3-12-2338/14 · 3-12-2338/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Määruse tegemise aeg ja koht 9. jaanuar 2012. a, Tallinn 3-12-2338 BDO Eesti AS-i kaebus audiitortegevuse järelevalvenõu- kogu 5. oktoobri 2012. a otsuse nr 72 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle tühistamiseks kaebajat puudutavas osas Tagastada BDO Eesti AS-i kaebus. Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul kohtumääruse kättesaamisest arvates. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Audiitorkogu audiitortegevuse järelevalvenõukogu võttis 5. oktoobril 2012. a vastu otsuse nr 72 „Erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsustamine“, mille resolutsiooni kohaselt: 1) Erakorralise kvaliteedikontrolli eesmärgiks on KMRA Audiitorbüroo OÜ-s kontrollperioodil 01.07.2009-30.06.2012 osutatud audiitorteenuse, mis kuulub 25.05.2012 sõlmitud KMRA Audiitorbüroo OÜ jagunemiskava kohaselt Kipper ja Maalinn OÜ-le üle antava vara (sh ka kohustused) hulka, õigusaktidele ning nende alusel kinnitatud standarditele või antud juhenditele ja soovitustele vastavuse kontrollimine; 2) Alustada erakorralist kvaliteedikontrolli Kipper ja Maalinn OÜ-s ning BDO Eesti AS-s 25.05.2012 sõlmitud KMRA Audiitorbüroo OÜ jagunemiskava lisas nr 3 nimetatud klientidele osutatud audiitorteenuse ja sellega seonduva osas; 3) Kipper ja Maalinn OÜ ning BDO Eesti AS erakorralise kvaliteedikontrolli kontrollperioodiks on 01.07.2009-30.06.2012 ja kvaliteedikontrolli läbiviimise perioodiks 08.10.2012-11.11.2012. 2. 7. novembril 2012. a esitas BDO Eesti AS Tallinna Halduskohtule kaebuse Audiitorkogu audiitortegevuse järelevalvenõukogu 5. oktoobri 2012. a otsuse nr 72 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks kaebajat puudutavas osas. Kaebuse kohaselt ei vasta vaidlustatud otsus HMS § 54 nõuetele ja on ebaproportsionaalne. Otsusest ei selgu erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise põhjus kaebaja suhtes. Kaebaja ei olnud KMRA Audiitorbüroo OÜ osanik ega osalenud selle jagunemisel. Asjaolu, et BDO Eesti AS-i on septembris 2012 asunud töölepingute alusel tööle omandava ühingu Kipper ja Maalinn OÜ osanikud T. M. ja U. K., ei tähenda, et 1 Haldusasja number Haldusasi Resolutsioon Edasikaebamise kord

kaebaja oleks jagunemise järgselt omandanud mingeid õigusi ja kohustusi. Jagunemiskava lisas nr 3 nimetatud kliendid ei olnud kontrolliperioodil (01.07.2009-30.06.2012) BDO Eesti AS klientideks. Vaidlusaluse otsuse alusel kaebaja suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimine ei ole üldse võimalik, sest kaebajal puudub jagunemiskava lisas nr 3 loetletud isikute kohta mistahes dokumentatsioon, mida kvaliteedikontrolli läbiviimise käigus kontrollida võidakse soovida. Kuna kaebaja ei olnud jagunemise osaline ning kaebaja klientideks ei ole jagunemiskava lisas nr 3 loetletud kliendid, siis on kaebaja suhtes otsuse tegemine välistatud. Erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimine on koormav ja segab äriühingu igapäevategevust, ning kuna soovitud eesmärki polegi võimalik saavutada kaebajal vastavate dokumentide puudumise tõttu, siis ka ebaproportsionaalne. Kaebaja suhtes viidi korraline kvaliteedikontroll läbi 2011. aastal ning Audiitorkogu juhatuse 14. detsembri 2011. a otsusega loeti kaebaja kvaliteedikontrolli läbinuks. 3. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada vaidlustatud otsuse nr 72 kehtivus kaebaja suhtes kuni asjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni. 8. novembri 2012. a määrusega jättis kohus esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu 17. detsembri 2012. a määrusega jäeti halduskohtu 8. novembri 2012. a määrus muutmata. KOHTU PÕHJENDUSED 4. HKMS § 37 lg 2 p 1 kohaselt võib kohtule esitatava kaebusega nõuda haldusakti osalist või täielikku tühistamist ning p 6 kohaselt haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist. Vastavalt HMS § 51 lg-le 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2). HMS § 106 lg 1 järgi on toiminguks haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et toimingule kohalduvad sätted ei kohaldu menetlustoimingutele. Menetlustoiminguteks on kõik protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse lõpptulemuseks. 5. Kaebaja on esitatud kaebuses vaidlustanud audiitortegevuse järelevalvenõukogu 5. oktoobri 2012. a otsuse nr 72, millega otsustati alustada erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimist kaebaja suhtes. Kohus on seisukohal, et otsus ei ole haldusakt, mille tühisuse tuvastamist või tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda, vaid vastustaja poolt talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks läbi viidava järelevalvemenetluse – kvaliteedi kontrollimise – menetlustoiminguga, mis on üksnes vormistatud otsusena. 6. Audiitortegevuse seaduse (edaspidi AudS) § 121 lg 1 kohaselt on järelevalvenõukogu käesoleva seaduse alusel loodud Audiitorkogu sõltumatu järelevalveorgan, kelle ülesanne on korraldada järelevalvet avalikes huvides ning võtta meetmeid audiitortegevuse arengu eelduste loomiseks, vandeaudiitori kutsetegevuse kvaliteedi saavutamiseks ja selle kaitsmiseks. Sama paragrahvi lõige 4 sätestab, et audiitorkogu liikmed on allutatud järelevalvele, mis hõlmab muu hulgas kutseühendusesisest kvaliteedikontrolli. AudS § 136 lg 3 kohaselt kvaliteedikontrolli korraldab kvaliteedikontrolli korra alusel Audiitorkogu juhatus järelevalvenõukogu juhtimise ja järelevalve all. Kvaliteedikontrolli korra kinnitab järelevalvenõukogu (AudS § 136 lg 5). Audiitorkogu kvaliteedikontrolli korra (edaspidi Kord) § 11 järgi on erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise õigus üksnes järelevalvenõukogul. 2

7. Seega algatas vastustaja erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsusega AudS § 121 lg 4 sätestatud järelevalvemenetluse, mis hõlmab töörühma moodustamist, kvaliteedikontrolli läbiviimist (Korra § 12 lg 1), kontrolli toimingute dokumenteerimist, töörühma protokollide koostamist, millele kontrollile allutatul on võimalus esitada vastuväiteid (Korra § 21 lg 1 ja lg 3), ning töörühma tööd lõpetava aruande esitamist juhatusele (Korra § 21 lg 4 ja lg 5). Korra § 22 lg 1 kohaselt lõpetab kontrollile allutatu osas läbiviidava kvaliteedikontrolli juhatuse otsus, isiku suhtes loetakse kvaliteedikontroll läbituks või jääb see läbimata (Korra § 22 lg 2). 8. Eeltoodust ilmneb, et vastustaja poolt 5. oktoobril 2012. a algatatud järelevalvemenetluse lõpptulemuseks (haldusaktiks) on juhatuse otsus kvaliteedikontrolli läbimise kohta ning sellele eelnenud järelevalvemenetluse raames tehtavad toimingud (sh menetluse algatamine) on menetlustoimingud, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata. Kohus märgib, et juriidiline hinnang, kas dokumendi puhul on tegemist haldusakti, toimingu või menetlustoiminguga, ei saa põhineda üksnes dokumendi vormil, vaid lähtuda tuleb dokumendi sisust. Selle hinnangu annab kohus sõltumatult, olemata seotud sellega, kuidas haldusorgan oma tegevust ise kvalifitseerib. 9. HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. BDO Eesti AS-i kaebusest menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks aluseid ei ilmne. Kaebaja on vaidlustanud otsuse sisuliselt, kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla järelevalvenõukogu pädevust otsuse tegemisel ega väida, et otsus rikuks kaebaja menetlusväliseid õigusi. Samuti ei nähtu kaebusest, et kvaliteedikontrollile allutamisega kaasneks kaebajale muid piiranguid peale selle, et kontrolli läbiviimine on koormav ja segab äriühingu igapäevategevust. Kohus märgib, et audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb seadusest ning seadus ei näe ette kontrolli ajaks kontrollitavale audiitorile täiendavaid kohustusi, mistõttu ei saa kvaliteedikontrolli läbiviimine iseenesest rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi. Tuginedes kohtupraktikale on kohus seisukohal, et sellised piirangud ei saa vähemalt esialgu olla sedavõrd ulatuslikud, et oleks võimalik asuda seisukohale, et juba kvaliteedikontroll ise, sõltumata kontrolli tulemusest, piiraks kaebaja õigusi sedavõrd ulatuslikult, et kontrolli tulemuste vaidlustamisega ei oleks võimalik kaebaja õigusi piisavalt kaitsta. Üksnes kaalutlusõiguse, kas kutsetegevuse kontroll läbi viia või mitte, rikkumine, ei ole küllaldane, et asuda seisukohale, et kontrolli läbiviimine rikub kaebaja õigusi (Tallinna Ringkonnakohtu 19.04.2010 määrus haldusasjas nr 3-10-870). Kaebajal on võimalik oma õigusi kaitsta juhatuse otsuse vaidlustamisega. 10. Keelamiskaebuse kontrollimenetlusega seonduvate kohustuste täitmise ja kaebaja muul viisil koormamise vältimiseks saab HKMS § 45 lg 1 kohaselt esitada üksnes juhul, kui õigusi ei saa tõhusalt kaitsta toimingu hilisemal vaidlustamisel. Kohtu hinnangul ei nähtu kaebusest ja pole ka eeldatav, et kaebajat koormatakse nii ulatuslikult ja talumatult, et hilisem vaidlustamine ei võimalda neid tagajärgi tõhusalt kõrvaldada. Sellise keelamiskaebuse esitamiseks peaksid esinema äärmiselt erandlikud asjaolud (nt korduvalt sama eseme kohta või ilmselgelt ebamõistliku tihedusega kontrollimenetluste alustamine, s.o diskretsiooniõigust kuritarvitav menetlustoiming) olukorras, kus audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb AudS-st. Praegusel juhul on alustamise õiguspärasus vaieldav ning kaebeõigust kaebajal HKMS §-st 45 tulenevalt kaebuse esitamise hetkel ei olnud. 11. Vaidlustatud otsuse vaidlustamisviite kohaselt oli otsust võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul otsuse teatavakstegemisest arvates halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. Kohtu hinnangul on tegemist eksitava vaidlustamisviitega, millega kohus ei ole seotud. 3

12. Eeltoodust tulenevalt kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. /allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa 4