kui palju Murru vangistusosakonna vanglaametnikke on nõus jätkama pärast osakonna likvideerimist Harku vangistusosakonnas ja kui palju kuulub koondamisele. Seoses vastustaja osutamisega Riigikohtu 24.04.2007 otsusele nr 3-3-1-14-07 ja ATS §-le 47 märgib kohus, et tulenevalt ATS §-dest 47 ja 471 loetakse teenistussuhte oluliseks elemendiks ka teenistuse paikkonda, mistõttu teise paikkonda üleviimine eeldab samuti isiku kirjalikku nõusolekut. VangS § 128 lg 4 p-s 2 on sama põhimõte sisustatud lihtsalt veidi teisiti (kui ametikohavahetus toob kaasa ametniku elukohavahetuse või töölejõudmise aja olulise suurenemise). Samas ei oma see antud juhul tähtsust, kuna koondamissituatsioonis olevat isikut ei saa nagunii tema nõusolekuta koondamise asemel alaliselt viia teisele ametikohale, sealjuures veel teise paikkonda. Ka ei ole kõrgeima kohtu viidatud lahend käesoleva vaidluse puhul päris asjakohane. Kõnealuses asjas viidi lihtsalt üks töölõik ühest ministeeriumi struktuuriüksusest teise ja vastavalt sellele ka ametikoht. Tegemist ei olnud ametikohtade

3-12-2148

6(10) koondamisega, sest ametikohad jäid alles, nende funktsioon ja muud olulised tingimused ei muutunud, muudatus toimus vaid asutuse struktuuris. Antud juhul läks koondamisele kogu Murru vangistusosakonna koosseis (68 ametikohta), uus ametikoht asus teises paikkonnas jms. 5.5. Eelneva tõttu ei vasta käskkiri HMS §-s 54 sätestatud haldusakti õiguspärasuse eeldustele, rikub kaebaja õigusi ning tuleb tühistada. Seetõttu puudub kohtul vajadus analüüsida, kas käskkiri oleks õigusvastane ka VangS § 128 lg 4 p-s 2 toodud piirangute rikkumise tõttu.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Harku ja Murru Vangla apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus.

6.1. Kuna vanglaametnike üleviimisega seonduv on reguleeritud VangS-s (§ 128, 144), tuleb üleviimisega seotud küsimustes juhinduda VangS-st. Kaebaja üleviimist Harku ja Murru Vangla Murru vangistusosakonnast sama vangla Harku vangistusosakonda ei tinginud koondamissituatsioon, vaid ta viidi üle lähtudes teenistuslikest vajadustest samade funktsioonide ja sama nimetusega ametikohale, säilitades talle senise palga. Justiitsministri 30.11.2010 määruse nr 42 kohaselt oli Harku vangistusosakonnas 39 valvuri ametikohta, millest 04.10.2012 seisuga oli reaalselt täidetud 27 (vakantseid ametikohti oli 7; 5 valvuri teenistussuhe oli peatunud) ning oli teada, et oktoobri keskel (12.10 ja 17.10) lahkub teenistusest veel 2 valvurit. Seega on tõendatud, et Harku vangistusosakonnas valitses suur valvurite puudus. Vangla ülesannete tulemusliku täitmise ning vangla struktuuriüksuse häireteta töö tagamiseks otsustas vangla direktor tulenevalt teenistuslikest vajadustest alates 01.11.2012 üle viia Murru vangistusosakonnast Harku vangistusosakonna valvuri ametikohale 4 valvurit, sh kaebaja. Asutuse juhil lasub kohustus tagada avalike ülesannete sujuv ja tõrgeteta täitmine (Riigikohtu 31.05.2005 otsus nr 3-3-1-24-05). 6.2. ATS § 47 lubab ametnikku üle viia teise paikkonda tema nõusolekuta ainult ajutiselt ja eriliste olukordade puhul. ATS § 47 räägib ametniku üleviimisest teise paikkonda, andmata selgitust, mida seadusandja „teise paikkonna“ all silmas peab. Kuna jõustruktuuridelt oodatakse teatud mobiilsust ning võimet reageerida teenistust mõjutavatele tingimustele operatiivselt, on VangS § 128 lg-s 2 antud võimalus paigutada teenistuse huvides ametnikke ilma nendepoolse nõusolekuta sama ametiasutuse piires üle ühelt ametikohalt teisele. VangS § 128 lg 4 laiendab vanglaametniku nõusolekuta üleviimise õigust, piirates seda tingimustega, et vanglaametniku üleviimise tõttu ei tohi pikeneda atesteerimisperiood, ametikohavahetus ei tohi kaasa tuua ametniku elukohavahetust või töölejõudmise aja olulist suurenemist ning ühe atesteerimisperioodi jooksul ei või üleviimine toimuda teist korda. Kaebaja puhul VangS § 128 lg-s 4 nimetatud üleviimist välistavaid asjaolusid ei esinenud ja seega oli vastustajal õigus viia kaebaja üle ilma tema nõusolekuta. 6.3. Vastustaja on endiselt seisukohal, et Murru vangistusosakonna sulgemise ja sellega seoses vangla ametnike koosseisu vähenemise tõttu ei pidanud vastustaja igal juhul läbi viima koondamist ning kõik Murru vangistusosakonna ametnikud teenistusest koondamisega vabastama. ATS § 115 lg 2 ja § 116 lg 1 kohaselt võib ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel ja teenistuse ümberkorraldamisel läbi viia koondamise, kuid seda ei pea tegema. Ka Riigikohus on 24.04.2007 otsuses nr 3-3-1-14-07 möönnud, et ATS ei reguleeri täpsemalt, kuidas toimub ametiasutuse töökorralduse muudatuse korral ametinimetuste või töötamiskoha muutmine ametiasutuse siseselt. Sama otsuse p-s 17 märgitu kohaselt on kolleegiumi praktikas rõhutatud põhimõtet, et asutuse juhil lasub kohustus tagada

3-12-2148

7(10) avalike ülesannete sujuv ja tõrgeteta täitmine; selleks peavad tal olema ka võimalused muudatuste tegemiseks teenistuse ümberkorraldamisel. ATS ei näe otsesõnu ette, millised on tagajärjed, kui ametnik ei nõustu üleviimisega. Riigikohtu viidatud lahendi p-s 16 on kolleegium märkinud: „Ametniku üleviimise vajadus võib olla tingitud just teenistuse ümberkorraldamisest ja tuua kaasa ATS §-s 116 sätestatud tagajärjed. Seejuures tuleb märkida, et ühest küljest on koondamise tõttu teenistusest vabastamine seaduses sätestatud hüvituste tõttu asutuse eelarvele koormav. Teisalt ka asutuse tööd takistav, kuna tuleb järgida aeganõudvat menetlust ametnikule võimaluse korral teise ametikoha pakkumiseks ja/või läbi viia personaliotsing uute töötajate leidmiseks. Seetõttu tuleks üleviimisena ATS § 47 tähenduses, mis võib ametniku nõusoleku puudumise korral viia isiku teenistusest vabastamiseni koondamise tõttu, käsitada vaid olulisi muudatusi teenistussuhte põhilistes elementides.“ 6.4. Kuigi Harku ja Murru Vangla Murru vangistusosakonda ootas ees sulgemine, oli sama vangla Harku osakonnas täitmata ¼ valvuri ametikohtadest. Vastustaja rõhutab veelkord, et kaebaja üleviimist ei tinginud muudatused asutuse struktuuris. Ta viidi üle sama vangla ühest osakonnast teise ning ainuke muudatus, mis üleviimisega kaasnes, oli teenistuskoha asukoha lähenemine kaebaja elukohale Tallinnas. Kaebaja elukoht aadressil XXXXXXX XXX XX/X on Murru vangistusosakonnast ca 50 km kaugusel, kuid Harku vangistusosakond vaid ca 18 km kaugusel. Kaebaja ametiülesanded, töögraafik, palk jms jäid samaks. 6.5. Isegi kui kaebaja üleviimine oleks toimunud vangla struktuurimuudatuse tõttu, ei saanud kaebaja enne koondamisteate kätteandmist olla kindel enda koondamises ja tal ei võinud tekkida õiguspärast ootust koondamishüvitisele. Ka ATS § 115 lg 2 ja § 116 lg 1 sätestavad, et koondamise võib läbi viia ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel ja teenistuse ümberkorraldamisel, kuid ühestki õigusaktist ei tule asutusele kohustust sellisel juhul isikut koondada. Pole mõeldav, et olukorras, kus samas ametiasutuses ühest osakonnast kaotatakse ära ametikoht, kuid teises osakonnas on samade tööülesannetega vakantne ametikoht olemas, on asutus, selle asemel, et isik vabale ametikohale üle viia, sunnitud ta koondama ja vabale ametikohale otsima uue ametniku. Siinjuures tuleb arvestada, et ametikoha operatiivne täitmine on teenistuse jätkusuutlikkuse huvides hädavajalik ja kõnealuse üleviimisega ei kaasne ametnikule sisuliselt mingeid muudatusi. Sellises olukorras oleks ametniku koondamine lubamatu ja sellega kaasneks põhjendamatu riigi raha raiskamine. 6.6. Koondamine on lubatud teenistuse ümberkorraldamise tõttu ametniku tööga kindlustamise võimatuse korral ning koondamishüvitise maksmise eesmärgiks on elukorralduse (töö kaotus) muudatustest tulenevate ebamugavuste kompenseerimine. Käesoleval juhul ei saanud kaebajale tekkida koondamisega kaasnevaid ebamugavusi ja negatiivseid tagajärgi, mille tarbeks koondamishüvitis on ette nähtud, sest vangla leidis võimaluse isikule edaspidigi töökoht tagada. Et isik ei ole enam huvitatud vanglateenistuse jätkamisest, ei saa olla koondamise nõudmise eelduseks ja põhjuseks. Kui isik ei soovi töösuhet jätkata, on tal võimalus esitada lahkumisavaldus. Koondamishüvitis ei ole ette nähtud selleks, et hüvitada isikule tema vabatahtlik töötamisest loobumine.

7. Ü. R palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

7.1. Kaebaja ei nõustu vastustaja seisukohaga, et halduskohus on ebaõigesti kohaldanud ATS § 116 lg-t 1 ja jätnud vääralt kohaldamata VangS § 128. Vastustaja seisukoht VangS § 128 kohaldatavuse osas oleks õige olukorras, kus üleviimise vajadus tekib vangla tavapärases töökorralduslikus protsessis. Sel juhul oleks viidatud säte erinormiks ATS § 47 suhtes. VangS §-ga 128 kehtestatud eriregulatsiooni põhjenduseks olekski seadusandja tahe näha vanglale

3-12-2148

8(10) kui jõustruktuure esindavale asutusele ette suurema mobiilsuse tagamine. Eri- ja üldseaduse vahekorra põhimõtted ei ole aga rakendatavad olukorras, mis on reguleeritud ainult üldseaduses, s.o ATS-s. Käesolevas vaidluses on määravaks küsimus, kas käskkiri võeti vastu nn tavaolukorras või koondamissituatsioonis. Pole vaidlust, et alates 01.01.2013 on Murru vangistusosakond suletud, selle koosseisus olnud 68 ametikohta ei eksisteeri ning sulgemine ja ametikohtade kadumine oli selge hiljemalt 05.07.2012, mil võeti vastu justiitsministri vastav määrus. Seetõttu asus kohus põhjendatult seisukohale, et kaebaja oli koondamissituatsioonis. Kohus leidis õigesti, et koondamissituatsiooni esinemise korral kuulub kohaldamisele ATS. Ka vastustaja nõustus, et VangS koondamist ei reguleeri. Seega koondamissituatsiooni puhul on seadusandja soovinud vanglaametnike olukorda reguleerida samaväärselt muude ametnikega ja pidanud vajalikuks anda neile samaväärsed tagatised – üleviimine vaid ametniku nõusolekul ja selle puudumisel teenistussuhte lõpetamine koos vastava hüvitise saamisega. Arvestades Murru vangistusosakonna planeeritavat sulgemist 01.01.2013 ja asjaolu, et kaebaja oli korduvalt küsitlustes väljendanud, et ta ei soovi pärast osakonna sulgemist jätkata vanglateenistust, tulnuks kaebajale koondamisest ette teatada samal ajal, mil võeti vastu käskkiri tema üleviimise kohta. Samal ajal, kui kaebajale väljastati käskkiri, toimus enamikele vanglaametnikele koondamisteate kättetoimetamine. Neil asjaoludel leidis kohus õigesti, et kaebaja seati teiste samas situatsioonis olevate vanglaametnikega põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda. 7.2. Erinevalt vastustajast leiab kaebaja, et käskkirja andmisel ei omanud määravat tähendust asjaolu, kas Harku vangistusosakonnas oli täitmata ametikohti või mitte. Kuigi vastustaja väitel oli üleviimine tingitud teenistuslikest vajadustest, on asjaolusid kogumis hinnates ilmne, et tegelikuks põhjuseks oli Murru vangistusosakonna teadaolev sulgemine ja 68 ametikoha kadumine. Kui Murru vangistusosakond oleks jätkanud tegutsemist, siis oleks sealt valvurite üleviimine põhjustanud hoopis Murru vangistusosakonnas täitmata ametikohti. 7.3. Täpne ja sätete mõttega kooskõlas ei ole vastustaja käsitlus, mille kohaselt ei pea ATS § 115 lg 2 ja § 116 lg 1 sõnastusest tulenevalt ametiasutuse koosseisus ettenähtud kohtade arvu vähendamisel ja teenistuse ümberkorraldamisel tingimata läbi viima koondamist, vaid seda võib teha. Viidatud sätteid tuleb vaadelda koosmõjus nii ATS § 115 ja 116 muude lõigete kui ka ATS üldise mõtte ja ülesehitusega. Koondamine on olukord, kus ametnikuga lõpetatakse teenistussuhe ametiasutuse algatusel, ette mitteteadaolevalt (võrreldes nt ATS §-s 113 ettenähtud lõpetamise alusega), ametnikust mitteolenevatel asjaoludel ja tema tahtest sõltumatult. Koondamine on ainsaks vabastamise võimaluseks, mis neile tingimustele vastab. Vastustaja käsitlus, mille kohaselt annaks määratlus „võib“ ametiasutusele koondamissituatsiooni esinemise korral õiguse koondamise regulatsioonist kõrvale hoiduda ning kohaldada ametniku jaoks ebasoodsamaid tagajärgi, on vastuolus osundatud sätete ja ka ATS kui terviku mõttega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et Harku ja Murru Vangla apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.

9. Asjas ei vaielda selle üle, et justiitsministri 05.07.2012 määrus nr 41 nägi ette Murru vangistusosakonna sulgemise ja vangla isikkoosseisu vähenemise alates 01.01.2013, ega sellegi üle, et koondamise tõttu teenistusest vabastamisest tulnuks kaebajale teatada kirjalikult vähemalt 90 päeva ette. Halduskohus on rajanud kaebuse rahuldamise seisukohale, et kuna

3-12-2148

9(10) kaebaja oli koondamissituatsioonis ja VangS (kuni 01.04.2013 kehtinud redaktsioonis) vanglaametnike koondamist ei reguleerinud, tuleb kaebaja üleviimise käskkirja kontrollimisel juhinduda kuni 01.04.2013 kehtinud ATS-st ja selle §-st 116, mille p-st 3 tulenevalt on ametniku teisele ametikohale üleviimiseks vajalik ametniku nõusolek, nõusoleku puudumise korral on aga ainsaks õiguspäraseks võimaluseks ametniku teenistusest vabastamine koondamise tõttu. Ringkonnakohus halduskohtu käsitusega ei nõustu.

Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-14-07 (p-s 16) oma varasemale praktikale viidates selgitanud, et kui seoses muudatustega asutuse struktuuris ja teenistujate koosseisus ei ole isik nõus üleviimisega ATS § 47 alusel, on tegemist ATS § 116 lg-s 1 kirjeldatud koondamissituatsiooniga. Nii ametikohtade vähenemine kui ka teenistuse ümberkorraldamine võib kaasa tuua koondamissituatsiooni, mille tulemusena võidakse ametnik teenistusest vabastada, kui teda ei ole tema nõusolekul võimalik üle viia teisele ametikohale (ATS § 116 lg 3). Kolleegium rõhutas taas ametniku nõusoleku olulisust tema üleviimiseks teisele ametikohale. Ringkonnakohus leiab, et isegi kui asutuse struktuuris ja teenistujate koosseisus leiavad aset muudatused, pole konkreetse ametniku puhul põhjust rääkida koondamissituatsioonist, kui teda on võimalik kas tema nõusolekul või ka ilma nõusolekuta üle viia teisele ametikohale. VangS § 128 nägi ette vanglaametnike puhul erisused võrreldes ATS §-ga 47. Kui vanglaametniku üleviimine on viidatud sätte alusel võimalik tema nõusolekust sõltumata, siis ei ole isik koondamissituatsioonis. Ka ei saa ametnikul ringkonnakohtu arvates olla õiguspärast ootust, et kui ametiasutuses ametikohtade arv väheneb, siis ta tingimata vabastatakse teenistusest koondamise tõttu. ATS § 130 lg 5 nägi ette, et sama paragrahvi lõigete 1-3 kohaselt ette teatatud vabastamisest võib loobuda ainult ametniku kirjalikul nõusolekul ning nõusolekust keeldumise korral vabastatakse ametnik alusel, millest talle ette teatati, ning makstakse ATS §-s 131 sätestatud hüvitist. Selline etteteatamine võiks isikule tekitada kaitstava usalduse, et ta vabastatakse teenistusest. Asjas ei ole vaidlust, et kaebajale ei ole kirjalikult teenistusest vabastamisest ette teatatud.

10. Kaebaja on tuginenud ka väitele, et üleviimine Harku vangistusosakonna valvuri ametikohale ilma kaebaja nõusolekuta ei olnud lubatav VangS § 128 lg 4 p-st 2 tulenevate piirangute tõttu – nimelt tooks üleviimine väidetavalt kaasa kaebaja elukohavahetuse ja töölejõudmise aja olulise suurenemise. Need asjaolud saaksid esineda olukorras, kus kaebaja elukohana VangS § 128 lg 4 p 2 mõttes oleks vaadeldav XXXXXXX XXXXX XXX XXXXX XXXX XXXX talu. Et samad asjaolud esineksid olukorras, kus kaebaja elukohana vaadelda Tallinnas, XXXXXXX XX/X-XXX asuvat korterit, ei ole kaebaja väitnud. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja elukohana VangS § 128 lg 4 p 2 mõttes ei saa vaadelda Padise vallas asuvat talu, kus kaebaja varem elas ja kuhu ta kavatses pärast Murru vangistusosakonna sulgemist taas elama asuda, vaid Tallinnas asuvat registrijärgset ja kuni 12.09.2013 kehtiva üürilepingu alusel kasutatavat elukohta, kus kaebaja elas vähemalt aasta enne käskkirja andmist ja ka käskkirja andmise ajal. Kaebaja Tallinnas asuv elukoht on Harku vallas Harku alevikus asuvale Harku vangistusosakonnale tunduvalt lähemal kui Vasalemma vallas Rummu alevikus asunud Murru vangistusosakond (vastavalt ca 18 km ja 50 km). Seega ei ole vastustaja VangS § 128 kohaldamisel eksinud.

11. Neil põhjustel rahuldab ringkonnakohus vastustaja apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu otsuse ja jätab uue otsusega Ü. R-i kaebuse rahuldamata.

3-12-2148

10(10) 12. Vastavalt HKMS § 109 lg-le 1 tuleb muuta ka halduskohtu otsuses sisalduvat menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja poolt esimese astme kohtus kantud menetluskulud kaebuse rahuldamata jätmise tõttu tema enda kanda. HKMS § 109 lg 1 alusel jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud vastustaja enda kanda, sest ta ei esitanud kohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumente. Samadel põhjustel ja alustel jäävad menetlusosaliste endi kanda ka apellatsioonimenetluse kulud.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Lilianne Aasma

Oliver Kask

Ruth Plaks