3-11-1819/58 · 3-11-1819/58 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Oliver Kask (eesistuja), Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht 31. jaanuar 2013, Tallinn Haldusasja number 3-11-1819 Haldusasi Kuusalu Vallavalitsuse kaebus Eesti Vabariigi (Rahandusministeeriumi kaudu) kohustamiseks kompenseerima maamaksuseaduse § 4 lg 1 ja 2 alusel kehtestatud looduskaitseliste maamaksusoodustuste tõttu Kuusalu valla eelarvesse laekumata jäänud ja jääv maamaks nii etteulatuvalt kui ka tagasiulatuvalt alates 2009. aastast Menetlusosalised Kaebaja: Kuusalu Vallavalitsus Vastustaja: Eesti Vabariik (Rahandusministeeriumi kaudu) Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 14. mai 2012. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Kuusalu Vallavalitsuse apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 14. jaanuar 2013

RESOLUTSIOON 1. Jätta Kuusalu Vallavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Haldus- kohtu 14. mai 2012. a otsus kohtuasjas nr 3-11-1819 muutmata. 2. Jätta Kuusalu Vallavalitsuse taotlus menetluskulude väljamõistmiseks Eesti Vaba- riigilt rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 4. märtsil 2013. a, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu- se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-11-1819 2(10) 1. Vabariigi Valitsus on kehtestanud alates 1999. aastast mitmete määruste ja korraldustega (sh Vabariigi Valitsuse 6. mai 1999. a määrusega nr 145 „Maamaksu korrigeerimine Põhja- Kõrvemaa ja Pakri maastikukaitsealadel“, 15. juuni 1999. a määrusega nr 194 „Maamaksu korrigeerimine Alema, Kämbla, Tammiku ja Ohepalu looduskaitsealadel ning Kolga lahe, Pirita jõeoru ja Tuhala maastikukaitsealadel“, 28. jaanuari 2003. a korraldusega nr 62-k „Maamaksu korrigeerimine Lahemaa rahvuspargis“ jne) maamaksuseaduse (MaaMS) § 4 lg 2 alusel vähendatud maamaksumäärasid muu hulgas Kuusalu valla territooriumil asuvatel hoiu- aladel ja piiranguvöönditega maadel. 2. 12. märtsil 2008 vastu võetud ja 1. jaanuaril 2009 jõustunud MaaMS muutmise seadusega muudeti MaaMS § 4 lõikeid 1 ja 2. MaaMS § 4 lg 1 uue redaktsiooni kohaselt vabastati maa- maksust maa, millel on seadusega või seaduses sätestatud korras majandustegevus keelatud. MaaMS-s tehtud muudatused puudutasid ka MaaMS § 4 lg-s 2 sätestatud looduskaitseseadu- sest tulenevates erinevates kaitsevööndites majandustegevuse piiramisega seotud maamaksu vähendatud määrasid, mis seni olid olnud 25, 50 või 75% üldisest maksumäärast. Seaduse- muudatusega jäeti alles üks vähendatud maksumäär, s.o 50% maamaksumäärast. 3. Kuusalu Vallavalitsus esitas Eesti Vabariigile (Rahandusministeeriumi kaudu) 30. mail 2011. a hüvitisnõude riigi poolt kehtestatud maamaksuvabastuste tõttu eelarvesse laekumata jäänud maksusummade hüvitamiseks (I kd, tl 31). Rahandusministeerium pidas 22. juuni 2011. a vastuses nr 1.1-13./7310 Kuusalu valla hüvitisnõuet ainetuks. 4. Kuusalu Vallavalitsus esitas 22.07.2011 kaebuse, milles pärast nõude muutmist taotletakse kohustada Eesti Vabariiki (Rahandusministeeriumi kaudu) töötama välja kompen- satsioonimehhanism MaaMS § 4 lg 1 ja lg 2 alusel kehtestatud looduskaitseliste maamaksu- soodustuste tõttu Kuusalu valla eelarvesse laekumata jäänud ja jääva maamaksu kompensee- rimiseks nii etteulatuvalt kui ka tagasiulatuvalt alates 2009. aastast ning määrata Eesti Vaba- riigile selleks mõistlik tähtaeg. Kaebuse põhjendused olid järgmised. 1) Kohtult taotletakse riigi kohustamist töötada mõistliku aja jooksul välja sellised hüvitus- meetmed, mis tagaksid seadusandja poolt MaaMS-s sätestatud looduskaitselise iseloomuga maksusoodustuste (sh kaitsealade loodusreservaadi ja sihtkaitsevööndi maade, piiranguvööndi maade, hoiualade maade jt maade osas riigi poolt kehtestatud maksuvabastuse ja madalama maksumäära) tõttu Kuusalu valla eelarvesse seni laekumata jäänud ning edaspidi laekumata jääva maamaksu kompenseerimise. 2) Kaebuse esitamisel tugineb Kuusalu Vallavalitsus PS §-dele 154 ja 157 ning üldise õigus- riigi põhimõtte alusel ka §-le 12. Lisaks toetub kaebaja veel Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 9 lg-tele 1, 2 ja 4, samuti harta art-le 11. Kohalikul omavalitsusel on õigus nõuda ja riigil kohustus tagada selline omavalitsuste rahastamise skeem, mis tagaks kohaliku omavalit- suse piisava rahastatuse, et viimane saaks vähemalt nõutavas minimaalses mahus täita talle seadusega pandud riiklikke ja kohaliku omavalitsuse ülesandeid. PS §-dest 154 ja 157 tulene- valt lasub riigil kohustus luua kohaliku ja riigielu küsimuste nõuetekohaseks lahendamiseks adekvaatne omavalitsuste rahastamise süsteem, mis tagab viimastele ülesannete täitmiseks piisavad rahalised vahendid. 3) Riik on rikkunud õigusriigi põhimõtet, kuna ei ole riigi ja omavalitsuste suhete regulee- rimisel arvestanud üldist võrdsuspõhimõtet, koheldes kaebajat ja mõnesid teisi omavalitsusük- susi ebavõrdselt, võrreldes nende kohalike omavalitsuse üksustega, kellele on riigi poolt eral- datud eelarvete tasandusfondist summasid tulubaasi ühtlustamise eesmärgil. Riik ei ole eelar- vete tasandusfondi kõrval välja töötanud teisi mehhanisme, mis võimaldaksid riigi poolt keh- testatud maamaksusoodustuste tõttu märgatavalt vähenenud omavalitsuste tulubaasi suuren- dada.

3-11-1819 3(10) 4) Riigi poolt looduskaitselistel eesmärkidel kehtestatud maamaksusoodustuste tõttu on Kuusalu valla tulubaas ainuüksi aastatel 2008-2010 vähenenud kokku 281 252 euro võrra ning väheneb igal järgneval aastal ca 95 000 euro võrra. Samas on nimetatud maksutulu laekumine vallale hädavajalik, kuna kaebusest nähtuvalt on kaebajal rahaliste vahendite piiratuse tõttu jäänud täitmata mitmed valla arengukavas kajastatud ning kaebuses loetletud omavalitsusli- kud ülesanded. Kaebajal puuduvad vahendid, et vähemalt minimaalsel nõutaval tasemel oma- valitsuslikke ja riiklike kohustusi täita. Kuusalu Vallavolikogu kinnitas 30. mai 2007. a mää- rusega nr 7 Kuusalu valla arengukava aastateks 2007-2025 (I kd, tl 54). Kuusalu vald ei saa- nud arengukava koostamisel lähtuda 1. jaanuaril 2009. a jõustunud MaaMS muutmise seadu- sest ja sellest tingitud tulubaasi vähenemisest. Vald tugines õiguspärase ootuse põhimõttele ja õigusele kohaliku omavalitsusüksuse stabiilsele rahastamissüsteemile. MaaMS muutmise sea- duse jõustumise järgselt on maamaksu laekumine iga-aastaselt vähenenud ja vallal ei jätku piisavalt vahendeid, et täita kõiki arengukavas kajastatud täitmist vajavaid omavalitsuslikke ülesandeid ja riiklikke kohustusi vähemalt minimaalses mahus. Vähendatud tulumaksueraldise tõttu on Kuusalu vallal alates 2009. a jäänud saamata tulu umbes 150 000 eurot aastas. Maa- maksu kärpe tagajärjel on vallal alates 2009. a jäänud saamata tulu ligikaudu 95 000 eurot aastas. 5) OÜ Geomedia 2011. a koostatud kohalike omavalitsuse üksuste võimekuse hindamise indeks ja analüüs tõendab, et vastupidiselt vastustaja poolt kaebuse kohta koostatud arvamuses esitatud väidetele on Kuusalu valla finantsvõimekus tegelikult riigis üks madalamaid. 6) Kuna riik ei ole siiani kehtestanud teenuse standardeid, mis võimaldaksid vahendite pii- savust adekvaatselt hinnata, on riigi esindajate väited vahendite piisavusest paljasõnalised. Olukorras, kus riik ei ole suutnud paarikümne aasta jooksul kehtestada osutatavate teenuste standardeid, ei ole vastustajal võimalik vahendite piisavust objektiivselt hinnata ja tõendeid esitamata väita, et kaebaja suudab tal lasuvaid ülesandeid nõuetekohaselt täita. 7) Kaebaja hinnangul ei saa pidada aktsepteeritavaks olukorda, kus riik õigustab kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi vähendavate seadusemuudatuste tagajärgede kompenseerimata jätmist argumendiga, et omavalitsusüksusel on võimalik tulubaasi suurendada kõrgemate maamaksumäärade või kohalike maksude kehtestamise kaudu. Isegi kui Kuusalu vald loobuks vabatahtlike kulutuste tegemisest, ei võimaldaks kokkuhoitav rahasumma katta kõiki omava- litsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste täitmisega kaasnevaid kulusid infrastruktuuri aren- damise, hariduse ja noorsootöö, sotsiaalse heaolu ning kultuuri ja vaba aja vallas. 8) Ülekaalukalt enim jääb maamaksu laekumata Kuusalu vallal ja Vihula vallal, kelle hal- dusterritooriumil on kõige rohkem looduskaitselisi maid, mille osas kehtivad tulenevalt MaaMS § 4 lg-test 1 ja 2 maamaksusoodustused. Seega on vastustaja poolt kehtestatud loo- duskaitselise iseloomuga maamaksusoodustuste ja Kuusalu valla eelarvesse iga-aastaselt lae- kumata jääva maamaksu vahel põhjuslik seos. 9) Riik Vabariigi Valitsuse komisjoni kaudu on Omavalitsusliitude Koostöönõukogu dele- gatsiooniga aastate jooksul peetud läbirääkimiste tulemusena tunnistanud looduskaitselistel eesmärkidel rakendatud maamaksusoodustuste tõttu kohalikele omavalitsuse üksustele laeku- mata jääva maamaksu hüvitamise kohustust ja seda võrdsetel alustel. 5. Rahandusministeerium palus oma 20.09.2011 arvamuses jätta Kuusalu Vallavalitsuse kaebus rahuldamata. Vastustaja põhjendused: 1) Kaebaja pole näidanud arusaadavalt oma rahalisi võimalusi ja täidetavaid kohustusi. Kuu- salu vallal on paremad võimalused teenuste osutamiseks kui kõigil tasandusfondist toetust saavatel kohaliku omavalitsuse üksustel. Kuusalu vald ehitas 2009. a ujula. See näitab, et

3-11-1819 4(10) omavalitsus on hinnanud oma võimalusi valla tegevusi vabatahtlikult laiendada väga kõrgeks võrreldes seadustest tulenevate kohustustega. Selline olukord ei oleks võimalik, kui kaebuse esitajal ei piisaks vahendeid seadustest tulenevate kohustuste täitmiseks. Kaebuse esitaja oma- finantseerimise võimekus (põhitegevuse tulude ja kulude vahe) oli 2011. a I poolaastal +0,2 mld eurot, mis näitab, et nende finantsiline tugevus on parem kui 2008. aastal. Kaebuse esitaja põhitulude tase (tulumaks, maamaks, keskkonnatasud) oli 2010. aastal 555 € elaniku kohta, mis on 16 % kõrgem kui riigi keskmine tase. Sellega paigutub Kuusalu vald 11 % rikkamate omavalitsusüksuste hulka Eestis. Kaebaja eelarve kohaselt on valla hea finantsseis võimalda- nud neil planeerida 2011. a eelarvesse personalikulude kasvu 2,7 %. Ka seltsitegevuseks mõeldud eelarvet on suurendatud 10 %. Hea finantsseis on võimaldanud planeerida ka arves- tatava reservfondi summas 82 517 eurot. Toodu ilmestab, et kaebajal on piisavalt eelarvelisi vahendeid. 2) Arengukavast teatud kohustuste meelevaldne väljatoomine ei anna tervikpilti kaebuse esitaja finantsseisust, sest tegemist on sisedokumendiga, kuhu märgitakse eesmärgid pikaks ajaperioodiks, täitmise tähtajaks on arengukavas seatud aasta 2025 ja arengukava võib olla koostatud liiga optimistlikult. 3) PS § 154 ja 157 koostoimes on riik kohustatud kohalikule omavalitsusele tagama piisavalt rahalisi vahendeid, et minimaalselt vajalikus mahus täita kohalikke ülesandeid. Käesoleval juhul puudub poolte vahel vaidlus selles, et kaebajale tagatakse piisavalt vahendeid. 4) Kohaliku omavalitsuse üksus saab ise otsustada, kas talle laekuvaid vahendeid kasutatak- se otstarbekalt ning kas kasutatakse kõiki õigusaktidega talle ette nähtud tulu suurendamise ja kulu vähendamise viise. Kaebuse esitajal ei ole pädevust kammitseda seadusandjat selliselt, et muuta võimatuks kohaliku omavalitsuse tulubaasi muutmine või näha ette kohustus, et kui õigusaktidega kohaliku omavalitsuse tulubaasi negatiivselt mõjutatakse, tuleb see kompensee- rida teisiti. 5) Kaebaja soovib kompensatsiooni tagasiulatuvalt 2009. aastast. Kaebaja rakendab oma eelarvet ning korraldab ja juhib kohalikku elu konkreetsel aastal ette nähtud vahendite piires. Ühel eelarveaastal avaliku teenuse minimaalses mahus täitmata jätmine ei ole kompenseeritav sellega, et järgmisel aastal osutatakse avalikke teenuseid suuremas mahus või kvaliteetsemalt. 6) Määramata ajaks kompensatsiooni maksmine tähendaks, et iga omavalitsusüksuse rahas- tamise allika muutmisel tuleks riigil kompenseerida kehtetuks tunnistatud rahastamise allikast saamata jäänud tulu. Selline õigussuhete „kivistamine“ ei taga kohalik omavalitsuse üksuste rahastamise paindlikkust ega võimaldaks seadusandjal muuta omavalitsusüksuste rahastamise aluseid. Majanduspoliitika teostamisel peab riigil olema võimalik õiguspäraselt vähendada ka kohaliku omavalitsuse üksustele õigusaktide alusel laekuvaid vahendeid. 6. Tallinna Halduskohus jättis 14.05.2012 otsusega Kuusalu Vallavalitsuse kaebuse rahul- damata. Kohus põhjendas otsust järgmiselt. 1) Seadusandjal on õigus muuta õigussuhteid, sh kujundada ümber suhteid, mille üheks poo- leks on kohaliku omavalitsuse üksus. Muudatuste kehtestamisel peab riik pidama silmas ko- hustust tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulubaas ning eraldama vahendeid riiklike ülesannete täitmiseks kogu ulatuses ning piisavalt vahendeid omavalitsuslike ülesannete täit- miseks minimaalselt vajalikus mahus. Tulenevalt põhiseaduse §-dest 154 ja 157 on riik kohus- tatud kohalikule omavalitsusele tagama piisavalt rahalisi vahendeid, et minimaalselt vajalikus mahus täita kohalikke ülesandeid. Kuusalu vallale on tagatud piisav tulubaas, et osutada koha- likke teenuseid minimaalselt vajalikus mahus. Vastupidist ei ole kaebaja kohtule tõendanud. Vastustaja andmetel kaebuse esitaja põhitulude tase (tulumaks, maamaks, keskkonnatasud) oli

3-11-1819 5(10) 2010. aastal 555 eurot elaniku kohta, mis on 16 % kõrgem kui riigi keskmine tase ning sellega paigutub Kuusalu vald 11 % rikkamate kohaliku omavalitsuse üksuste hulka Eestis. 2) Poolte vahel puudub vaidlus selles, et kaebuse esitajale tagatakse piisavalt vahendeid. Kaebuse esitaja on ise väitnud, et tema majanduslik olukord ei ole nii halb, et ei võimaldaks täita kõiki nõutavaid kohustusi. Valiku, kas vallale laekuvaid vahendeid kasutatakse otstarbe- kalt ning kas kasutatakse kõiki õigusaktidega ette nähtud tulu suurendamise ja kulu vähenda- mise viise, peab kaebuse esitaja ise tegema. Ühel eelarveaastal avaliku teenuse minimaalses mahus täitmata jätmine ei ole kompenseeritav sellega, et järgmisel aastal osutatakse avalikke teenuseid suuremas mahus või kvaliteetsemalt. Kohalikul omavalitsusel ei ole riigi vastu taga- siulatuvat nõudeõigust piisavate vahendite saamiseks, kuna periood, mille osas seda nõutakse, on möödunud ning avalikke teenuseid ei saa elanikkonnale pakkuda tagantjärgi varasemate aastate eest. 3) MaaMS ega ükski teine seadus ei sea riigile kohustust hüvitada kohaliku omavalitsuse üksustele MaaMS §-s 4 sätestatud (täielikult või osaliselt) maamaksust vabastatud maade eest saamata jäänud maamaksu. Ajatu nõude rahuldamine tähendaks, et iga omavalitsusüksuse rahastamise allika muutmisel tuleks riigil kompenseerida kehtetuks tunnistatud rahastamise allikast saamata jäänud tulu. Selline õigussuhete n-ö „kivistamine“ ei tagaks kohaliku omava- litsuse üksuste rahastamise paindlikkust. 4) Käesoleval juhul on tegemist üldisel riiklikul tasandil lahendatava küsimusega, mis on seadusandja pädevuses.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 7. Kuusalu Vallavalitsus esitas 13.06.2012 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkae- buse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada. Kaebaja põhjendused on järgmised. 1) Halduskohus on ebaõigesti sisustanud kaebuse nõuet, jättes tähelepanuta, et menetluse kestel seda täpsustati. Kohus on otsuse tegemisel seega rikkunud HKMS § 2 lõiget 4 ja § 41 lõiget 1. 2) Kohtu järeldused on vastuolulised. Ühest küljest on kohus nõustunud vastustajaga, et MaaMS ei sea riigile kohustust hüvitada kohalikule omavalitsusüksusele MaaMS §-s 4 sätes- tatud maamaksust vabastatud maade eest saamata jäänud maamaksu. Teisalt on halduskohus nõustunud kaebajaga, et tegemist on üldisel riiklikul tasandil lahendatava küsimusega, mis on seadusandja pädevuses. 3) Menetlusosalisel on kohustus tõendada neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Seega pidanuks vastustaja esmalt tõendama asjaolu, et apellandile on tagatud piisav tulubaas osutamaks kohalikke teenuseid minimaalses vajalikus mahus. OÜ Geomedia poolt koostatud analüüsist nähtub, et Kuusalu vald on üks nõrgimate näitajatega omavalitsusi terves riigis. Riigi enda poolt tellitud analüüs näitab, et paika ei pea vastustaja poolt tõenditega mittekaetud väited Kuusalu valla väidetavast heast finantsseisust. Kuna vastustaja ei esitanud oma väidete ja vastuväidete tõendamiseks mitte ühtegi seaduses sätestatud menetlusvormis tõendit, pida- nuks kohus tema väited paljasõnalisteks ja tema kahjuks hindama. Väär on kohtu järeldus, et Kuusalu vallale tagatakse piisavalt rahalisi vahendeid, et täita minimaalselt vajalikus mahus kohalikke ülesandeid. Kohtu seisukoht saab olla kujunenud poolte väidete ja tõendite äärmi- selt pealiskaudse ja puuduliku hindamise tulemusena.

3-11-1819 6(10) 4) Halduskohus on jõudnud järeldusele, et kohalikul omavalitusel puudub tagasiulatuv nõu- deõigus riigi vastu piisavate rahaliste vahendite saamiseks. Seadus ei välista nõude esitamist ajaperioodi osas, mis on kohustamiskaebuse esitamise ajaks möödunud. Antud juhul on tege- mist peamiselt selliste ülesannetega, mis kujutavad endast taristu arendamiseks mõeldud in- vesteeringuid, mille puhul ei saa rääkida elanikkonnale teenuse tagasiulatuva osutamise või- matusest. 5) Halduskohus on kaevatavat otsust tehes rikkunud oluliselt kohtumenetluse norme seeläbi, et on jätnud käsitlemata suure osa kaebuses esitatud väidetest ja hindamata neid kinnitavad tõendid. Hindamata on väited, et rahaliste vahendite piiratuse tõttu on jäänud täitmata mitmed valla arengukavas ettenähtud omavalitsuslikud ja riiklikud ülesanded, kohalike omavalitsuse üksuste võimekuse hindamise indeksist ja analüüsist nähtuvalt on Kuusalu valla finantsvõi- mekus kohalike omavalitsusüksuste seas üks madalamaid, Rahandusministeeriumi koondtabe- litest kohalike omavalitsusüksuste maamaksu andmetega aastate 2007-2010 kohta nähtub, kui palju on riigi poolt kehtestatud looduskaitseliste maamaksusoodustuste tõttu jäänud viimastel aastatel laekumata maamaksu Kuusalu valla eelarvesse, vastustaja esitatud väited Kuusalu valla finantsseisu parandamise võimaluste kohta ei arvesta Kuusalu valla arengukavas toodud püsiväärtuste säilimise ning põhimissiooni elluviimise vajadust, riik on varem looduskaitselise iseloomuga maamaksusoodustuste tõttu kohalike omavalitsuste eelarvesse laekumata jääva maamaksu hüvitamise kohustust möönnud ning Riigikontrolli auditi tulemustest nähtuvalt ei ole riik suutnud kehtestada kohaliku omavalituse üksuste poolt osutatavate teenuste standar- deid, mistõttu pole vastustajal võimalik vahendite piisavust objektiivselt hinnata. 8. Rahandusministeerium vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahulda- mata. Vastutaja vastuväited on järgmised. 1) Jätkuvalt on arusaamatu kaebuse alus, ese ning nendega seotud põhistused. MaaMS § 4 lõiked 1 ja 2 kehtestavad maksuobjekti välistused, s.t tegu on maksuobjekti sätestavate normi- dega. Looduskaitselised kitsendused on kaebaja territooriumil kehtestatud Vabariigi Valitsuse korraldustega. Nende korralduste vaidlustamise tähtaeg on möödas. Maksuobjekti määratle- mine on Riigikogu pädevuses. Riikliku maksu objekti määratlemiseks ega maksuobjektiks mitteolevate summade nõudmiseks puudub kohalikul omavalitsusüksusel nõudeõigus. Kui kaebaja vaidlustab enda rahastamist tervikuna, siis puudub vajadus MaaMS vaidlusega seos- tamiseks. Selle asemel peaks kaebaja taotlema raha eraldamist riigieelarve tasandusfondist, nõudes 2012. aasta riigieelarve seaduse § 3 põhiseadusvastaseks tunnistamist. Asjakohane ei ole rääkida kaebaja saneerimisest ning kaebaja on üks neist kohaliku omavalitsuse üksustest, kes oma hea rahalise seisu tõttu tasandusfondist vahendeid ei saa. 2) Kohtuotsus ei ole vastuoluline. Asjaolu, et kohus nõustub vastustajaga, et kaebajal puu- dub nõudeõigus, ning teisalt märgib, et küsimuse saab lahendada Riigikogu, näitab küsimuse otsustaja tasandit. Nii nagu on maksuelemendid Riigikogu määrata, võimaldavad Riigikogu volitused kehtestada kohaliku omavalitsuse üksustele erinevaid toetusi, kuid see ei tähenda, et kohaliku omavalitsuse üksustel oleks õigus riigilt nõuda enda väljamõeldud toetust. 3) Ekslik on kaebaja arusaam tõendamiskoormusest, mille kohaselt piisab finantsraskuste tõendamiseks pelgalt lausest, et ei ole piisavalt vahendeid omavalituslike ja riiklike ülesannete täitmiseks. Asjaolu, et kaebaja 2025. aastani planeeritud arengukavas on endiselt täitmata ülesandeid, näitab kaebaja eelarveliste valikute tegemist, mitte riigieelarvest saadavate vahen- dite puudulikkust. Käesolevas vaidluses ei ole apellant esile toonud ühtegi riiklikku ega oma- valitsuslikku ülesannet, mida ta ei saa täita puuduliku rahastamise tõttu minimaalselt vajalikul määral.

3-11-1819 7(10) 4) Põhitulude tase (tulumaks, maamaks, keskkonnatasud) oli kaebajal 2010. a 16% kõrgem riigi keskmisest tasemest ning sellega paigutub kaebaja 11% rikkamate omavalitsusüksuste hulka Eestis. 2011. aastal oli see 15% kõrgem riigi keskmisest tasemest ning sellega paigutub Kuusalu vald 13% rikkamate omavalitsusüksuste hulka Eestis. Kaebaja heast majanduslikust seisust annab tunnistust see, et ta riigieelarve tasandusfondist raha ei saa ning ei ole taotlenud saneerimistoetust. 5) Apellandile eraldatakse riigieelarvest osade valla arengukavas nimetatud ülesannete täit- miseks raha. 6) Kohus leidis, et poolte vahel pole vaidlust selles, et kaebajale tagatakse piisavalt rahalisi vahendeid. Kohus jõudis sellele järeldusele, kuna kaebaja on ise istungil öelnud, et neil on piisavalt vahendeid, kaebaja ei ole nimetanud ühtegi ülesannet, mida tuleks avalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus täita, kuid mida ta ei ole saanud täita ning kaebaja vaidlustab MaaMS regulatsiooni, millega ei ole ette nähtud kompensatsiooni kohalikule oma- valitsusüksusele maksuobjekti muutumisel. 7) OÜ Geomedia uuringu põhjal ei saa teha järeldust kohaliku omavalitsuse tulubaasi piisa- vuse kohta. Põhivara soetuse näitajad ei näita suutlikkust ülesandeid täita ega tulubaasi piisa- vust, kõrge võlakoormus ei näita seda, kas omavalitsusüksusel on ressurssi avalikke teenuseid osutada ega tulubaasi piisavust. Omafinantseerimise võimekuse näitaja on OÜ Geomedia uuringus ekslikult arvutatud, sest kaebaja näitas 2010. a spordihoone rendimakset ekslikult majanduskulu all. Spordihoone tehing on kapitalirendi tehing, mille makset tuleb näidata fi- nantseerimistehingutes. Kui see viga ära parandada, muutub kaebaja omafinantseerimise või- mekus oluliselt paremaks. Finantsseisu ei saa hinnata üksikute indikaatorite alusel, mille alu- sel on kohaliku omavalitsuse üksused pingeritta pandud. Lähtuda tuleb omavalitsusüksuse eelarve sisust.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 9. Apellatsioonimenetluses nõuab Kuusalu vald jätkuvalt riigi kohustamist välja töötama kompensatsioonimehhanismi MaaMS § 4 lg-te 1 ja 2 alusel kehtestatud maamaksusoodustuste tõttu valla eelarvesse laekumata jäänud ja jääva maamaksu kompenseerimiseks nii etteulatu- valt kui tagasiulatuvalt alates 2009. aastast ning selleks riigile mõistliku tähtaja määramist, samuti sellise kompensatsioonimehhanismi rakendamist ja maamaksusummade väljamaks- mist. Ringkonnakohtu arvates ei saa kompensatsioonimehhanismi väljatöötamist ja kehtesta- mist pidada haldustoiminguks või haldusaktiks, mida saab halduskohtus kohustamisnõudega taotleda. Sellise õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusevastaseks tunnistamine on või- malik aga mõne haldustoimingu või haldusakti kohustamise nõude rahuldamise korral ning toob kaasa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1 alusel asjakohase menetluse Riigikohtus. Haldustoiminguks, mille sooritamist kaebaja saab halduskohtult nõu- da, on aga kompensatsiooni tasumine senise tulu äralangemise kompenseerimiseks. Sellise kompensatsiooni maksmist apellandi arvates seni kehtivad õigustloovad aktid ette ei näe ning seetõttu eeldab kaebuse rahuldamine asjakohase kompensatsioonimehhanismi sätestava õi- gustloova akti andmata jätmise põhiseadusevastaseks tunnistamist. Kaebaja väitel on tema tulu vähenenud tulenevalt MaaMS § 4 lõigetes 1 ja 2 sätestatud maamaksusoodustustest. See- juures ei too kaebaja arvates kompensatsiooni maksmise vajadust kaasa mitte üksnes 01.01.2009 jõustunud MaaMS § 4 redaktsioon, vaid ka varasemad looduskaitsealuse maa maamaksusoodustused. Apellandi arvates on temale maamaksust laekuv tulu väiksem tulene- valt looduskaitseliste maade suurest osakaalust vallas. Kuigi halduskohus ei ole sõnaselgelt võtnud seisukohta kaebuse taotluse muutmise osas vaatamata vastustaja vastuseisule, on koh-

3-11-1819 8(10) tuotsusest nähtuvalt menetlenud ta just muudetud sõnastuses esitatud taotlust. Ringkonnako- hus lahendab seetõttu samuti kaebust muudetud sõnastusest lähtudes, ent üksnes kompensat- siooni maksmise nõuet, mitte aga selle väljatöötamise nõuet puudutavas osas. 10. Riigi poolt üksikisikutelt kogutava maksu suuruse ja maksuobjekti määratlemine on riigi pädevuses ning vallal ei ole õigust nõuda selliste aluste muutmist. Seda pole apellant aga ka teinud. Apellant põhistab oma nõuet sellega, et maamaksuseadusest tulenevad maksusoodus- tused vähendavad valla tulusid alates selliste soodustuste kehtestamisest. Ühtaegu on apellan- di arvates temale laekuv tulu liiga väike – vallal pole piisavalt rahalisi vahendeid oma ülesan- nete, sh vabatahtlike ülesannete täitmiseks – ning maksusoodustuste kehtestamine ja seega valla tulu vähendamine rikub apellandi õigust finantsstabiilsusele. 11. Halduskohtu otsuse põhjendustest nähtub, et halduskohtu seisukoha järgi kuulub vallale piisava sissetuleku tagamine seadusandja pädevusse. Ringkonnakohus nõustub selle seisuko- haga. Riigikohtu üldkogu märkis 16.03.2010 otsuses asjas nr 3-4-1-8-09, et seadusandjal on kohalike ülesannete rahastamise määra otsustamisel avar kaalutlusruum. Olulised kohalikud ülesanded, nagu ka nende täitmise nõutav ulatus, on ajas muutuvad suurused. Need olenevad suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu tasemest. Muu- datused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii täitmist nõudvaid koha- likke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti. Tähtis kriteerium koha- like ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetse omavalitsus- üksuse puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Ees- ti teistes omavalitsusüksustes. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike üles- annete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahas- tamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil perioodil rahastatakse oma- valitsuslikke ülesandeid suuremas ulatuses, kui see piisava rahastatuse tagamiseks minimaal- selt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta püsimajäämine ei ole põhi- seaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada omavalitsuslike ülesannete ra- hastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi majandus- ning rahanduspolii- tilistele eesmärkidele. 12. Eeltoodut silmas pidades nõustub ringkonnakohus vastustaja ja halduskohtuga, et kui apellandi tulumaksust, maamaksust ja keskkonnatasudest laekuvad sissetulekud olid ka pärast 2009. a jõustunud MaaMS § 4 muutmist enam kui 10 % suuremad Eesti keskmisest valdade ja linnade vastavast sissetulekust, on kohalike ülesannete täitmine minimaalses vajalikus ulatu- ses apellandile tagatud. Valla poolt osutatavate avalike teenuste teenusstandardite kehtestama- ta jätmise korral saabki nende ülesannete minimaalselt nõutavat taset hinnata lähtudes selliste teenuste osutamise keskmisest tasemest kogu Eestis. Kui apellandi sissetulek on teiste valda- dega võrreldes nende maksude lõikes Eesti keskmisest suurem, ei ole alust pidada valla rahas- tamise taset põhiseadusega vastuolus olevaks. Seejuures ei ole vajalik hinnata, kas ja kui jah, siis millisel määral ei ole vallal võimalik täita vabatahtlikult võetud ülesandeid tulenevalt eba- piisavatest sissetulekutest, sest vallal on põhiseadusest tulenevalt õigus nõuda riigilt üksnes minimaalselt vajalikku sissetulekut. 13. OÜ Geomedia analüüsist saab ringkonnakohtu arvates järeldada, et Kuusalu valla finants- seisund on võrreldes teiste valdadega suhteliselt halb: 2008. a oli see vald 204. kohal ja 2009. a 177. kohal ja 2010. a 222. kohal. Nimetatud tabelist ei ole aga võimalik järeldada vallale riigi poolt makstava summa ebapiisavust. Lisaks tulumaksu, maamaksu ja keskkonnatasude suhteliselt suurele laekumisele valla eelarvesse kinnitab valla piisavat rahalist seisundit ring- konnakohtu arvates ka see, et vald ei saa toetust tasandusfondist ega ole taotlenud saneerimist. Selliste täiendavate sissetulekute saamise võimalused on kehtivate õigustloovate aktidega, sh

3-11-1819 9(10) kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadusega ja tulenevalt riigieelarve seaduse §- st 9 iga-aastase riigieelarvega ette nähtud. Riigi poolt minimaalse sissetuleku tagamata jätmi- seks ei saa pidada olukorda, kus apellandil ei ole raha kõigi arengukavas võetud ülesannete täitmiseks. Vastustaja on põhjendatult selgitanud, et osa kaebuses näidatud arengukavas ette- nähtud tegevusi rahastatakse riigi toetuste kaudu. Selliste toetuste maksmise korral on vallale väiksema sissetuleku maksmine üldiselt kohalike ülesannete täitmiseks õigustatud. 14. Riigikohtu üldkogu selgitas ülal viidatud lahendis ka valla õigust omavalitsuslike ülesan- nete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Ebastabiilne rahastamine võib allutada omavalitsusüksuste iseseisvuse märkamatult riigi meelevallale. Omavalitsusüksustel peab seetõttu olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon pü- sib stabiilsena ning et seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahas- tamissüsteemi stabiilsusele ka juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastami- se ebapiisavust. Muu hulgas tähendab see, et omavalitsusüksuste kord juba saavutatud finant- seerimise taseme alandamine riivab rahastamissüsteemi stabiilsust. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et alati, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtesta- takse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel omavalitsusüksuse eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab seda, et kui riik siiski otsustab rahastamist reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasood- samaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes andma omavalitsusüksustele piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks. 15. Ringkonnakohus märgib, et maamaksusoodustuste kehtestamine, nagu kaebaja ise mär- kis, lepiti riigi ja kohalike omavalitsuste koostöös kokku juba 2007. a ning nähti sellega seoses omavalitsusüksuste maamaksutulu vähendamise kompenseerimiseks ette tulumaksust kohali- kele omavalitsustele laekuva määra suurenemine. Suurendatud määr kehtis 2009. a jaanuaris ja veebruaris. Edasist tulu vähendamist varem kokku ei lepitud ning selline vähendamine nähti ette 2009. a lisaeelarvega. Riigikohtu üldkogu selgitas ülal viidatud lahendis, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muudeti lisaeelarve seaduse seletuskirja kohaselt majanduse olukorra järsu halvenemise tingimustes valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks ehk riigieelarve puudujäägi vä- hendamiseks. Tegemist oli kiiret rakendamist nõudva abinõuga. Selliste muudatuste tegemisel võib nendest mõjutatud subjektidele anda muutunud olukorraga kohanemiseks tavapärasest lühema ajavahemiku. Tähele tuleb panna sedagi, et muudatuse negatiivne mõju ei avaldunud täies ulatuses selle jõustumisel. Tulumaksuosa laekub omavalitsusüksustele iga kuu ja selle vähendamise mõju avaldub seetõttu pikema aja vältel. Seetõttu oli muudatuse jõustumise het- keks üksnes osaliselt vajalik kohaneda sellest allikast vähenevate tuludega. Muudatus ei olnud üldkogu hinnangul niivõrd ulatuslik, et sellel oleks jõustumise hetkel olnud sügav mõju. Üld- kogu pidas sellist kohaliku omavalitsuse finantsstabiilsuse piirangut proportsionaalseks. Apel- lant ei ole esitanud väiteid, mis annaks alust asuda käesoleva asja lahendamisel teistsugusele seisukohale. Seetõttu ei ole Kuusalu valla poolt maamaksust laekuva tulu vähenemist alust pidada põhiseadusega vastuolus olevaks. 16. Eelnevalt tsiteeritud seisukohtadest saab ringkonnakohtu hinnangul järeldada, et maa- maksuseaduses soodustuste sätestamise tõttu ei pidanud seadusandja ette nägema apellandile tähtajatult kompensatsiooni maksmist tulevikus. Seetõttu pole asja lahendamisel ka oluline, kas kompensatsiooni saab maksta tagasiulatuvalt.

3-11-1819 10(10) 17. Asjaolu, et koduomanikke maamaksust vabastava maamaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas p-s 9 on tunnistatud vajadust hüvitada üleriigilise koduomanike maksu- soodustuse tõttu kohalikele omavalitsustele saamata jäänud tulu, ei tähenda, et maksuvabas- tuste tõttu kohalikule omavalitsusele vähem laekunud tulu tuleks seetõttu iga kord hüvitada. Nagu ringkonnakohus eespool selgitas, tuleb sellise finantsstabiilsuse garantii piirangut hinna- ta igal konkreetsel juhtumil eraldi. 18. Eeltoodud põhjustel tuleb Kuusalu valla apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14.05.2012 otsus kohtuasjas nr 3-11-1819 muutmata. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb apellandi taotlus menetluskulude väljamõistmiseks vastustajalt jätta rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/

Viive Ligi /allkirjastatud digitaalselt/

Lauri Madise