3-12-1087/27 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Maret Altnurme Määruse tegemise aeg ja koht 29.06.2012, Tallinn Haldusasja number 3-12-1087 Haldusasi AS Veolia Keskkonnateenused kaebus keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirja nr 243 punkti 4.8, „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendile andmise korra“ p-de 11.3, 12.3, korra lisa 1 p 3 ning „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendilepingu eelnõu“ p 7 tühistamise nõuetes ja keskkonnaministri ning Keskkonnateabe Keskuse kohustamiseks vaidlustatud punktide õigusaktidega kooskõlla viimiseks. RESOLUTSIOON 1. Lõpetada AS Veolia Keskkonnateenused kaebuse menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu. 2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. 3. Saata käesolev kohtumäärus menetlusosalistele. Edasikaebamise kord Käesoleva määruse peale on õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates.

Asjaolud

1. 25.05.2012 esitas AS Veolia Keskkonnateenused Tallinna Halduskohtule kaebuse „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendile andmise korra“ p-de 11.3, 12.3, korra lisa 1 p 3 ning „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendilepingu eelnõu“ p 7 tühistamise nõuetes ning õigusaktidega kooskõlla viimiseks kohustamise nõudes.

2. 30.05.2012 edastas Keskkonnateabe Keskus oma seisukoha mh kaebuse tähtaegsuse osas. Keskkonnateabe Keskus märgib, et vaidlustatud rendileandmise korra punkt 12.3 on kehtestatud keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirja p 4.8 alusel. Kaebaja ei ole keskkonnaministri käskkirja ega rendileandmise korda tähtaegselt vaidlustanud. Vastustaja leiab, et kaebajal puudub rendileandmise korra p 12.3 vaidlustamise võimalus, sest ta pole vastavas osas vaidlustanud keskkonnaministri määrust. Arvestades vaidlusalusel juhul kohalduvat teatavakstegemise regulatsiooni (avaldamine Ametlikes Teadaannetes), on

2 vaidlustatud riigivara rendileandmise kord ning keskkonnaministri käskkiri tehtud nõuetekohaselt teatavaks teate avaldamisega Ametlikes Teadaannetes, kust nähtus otsene viide, millisest asutusest ja millistelt isikutelt on võimalik enampakkumise tingimused kätte saada. Isegi kui oleks võimalik järeldada, et keskkonnaministri käskkiri ja rendileandmise kord polnud kaebajale teatavaks tehtud, levis teave sellistes kanalites ja sellise intensiivsusega, et kaebaja pidi info teda puudutada võivate haldusaktide kohta teada saama hiljemalt teate teistkordsel avaldamisel Ametlikes Teadaannetes 12.04.2012, kuid ka sellisel juhul oleks kaebetähtaeg ületatud. Vastustaja arvates ei saa kaebetähtaja kulgemise arvestamisel eristada rendileandmise korra p-i 11.3 vaidlustamise tähtaja puhul, kuna õigeaegse initsiatiivi ülesnäitamisel oleks viidatud punkti puudutav muudatus kaebajale saadetud. Kindlasti ei saa aga selle punkti vaidlustamise tähtaeg hakata kulgema hiljem, kui toimus esimene muudatusele järgnenud teate avaldamine Ametlikes Teadaannetes 12.04.2012. Ka sel juhul oleks kaebetähtaeg möödas. Vastustaja hinnangul on äärmiselt taunitav olukord, kus õiguskindlus ja avalik huvi saab kahjustatud hooletu kaebaja ebamõistliku viivituse tõttu.

3. 31.05.2012 võttis kohus AS Veolia Keskkonnateenused kaebuse menetlusse ning määras kaebajale tähtaja seisukoha esitamiseks kaebuse tähtaegsuse küsimuses.

4. 04.06.2012 esitas AS Veolia Keskkonnateenused Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirja nr 243 p 4.8 tühistamise ning õigusaktidega kooskõlla viimiseks kohustamise nõudes. Haldusasi registreeriti numbriga 3-12-1137.

5. 07.06.2012 edastas Keskkonnaministeerium oma seisukoha mh kaebuse tähtaegsuse osas. Keskkonnaministri käskkirja vaidlustamise tähtaeg saabus 16.04.2012 ehk 30 päeva möödudes selle teatavakstegemisest teate avaldamisega Ametlikes Teadaannetes 15.03.2012. Käskkiri on avalikult kättesaadav Keskkonnaministeeriumi veebilehel asuvast dokumendiregistrist. Kaebaja on oma majandustegevuses jäätmekäitlusega igapäevaselt tegelev ettevõtja, kes kindlasti jälgib (või saab temalt vastavalt hoolsust nõuda) kõiki teateid ja informatsiooni jäätmekäitlusega seotud avalike konkursside kohta. Vastustaja rõhutab, et teate avaldamine Ametlikes Teadaannetes korduvalt ei tähenda kaebetähtaja pikenemist. Keskkonnaministri käskkirja kättetoimetamist seadus ette ei näe. See tähendab – piisab selle teatavaks tegemiseks teate avaldamisega Ametlikes Teadaannetes ja dokumendi kättesaadavaks tegemisest avalikus dokumendiregistris.

6. 13.06.2012 võttis kohus AS Veolia Keskkonnateenused kaebuse menetlusse ning liitis selle haldusasjaga 3-12-1087, mis jäi ka haldusasja põhinumbriks. Samuti määras kohus kaebajale tähtaja seisukoha esitamiseks kaebuse tähtaegsuse küsimuses.

7. 19.06.2012 edastas kaebaja oma seisukohad kaebuse tähtaegsuse osas. Kaebaja on seisukohal, et mõlemad kaebused on esitatud tähtaegselt. 25.05.2012 esitatud kaebuse osas märgib kaebaja, et kui enampakkumise teadaande intensiivsem levitamine toimus hea halduse tava ja riigi majanduslike huvide järgimise eesmärgil, siis ei ole põhjendatud lugeda kaebetähtaja arvestamisel määravaks formaalselt ainsat ette nähtud teabe avalikustamise kanalit, so Ametlikud Teadaanded. Kui riik on juba asunud kasutama erinevaid kättetoimetamise kanaleid lisaks Ametlikele Teadaannetele, siis lähtub riik sisuliselt seisukohast, et Ametlikud Teadaanded ei pruugi parimal viisil tagada enampakkumise teadaande avalikustamist. Sellest tulenevalt oleks õige lähtuda sellest, kuidas konkreetne isik sai tegelikult teada enampakkumisteatest. Kaebaja tutvus enampakkumisteates avaldatud tingimustega 22.05.2012 Äripäeva vahendusel. Seega toimetati enampakkumiseteade kaebajale kätte Äripäeva kaudu. Järelikult tuleb kaebetähtaega arvestada alates 22.05.2012 ning seega on 25.05.2012 esitatud kaebus tähtaegne. Teiseks juhib kaebaja tähelepanu sellele, et ei Äripäevas ega Eesti Päevalehes või Postimehes avaldatud enampakkumisteated ei viita varasemale enampakkumisteate Ametlikes Teadaannetes avaldamise faktile ega Ametlikes Teadaannetes

3 enampakkumisteate avaldamise ajahetkele. Seega avaldas vastustaja ebaselget ja eksitavat infot selle kohta, mis hetkest alates peaks üleriiklikus ajalehes enampakkumisteatega tutvunud isik hakkama arvestama vaidlustamise tähtaega. Võib mõistlikult eeldada, et kui ajalehe kaudu teatega tutvunud isikul on teave selle kohta, et teade on avaldatud juba varem Ametlikes Teadaannetes, siis toimiks ta vaidlustamisel erinevalt sellest olukorrast, kus tal vastavat teavet ei ole. Samuti märgib kaebaja, et mitte üheski vastustaja poolt avaldatud enampakkumisteates ei ole infot nende tingimuste kohta, mis on kaebaja poolt kohtus vaidlustatud. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on enampakkumisteate levitamisel toiminud eksitaval viisil. 04.06.2012 kaebuse osas märgib kaebaja, et see on esitatud samuti tähtaegselt. Vaidlustatud käskkiri on olnud ära märgitud Keskkonnaministeeriumi veebilehel asuvas dokumendiregistris. Samuti on käskkirjale üksnes viidanud Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse enampakkumisel rendile andmise teadaanded: Ametlikes Teadaannetes - 15.03.2012, 12.04.2012, 11.05.2012; Keskkonnateabe Keskuse kodulehel - 14.03.2012; Äripäevas – 05.04.2012, 22.05.2012; Eesti Päevalehes – 09.04.2012; Postimehes – 09.04.2012. Seega pole keskkonnaministri käskkiri nr 243 kaebaja jaoks avaldatud ja kätte toimetatud dokument. Eesti haldusõiguses puudub õiguslik lähenemine, mille kohaselt oleks dokument kätte toimetatud juba üksnes haldusorgani dokumendiregistris nimetamisega. Teiste sõnadega ei pea hoolas ja mõistlik ettevõtja pidevalt jälgima kõikide haldusorganite dokumendiregistreid ning otsima nendest tema õigusi riivata võivaid dokumente. Seega ei ole keskkonnaministri käskkirja kättetoimetamiseks piisav see, kui käskkiri kantakse ministeeriumi dokumendiregistrisse. Kaebaja tutvus keskkonnaministri käskkirjaga nr 243 alles 30.05.2012, kui Keskkonnateabe Keskus edastas enda vastuse kaebusele.

Kohtu seisukoht

8. Kohus on seisukohal, et haldusasjaks nr 3-12-1087 liidetud mõlemad kaebused on kohtule esitatud kaebetähtaja rikkumisega, mistõttu tuleb kaebuse menetlus lõpetada. Kaebaja on olnud seisukohal, et kaebused on esitatud kohtule tähtaegselt ning kaebetähtaja ennistamise taotlust esitatud ei ole. Kohus põhjendab oma seisukohti järgnevalt.

9. Esmalt selgitab kohus, et haldusmenetluses tuleb eristada haldusakti kättetoimetamist, vabas vormis teatavaks tegemist ja avalikku teatavaks tegemist (avaldamist). HMS § 25 lg 3 kohaselt toimetatakse dokument kätte juhul, kui see on seaduse või määrusega ette nähtud. Muudel juhtudel piisab dokumendi teatavakstegemisest vabas vormis. Haldusakt tuleb menetlusosalistele kätte toimetada siis, kui tegemist on koormava haldusaktiga (HMS § 62 lg 2). Koormava haldusaktiga on tegemist näiteks siis, kui selle regulatiivsus seisneb mõne loa andmisest keeldumises või kohustuse panemises. Ehk teisisõnu on koormav haldusakt selline akt, millega mingil viisil piiratakse isiku õigusi. Haldusakt tehakse isikule teatavaks vabas vormis (HMS § 62 lg 1), kui tema õigusi haldusaktiga ei piirata. Siiski eeldab haldusakti vabas vormis teatavakstegemine menetlusosalise isiklikku teavitamist, nt suuliselt. Haldusakt tehakse avalikult teatavaks siis, kui akt tuleb teha teatavaks enam kui 100-le inimesele (HMS § 31 lg 1 p 1), akti ei ole isikule isiklikult võimalik teatavaks teha (HMS § 31 lg 1 p 2) ning seaduses eraldi sätestatud juhtudel (HMS § 25 lg 1 ja HMS § 62 lg 3 p 3).

10. Käesoleval juhul vaidlustab kaebaja keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirja, millega otsustati Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskust teenindav maa koos kinnisasja oluliste osade ja päraldistega anda avalikul enampakkumisel tasu eest kasutusele. Vaidlustatud keskkonnaministri käskkirja alusel kinnitati ka „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendile andmise kord“. Riigivaraseaduse (RVS) § 58 lg 1 kohaselt avaldatakse teade avaliku enampakkumise või valikpakkumise kohta, lähtudes riigivara kasutamiseks andmise või müügi

4 otsusest ning kasutamiseks andmise või müügi korraldaja määratud avaliku enampakkumise või valikpakkumise tingimustest, väljaandes Ametlikud Teadaanded vähemalt kaks nädalat enne kirjaliku enampakkumise või valikpakkumise esitamise tähtpäeva ja muudel juhtudel enne enampakkumise toimumist. Käesolevas haldusasjas vaidlustatud aktid ei ole oma olemuselt koormavad haldusaktid ning nende kättetoimetamiseks puudus haldusorganil kohustus. Ülalviidatud RVS sätte kohaselt tuli avaliku enampakkumise teade avaldada väljaandes Ametlikud Teadaanded. Ehk teisisõnu - haldusakt tuli avalikult teatavaks teha (vt määruse p 9). Meie asjas ongi Keskkonnateabe Keskus avaldanud enampakkumisteate Ametlikes Teadaannetes 15.03.2012. Enampakkumisteate päises ja p-s 1 on viidatud ka enampakkumise läbiviimise alustele, sh vaidlustatud keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirjale. Samuti oli enampakkumisteate p-s 3 märgitud kontaktisiku kontaktandmed, kelle käest oli võimalik allkirja vastu kätte saada „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendile andmise korra“.

11. HMS § 31 lg 5 kohaselt loetakse avaldamisega dokument kättetoimetatuks. Menetlusdokumendi kättetoimetatuks lugemise eesmärk on see, et selle tagajärjel hakkaks kulgema menetlustähtaeg, sh kaebetähtaeg. HKMS § 46 lg 1 kohaselt võib tühistamiskaebuse esitada kohtule 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti teatavakstegemisest arvates. Sama tähtaeg on ka kohustamiskaebuse esitamisel (HKMS § 46 lg 2). Toimiku materjalidest nähtuvalt pole enampakkumise tagatist puudutavaid punkte muudetud kordagi. Kuna enampakkumisteade avaldati Ametlikes Teadaannetes esmakordselt 15.03.2012 ning seaduse kohaselt ei pidanudki seda teadet kellelegi kätte toimetama (akti isiklikult üle andma või tähtkirjaga saatma), siis on kohus seisukohal, et „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendile andmise korra“ p 12.3, korra lisa 1 p 3 ning „Vaivara ohtlike jäätmete käitluskeskuse rendilepingu eelnõu“ p 7 kaebetähtaeg hakkas kulgema 15.03.2012, enampakkumisteate avaldamisega Ametlikes Teadaannetes ning halduskohtusse oleks tulnud kaebus esitada hiljemalt 16.04.2012. Samaks kuupäevaks oleks tulnud kaebus esitada ka keskkonnaministri 13.03.2012 käskkirja peale. RVS näeb ette üksnes enampakkumisteate avaldamise Ametlikes Teadaannetes, kusjuures RVS § 58 sätestatust saab järeldada, et enampakkumisteates ei pea avaldama kogu enampakkumisega seonduvat dokumentatsiooni. Nt ei pea seal avaldama seal kõiki seonduvaid käskkirju, kordasid jms. Vastupidi – RVS § 58 näeb ette üksnes oluliste andmete avaldamise. Viidatu on põhjendatud sellega, et isikud, kes on huvitatud osalema, saavad ise vastavalt enampakkumisteates sätestatule enampakkumise alusdokumentidega tutvuda. Keskkonnaministri käskkirjaga oli huvitatud isikutel võimalus tutvuda Keskkonnaministeeriumi veebilehe vahendusel. Seega ei tulnudki Keskkonnaministeeriumil vaidlustatud käskkirja avalda Ametlikes Teadaannetes eraldi, nagu väidab kaebaja. Vaidlustatud korra p 11.3 muudeti 03.04.2012 redaktsiooniga ning sellekohane enampakkumiseteade avaldati Ametlikes Teadaannetes 12.04.2012, mil hakkas kulgema antud punkti vaidlustamise tähtaeg. Seega oleks tulnud sellekohane kaebus esitada halduskohtusse hiljemalt 14.05.2012. Kaebus laekus aga alles 25.05.2012. Et kaebaja ülaltoodud tähtaegadest kinni pole pidanud, on kaebus kohtule esitatud kaebetähtaega rikkudes.

12. Kaebaja on korduvalt viidanud oma 19.06.2012 menetlusdokumendis Riigikohtu seisukohale, mille kohaselt tuleb avalikkust informeerida seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavalt selleks, et teave jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulutusi. Kohus on eelviidatud seisukohaga nõus, kuid leiab, et antud asjas seda kohaldada ei saa. Eelnevalt Riigikohtu poolt väljendatud põhimõtet saab rakendada siis, kui on tegemist halduse poolt üksikisikut koormava tegevusega. Käesoleval juhul on aga tegemist avaliku enampakkumisega, millekohaseid teateid vastavas valdkonnas tegutsevad äriühingud on oma majandustegevuse spetsiifikast tulenevalt ise kohustatud jälgima – see on nende enda huvides. Riik ei pea sellistel

5 juhtumitel äriühingutele nende enda teenistust aktiivselt pakkuma tulema, kui tegemist on niigi aktiivse turu situatsiooniga ning pakkujaid ilmselt jagub. Oma äritegevuse efektiivsuse huvides lasub neil puhkudel teadete aktiivse jälgimise kohustus äriühingul endal. Põhimõtteliselt samale seisukohale on asunud Riigikohus oma 01.10.2002 otsuse nr 3-3-1-57-02 p-s 13, öeldes järgmist: „Maa enampakkumisega erastamisel on korra p-s 19 teate ajalehes avaldamine ette nähtud selleks, et teavitada kõiki enampakkumisel osalemisest huvitatud isikuid. Huvitatud isikute väljaselgitamine ja isiklik informeerimine ei ole liigsete halduskuludeta võimalik. Isikult, kes soovib maad enampakkumisel erastada, ei ole ülemäärane eeldada, et ta hangib massiteabevahenditest ise info planeeritud enampakkumiste kohta. Seetõttu tuleb enampakkumise korraldamise aluseks olev haldusakt lugeda enampakkumisel osalemisest huvitatud isikute suhtes teatavaks tehtuks ajalehes teate avaldamisega.“

13. Asjaolu, et Keskkonnateabe Keskus avaldas enampakkumisteadet erinevates ajalehtedes, ei saanud olla kaebetähtaja hilisema kulgemise hakkamise aluseks. Seda esmalt juba seetõttu, et HMS § 31 lg 5 kohaselt loetakse avaldamisega dokument kättetoimetatuks (vt määruse p 11). Teisalt ei pea kohus usutavaks kaebaja väiteid, et ta sai enampakkumisteatega tutvuda esmakordselt Äripäeva vahendusel 22.05.2012. Kaebaja näol on tegemist jäätmevaldkonnas tuntud äriühinguga, kes väljakujunenud praktika kohaselt saabki erinevate enampakkumiste kohta infot Ametlikest Teadaannetest. Viidatu on ka olnud tegelikkuses seadusandja mõte RVS § 58 lg-s 1 toodut sätestades. RVS seaduseelnõu 437 SE seletuskirja kohaselt oligi enampakkumise teate Ametlikes Teadaannetes avaldamise kohustuse ettenägemisel arvestatud sellega, et tegemist on seadustatud väljaandega ning seda on harjutud praktikas kasutama. Seetõttu ei saa kohus kuidagi nõustuda kaebaja väitega, et vastustaja tegevus, avaldades enampakkumisteateid erinevates allikates, oli kaebaja jaoks kuidagi eksitav.

14. Kohtu hinnangul on käesoleval juhul asjakohane ka Riigikohtu 20.05.2003 määruses nr 3- 3-1-37-03 väljendatud põhimõte, mille kohaselt juhul, kui haldusorgan on teinud haldusakti isikule teatavaks korduvalt, toimides seejuures õigusaktides nõutust hoolikamalt, siis hooletu kaebaja huvides tehtud täiendavad toimingud ei saa haldusorganit kohtuprotsessis asetada halvemale positsioonile. Isegi juhul, kui kaebaja sai esmakordselt tutvuda enampakkumisteatega 22.05.2012 Äripäeva vahendusel, mida kohus ei pea küll usutavaks, on tegemist kaebaja enda hooletusega. Nagu kohus juba eelnevalt mainis, on kaebaja puhul tegemist jäätmevaldkonnas staažika ettevõtjaga, kes tulenevalt oma majanduslikest huvidest ja kehtivast praktikast peabki Ametlikest Teadaannetest jälgima selliste enampakkumiste avaldamist. Seega, juhul kui kaebaja on käesoleval juhul olnud lihtsalt hooletu, ei saa kohus seepärast asetada haldusorganeid halvemale positsioonile ning kaebust seetõttu tähtaegselt esitatuks lugeda.

15. HKMS § 124 lg 2 kohaselt lõpetab kohus määrusega asja menetluse, kui kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ja tähtaeg ei kuulu ennistamisele. Kuna käesoleva kaebus on esitatud kaebetähtaega rikkudes, tuleb haldusasja menetlus lõpetada HKMS § 124 lg 2 alusel. Kaebaja pole kohtule esitanud kaebetähtaja ennistamise taotlust, kuigi kohus asja menetlusse võttes sellekohase küsimuse kaebajale esitas. Kaebaja on pidanud kaebust tähtaegselt esitatuks. Arvestades määruse p-des 12, 13 ja 14 toodut, ei pea kohus kaebetähtaja ennistamise taotlust ka perspektiivikaks.

16. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbivaatamata jätmise ja menetluse lõpetamise korral, kui käesolevas paragrahvis ei ole teisiti sätestatud. HKMS § 109 lg 1 kohaselt esitatakse kirjalikus menetluses menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Keskkonnateabe Keskus on esitanud kohtule HKMS § 109 lg-s 1 sätestatud nõuetekohase menetluskulude taotluse seoses Advokaadibüroo Nordeus OÜ poolt osutatud

6 õigusabiteenusega käesolevas haldusasjas. Advokaadibüroo Nordeus OÜ on Keskkonnateabe Keskusele osutanud õigusabiteenust 18,5 tunni ulatuses kogusummas 2553 eurot, sh käibemaks. Samuti on keskkonnaminister esitanud kohtule HKMS § 109 lg-s 1 sätestatud nõuetekohase menetluskulude taotluse seoses Advokaadibüroo Nordeus OÜ poolt osutatud õigusabiteenusega (haldusasjas 3-12-1137). Advokaadibüroo Noredus OÜ on keskkonnaministrile osutanud õigusabiteenust 5,5 tunni ulatuses kogusummas 759 eurot, sh käibemaks.

Kohus on seisukohal, et vastustajate menetluskulude hüvitamise taotlused tuleb jätta rahuldamata, kuna käesolev kaebus ei ole haldusorganite igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, mistõttu ei ole õigustatud kaebajalt välja mõista haldusorganitele välise õigusabi kasutamise tõttu tekkinud menetluskulusid (vt ka Riigikohtu 30.11.2010 otsust haldusasjas nr 3-3-1-63-10, Riigikohtu 14.01.2009 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-08, Riigikohtu 06.11.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-52-07 ja Riigikohtu 19.06.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-24-07).

Maret Altnurme Kohtunik