3-11-1061/33 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Lauri Madise, liikmed Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht

22. märts 2012, Tallinn Haldusasja number 3-11-1061 Haldusasi

A. S. kaebus Politseija Piirivalveameti peadirektori 1. aprilli 2011. a käskkirja nr 300p osaliseks tühistamiseks Menetlusosalised Kaebaja – A. S. Vastustaja – Politseija Piirivalveamet, volitatud esindajad Aare Hõbe ja Eero Svarval Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 11. oktoobri 2011. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus

A. S. apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine

1. märts 2012

RESOLUTSIOON Jätta A. S. apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11. oktoobri 2011. a otsus haldusasjas nr 3-11-1061 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 23. aprillil 2012 (HKMS § 67 lg 4 teine lause ja §

212 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 2010. a 1. jaanuaril jõustunud politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 116 nägi ette politseiametniku politseiteenistuse seaduse alusel antud ametinimetuse arvamise teenistusastmeks. Paragrahvi lõikes 1 sätestati ametinimetuste ja teenistusastmete vastavus selliselt, et lõike 1 p 4 kohaselt vastas vanemkonstaabli ametinimetusele vanemkonstaabli teenistusaste. Seaduse 1. aprillil 2011 jõustunud muudatuse kohaselt laiendati vanemkonstaabli ametinimetusele vastavate teenistusastmete ringi selliselt, et vanemkonstaabli ametinimetusele vastasid nüüd vanemkonstaabli, ülemkonstaabli ja komissari teenistusastmed. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt tuli selle paragrahvi lõike 1 pdes 1-7 nimetatud politseiametnike ametinimetused viia hiljemalt 2011. a 1. aprilliks vastavusse teenistusastmetega, mis erinevad 2010. a 1. jaanuaril jõustunud eelnimetatud sätetes nimetatud teenistusastmetest. Politseiametniku ametinimetused tuli sama lõike

Kohus 2(6) kohaselt viia teenistusastmetega vastavusse tagasiulatuvalt, 2010. a 1. jaanuarist arvates. PPVS § 116 lg 3 kohaselt kehtestab sama paragrahvi lg-tes 1 ja 2 sätestatud ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise korra siseminister määrusega. PPVS § 118 kohaselt arvestatakse sama seaduse § 116 alusel politseiametnike ametinimetuste vastavusse viimisel teenistusastmetega „politseiametniku teenistusastme vanust alates tema viimasele ametikohale vastava ametiastmega ametikohale nimetamise varaseimast kuupäevast“. PPVS § 116 lg 3 alusel andis siseminister 29. oktoobril 2009 määruse nr 47 „Politseiasutuste ja Sisekaitseakadeemia politseiametnike ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise kord“ (jõustus 1. jaanuaril 2010). Määruse §-s 2 sätestati tabel, mis nägi ette PPVS jõustumisel teenistuses oleva politseiametniku senise ametinimetuse arvamise sõltuvalt tema senisest ametinimetusest, haridusest ja teenistusstaažist tabelis märgitud politseiametniku teenistusastmeks. 29. oktoobri 2009. a määrust nr 47 muudeti siseministri 30. märtsi 2011. a määrusega nr 7. Selle 1. aprillil 2011 jõustunud muudatusega (mida siseministri 30. märtsi 2011. a määruse nr 7 § 2 kohaselt rakendatakse tagasiulatuvalt 1. jaanuarist 2010. a) kehtestati määruse §-s 2 toodud tabel uuel kujul, mille p 10 kohaselt arvatakse politseiametniku vanemkonstaabli ametinimetus vanemkonstaabli teenistusastmeks, kui „täiendavaid nõudeid ei esitata“, p 11 kohaselt ülemkonstaabli teenistusastmeks, kui politseiametnik omab kõrgharidust, ja p 12 kohaselt komissari teenistusastmeks, kui politseiametnik „omab kõrgharidust ja pidevat teenistusstaaži politseiametniku 3. ametiastmel on vähemalt 3 aastat.“ Määruse § 3 lg 1 kohaselt arvatakse §-s 2 toodud tabeli p-des 12, 15, 17, 18 ja 20-37 nimetatud politseiametnike ja politseipeadirektori ametinimetused teenistusastmeteks siseministri käskkirjaga ja lg 2 kohaselt teiste teenistuses olevate politseiametnike ametinimetused teenistusastmeteks Politseija Piirivalveameti peadirektori käskkirjaga.

2. PPVS jõustumisel oli politseiametnik A. S. ametinimetus vanemkonstaabel. Ta teenis Põhja Politseiprefektuuri Ida-Harju politseiosakonnas vanemkonstaabli ametikohal, kuhu ta oli nimetatud alates 1. novembrist 2007. A. S. teenistuskäik politseis hõlmas muuhulgas ka teenistuse 3. veebruarist 1997 kuni 1. märtsini 1999 Harju politseiprefektuuris politseivaneminspektori ametikohal. Kuni 31. detsembrini 2009 kehtinud politseiteenistuse seaduse § 5 lg 1 p 8 ja § 6 kohaselt kuulusid vanemkonstaabli ja politseivaneminspektori ametinimetused politseiametnike 3. ametiastmesse. Enne 31. detsembrit 2009 oli A. S. omandanud kõrghariduse.

3. Politseija Piirivalveameti peadirektori 1. aprilli 2011. a käskkirjaga nr 300p arvati viitega PPVS §-le 116 ja siseministri 29. oktoobri 2009. a määrusele nr 47 ning 30. märtsi 2011. a määrusele PPVS jõustumisel teenistuses olnud politseiametnike ametinimetused teenistusastmeteks. Käskkirja lisa 5 p-ga 1 loeti A. S. teenistusastmeks alates 1. jaanuarist 2010 ülemkonstaabel.

4. A. S. esitas 29.04.2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Politseija Piirivalveameti peadirektori 1. aprilli 2011. a käskkiri nr 300p kaebuse esitajat puudutavas osas ja teha vastustajale ettekirjutus viia kaebuse esitaja ametinimetus vastavusse komissari teenistusastmega. Tuginedes PPVS §-le 118 ja asjaolule, et ta oli PPVS jõustumise ajaks omandanud kõrghariduse ja omas teenistusstaaži politseiametniku 3. ametiastmel perioodidel 3. veebruarist 1997 kuni 1. märtsini 1999 ja 1. novembrist 2007 kuni 31. detsembrini 2009 kokku rohkem kui kolm aastat, leidis kaebuse esitaja, et tema teenistusaste peaks olema komissar.

5. Politseija Piirivalveamet palus kaebuse rahuldamata jätta. Vastustaja osundas, et siseministri 29. oktoobri 2009. a määruse nr 47 §-s 2 toodud tabeli p-s 12 on sätestatud 3.

Kohus 3(6) ametiastmel pideva teenistusstaaži nõue, millele kaebuse esitaja teenistus 3. ametiastmel ei vasta.

6. Tallinna Halduskohtu 11.10.2011 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus nõustus vastustaja seisukohaga, et siseministri 29. oktoobri 2009. a määruse nr

47 § 2 toodud tabeli p-s 12 oli komissari teenistusastme andmiseks nõutav 3 aastase pideva teenistusstaaži nõue politseiametniku 3. ametiastmel. Kohus leidis, et ka PPVS §-i 118 ei saa tõlgendada selliselt, et see võimaldaks teenistusstaaži erinevatel perioodidel summeerida ilma pidevust arvestamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. A. S. esitas 09.11.2011 apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha uus otsus, millega rahuldatakse kaebus. Apellant jäi seisukohale, et tema pidevaks teenistusstaažiks politseiametniku 3. ametiastmel tuleb lugeda kogu tema politseiteenistuse aega 3. ametiastmel, mis PPVS jõustumisel oli kokku üle 4 aasta. Siseministri määruses räägitakse pidevast teenistusstaažist, kuid PPVS §-s

118 peetakse silmas teenistusastme vanust. Apellant viitas politseiteenistuse seaduse §-le 13 ja PPVS § 51 lg-le 2 (apellatsioonkaebuses ekslikult märgitud lg 5), väites, et need sätted võimaldasid politseiteenistusest lahkunud isikutel naasta politseiteenistusse vastavalt sama ametinimetusega või samale teenistusastmele, millelt isik lahkus. Kui ministri määrus on vastuolus seadusega, siis tuleb kohaldada seadust.

8. PPA vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Siseministri määruse §-s 2 nimetatud pidevat teenistusstaaži ei saa lugeda teenistusastme vanuseks PPVS § 118 tähenduses. Kuna PPVS § 116 lg 3 alusel on politseiametnike ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise korra kehtestamine antud siseministri pädevusse, on kaebuse esitaja juhindumine PPVS §-st 118 ekslik. PPVS §-st 118 ei tulene, et pideva teenistusstaaži nõude täitmiseks tuleks apellandi kogu vajalikku teenistusstaaži kokku lugeda erinevatest perioodidest. PPVS §-i 118 tuleb tõlgendada selliselt, et kui politseiametniku ametikoht viiakse vastavalt PPVS §-le 116 ja siseministri määrusega kehtestatud korras vastavusse teenistusastmega, siis vastavusse viidud teenistusastme vanust arvestatakse PPVS §-s 118 sätestatud reegli järgi.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. PPVS § 116 lg 1 p 4 ja siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-de 10-12 kohaselt võib PPVS jõustumisel vanemkonstaabli ametinimetust omavale politseiametnikule anda vanemkonstaabli, ülemkonstaabli või komissari teenistusastme. Tingimused, millest sõltub, milline eelnimetatud teenistusastmetest antakse, määravad siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-d 10-12 ning p 12 kohaselt on komissari teenistusastme andmine PPVS jõustumisel vanemkonstaabli ametikohal teeninud politseiametnikule võimalik juhul, kui ta omab kõrgharidust ja tal on pidevat teenistusstaaži politseiametniku 3. ametiastmel vähemalt 3 aastat.

10. Pooled ei vaidle selle üle, et siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-s 12 toodud tingimuste täitmist tuleb lähtuvalt PPVS § 116 lg-st 4 ja siseministri 30. märtsi 2011. a määruse nr 7 §-st 2 hinnata 1. jaanuaril 2010. a seisuga, sest eelviidatud sätetest tulenevalt

Kohus 4(6) toimub PPVS § 116 lg 1 p-s 4 ja siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-des 10-12 sätestatud teenistusastmete andmine tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2010. a. Pooled ei vaidle ka selle üle, et siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-s 12 toodud tingimustest oli kaebuse esitaja puhul 1. jaanuari 2010. a seisuga täidetud kõrghariduse omamise nõue ning selleks kuupäevaks oli kaebuse esitaja politseiametniku 3. ametiastmele vastavatel ametikohtadel teeninud enam kui 3 aastat, kuid vaheaegadeta oli selline teenistus kestnud viimati alates 1. novembrist 2007, seega 2 aastat ja 2 kuud. Pooled vaidlevad selle üle, kuidas tõlgendada siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p-s 12 toodud 3- aastase pideva teenistusstaaži nõuet politseiametniku 3. ametiastmel. Vaieldakse selle üle, kas eelnimetatud staažinõude täitmiseks piisab, kui teenistus politseiametniku 3. ametiastmele vastavatel ametikohtadel on kokku kestnud rohkem kui 3 aastat, või peab olema tegemist 3 aasta vältel vaheaegadeta kestnud teenistusega nendel ametikohtadel.

11. Kuna siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p 12 sõnastuses on rõhutatud, et 3- aastane teenistusstaaž 3. ametiastmel peab olema „pidev“, leiab ringkonnakohus, et tegemist peab olema 3-aastase katkemata teenistusajaga vähemalt 3. ametiastmele vastaval politseiametniku ametikohal. Kuna sellist teenistusstaaži kaebuse esitajal 1. jaanuari 2010. a seisuga ei olnud, ei vastanud ta sellele teenistusstaaži nõudele. Siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p 12 välistas kaebuse esitajale komissari teenistusastme andmise. Sama paragrahvi p 11 kohaselt tuli kaebuse esitajale anda ülemkonstaabli teenistusaste.

12. Järgnevalt tuleb kontrollida, kas siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p 12 on kooskõlas põhiseadusega. Põhiseaduse § 94 lg 2 alusel annab minister määrusi „seaduse alusel ja täitmiseks“. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (vt ka RKPJKo 2. mai 2007. a otsus nr 3-4-1-2-07, p-d 19-20). Sellest tulenevalt ei või ministri määruse reguleerimisala ületada volitusnormiga määratud piire ja määrus ei või reguleerida volitusnormiga määratud küsimust vastuolus seadusega.

13. PPVS § 116 lg 3 kohaselt võib siseminister määrusega kehtestada ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise korra. Volitusnormist ei tulene siseministrile otsesõnu õigust kehtestada ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise tingimusi. PPVS §

116 lg 3 grammatilisel tõlgendamisel on siseministri 29. oktoobri 2009 määrus nr 47 põhiseaduse § 94 lg-ga 2 ja HMS § 90 lg-ga 1 vastuolus, kuna reguleerib põhiosas just ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise tingimusi (määruse § 2), mitte protseduuri. Ringkonnakohus ei lähtu siiski PPVS § 116 lg 3 grammatilisest tõlgendusest, vaid eelistab sellele teleoloogilist ja süstemaatilist tõlgendust. Sätte grammatiline tõlgendus on vastuolus sätte eesmärgiga ega rahulda sama paragrahvi lg-te 1 ja 2 rakendamise vajadusi. Säte on sõnastatud ebaõnnestunult. PPVS § 116 lg-te 1 ja 2 kohaselt vastab ühele politseiametniku ametinimetusele mitu teenistusastet. Seadus ei määratle nende teenistusastmete vahel valiku tegemise tingimusi. PPVS § 116 lg-te 1 ja 2 rakendamiseks on vaja eeskätt just sellist määrust, millega kehtestatakse ametinimetuste teenistusastmetega vastavusse viimise tingimused. Seadusandja vastavat eesmärki anda siseministrile volitus selliste tingimuste kehtestamiseks näitab ka politsei ja piirivalve seaduse eelnõu (Riigikogu menetluses nr 343 SE) muudatusettepanekute seletuskirjas (vt http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou&op=ems&emshelp=true&eid=408188&u=20120312171620) toodud selgitus muudatusettepanekule nr 54).

Kohus 5(6) Seetõttu leiab ringkonnakohus, et siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p 12 jääb PPVS § 116 lg-s 3 sisalduva volitusnormiga määratud piiresse.

14. Ringkonnakohus leiab, et siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 2 p 12 ei ole vastuolus PPVS §-ga 118. PPVS § 118 ei reguleeri tingimusi, mille järgi otsustatakse, millise teenistusastmega politseiametniku ametinimetus vastavusse viia. Seetõttu puudub sättel ühine reguleerimisala sama seaduse § 116 lg-ga 3 ja selle alusel antava siseministri määrusega. Ringkonnakohus peab õigeks apellatsioonkaebusele esitatud vastuväidetes toodud vastustaja tõlgendust, mille kohaselt reguleerib PPVS § 118 seda, kuidas arvestada selle teenistusastme vanust, mis politseiametnikule omistatakse PPVS § 116 lg-s 3 nimetatud määruse rakendamise tulemusena.

15. Seetõttu on Politseija Piirivalveameti peadirektori 1. aprilli 2011. a käskkiri nr 300p kaebuse esitajat puudutavas osas õiguspärane ja käskkirja tühistamiseks pole alust.

16. Ringkonnakohus mõistab kaebuses ja apellatsioonkaebuses sõnastatud kohustamistaotlust (taotlus nr 3) selliselt, et kaebuse esitaja taotleb ettekirjutust käskkirja andmiseks, millega kaebuse esitaja ametinimetus viiakse vastavusse komissari teenistusastmega. Sellist ettekirjutust ei saa kohus Politseija Piirivalveametile teha juba seepärast, et siseministri 29. oktoobri 2009 määruse nr 47 § 3 lg 1 kohaselt oleks sellise käskkirja andmine siseministri, mitte Politseija Piirivalveameti peadirektori pädevuses. Sellises kohustamistaotluses on tulenevalt kuni 31. detsembrini 2011 kehtinud halduskohtumenetluse seadustiku § 14 lg 2 p-st 2 vastustajaks siseminister. Halduskohus on rikkunud menetlusnorme, jättes vastuolus selle seadustiku § 12 lg 2 p-dega 2 ja 7 siseministrile kaebuse kätte toimetamata, võimaldamata ühtlasi viimasel kaebuse suhtes seisukohta esitada, ja siseministrile teatavaks tegemata asja kohtus läbivaatamise aja ja koha. Vastuolus sama seadustiku § 14 lg-ga 7 jättis halduskohus siseministri kohtuistungile kutsumata. Viimatinimetatud protsessinormi rikkumine tingiks kehtiva halduskohtumenetluse seadustiku § 199 lg 1 p 2 (nagu ka kuni 31. detsembrini kehtinud seadustiku § 45 lg 1 p 2) kohaselt halduskohtu otsuse tühistamise kohustamistaotlust puudutavas osas apellatsioonkaebuse ja vastuväidete põhjendustest olenemata ning asja saatmise selles osas uueks arutamiseks esimese astme kohtusse. Kuna Politseija Piirivalveameti peadirektori 1. aprilli 2011. a käskkirja nr 300p tühistamise nõude rahuldamata jätmine tingib ühtlasi vältimatult ka kohustamistaotluse rahuldamata jätmise, ei pea ringkonnakohus sellises erandlikus olukorras põhjendatuks halduskohtu otsust kohustamistaotlust puudutavas osas kehtiva halduskohtumenetluse seadustiku § 199 lg 1 p 2 alusel tühistada ja seda kaebuse taotlust halduskohtule eraldi uueks läbivaatamiseks saata.

17. Eeltoodud põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11. oktoobri 2011. a otsus haldusasjas nr 3-11-1061 muutmata.

18. Menetlusosalised ei ole esitanud taotlusi menetluskulude väljamõistmiseks vastaspoolelt.

Kaire Pikamäe Silvia Truman Lauri Madise

Kohus 6(6)