3-10-2417/43 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. juuni 2012, Tartu

Haldusasja number

3-10-2417

Haldusasi

MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu kaebus haridus- ja

teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja nr 732 ja

15. juuli 2010. a käskkirja nr 737 tühistamiseks,

haridus- ja teadusministrile kohustava ettekirjutuse

tegemiseks ning Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a

määruse nr 112 osaliseks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2011. a otsused

haldusasjades nr 3-10-2117, 3-10-2136 ja 3-10-2417

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ Eesti Euroinfo Ühing apellatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja MTÜ Eesti Euroinfo Ühing, esindaja v. adv Ott

Saame

Vastustajad haridus- ja teadusminister ning Vabariigi

Valitsus

Kolmas isik SA Archimedes Eesti Kõrghariduse

Kvaliteediagentuur

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2011. a

otsused muutmata.

2. Jätta apellandi menetluskulud tema enda kanda.

3. Võtta asja materjalide juurde SA Archimedes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur

poolt apellatsioonimenetluses esitatud dokumendid.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest arvates ehk kuni 12. juulini 2012.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirjaga nr 732 (käskkiri nr 732) otsustati

esitada Vabariigi Valitsusele ettepanek anda eraülikoolile Euroakadeemia tähtajaline õigus

õpet läbi viia ja väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid järgmiselt:

1) tähtajaga kuni 30. juuni 2013 keeled ja kultuurid õppekavagrupi bakalaureuse- ja

magistriõppes;

2) tähtajaga kuni 30. juuni 2012 keskkonnahoid ning ärindus ja haldus õppekavagrupi

bakalaureuse- ja magistriõppes.

2. Haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirjaga nr 737 (käskkiri nr 737) otsustati

kinnitada Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri (EKKA) ettepanek mitte anda eraülikoolile

Euroakadeemia õigust kunstide õppekavagrupis magistriõpet läbi viia ega väljastada vastavaid

akadeemilisi kraade ja diplomeid.

3. Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrusega nr 112 (määrus nr 112) muudeti

Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2008. a määrust nr 178 „Kõrgharidusstandard“.

Muudatusega lisas Vabariigi Valitsus muuhulgas käskkirjale nr 732 tuginedes

kõrgharidusstandardi lisasse 3 Euroakadeemia kohta keelte ja kultuuride, keskkonnahoiu ning

ärinduse ja halduse õppekavagruppidesse tähtajalise õppe läbiviimise õiguse.

4. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada

käskkiri nr 732 ning teha haridus- ja teadusministrile ettekirjutus hindamistulemuste osas asja

uueks otsustamiseks (haldusasi nr 3-10-2117). Kaebuse kohaselt on üleminekuhindamist

reguleerivas menetluskorras olulised puudused ja hindamisel on rikutud üleminekuhindamise

menetlusreegleid. Samuti ei ole vaidlustatud käskkirja aluseks olevate haldusotsuste tegemisel

järgitud kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.

5. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada

käskkiri nr 737 ning teha haridus- ja teadusministrile ettekirjutus hindamistulemuste uueks

otsustamiseks (haldusasi nr 3-10-2136). Kaebuse kohaselt on üleminekuhindamist

reguleerivas menetluskorras olulised puudused ja hindamisel on rikutud üleminekuhindamise

menetlusreegleid. Samuti ei ole vaidlustatud käskkirja aluseks olevate haldusotsuste tegemisel

järgitud kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.

6. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada

määrus nr 112 osas, millega kinnitati Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2008. a määruse nr

178 „Kõrgharidusstandard“ lisas 3 käskkirjas nr 732 tehtud ettepanek anda Euroakadeemiale

tähtajaline õigus õpet läbi viia ning väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi

kraade ja diplomeid tähtajaga kuni 30. juuni 2013 keelte ja kultuuride bakalaureuse- ja

magistriõppe õppekavagruppides ning tähtajaga kuni 30. juuni 2012 keskkonnahoiu ning

ärinduse ja halduse bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavagruppides (haldusasi nr 3-10-

2417). Kaebuse kohaselt on vaidlustatud määrus õigusvastane osas, milles on kinnitatud

käskkirjas nr 732 tehtud ettepanek. Üleminekuhindamisel tehtud haldusotsused tuginevad

volitusnormita antud õigusaktidele ning üleminekuhindamist reguleerivas menetluskorras on

olulised puudused. Samuti ei ole hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur selge ja

läbipaistev.

7. Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2011. a otsustega haldusasjades nr 3-10-2117, 3-10 2136 ja

3-10-2417 jäeti kaebused rahuldamata. Otsuste põhjendused:

a) Haridus- ja teadusminister on käskkirjade nr 732 ja 737 andmisel kinni pidanud

üleminekuhindamise menetluse korrast, hindamisel on võetud aluseks õiged asjaolud,

lähtutud on üldtunnustatud hindamise kriteeriumitest ja asjakohastest kaalutlustest.

Hindamisnõukogu on esitatud andmeid ratsionaalselt kaalunud, mistõttu on lõpliku

ettepaneku aluseks olev hinnang põhjendatud ja kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

b) Määrus nr 112 on vaidlustatud osas nii formaalselt kui materiaalselt õiguspärane.

Vastustaja on Euroakadeemia üleminekuhindamise haldusotsuste tegemisel järginud

kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki. Nii haridus- ja teadusminister kui

hindamisnõukogu on otsuste langetamisel igakülgselt ja põhjalikult kaalunud Euroakadeemia

esitatud argumente ja tõendeid.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

8. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas halduskohtu otsuste peale apellatsioonkaebused, milles

palus halduskohtu otsused tühistada ning teha uued otsused, millega MTÜ Eesti Euroinfo

Ühing kaebused rahuldada. Haldusasjades nr 3-10-2117 ja nr 3-10-2136 esitatud

apellatsioonkaebuste põhjendused:

a) Halduskohus on asunud põhjendamatule ning väärale seisukohale, et haridus- ja

teadusministril oli vastav pädevus edasivolitamiseks ning et EKKA 14. oktoobri 2009. a

määrus „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ (EKKA määrus) oli antud kehtiva

volitusnormi alusel. Haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra

kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA hindamisnõukogule ületanud talle antud

pädevust, sest tal puudus õigus üleminekuhindamise nõuete kehtestamise edasivolitamiseks.

Ülikooliseadus (ÜKS) § 567 lg 111, mis annab haridus- ja teadministrile volituse kehtestada

üleminekuhindamise täpsemat korraldust, ei sisalda volitust kehtestada kriteeriume, milliste

alusel õppekavagruppe hinnata. Kehtiv õigus ei sisalda volitusnormi, mis võimaldaks

Vabariigi Valitsusel vastu võtta õigusakti, kehtestamaks kriteeriume õppekavagruppide

hindamiseks. Seega saab käesoleval ajal vastavaid sisulisi nõudeid kehtestada üksnes

seadusandja. Kuivõrd praegusel juhul on sisulised tingimused kehtestatud EKKA määrusega,

on need tühised.

b) Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et üleminekuhindamise menetluskord ja hindamise

lõppotsuse kujunemise protseduur on selged ja läbipaistvad. Halduskohus on rikkunud

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 25 lg-t 5 ja Tsiviilkohtumenetluse seadustiku

(TsMS) § 442 lg-t 8, kui on jätnud analüüsimata kaebustes antud küsimuses esitatud sisulised

etteheited. Kuivõrd halduskohus on jätnud olulises ulatuses käsitlemata kaebustes esitatud

väited, puudub endiselt selgus, milline on hindamisnõukogu otsuste ja ministri otsuste

õiguslik jõud ning kas kaebaja õigusi rikuvad haridus- ja teadusministri käskkirjad või

Vabariigi Valitsuse määrus.

c) Halduskohus on rikkunud menetlusõiguse norme, kui on jätnud otsustes käsitlemata

kaebaja väited seonduvalt üleminekuhindamise protsessis tehtud otsuste vaidlustamise korra

ebaselgusega.

d) Halduskohtu otsustes toodud seisukohad, et vaidlustatud haldusaktid on nii formaalselt kui

ka materiaalselt õiguspärased ei ole kontrollitavad. Kohtuotsused ei sisalda kohtu põhjendusi

ega selgitusi, millistest nähtuks, kuidas kohus jõudis järeldusele, et kaalutlusõiguse teostamise

piire on järgitud. Halduskohus on jätnud tähelepanuta kaebustes esitatud sisulised

argumendid, mis kinnitavad, et EKKA otsustes ei ole kõiki olulisi asjaolusid igakülgselt

arvesse võetud ning et hinnangute andmisel on lähtutud asjakohatutest kaalutlustest.

e) Halduskohus ei ole haldusasjas nr 3-10-2117 tehtud otsuses vastanud kaebusele seonduvalt

kaebaja ettevõtlusvabaduse riivega, jättes kaebuse nimetatud osas lahendamata. Paljudes

õppekavagruppides üksnes tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmine toob endaga kaasa

põhjendamatu riive MTÜ Eesti Euroinfo Ühing ettevõtlusvabadusele.

f) Haldusasjas nr 3-10-2136 tehtud otsuses ei ole halduskohus vastanud kaebuses toodud

väidetele, et hindamisel on rikutud üleminekuhindamise menetlusreegleid. Osahinnangu

muutmise menetluse läbiviimisel on oluliselt eksitud kehtiva korra vastu ning MTÜ-le Eesti

Euroinfo Ühing ei tagatud ärakuulamisõigust.

9. Haldusasjas nr 3-10 2417 esitatud apellatsioonkaebuse põhjendused:

a) Halduskohus on asunud ebaõigele ja motiveerimata seisukohale, et asjakohatu on kaebaja

väide, et üleminekuhindamisel tehtud haldusotsused tuginevad volitusnormita antud

õigusaktidele. Halduskohus on vastavat seisukohta põhjendanud üksnes sellega, et haridus- ja

teadusministri 6. mai 2009. a käskkiri nr 367 „Kõrghariduse omandamist võimaldatavate

õppeasutuste ja õppekavagruppidele hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ (käskkiri nr

367) ja EKKA määrus on kehtivad, kaebaja neid õigeaegselt vaidlustanud ei ole, mistõttu

kohtul puudub õigus nende haldusaktide õiguspärasuse kontrollimiseks. Ebaõige on

halduskohtu seisukoht, et käskkiri nr 367 ja EKKA määrus on haldusaktid, mistõttu on ekslik

ka kohtu seisukoht, et MTÜ Eesti Euroinfo Ühing oleks pidanud neid vaidlustama

haldusaktide vaidlustamisele ettenähtud korras. Nii käskkiri nr 367 kui ka EKKA määrus

sisaldavad abstraktseid käitumise üldreegleid ning nendes puudub üksikaktile omane

konkreetsus ja adressaatide ring, mistõttu on need käsitletavad määrustena ehk üldaktidena

vaatamata oma nimetusele. Seega ei olnud käskkiri nr 367 ega EKKA määruse vaidlustamine

MTÜ Eesti Euroinfo Ühing poolt menetluslikult võimalik ning ainsaks võimaluseks oma

õiguste kaitsmisel on tugineda käskkirja nr 367 ja EKKA määruse õigusvastasusele ning

vastuolule Põhiseadusega. Lisaks on halduskohus jätnud tähelepanuta kaebuses esitatud

väited, mille kohaselt on käskkiri nr 367 antud enne vastava volitusnormi jõustumist, mistõttu

puudus haridus- ja teadusministril käskkirjas nr 367 sisalduva määruse kehtestamiseks 6. mail

2009 seaduslik alus.

b) Halduskohus ei ole kaevatavas otsuses käsitlenud kaebaja väidet, mille kohaselt ei ole

käskkiri nr 367 üldaktina üldse kehtiv, kuna see pole nõuetekohaselt avaldatud.

c) Juhul kui kohus peaks asuma seisukohale, et käskkiri nr 367 ja EKKA määrus on halduse

üksikaktid, on MTÜ Eesti Euroinfo Ühing seisukohal, et tegemist on tühiste haldusaktidega

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3 mõttes. HMS § 63 lg-s 4 sätestatut arvestades

on asjakohatu halduskohtu esitatud põhjendus, mille kohaselt kohtul puudub õigus käskkirja

nr 367 ja EKKA määruse õiguspärasuse kontrollimiseks, sest kaebaja ei ole neid õigeaegselt

vaidlustanud.

d) Haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise

delegeerimisega EKKA hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust ning

üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik.

10. Tartu Ringkonnakohtu 16. märtsi 2011. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-10-2117, 3-

10-2136 ja 3-10-2417 ühte menetlusse (haldusasi nr 3-10-2417).

11. Haridus- ja teadusministri ning Vabariigi Valitsuse vastuses MTÜ Eesti Euroinfo Ühing

apellatsioonkaebustele palutakse apellatsioonkaebused rahuldamata jätta järgmiste

põhjendustega:

a) Käskkirja nr 367 näol on tegemist üksikaktiga, millega kirjeldati üleminekuhindamise

menetlust ja määrati taotlejate jaoks kindlaks hindamise ajakava ja hindamiseks vajalikud

andmed. Käskkiri nr 367 on õiguspärane nii enne 23. oktoobrit 2009 kui pärast nimetatud

kuupäeva (mil jõustus ÜKS § 567 lõige 111). Eraldi volitusnorm haridus- ja teadusministrile

üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks lisati seadusesse ennekõike selguse

huvides. Kuna käskkirja nr 367 näol on tegemist üksikaktiga, mitte üldaktiga, annavad selle

preambulis viidatud sätted ka enne vastavasisulist seadusemuudatust haridus- ja

teadusministrile õiguse üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks. Kuna käskkirja

nr 367 näol ei ole tegemist üldaktiga, ei saa sellele kohaldada haldusmenetluse seaduses

määruse kohta sätestatut või Riigikohtu praktikast määruse kehtivuse kohta öeldut. Käskkiri

on kõigile adressaatidele teatavaks tehtud. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing ei ole käskkirja nr 367

vaidlustanud ega seadnud selle kehtivust üleminekuhindamise läbimisel kahtluse alla. Kuni

käskkirja nr 367 ei ole täielikult või osaliselt kehtetuks tunnistatud, on see kehtiv ja nii

taotlejad kui Haridus- ja Teadusministeerium peavad üleminekuhindamise läbiviimisel ja

õppe läbiviimise õiguse andmisel selles sätestatud nõuetest lähtuma.

b) Haridus- ja teadusminister ei ole ülikooliseadusega talle pandud ülesandeid EKKA-le edasi

volitanud. Minister on talle antud volitused käskkirjas nr 367 täitnud. See aga ei takista ega

keela EKKA-l tema poolt läbiviidava menetlustoimingu reegleid ÜKS § 10 lg-te 1 ja 5 alusel

täpsustamast. EKKA ei vaja selleks seaduses eraldi volitusnormi või edasivolitust. Ka EKKA

määruse näol on tegemist üksikaktiga, mistõttu ei ole MTÜ Eesti Euroinfo Ühing väited

edasivolitamise lubamatuse osas asjakohased. Üleminekuhindamise käigus EKKA-s

läbiviidav hindamine on haldusmenetluse seaduse tähenduses menetlustoiming.

c) Üleminekuhindamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid ning

üleminekuhindamine ei ole puudulikult reguleeritud. Haridus- ja teadusminister (ja Vabariigi

Valitsus) lähtub oma otsuse tegemisel haldusmenetluse seaduse sätetest. Lisaks sellele on

kõik muud vajalikud sätted ette nähtud üleminekuhindamist puudutavates aktides.

Põhjendatud ei ole MTÜ Eesti Euroinfo Ühing seisukoht, justkui oleksid vaidlustatud otsused

motiveerimata. Kuid isegi kui jaatada puudusi menetluses või otsuste põhjendamisel, ei ole

tegemist asja otsustamist mõjutada võinud eksimustega.

d) Ärakuulamisõigust ei ole rikutud. Hindamiskomisjoni osahinnangud saadeti

Euroakadeemiale arvamuse avaldamiseks. Seega on ärakuulamine toimunud ja see on

toimunud peale peamiste tõendite kokkukogumist, s.o peale hindamiskomisjoni

osahinnangute kujundamist, kuid enne hindamisnõukogu otsuse langetamist. Kuigi

hindamisnõukogu vaidlustas ühe osahinnangu ning hindamiskomisjon muutis osahinnangut,

ei olnud muudetud osahinnangu Euroakadeemiale veelkordseks seisukohavõtuks esitamine

vajalik, kuna raportisse ei lisatud täiendavaid fakte või uusi hinnanguid, mis oleksid jäänud

õppeasutusele teadmata. Osahinnangu muutmise menetluse läbiviimisel hindamisnõukogu

oma volitusi ei ületanud.

e) Ebaõige ja põhjendamata on MTÜ Eesti Euroinfo Ühing seisukoht, et üleminekuhindamise

otsuste tegemisel ei ole järgitud kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki ning

proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Minister

on otsuse teinud kõiki asjaolusid hinnates ja kaaludes. Ka EKKA on oma otsused teinud

ratsionaalselt kaalutledes. Üleminekuhindamisel on välja selgitatud kõik olulised asjaolud.

Ebaõige on apellatsioonkaebuses väidetu, mille kohaselt on haridus- ja teadusminister

kinnitanud, et otsuste motiveerimist ja põhjendamist sisuliselt ei toimu ning et EKKA otsustus

on motiveerimata. Asjaolu, et haridus- ja teadusminister on viidanud kaalutlusõiguse

teostamise piiride ammendava määratlemise võimatusele, ei tähenda, et üleminekuhindamise

otsused oleksid seetõttu kontrollimatud või motiveerimata ja põhjendamata.

f) Üleminekuhindamisel ei ole riivatud Euroakadeemia ettevõtlusvabadust. MTÜ Eesti

Euroinfo Ühing väited, et tähtajalise õppe õiguse andmisel ei vasta üliõpilaste arv enam

varasemale tasemele ja et see toob kaasa majandusliku kahju on põhjendamatud. Ka

tähtajaline õppe õiguse andmine on positiivne otsus ja Euroakadeemia on ka seni tingimisi

akrediteeritud õppekavadele üliõpilasi edukalt vastu võtnud. Üliõpilaste arvu muutumist

Euroakadeemiasse vastuvõtul ei saa seostada tähtajaliste õppe läbiviimise otsustega, vaid see

võib sõltuda mitmetest muudest asjaoludest ning üliõpilaste arvu võimaliku muutumisega

vastuvõtul peab erakool oma tegevuses pidevalt arvestama.

12. EKKA vastuses nõustutakse Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebustele

esitatud vastuses toodud väidetega ning märgitakse täiendavalt järgmist:

a) Ebaõige on apellatsioonkaebuses väidetu, et haridus- ja teadusminister on

üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA

hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust.

b) Ebaõige on väide, et haridus- ja teadusminister on ilma kaalutlusõiguseta kohustatud otsuse

vormis kinnitama EKKA hindamisnõukogu ettepaneku. Ülikooliseadusest ei tulene, et

haridus- ja teadusministril ning Vabariigi Valitsusel ei oleks õppe läbiviimise andmise

haldusotsuste tegemisel kohustust lähtuda haldusmenetluse seadusest, mh kohustusest

selgitada omal algatusel välja kõik asjas tähtsust omavaid asjaolud ja neid kaaluda. Sealjuures

on haldusorganitel kahtlemata õigus EKKA hindamisnõukogu otsus ebapiisavate põhjenduste

või muude rikkumiste tõttu hindamisnõukogule tagasi saata.

c) Vaidlustatud käskkirjad nr 732 ja 737 ei ole motiveerimata. Käskkirjades on põhjenduste

osas sõnaselged viited EKKA hindamisnõukogu otsustele. Põhjalikumad arutluskäigud aga,

mis toodud põhjendusteni viisid, sisalduvad õppekavagrupi ja õppeastme põhistes

tavamenetluse hindamisvormides ja nende põhjal vastu võetud osahinnangutes, mis on

kõikide EKKA hindamisnõukogu otsuste lahutamatuks osaks.

d) Ebaõige on apellatsioonkaebuses toodud väide nagu kahjustaks tähtajalise õppe läbiviimise

õiguse andmine teatavates õppekavagruppides MTÜ Eesti Euroinfo Ühing mainet ning rikuks

aastatepikkuse tööga saavutatud maine ja reputatsiooni.

13. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing täiendavates seisukohtades leitakse järgmist:

a) Üleminekuhindamise regulatsioon on vastuolus õigusselguse põhimõttega ning piirab

niisugusena oluliselt isikute subjektiivsete õiguste kaitset. Samuti ei ole üleminekuhindamise

regulatsioon kooskõlas põhiseaduse §-st 14 tuleneva menetlus- ja korralduspõhiõigusega ning

hea haldustavaga. Üleminekuhindamise sätted, võimaldavad isikute õiguste ulatuslikku

piiramist, ent ei ole sealjuures piisavalt arusaadavad ning selged, kuivõrd ei võimalda avaliku

võimu käitumist prognoosida.

b) Ekslik on vastustaja seisukoht, et nii käskkiri nr 367 kui ka EKKA määrus on käsitletavad

üksikaktina. Käskkiri nr 367 on HMS § 88 tähenduses antud piiritlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks ning see ei olnud antud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud

adressaatidele.

c) Haridus- ja teadusministril puudus käskkirja nr 367 andmiseks õiguslik alus ning minister

on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA

hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust. EKKA määruses toodud

üleminekuhindamise nõuded on õigusvastased ning on otseselt kaasa toonud käskkirja nr 737

õigusvastasuse.

d) Üleminekuhindamise lõpptulemuse kujunemine ei ole jälgitav ega kontrollitav ning

oluliselt on rikutud ka menetlusnõudeid. Üleminekuhindamise tulemusena antud hinnangud ja

langetatud otsused on läbipaistmatud ega ole kontrollitavad.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Kõigepealt määratleb ringkonnakohus vaidluse eseme ja asjakohased nõuded. Kaebaja on

vaidlustanud haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja nr 732, millega tehti

ettepanek Vabariigi Valitsusele anda eraülikoolile Euroakadeemia tähtajalise õppe läbiviimise

õigus. Vabariigi Valitsus realiseeris selle ettepaneku 12. augustil 2010 määruse nr 112

kehtestamisega, millega muudeti 18. detsembri 2008. a määrust nr 178

„Kõrgharidusstandard“. Tulemusena nägi muudetud määrus „Kõrgharidusstandard“

Euroakadeemiale teatud õppekavagruppides vaid tähtajalise õppe läbiviimise õiguse. Kaebaja

on vaidlustanud selles osas ka Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määruse.

Esimest neist aktidest, haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja, millega tehti

Vabariigi Valitsusele vastav ettepanek, tuleb pidada lihtsalt menetlustoiminguks. Iseseisvalt ei

muutnud see käskkiri kellegi õigusi ega kohustusi. Seega ei ole asjakohane selle

menetlustoimingu tühistamise kaebus, kuna menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada.

Juhul, kui selle menetlustoimingu alusel antud Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus

nr 112 osutub kaebaja õigusi rikkuvaks haldusaktiks, on selle menetlustoimingu

vaidlustamiseks esitatud argumente võimalik arvesse võtta lõpliku haldusakti õiguspärasuse

kontrollimisel (RKHKo 3-3-1-8-02, p 5).

Samuti on vaidlustatud haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirja nr 737, millega

kinnitati EKKA ettepanek mitte anda eraülikoolile Euroakadeemia õigust kunstide

õppekavagrupis magistriõpet läbi viia. Kuna selle aktiga lõpetati erakooliseaduse § 33 lg-st 7

tulenevalt kaebaja õigus teatud õppekavagrupis õppe läbiviimiseks, siis tuleb seda käskkirja

pidada haldusaktiks ning tühistamiskaebust asjakohaseks.

15. Kaebaja väidab, et Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus on vaidlustatud osas

materiaalses mõttes haldusakt, kuna muudab kindlate isikute, sealhulgas kaebaja, õigusi ja

kohustusi ega ole suunatud määramatule hulgale adressaatidele. Kaebaja väite paikapidavuse

korral tuleks selle määruse volitusnormiks olev ülikooliseaduse § 211 lg 1 ja 2 tunnistada

põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles see regulatsioon näeb ette, et määrusega

kehtestatakse õppekavagrupid, milles konkreetsel õppeasutusel on õigus õpet läbi viia ning

vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid väljastada (vrdl RKHKm 3-3-1-85-10, RKÜKo 3-

3-1-85-10). Samas peab põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolli algatamiseks olema

regulatsioon asjassepuutuv ehk otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui

kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele

vastavuse korral (RKPKm 3-4-1-9-08, p 16). Kui ka põhiseadusele mittevastavuse korral

tuleks kaebuse suhtes teha samasugune otsus nagu põhiseadusele vastavuse korral, siis ei ole

eelnevalt määratletud asjassepuutuvuse kriteeriumi järgi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks alust, sest isiku õiguste kaitseks ei ole seadusesätte kehtetuks

tunnistamine vajalik.

16. Seega juhul, kui ringkonnakohus loeb Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määruse

kaebaja õigusi mitterikkuvaks, siis ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

algatamiseks alust.

Järgnevalt hindabki ringkonnakohus kõigepealt haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a

käskkirja nr 732 õigusvastasuse küsimust ja selle raames ka küsimust, kas Vabariigi Valitsuse

12. augusti 2010. a määrus võiks õigusvastasuse tõttu rikkuda kaebaja õigusi (osa I). Seejärel

lahendab ringkonnakohus haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirja nr 737

tühistamise nõude (osa II) ning formuleerib viimasena oma lõppseisukohad ja võtab

seisukoha menetluskulude osas (osa III).

I

17. Kaebaja väidab, et EKKA-l puudus alus üleminekuhindamise läbiviimise korra

kehtestamiseks. Halduskohus on selgitanud, et õiguslik alus EKKA-le üleminekuhindamise

läbiviimise korra kehtestamiseks tulenes ÜKS § 10 lg-st 1. Selle seisukohaga tuleb nõustuda.

ÜKS § 567 lg 111 sätestab tõepoolest, et kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste

õppekavagruppide hindamisele ülemineku täpsema korralduse kehtestab haridus- ja

teadusminister käskkirjaga. Teisalt sätestab ÜKS § 10 lg 1 p 2, et kõrghariduse

kvaliteediagentuuri – seega EKKA - ülesandeks on muuhulgas ka korraldada ja viia läbi

kõrgharidustaseme õppekavagruppide kvaliteedi hindamist. Sõna „korraldamine“ viitab

ringkonnakohtu hinnangul selgelt ka õigusele välja töötada ja kehtestada regulatsioon, mis on

vaja õppekavagruppide kvaliteedi hindamiseks, sealhulgas ka hindamiskriteeriumite

väljatöötamise õigusele. Seega oli ka ringkonnakohtu arvates EKKA-l õiguslik alus 14.

oktoobril 2009 õigusakti „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ kehtestamiseks.

Siinkohal tuleb möönda, et ÜKS § 567 lg 111 ja § 10 lg 1 vahel on võimalik näha vastuolu,

kuna esimene annab määruse andmise õiguse haridus- ja teadusministrile ning teisest võib

järeldada samasuguse akti andmise õigust EKKA-l. Kuid ka tervikuna on õppekavagruppide

kvaliteedi hindamise osas ülikooliseaduse regulatsioon väga keeruline, raskesti arusaadav ja

üsna ebaselge, mis viitab, et õigusloome kvaliteet selles küsimuses ei ole kõige eeskujulikum.

Selles olukorras tuleb ringkonnakohtu hinnangul tõlgendada vaidlusaluseid norme selliselt, et

EKKA-l on õigus ÜKS § 10 lg 1 p 2 alusel kehtestada ka üleminekuhindamise nõuete ja korra

kohta oma regulatsiooni. Selle kasuks räägib see, et ÜKS § 10 lg 1 annab EKKA-le väga laiad

volitused õppekavagruppide kvaliteedi hindamise läbiviimisel, ning, nagu eelnevalt märgitud,

saab eeldada, et see hõlmab ka vajalikus osas regulatsiooni kehtestamist.

Ringkonnakohus ei näe samuti ka põhjust, miks peaks vastuoluliste normide puhul (ÜKS §

567 lg 111 ja § 10 lg 1) eelistama just esimest normi. Lisaks on haridus- ja teadusminister

andnud 6. mail 2009 välja käskkirja nr 367, millega kehtestas kõrghariduse omandamist

võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja korra

ning jätnud selle korra p-ga 9 EKKA-le võimaluse üksnes õppe kvaliteedi, ressursside ja

jätkusuutlikkuse hindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamise. Seega on valdavas osas

lähtutud siiski ÜKS § 567 lg-st 111. Neil põhjustel peab ringkonnakohus EKKA 14. oktoobri

2009. a määrust „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“, õiguspäraseks.

18. Ringkonnakohus märgib siinkohal, et ehkki üleminekuhindamise regulatsioon on väga

keeruline, raskesti arusaadav ja ebaselge, ei saa rääkida siiski õigusselguse põhimõtte

rikkumisest ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks õigusselguse

põhimõtte rikkumise tõttu puudub alus.

19. Etteheide, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik, ei ole ringkonnakohtu arvates

asjakohane. Haldusakti andmise aluseks oleva regulatsiooni puudulikkus ei tähenda

vältimatult selle alusel antava haldusakti õigusvastasust. Ka lakoonilise regulatsiooni alusel

on võimalik anda õiguspäraseid haldusakte.

Küsimus, kas minister peaks ÜKS § 567 lg 8 p 3 ja lg 11 järgi negatiivset otsust

argumenteerima, ja millistele argumentidele ta sealjuures tugineda võiks, ei oma käesolevas

asjas vähimatki tähtsust. Käskkirjaga nr 732 ei teinud haridus- ja teadusminister ÜKS § 567 lg

8 p-s 3 ja lg-s 11 nimetatud otsust ning puudub vajadus spekuleerida selle üle, kuidas

niisugune otsus peaks olema vormistatud.

20. Samuti väidab kaebaja, et haridus- ja teadusministril ei ole õigust teha EKKA ettepaneku

suhtes uut otsust ega Vabariigi Valitsusel õigust teha ministri ettepaneku suhtes uut otsust.

Ringkonnakohus ei saa ka seda väidet pidada praeguse vaidluse lahendamisel asjakohaseks.

Ringkonnakohtu hinnangul on EKKA, ministri ja Vabariigi Valitsuse vahel haldusorganite

vaheline sisesuhe, kus kõrgemalseisvad organid teostavad sisuliselt kontrolli alamalseisvate

organite tehtud otsustuste õiguspärasuse üle ning nendega nõustudes kehtestavad otsustuse

lõpuks haldusaktina. Alamalseisvate organite ettepanekud on sisuliselt menetlustoimingud

lõplikule haldusaktile, mis antakse Vabariigi Valitsuse poolt. Kaebuse esitaja õigusi võib

rikkuda lõppkokkuvõttes üksnes Vabariigi Valitsuse õigusakt, millega muudetakse ülikooli

seniseid õigusi õppe läbiviimisel. Käesoleval juhul oleks selleks Vabariigi Valitsuse 12.

augusti 2010. a määrus nr 112.

21. Ka kaebaja etteheide selle kohta, et EKKA toimingute vaidlustamise kord on ebaselge, ei

ole ringkonnakohtu arvates asjakohane. Abstraktne etteheide vaidlusaluse haldusmenetluse

aluseks oleva regulatsiooni puudustele ei muuda alati vältimatult õigusvastaseks

haldusmenetluse lõpptulemust ennast. Reeglina on menetlustoimingute õiguspärasust

võimalik vaidlustada siis, kui vaidlustatakse lõplikku haldusakti (RKHKo 3-3-1-8-02, p 5).

Kui kaebaja ei näinud vajadust avalik-õigusliku vaidluse lahendamise erikorra (vt HKMS § 4

lg 1, HKMS vr § 3 lg 2) raames üleminekuhindamise toimingute vaidlustamiseks nende

nõuetele mittevastavuse tõttu EKKA 14. oktoobri 2009. a akti „Üleminekuhindamise nõuded

ja läbiviimise kord“ p 49 alusel, siis oli tal võimalik vaidlustada hindamistoiminguid

materiaalse õiguspärasuse aspektist praeguses kohtumenetluses.

22. Nõustuda ei saa ka kaebaja seisukohaga, et üleminekuhindamisel on tehtud materiaalselt

õigusvastaseid otsuseid ning rikuti kaalutlusõiguse reegleid ja õiguse üldpõhimõtteid.

Halduskohus on iseenesest õigesti märkinud, et kaalutlusotsuste kontroll halduskohtus piirdub

üldjuhul vaid menetlusnõuete ja kaalutlusreeglite järgimise kontrolliga.

Ringkonnakohus ei näe vaidlustatud menetlustoimingute ega Vabariigi Valitsuse määruse

puhul õiguse üldpõhimõtete rikkumist. Valitud lahendust saab pidada proportsionaalseks,

kuna lõppkokkuvõttes ei keeldutud kaebajale õppe läbiviimise õiguse andmisest ÜKS 567 lg

11 alusel, vaid anti võimalus õppe läbiviimiseks teatud tähtaja jooksul.

Kaalutlusotsuste kontrollimine halduskohtus saab toimuda eeskätt otsuses ja muudes

menetlusdokumentidest toodud põhjendustele ja kaalutlustele tuginedes. Nähtuvalt asja

materjalidest on vaidlusalusele Vabariigi Valitsuse määrusele eelnenud põhjalik menetlus, kus

koostatud otsused on põhjendatud ja kaebajale kättesaadavad (vt haridus- ja teadusministri 14.

juuli 2010. a käskkirja põhjendusi, haldusasja nr 3-10-2117 tl 13, kd I). EKKA esialgse

eksperthinnangu koostamisel on antud Euroakadeemiale võimalus kommentaaride esitamiseks

ning seega on toimunud menetlusosalise ärakuulamine, nagu nõuab haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 40 lg 1 (tl 24-149, sama toimik).

23. Halduskohtu otsuses on antud hinnang kaebuse põhilistele väidetele seoses

kaalutlusõiguse teostamisega erinevate õppekavagruppidega. Ringkonnakohus nõustub

nendega ega pea vajalikuks neid korrata. Etteheitega kohtuotsuse vastuolulisuse osas ei saa

ringkonnakohus nõustuda. See, kui halduskohus käsitleb kaalutlusõiguse teostamise kontrolli

käigus haldusorgani poolt oluliseks peetud argumente ja kaalutlusi, ei tähenda, et halduskohus

oleks asunud haldusorgani asemele ja hakanud sisuliselt kaalutlusõigust teostama.

Vastustaja poolt kohtuistungil avaldatu, et see, kuidas eksperthinnang kujuneb, ei olegi

võimalik üksikasjalikult kirja panna, ei oma määravat tähtsust. „Üksikasjalikkus“ on

mõõdetamatu ning subjektiivne kategooria ning suure tõenäosusega ei olegi võimalik kõiki

küsimusi põhjendada selliselt, et see oleks absoluutselt kõikide isikute jaoks piisavalt

üksikasjalik.

HMS § 56 ei nõua haldusaktis selle andmise arutluskäigu esitamist, vaid üksnes põhjenduste

ja kaalutluste esitamist, mida on võimalik teha ka viitega teisele dokumendile. Vaidlust ei ole

selles, et kaebajale on kättesaadavad olnud nii ministri 14. juuli 2010. a käskkiri kui ka selles

viidatud põhjendused. Seega on Vabariigi Valitsuse vaidlusaluse määruse põhjendused olnud

kaebajale kättesaadavad ning vorminõuete rikkumist ei ole võimalik praeguses asjas ette

heita. Vabariigi Valitsuse määruses on viidatud konkreetsetele üksikaktidele, mille põhjal

määrus kehtestatakse ning seega oli täidetud ka HMS § 56 lg-s 1 sätestatud põhjendamise

nõue (läbi viitamise).

24. Halduskohtu poolt on mõningad kaebuse argumendid kaalutlusõiguse teostamise

küsimuses tõepoolest analüüsimata jäetud. See ei ole siiski halduskohtu otsuse tühistamise

aluseks, kuna nende osas on võimalik võtta seisukoht apellatsioonimenetluses.

25. Nõustuda ei saa ka kaebuse väitega, millest võib aru saada, nagu oleks EKKA

hindamiskomisjoni hinnang ja sellel põhinev hilisem hindamisnõukogu otsus vastuolus. Ka

EKKA hindamiskomisjoni otsuse kommentaaride osas on tegelikult loetletud paljuski samad

etteheited, mis olid toodud ka hindamiskomisjoni otsuses (tl 115-126, sama toimik).

Vastustaja vastuses on ka põhjendatud, kuidas ja milliste tõendite abil jõuti järeldusele, et

õppejõudude osalemine arendustegevuses on vähene (tl 175p, sama toimik) ja

ringkonnakohus neid põhjendusi siinkohal ei korda. Siinkohal osundab ringkonnakohus, et

õppejõududega seotud probleemidele oli viidatud ka hindamiskomisjoni esialgses hinnangus,

millele Euroakadeemial oli võimalik vastu vaielda (tl 57-57p, sama toimik), ning muuhulgas

viitas kaebaja, et õppejõudude teadustegevuse tulemused on nähtavad nende CV-dest, mis

vastustaja kinnitusel oligi üheks aluseks õppejõududele hinnangu andmisel.

Kaebuse p-des 2.1.3 – 2.1.4 toodud väidete osas on vastustaja oma vastuses piisavalt veenvalt

selgitanud, miks hindamistulemustes sellistele järeldustele jõuti. Ringkonnakohus peab neid

selgitusi veenvateks ja asjakohasteks ega korda neid. Siinkohal osundab ringkonnakohus, et

kaebuse argumendid on paljuski abstraktsed ja selge põhjenduseta – nii leitakse üldsõnaliselt,

et õppejõudude rahvusvahelisele mobiilsusele antud hinnang on põhjendamatu, vaieldav ja

suhteline. Sellised paljasõnalised etteheited ei saa olla kaalutlusõiguse kontrollimisel reeglina

otsuse tühistamise aluseks.

Kaebuse p 2.1.5 puhul, kus kaebaja ei nõustu seisukohaga, et miinuseks tuleb lugeda

üliõpilaste poolt mobiilsusprogrammides mitteosalemine, on kaebusest keeruline näha

etteheiteid kaalutlusõiguse teostamise osas. Sisuliselt põhjendatakse seal, miks ülikooli

üliõpilased teiste ülikoolide töös ei osale. Samas ei nähtu, miks on selle asjaolu

arvessevõtmine asjakohatu või kuidas on rikutud muid diskretsioonireegleid.

Kaebuse p-des 2.3.1 – 2.3.4 toodud etteheidetele on samuti põhjalikud ja veenvad selgitused

antud vastustaja vastuses ning ringkonnakohus neid ei korda. Ringkonnakohus märgib

siinkohal, et üleminekuhindamise eesmärk ei ole hinnatavale ülikoolile muuhulgas ka

ülitäpsete ja arvudes väljendatud juhiste etteandmine, kuidas tuleks ülikoolil oma tööd

edaspidiselt korraldada – näiteks kui palju tuleks läbi viia praktikume jms. Hinnang antakse

kokkuvõttes ekspertide esitatud seisukohtade põhjal ning sisaldab paratamatult ka

hinnangulist elementi, mida ei saa ega pea alati üksikasjalikult põhjendama.

Ülejäänud kaebuse p-des 2.3.5-2.6 esitatud väidetele on ringkonnakohtu hinnangul veenvad

põhjendused samuti vastustaja ja EKKA esitatud vastuses toodud. Põhjendustest nähtub, et

haldusmenetluses on toimunud igakülgne ja põhjalik kaalumine ning diskretsioonivigasid

tehtud ei ole. Ringkonnakohus ei näe vajadust nende põhjenduste refereerimiseks, seda enam,

et hilisemas kohtumenetluses ei ole kaebaja vastustaja ja EKKA esitatud seisukohti ümber

lükanud ega arusaadavalt kahtluse alla seadnud.

26. Nõustuda tuleb, et üksnes tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmine kujutab endast

kaebaja ettevõtlusvabaduse riivet. Teisalt ei tähenda üksnes riive olemasolu, et haldusakt

oleks õigusvastane. Eelnevalt ei leidnud ringkonnakohus, et kaebaja õigusi oleks riivatud

õigusvastaselt, sealhulgas ebaproportsionaalselt.

27. Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määruse vaidlustamiseks esitatud kaebuses väidab

kaebaja ka seda, et haridus- ja teadusministri 6. mai 2009. a käskkirjaga nr 367 kehtestatud

„Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele

ülemineku tingimused ja kord“ on üldakt. Edasi järeldab kaebaja, et kuna käskkiri anti 6. mail

2009 ning ÜKS § 567 lg 111, mis sätestas, et kõrghariduse omandamist võimaldavate

õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku täpsema korralduse kehtestab

haridus- ja teadusminister käskkirjaga, jõustus alles 23. oktoobril 2009, siis on käskkiri kui

üldakt antud ilma volitusnormita.

Sellise seisukohaga ei saa nõustuda. Haridus- ja teadusministri käskkiri ei ole üldakt, vaid

üksikakt. Käskkirja lisas on loetletud õppeasutused, kelle suhtes käskkiri kehtib. Kuna akti

adressaadid on selgelt loetletud ja nende ring ei ole määramata, on tegemist haldusaktiga

HMS § 51 lg 1 mõttes.

Sellest tulenevalt ei saa ka väita, et käskkiri oleks tühine pädevuse ületamise tõttu.

Vaieldamatult on haridus- ja teadusministril haridusküsimustes käskkirjade andmiseks

institutsionaalne ja esemeline pädevus. Käskkirja andmise hetkel ei olnud ühtki teist

haldusorganit, kelle pädevusse oleks sellise käskkirja andmise pädevus täpsemalt antud. Tõsi,

küsitav on selle käskkirja andmise õigusliku aluse olemasolu, kuna ÜKS § 567 lg 111 sel

hetkel ei kehtinud. Samas on kehtiv ja täitmiseks kohustuslik ka õigusvastane haldusakt

(HMS § 60 lg 1, § 61). Seega oli haridus- ja teadusministri käskkiri HMS § 60 lg 2 järgi

kohustuslik igaühele sõltumata selle õiguspärasusest, ning oli aluseks ka edasistele

menetlustoimingutele erinevate haldusorganite poolt ning lõppkokkuvõttes Vabariigi

Valitsuse poolt 12. augustil 2010 antud haldusakti andmisele.

Täiendavalt osundab ringkonnakohus, et isegi kui lugeda, et ministril puudus sellise käskkirja

andmiseks pädevus, siis ei saa käskkirja praeguse asja tehioludel lugeda ikkagi tühiseks HMS

§ 63 lg 3 p 3 mõttes. Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt peab selleks, et

haldusakti saaks lugeda tühiseks, olema tühisust tingiv tunnus olema ilmselge, ning

muuhulgas viitab ilmselge tühisuse puudumisele see, kui menetlusosalised haldusakti

aktsepteerivad (vt RKHKm 3-3-1-32-03, p 19). Ka praegu on nii kaebaja kui eelduslikult suur

hulk õppeasutusi käskkirja kehtivaks pidanud ning seda aktsepteerinud, ja kaebaja on

võimalikule tühisusele viidanud alles pärast hindamisel negatiivse lõpptulemuse saamist 17.

septembril 2010 esitatud kaebuses.

28. Eeltoodust tulenevalt on haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkiri õiguspärane.

Õiguspärane ning seega kaebaja õigusi mitterikkuv on ka Vabariigi Valitsuse 12. augusti

2010. a määrus. Seda isegi juhul, kui käsitada seda haldusaktina ning kohaldada sellele

haldusmenetluse seaduses sätestatud vormi- ja menetlusnõudeid. Seega ei muuda selle

määruse põhiseaduspärasusele antav hinnang kaebuse lahendamise lõpptulemust ning

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks ei ole alust.

II

29. Samuti on kaebaja vaidlustanud haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirja nr

737, millega otsustati eraülikoolile Euroakadeemia mitte anda õigust kunstide õppekavagrupis

magistriõpet läbi viia.

30. Selle kaebuse lahendamisel tehtud halduskohtu otsuse peale esitatud apellatsioonkaebus

ühtib osades küsimustes - kas EKKA-l oli õigus kehtestada 14. oktoobril 2009 akti

„Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“, kas üleminekuhindamise regulatsioon oli

puudulik ja kas üleminekuhindamise protsessis tehtud otsuste vaidlustamise kord on ebaselge

ja kas halduskohtu otsus on vastuoluline – teiste asjale liidetud apellatsioonkaebustega ning

ringkonnakohus on neis küsimustes oma seisukohad andnud juba ülalpool. Seetõttu

ringkonnakohus end neis küsimustes ei korda.

31. Kaebaja väidab, et pärast seda, kui EKKA hindamisnõukogu ei nõustunud

hindamiskomisjoni poolt õppe läbiviimise ressurssidele antud hinnanguga „vastab nõutavale

tasemele“ ja saatis osahinnangu hindamiskomisjonile teistkordseks läbivaatamiseks, siis oleks

tulnud kaebaja uuesti menetlusse kaasata. Samuti leiab kaebaja, et kuna algses osahinnangus

oli ressursside osas antud hinnang „vastab nõutavale tasemele“, siis oli selle muutmine uues

osahinnangus „osaliselt vastavaks“, mille tulemusena otsustas hindamisnõukogu teha lõpuks

teha ministrile ettepanek mitte anda Euroakadeemiale kunstide õppekavagrupi magistriõppes

õppe läbiviimise õigust, kaebaja õiguspärast ootust rikkuv.

Nende seisukohtadega ei saa nõustuda. EKKA poolt 14. oktoobril 2009 vastu võetud

„Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ p 45 sätestas, et hindamiskomisjoni

osahinnangutes vastuolude või vähese argumenteerituse ilmnemisel on EKKA

hindamisnõukogul õigus saata osahinnangud hindamiskomisjonile teistkordseks

läbivaatamiseks ja täpsustamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa rääkida kaitstava

õiguspärase ootuse tekkimisest olukorras, kus esialgne menetlustoiming oli isiku jaoks küll

soodsam, kuid samas näeb õigusakt selgelt ette võimaluse selle muutmiseks. Ka täiendava

kaasamise vajadusest ei saa siin ringkonnakohtu hinnangul rääkida. Vaidlust ei ole selles, et

Euroakadeemia oli esialgse hinnangu andmise menetlusse kaasatud. Uus otsustus

hindamiskomisjoni poolt tehti eelduslikult lihtsalt samade andmete põhjalt uue kaalumise

tulemusena, ning selle sai komisjon teha ilma, et oleks vaja olnud täiendavaid kaebaja

seisukohti ära kuulata. Samuti ei saa hindamisnõukogu otsustust, suunata hindamiskomisjoni

otsus uueks hindamiseks komisjonile, pidada volituste ületamiseks, kuna selline õigus tulenes

hindamisnõukogul viimati viidatud korra p-st 45.

32. Ministri käskkiri on piisavalt motiveeritud. Käskkirjas on ära toodud põhimotiivid, kus on

nimetatud need negatiivsed asjaolud, mis tingisid sellise otsuse tegemise. Asjaolu, et

käskkirjas ei ole selgesõnaliselt esitatud põhjendust, miks otsustati tähtajalise õppe

läbiviimise lubamise asemel keelduda õppe läbiviimise lubamisest täielikult, ei ole määrav

vormiviga. Kui konkreetse otsuse valikut on piisavalt ja igakülgselt põhjendatud, ei saa sellele

ette heita põhjendamispuudust seetõttu, et täiendavat tähelepanu pole pööratud alternatiivsete

lahenduste kasutamisest loobumise põhjendamisele.

Vastustaja poolt halduskohtu istungil antud seisukohtadele on apellant ringkonnakohtu

arvates omistanud haldusakti põhjendamise kontekstis meelevaldse tähenduse. Nagu eelnevalt

märgitud, on vaidlustatud haldusakt piisavalt motiveeritud.

33. Hinnang, et kunstiteaduse nimetuse all antav õpe taandub paljuski vaid kunstiajaloole, on

antud spetsialistide poolt ning ringkonnakohus ei näe veenvat alust selle hinnangu

paikapidavuses kahtlemiseks. Õppejõudude kvalifikatsiooni puudulikkust on piisavalt

selgitatud EKKA hindamisnõukogu 30. juuni 2010. a otsuses, haridus- ja teadusministri 15.

juuli 2010. a käskkirjas ja vastustaja poolt kaebusele esitatud vastuses. Ringkonnakohtu

hinnangul on neis dokumentides piisavalt selgitatud, miks on õppejõudude kvalifikatsioon

magistriõppetaseme läbiviimise jaoks puudulik. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, justkui

polekski oluline see, et kolmel õppekavaga soetud õppejõul ei ole doktorikraadi

õppekavagrupiga seotud valdkonnas ja et neil puuduvad kunstiteaduse valdkonnaga seotud

teaduspublikatsioonid. Kaebaja on ise viidanud, et Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2008. a

määrusega nr 178 kinnitatud „Kõrgharidusstandardi § 6 lg 7 p-de 1-2 kohaselt peab olema

õppejõul selleks vajalik õpetamispädevus ning tema kvalifikatsioon peab toetama õppekava

eesmärkide ja õpiväljundite saavutamist. On ilmne, et kvalifikatsiooninõue ei ole sätestatud

selles regulatsioonis üksnes formaalse nõudena. Eelduslikult on üldjuhul õpetamise kvaliteet

maksimaalseim, kui õppejõud omab kvalifikatsiooni samuti õpetataval erialal. Olukorras, kus

hindamisnõukogu otsuses on viidatud, et puuduvad andmed õppejõudude rahvusvahelisel

tasemel teadustööde kohta, ei saa nõuda, et haldusorganid oleksid täpsemalt põhjendanud, kui

palju ning millise tasemega teadustööd oleksid õppejõududelt nõutavad.

Ministri käskkirja sedastus, et korraliste õppejõudude arv ei ole piisav, ei ole ministri poolt

iseseisvalt käskkirja lisatud argument, vaid tuleneb üheselt ka hindamisnõukogu ettepanekust,

kus on märgitud, et õppekavaga seotud kaheksast õppejõust on korralisi kolm. Ka siinkohal

märgib ringkonnakohus, et kaalutlusotsuse puhul hinnangu „ei ole piisav“ andmisel ei pea

haldusorgan alati ära näitama, millistel tingimustel oleks hinnatavad kriteeriumid piisavad.

Paratamatult võib ulatusliku kaalutlusotsuse puhul olla keeruline konkreetseid tingimusi

määratleda. Olukorras aga, kus kaheksast õppejõust vaid kolm on korralised, ei saa hinnangut,

et korraliste õppejõudude arv pole piisav, pidada paljasõnaliseks ja põhjendamatuks.

34. Varasemate akrediteerimistulemuste arvestamisega seonduvat on selgitatud vastustaja

vastuses ning ringkonnakohus ei pea vajalikuks seda korrata.

35. Seega on haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkiri nr 737 õiguspärane ning

selle tühistamiseks pole alust.

III

36. Eeltoodust tulenevalt ei ole apellatsioonkaebuse rahuldamiseks alust. Halduskohtu otsused

tuleb jätta muutmata.

37. Apellandi poolt apellatsioonimenetluses taotletud menetluskulud 5465,9 eurot jäävad

tervikuna HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna menetluskulud jäävad tervikuna

kaebaja kanda, ei võta ringkonnakohus seisukohta nende menetluskulude väljamõistmise

võimalikkuse osas ega kommenteeri apellandi esitatud vastuväidet ringkonnakohtu 3. aprilli

2012. a määrusele.

38. EKKA poolt ringkonnakohtule 8. mail 2012 elektrooniliselt saadetud 14. oktoobril 2009. a

akt „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ võetakse asja materjalide juurde.

Maili Lokk

Agu Timmi

Einar Vene