3-09-1250/119 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Karin Kalmiste

Otsuse tegemise aeg ja koht

30.12.2011. a Tallinn

Haldusasja number

3-09-1250

Haldusasi

OÜ Baltic Wind Energy kaebus Vabariigi Valitsuse

23.04.2009 korralduse nr 148 „Vabariigi Valitsuse

5. augusti 2004. a korralduse nr 615-k «Euroopa

Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade

nimekiri» muutmine“ tühistamiseks osas, millega

arvati Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja OÜ

Baltic Wind Energy kinnistud, mille kohta on Pärnu

Maakohtu kinnistusosakonna Saare jaoskonnas

avatud registriosad nr 1511634 (Roostiku), nr

1334534 (Nuka), nr 1387534 (Kadastiku), nr

1287934 (Kruusiaugu) ja nr 1288034 (Lagle).

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata

2. Sekretäril saata käesolev kohtuotsus

menetlusosaliste esindajatele.

Edasikaebamise kord ja tähtaeg

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse

vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva

jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates

(HKMS § 31 lg 1 ja 4).

Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus

menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist

kohtuistungil (HKMS § 32 lg 5).

KAEBUSE ASJAOLUD

1. OÜ Baltic Wind Energy omandis on Saare maakonnas Muhu vallas asuvad Roostiku,

Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle kinnistud 17.05.2007. a V. T.’iga sõlmitud

asjaõiguslepingu alusel ning kanti eelnimetatud kinnistute omanikuna kinnistusraamatusse

23.05.2007. a.

23.04.2009. a Vabariigi Valitsuse korralduse nr 148 „Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a

korralduse nr 615-k «Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri»

muutmine“ (edaspidi nimetatud Korraldus nr 148) lisatud kaardimaterjali kohaselt on

kaebuse esitaja kinnistud arvatud Natura 2000 võrgustiku alasse.

2. Kaebaja palub tühistada haldusakti osas, millega arvati Natura 2000 võrgustiku alade

nimekirja OÜ Baltic Wind Energy kinnistud, mille kohta on Pärnu Maakohtu

kinnistusosakonna Saare jaoskonnas avatud registriosad nr 1511634 (Roostiku), nr 1334534

(Nuka), nr 1387534 (Kadastiku), nr 1287934 (Kruusiaugu). Vastavalt vastustaja

kinnistusele ja lisatud kaardimaterjalile kinnistu 1288034 (Lagle) võrgustiku ala nimekirja

ei kuulu.

Kaebaja kinnitab, et ei ole käesolevalt vaidlustanud kinnistute hoiualasse arvamist, vaid

kinnistute arvamist Natura 2000 võrgustiku alade loetellu. Kinnistute hoiualasse arvamise

on kaebaja juba varasemalt vaidlustanud haldusasja nr 3-08-166 raames, milline asjaolu on

ka vastustajale teada. Palub korraldus tühistada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda.

OÜ BALTIC WIND ENERGY SEISUKOHAD

3.Korraldus nr 148 on põhjendamata ja selle andmise õiguspärasust ei saa kontrollida.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 30 lg 1 kohaselt on korraldus üksikakt, seega on see kohtus

kaevatav - HKMS § 4 lg 1. HMS § 62 lg 2 p 1 kohaselt tulnuks haldusakt kaebajale

teatavaks teha, kuid vastustaja ei ole teavitanud, et kinnistute suhtes on algatatud Natura

2000 võrgustiku alasse nimetamise menetlus. Seega on Korraldus nr 148 antud LKS § 9

rikkudes. Korraldust kaebajale ei ole väljastatud ja korralduse nr 148 andmisest sai kaebaja

teada Tallinna HK otsusest nr 3-08-166. Korraldus oli avaldatud Riigi Teatajas

28.04.2009.a, kuid korralduse andmisest kaebaja ei teadnud, kättetoimetamise nõue on

täitmata. Kaebaja sai teada korraldusest 08.05.2009 ja esitas kaebuse 08.06.2009.a.

4. Korraldus on antud LKS § 9 rikkudes, see ei vasta HMS § 54 ja 56 nõuetele.

Kinnistute arvamine Natura 2000 võrgustiku alasse vastavalt Euroopa Komisjoni

teavitamine võib kaasa tuua kinnistute kandmise Euroopa Komisjoni LKS § 91 lg 6 ja

sellest poolt ühenduse tähtsusega alade nimekirja, mis toob kaasa kinnistutele siseriiklike

kaitsemeetmete rakendamise (nt hoiualasse arvamise) (direktiivi 92/43/EMÜ art 4 § 4).

Enne kinnistute arvamist Natura 2000 võrgustikku tuleb läbi viia loodusobjekti kaitse alla

võtmise menetlus, selgitamaks välja, kas alal asuvad loodusobjektid, mis tuleb vastavalt

LKS § 9, § 8 ja § 7 kaitse alla võtta. Eeltoodust tulenevalt võib kinnistute Natura 2000

võrgustiku alasse arvamine ning vastava nimekirja Euroopa Komisjonile edastamine tuua

kaasa kinnistute osas hoiuala kaitsemeetmete rakendamise vastavalt LKS § 14, § 32 ja § 33,

mis omakorda takistavad kaebuse esitajal oma omandi vaba kasutamist ja valdamist.

Sisuliselt piiratakse kaebuse esitaja põhiseaduslikku õigust omandit vabalt vallata ja

kasutada. Põhiõiguste riive peab olema põhjendatud. Antud juhul on põhjendamata ja

ebaseaduslik kaebuse esitaja kinnistute Natura 2000 võrgustiku alade loetellu arvamine.

Kaebuse esitajat ei teavitatud, et kinnistute suhtes on algatatud Natura 2000 võrgustiku

alasse nimetamise menetlus. Kaebuse esitaja on seisukohal, et kinnistutel kaitsmistväärivaid

objekte ei leidu ning puudub alus kinnistute Natura 2000 võrgustiku alade loetellu

arvamiseks ning kaitsemeetmete rakendamiseks tulevikus.

5. Kuigi vastustaja leiab, et kaebus ei ole lubatav, on vastustaja eksinud, kui leiab, et

kaebaja sooviks on vaidlustada sama asja, mis oli vaidluse esemeks haldusasjas nr 3-08-

166. Teises haldusasjas ei saa anda hinnangut küsimusele, kas kaebaja kinnistute arvamine

Natura 2000 võrgustiku alasse on õiguspärane. Samuti ei nõustu kaebaja seisukohaga, et

käesolev korraldus ei ole haldusakt ja et seda ei saa kohtus vaidlustada.

Enne Vabariigi Valitsuse korralduse nr 148 andmist oli Vabariigi Valitsus kinnitanud

Euroopa Komisjonile esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu ühel korral, so

05.08.04.a. korraldusega nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku

alade nimekiri“ ja seal kaebaja kinnistuid ei hõlmatud. Võilaiu hoiuala moodustamise ajaks

ei olnud kaebaja kinnistuid esitatud Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja. Kaebaja ei

nõustu vastustajaga selles, et kinnistute Natura 2000 võrgustiku alasse valimise menetlus ja

haldusasjas nr 3-08-166 vaidlustatud määruse nr 156 menetlus on üks ja sama menetlus ja

et selliselt on täidetud avatud menetluse nõuded.

Kaebaja kinnistute osas algas Natura 2000 võrgustiku alasse valimise menetlus 2004.a.

veebruaris, siis oli kinnistute omanik V.T., kes esitas oma vastuväited kinnistute arvamise

kohta Natura 2000 võrgustiku alasse. 22.06.04.a. teatas Keskkonnaministeerium (edaspidi

KKM), et kinnistud jäetakse välja Natura 2000 hoiuala nimekirjast. HMS § 43 lg 2 kohaselt

lõppes haldusmenetlus kinnistute arvamise kohta Natura 2000 võrgustiku loetellu

22.06.04.a.

Kuna korraldusega nr 148 muudetakse varasemat korraldust nr 615-k, siis oleks tulnud

vastavuses HMS § 46 läbi viia uus avatud menetlus ja HMS § 47 järgi kaebuse esitajat

menetluse algatamisest teavitada, avaldama teate üleriigilise levikuga ajalehes ja andma

aega vastuväidete ja ettepanekute esitamiseks, kuid seda ei tehtud. Vastustaja ei ole sj

märkinud, missugused olulised muutused toimusid võrreldes 2004.a., kui otsustati, et

kinnistud ei jää Natura 2000 võrgustiku alade loetellu.

6. Korraldusest nr 148 ei nähtu millised kaitset vajavad loodusobjektid kaebuse esitaja

kinnistutel asuvad; ka ei ole ära toodud ühtegi LKS § 7 märgitud looduobjekti kaitse alla

võtmise eelduse olemasolu ega ole viidatud ekspertarvamusele, mille alusel on kinnistud

Natura 2000 võrgustikku valitud. Korraldus on põhjendamata ning ei ole võimalik

kontrollida selle andmise õiguspärasust – loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduste

olemasolu kaebuse esitaja kinnistutel, mis on nii kaitse alla võtmise menetluse algatamise

kui ka kaitse alla võtmise seaduslikuks aluseks vastavalt LKS § 7. Korraldus nr 148

põhjendamata ning vastuolus HMS § 54 ja § 56.

LKS § 91 lg 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus kinnitab korraldusega Euroopa Komisjonile

esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Korraldusega nr 148 on alusetult lisatud

Natura 2000 võrgustiku alade loetellu kaebuse esitaja kinnistud; kinnistute arvamine Natura

2000 võrgustiku alade loetellu võib kaasa tuua nende arvamise Natura 2000 võrgustiku

alaks Euroopa Komisjoni poolt ning piirangute rakendamise kaebuse esitaja kinnistutel.

7. Vastustaja vastusest jääb mulje, et kaebaja kinnistud arvati Korraldusega Natura 2000

võrgustiku alade loetellu, kuna Eesti riigil on Loodusdirektiivi artikli 4 lg 1 täitmise

kohustus Euroopa Komisjoni ees ning Natura 2000 alade siseriikliku loetelu Korraldusega

kinnitamisel ei lähtu Vabariigi Valitsus mitte enda kui haldusorgani tahtest, vaid Euroopa

Komisjoni tahtest. Vastustaja leiab veel, et Loodusdirektiivi täitmiseks antud siseriiklik

haldusakt, antud juhul Korraldus, ei saa riivata kaebaja õigusi.

Kaebaja jääb seisukohale, et need vastustaja seisukohad Loodusdirektiivist tulenevate

liikmesriigi kohustuste ja nende täitmiste osas Euroopa Komisjoni ees on meelevaldsed

ning õiguslikult põhjendamatud.

Ühenduse tähtsusega alad valib üldjuhul siiski välja liikmesriik ning Euroopa Komisjon

sekkub vaid erandlikel asjaoludel (vt Loodusdirektiivi artikkel 4 lg 1 ja 5 lg 1).

Kaebaja kinnistud on välja valinud ja hinnanud ühenduse tähtsusega alaks Eesti riik, mida

kinnitab 12.12.2008. a komisjoni otsus Väikese väina ala ühenduse tähtsusega alade loetellu

kinnitamise kohta, milles on märgitud, et kogu teave ühenduse loetelus rajaneb Eesti

edastatud ning kontrollitud andmetel. Seega väljendas Eesti riik, mitte komisjon, tahet

määrata kaebaja kinnistud Korraldusega siseriiklikku loetellu eesmärgiga võtta need

ühenduse tähtsusega aladena hiljem siseriiklikult hoiualana kaitse alla.

Eesti riigil on kohustus võtta Loodusdirektiiv siseriiklikusse õigusesse üle ning teha seda

selliselt, et tagatud on nii Loodusdirektiivis sätestatud eesmärkide täitmine kui ka tõhus

kohtulik kaitse kaebeõiguse näol Eesti riigi kodanikele, kelle õigusi võidakse

Loodusdirektiivi rakendamiseks Eesti riigi poolt vastu võetud siseriiklike õigusaktidega

riivata. Liikmesriikidel tuleb kehtestada õiguskaitsevahendite ja menetluse süsteem, mis

võimaldab tagada õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele. (Euroopa Kohtu otsus nr C-50/00 P:

Unión de Pequeńos Agricultores, punktid 38-41.)

Analüüsides füüsilistest isikute kaebeõigust komisjoni 13.01.2005. a otsuse 2005/101/EÜ

peale, leidis Euroopa Kohus, et hagejatel puudub õigus otsuse vaidlustamiseks Euroopa

Kohtus, kuid üksikisikutele peab olema tagatud neile ühenduse õiguskorrast tulenevate

õiguste tõhus kohtulik kaitse. Nende füüsiliste või juriidiliste isikute kohtulik kaitse, kes EÜ

artikli 230 neljandas lõigus sätestatud vastuvõetavuse tingimuste tõttu ei saa vaidlusaluse

otsuse taolist ühenduse õigusakti vaidlustada, peab olema tõhusalt tagatud siseriiklikes

kohtutes kasutatavate õiguskaitsevahenditega (Euroopa Kohtu otsus nr C-362/06 P: Markku

Sahlstedt jt,, 43.)

Samuti on Euroopa Kohus leidnud, et hagejad võivad vaidlustada neid puudutava

elupaikade direktiivi (s.t Loodusdirektiivi) ja vaidlustatud otsuse rakendamiseks võetud

siseriiklikud aktid ning neil asjaoludel on neil võimalik viidata vaidlustatud otsuse

ebaseaduslikkusele siseriiklikes kohtutes. (Euroopa Kohtu määrus nr T-122/05, p 52.)

Eesti riik ei ole Loodusdirektiivi täielikult üle võtnud. Natura 2000 võrgustiku

moodustamises osalemist reguleerib LKS peatükk 10 (§ 69, 70 ja 701) ja Natura 2000

võrgustiku alade määramist reguleerib LKS § 91 lg 6. Teisi sätteid Natura 2000 võrgustiku

osas LKS-s ei leidu.

LKS § 69 järgi koosneb Natura 2000 võrgustik Eestis linnualadest, millest Eesti riik on

Euroopa Komisjoni direktiivi 79/409/EMÜ kohaselt teavitanud ja loodusaladest, millel on

direktiivi 92/43/EMÜ kohaselt Euroopa Komisjoni seisukohast üleeuroopaline tähtsus.

LKS § 70 sätestab Natura 2000 ala kaitse-eesmärgi ning LKS § 701 sätestab hüvitismeetme

rakendamise korra.

LKS § 91 lg 6 järgi kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega Euroopa Komisjonile esitatava

Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Natura 2000 võrgustiku alad määratakse EÜ

Nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitsest artikli 4 lõigete 1 ja 2 ning

EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku taimestiku ja

loomastiku kaitsest artikli 4 lõike 1 nõuete kohaselt.

LKS-s puuduvad sätted selle kohta, milliste kriteeriumite alusel tuleb siseriiklikult hinnata

alasid, millised riik hindab sobilikuks ühenduse tähtsusega alade siseriiklikku nimekirja

kandmiseks ning komisjonile esitamiseks (LKS § 91 lg 6 ja Loodusdirektiivi artikli 4 lg 1

täitmine). Riik ei ole seega siseriiklikusse õigusesse üle võtnud Loodusdirektiivi III lisa.

LKS § 6 küll sätestab kohustuse kohaldada HMS-se sätteid, kuid seda ei ole korralduse

andmisel tehtud. LKS-se seletuskiri selgitab, et hoiuala regulatsioon on LKS-sse sisse

viidud selleks, et võtta siseriiklikult kaitse alla Natura 2000 võrgustiku alad, kuid LKS-st

seda otseselt ei tulene.

LKS-se regulatsioon on Natura võrgustiku alade osas kaebaja meelest nn äraspidine:

kõigepealt moodustatakse Natura 2000 võrgustiku alade loetelu ning alles seejärel tuleb läbi

viia ekspertiis seoses asjaoluga, et ala tuleb erikaitsealana (hoiualana) kaitse alla võtta.

8. Kaebaja on seisukohal, et Natura 2000 võrgustiku alade loetelu kinnitamine LKS § 91 lg

6 kohaselt ei tähenda vaid Loodusdirektiivi artiklist 4 lg 1 tuleneva siseriikliku loetelu

komisjonile esitamise kohustuse täitmist, vaid tähendab ka seda, et korralduse andmisel

tuleb järgida HMS-ses sätestatud haldusmenetluse läbiviimise põhimõtteid ja haldusaktidele

esitatud nõudeid. Loodusdirektiiv ei anna vastustajale mingisugust õigust siseriikliku õiguse

ning üldiste haldusmenetluse põhimõtete eiramiseks. Vastustaja seisukohaga, et tegemist ei

ole haldusaktiga, ei ole kaebaja eelnevalt nõustunud.

Kaebaja leiab, et korraldus on eelhaldusakt, millega kaasneb kaebaja õiguste piiramine ning

kinnistute avalik-õigusliku seisundi muutmine. Kaebaja viitab HMS § 8 lg 1 ja LKS § 91 lg

6. Pädevus on antud Vabariigi Valitsusele, seega on tegutsevaks subjektiks haldusorgan.

Tegevus toimub avalik-õiguslikus suhtes. Seega on korralduse puhul tegemist

eelhaldusaktiga HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes, kuna korraldusega tehti kindlaks

haldusmenetluses esinev oluline asjaolu – elupaigatüüpide paiknemine kaebaja kinnistutel,

mis tähendab kaebaja kinnistute arvamist siseriiklikusse loetellu ning ühenduse tähtsusega

alaks Euroopa Komisjoni poolt ning hoiualana siseriiklikku kaitse alla võtmist ning LKS 3.

ja 5. peatükis sätestatud piirangute kehtestamist. Korraldusega kaasneb kinnistute

eelvalikualasse

määramisega

riigil

kohustus

eelvalikualade

kaitsmiseks

kohaste

kaitsemeetmetega, mis on sobilikud alade looduväärtuste säilimise tagamiseks. (Riigikohtu

otsus nr 3-3-1-27-09, p 8; Euroopa Kohtu otsus nr C-117/03: Draggagi; Euroopa Kohtu

otsus nr C-224/05: Bund Naturschutz.) KeHJS § 3 p 2 kohaselt kaasneb kaebaja kinnistute

Natura 2000 võrgustiku eelvalikualasse määramisega keskkonnamõju hindamine, kui

kinnistutel kavandatakse tegevust, mis võib üksi või koostoimes teiste tegevustega

eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala.

Riigikohus on leidnud, et KeHJS § 3 p 2; § 29 lg 2 ja lg 3; § 33 lg 1 p 4 tulenevate

piirangute puhul on tegemist oluliste looduskaitsealaste piirangutega kinnistutel.

(Riigikohtu otsus nr 3-3-1-27-09, p 11.) Tegevus kujutab endast tahteavaldust õigussuhte

reguleerimiseks. Korraldus, millega tuvastatakse elupaigatüüpide paiknemine kinnisasjadel

ning mille tagajärjeks on kinnisasjadele looduskaitseliste piirangute seadmine, on

õiguslikult siduv just kaebaja suhtes, kuna puudutab kaebaja kinnisasju, mitte riigi omi.

Riik on eelvalikualade kindlaksmääramisega õiguslikult seotud Euroopa Komisjoni ees

ning seda sel määral, et riigil tekib kohustus eelvalikualad kaitse alla võtta. Alade kaitse alla

võtmine aga piirab kinnisasja omaniku õigusi ning kinnisasja omanikul peab olema seetõttu

võimalik eelvalikualade menetluses osalemine ning eelvalikualade kinnitamise korralduse

vaidlustamiseks. Vastasel juhul ei ole võimalik ka kohtuliku kontrolli teostamine ehk

teisisõnu riigi suva vältimine alade eelvalikualasse määramisel.

Korralduse andmine on Vabariigi Valitsuse ühepoolne tahteavaldus haldusõigussuhte

reguleerimisel, mille sisuks on kaebaja Kinnistute Natura 2000 võrgustiku eelvalikualasse

ning ühenduse tähtsusega alaks määramine ja Kinnistute hoiualana kaitse alla võtmine.

Vaid üksikjuhtumeid reguleerivad õigusaktid saavad olla haldusaktid. Antud juhul

reguleeritakse üksikjuhtumit. Üksikaktideks on: (I) konkreetsele isikule või mitmele

konkreetsele isikule adresseeritud keelavad, kohustavad või lubavad haldusaktid (HMS § 51

lg 1); (II) konkreetse asja õiguslikku staatust või kasutusrežiimi reguleerivad aktid (nt

loodusobjekti kaitse alla võtmine) (HMS § 51 lg 2); (III) konkreetse üksikjuhtumi puhul

vastu võetud, kuid määratlemata hulka isikuid puudutav keeld, korraldus või luba (HMS §

51 lg 2). Kaebaja viitab RK otsusele 3-3-1-31-03 p 12, 15 ja 16. Korraldusega

reguleeritakse üksikjuhtumist – kaeba Kinnistute avalik-õigusliku seisundi muutmist.

Regulatsioon on suunatud haldusvälisele isikule ja Korraldus puudutab kaebaja õigusi ning

on suunatud kaebajale. Kaebaja ei ole haldusorgan ega teosta haldust.

Kokkuvõtteks kaebaja ei saa nõustuda vastustaja seisukohaga, et ühenduse tähtsusega alade

loetelu kinnitamine ei puuduta nende alade maaomanikke isiklikult ja eriliselt, kuna alad on

valitud ökoloogiliste kriteeriumide alusel ja alade loetelu ei ole kuidagi suunatud sellele, et

tekitada konkreetsetele maaomanikele otse õiguslikke tagajärgi.

Oma teistsugust seisukohta põhistab vastustaja viitega Euroopa Kohtu lahendile nr C-

362/06: Markku Sahlsedt jt., kuid vastustaja teeb sellest valed järeldused. Korraldus ei ole

suunatud haldusvälistele isikutele, nagu ekslikult leiab vastustaja; õige on, et Euroopa

Komisjoni otsust ei saa Euroopa Kohtus vaidlustada, küll aga saab vaidlustada liikmesriigi

otsust eelvalikualade kinnitamise kohta siseriiklikus kohtus.

9. Korraldus vastab igati haldusakti tunnustele ning tegemist on eelhaldusaktiga HMS § 52

lg 1 p 2 mõttes, mis tähendab, et Korralduse andmisel tuli järgida haldusmenetluse

põhimõtteid ning tagada kaebajale Korralduse vaidlustamise õigus.

Korraldus anti LKS § 96 lg 1 alusel, seega ka LKS § 6 järgi tuli kohaldada korralduse

andmisel HMS sätteid. HMS § 52 lg 2 järgi kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti

sätteid. Korralduse andmisel on rikutud haldusmenetluse läbiviimise korda. Kaebaja viitab

HMS § 1, § 3 lg 1, § 5 lg 2 ja § 6. Lisaks eeltoodule on haldusorgan kohustatud

menetlusosalist haldusmenetlusest teavitama (HMS § 35 lg 2). Haldusmenetlusest

teavitamine on üks vahend tagamaks isikutele põhiseaduslike menetlusõiguste kasutamine.

Kaebajat ei teavitatud korralduse andmiseks alustatud haldusmenetlusest ega ka korralduse

andmisest ning kaebajale ei antud võimalust ärakuulamisõiguse (HMS § 40 lg-d 1 ja 2)

teostamiseks. Ärakuulamise põhimõte on aga õiguse olla menetlusse kaasatud tuumaks.

Seega ei olnud kaebaja mingilgi moel korralduse andmise menetlusse kaasatud. Kaebaja

viitab siinkohal Riigikohtu HK otsusele nr 3-3-1-25-08, p 22. Korraldus ei vasta HMS §

54. Rikutud on ka HMS § 5, § 55 lg 1 nõudeid. Korralduse andmise eesmärk jääb

arusaamatuks, kuna korraldus on eelduseks ühenduse tähtsusega alade moodustamiseks

ning vastava otsuse tegemiseks Euroopa Komisjoni poolt, kuid Euroopa Komisjon on juba

enne korralduse andmist 12.12.2008. a võtnud vastu otsuse ja kinnitanud kaebaja kinnistud

Eesti poolt edastatud ja kontrollitud andmete põhjal ühenduse tähtsusega alaks. Korralduse

andmise tegelikuks eesmärgiks ei saanud olla mitte eelduse loomine kaebaja kinnistute

ühenduse tähtsusega alaks valimiseks ning siseriiklikult kaitse alla võtmiseks, kuna

korralduse andmise ajaks olid mõlemad eeldused juba täidetud ning hoiuala moodustamine

kaebaja poolt ka kohtus vaidlustatud. Korralduse andmise tingis ilmselgelt asjaolu, et

kaebaja kinnistud ei olnud siseriiklikku loetellu kantud, kuid olid hoiualasse arvatud

eesmärgiga võtta siseriiklikult kaitse alla ühenduse tähtsusega alad, ehkki vastavasisulist

kohustust Eesti riigil ei olnud.

10. Kaebaja üheks argumendiks haldusmenetluse raames on olnud asjaolu, et kaebaja

kinnistud ei ole ühenduse tähtsusega ala. Sisuliselt on vastustaja üritanud tagantjärele

tekitada olukorra, kus kaebaja kinnistud on siiski võrgustiku alad ning kui kaebaja

nimetatud asjaolu ei vaidlusta, siis on vastustajal ikkagi võimalik kaebaja kinnistud hiljem

hoiualana kaitse alla võtta. Tegemist on nö „salahaldusega“ kus Loodusdirektiivist tulenev

kohustus näib lubavat riigil jätta tahaplaanile oma kodaniku huvid ja õigused ning välistada

igasugune kaebevõimalus.

Korraldus on põhjendamata ning sellest ei nähtu selle andmise faktiline ja õiguslik alus

ning kaalutlused, seega on rikutud HMS § 56 lg 1, lg 2 ja lg 3. Korralduses toodud

vaidlustamisviide ei vasta HMS § 57 lg 1, kuna selles ei ole märgitud korralduse

vaidlustamise võimalusi, kohta ja korda. Arvestades, et korraldust ei ole kaebajale HMS §

25 lg 1 järgi kätte toimetatud, siis on vaidlustamisviide sisuliselt deklaratiivne.

11. LKS § 91 lg 6 alusel antud korraldusel on kõike muud kui vaid informatiivne tähtsus.

Korraldusega kinnitab riik siseriikliku loetelu, kinnitades samas ka seda, et kohane

hindamismenetlus on läbi viidud ning väljendab oma tahet, et ala võetaks Euroopa

Komisjoni poolt ühenduse tähtsusega alaks ning rakendada sellel alal hoiuala režiimi, mis

toob kaasa oluliste piirangute seadmise kaebaja Kinnistutele. Seega ei ole tegemist pelgalt

informatiivse „paberiga“ vaid õigusi ja kohustusi loova haldusaktiga.

12. Vastustaja ei ole ekspertiisi läbi viinud. HMS § 6 ja § 39 kohustavad haldusorganit

haldusmenetluses olulise tähtsusega asjaolude selgitamiseks ning ekspertiisi teostamiseks.

Kuna korraldus on olemuselt eelhaldusakt, millega tehakse kindlaks asjas tähtsust omav

asjaolu ehk siis loodusväärtuste paiknemine kaebaja kinnistutel, millele järgneb hoiualade

moodustamine, siis oleks tulnud vastavalt LKS § 8 ja 9 viia läbi kohane menetlus

sealhulgas ekspertiis. Ekspertiisi läbiviimine on nii Loodusdirektiivi III lisa, HMS § 6 ja §

39 ning LKS § 8 lg 3 kohaselt vastustaja kohustus. Kuna ekspertiis oli tegemata, siis ei ole

loodusväärtuste paiknemine kaebaja kinnistutel tõendatud.

13. Kaebaja ei nõustu vastustaja vastuse punktis „Menetluse järjekord“ väljendatud

seisukohaga. Loodusdirektiiv sätestab konkreetselt, mil viisil tuleb Natura 2000 võrgustiku

alade moodustamise menetlus läbi viia. Menetluskorra järgimine on ka oluline, et tagada

selge ja ühemõttelise haldusmenetluse läbiviimine ning isikute õiguste kaitse. Puudub

igasugune õiguslik alus võtta siseriiklikult Natura 2000 võrgustiku alad kaitse alla enne, kui

Euroopa Komisjon on ala ühenduse tähtsusega alaks nimetanud. Ka kaebeõiguse

seisukohast on oluline, et LKS § 91 lg 6 kohaselt kinnitatud nimekiri oleks isikule, kelle

õigusi see võib puudutada, teatavaks tehtud, et tal oleks võimalik otsustada selle

õiguspärasuse üle. Kaebaja hinnangul ei ole vastustaja tegevus nii Võilaiu hoiuala

moodustamisel kui ka korralduse andmisel olnud kooskõlas õigusaktidega.

14. Kohtuistungitel jäi kaebaja esitatud nõude ja selgituste juurde.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

15. Vastustaja palub Jätta OÜ Baltic Wind Energy kaebus Vabariigi Valitsuse 23.04.2009.a

korralduse nr 148 „Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse nr 615-k «Euroopa

Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri» muutmine“ osalise

tühistamise kaebus, täies ulatuses rahuldatama ja jätta kaebaja menetluskulud tema enda

kanda.

16. Esmalt leidis vastustaja, et ehkki kaebus on esitatud formaalselt Vabariigi Valitsuse

korralduse peale, on kaebus sisuliselt sama, mida on käsitletud juba haldusasja 3-08-166

raames. Seetõttu märkis vastustaja, et kaebaja ekslikult arvab, et tegemist on kaitseala

vaidlusega. Tegelikult on Natura korraldusega määratud mitte kaitseala moodustamise

seotud küsimused ja piirid, vaid loodus-ja linnualade piirid, mis on vastavalt kantud ka

kaardimaterjalile. Korraldus ei saa olla vastuolus LKS § 8 ja 9, kuna korraldus sätestab

linnualade ja loodusalade nimekirja ja niisugust loodusobjekti LKS § 4 ei nimeta. Seega

pole tegemist alade kaitse alla võtmisega. Kuna Natura korraldus pole kaitse alla võtmise

otsus, siis selle tõttu pole see vaidlustatav. Korraldus ei vasta HKMS § 4 lg 1 ha HMS § 51

tunnustele. Korralduse õiguslik tähendus avaldub selles, et see on vajalik välissuhtluseks,

see on siseriiklik meede, et Euroopa Komisjon saaks kehtestada ühenduse tähtsusega alad.

Tegemist on seaduse rakendamise aktiga ja antud LKS § 91 lg 6 alusel, mitte LKS § 10

alusel. Natura korralduse õigusliku tähenduse osas on oluline arvestada Euroopa Kohtu

otsust asjas C-362/06 (Markku Sahlstedt jt). Vastustaja leiab, et viidatud Otsuse p 33 ja 34

kohaselt saab järeldada, et Natura korraldus on välissuhtlemiseks vajalik siseriiklik meede

selleks, et Euroopa Komisjon saaks kehtestada ühenduse tähtsusega alad; seega on erilise

tähelepanuga vajalik analüüsida, mis osas Natura korraldus on vaidlustatav. Kuna Natura

korralduse punkti 2 alapunkti 515 kohaselt esinevad Väikese väina loodusalal muuhulgas

rannaniidud (*1630) ja lood (alvarid – *6280), siis Natura korraldusega ei ole muutunud

need faktilised asjaolud, mille tõttu kaebajale kuuluvaid kinnisasju kaitstakse. Vastavalt

HMS § 58 ei saa ainuüksi väidetavate menetlusnormide rikkumisega põhjendada haldusakti

kehtetuks tunnistamise vajadust, vaid nende normide rikkumine peaks olema kaasa toonud

ka vea sisulises otsuses. Endine kinnisasja omanik V. T. on olnud kaasatud kaitse alla

võtmise menetlusse, mille käigus on korduvalt selgitatud Natura 2000 võrgustikku

hõlmamise kavatsust koos kaitse alla võtmise otsuse ettevalmistamisega. Kuna Natura

korralduse näol ei ole tegemist ala kaitse alla võtmise otsusega, ei kohaldu sellele ka LKS

§ 8 ja § 9 sätestatud menetlusnormid. Kui ala vastab EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ

looduslike elupaikade ning loodusliku taimestiku ja loomastiku kaitse kohta kriteeriumitele,

siis tuleb see ala anda ülesse Euroopa Komisjonile. Nendest aladest võib riik vaid

erandjuhtudel ala välja jätta. Sellisteks eranditeks on Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt

üksnes ülekaalukad üldised huvid, mis kaaluvad üles ökoloogiliste eesmärkidega seotud

huvid (näit. Euroopa Kohtu otsused C-3/96, C-374/98, C-355/90, C-371/98). Ühtegi

põhjendatud seisukohta, mis kaaluks üles ala kaitse alla võtmise, endine kinnistute omanik

ei esitanud. Juhul kui riik lähtuks Natura 2000 potentsiaalsete alade nimetamisega üksnes

LKS § 7 või kohaldaks sellele muud menetlust, kui loodusdirektiiv ette näeb, oleks see

suure tõenäosusega kaasa toonud ebaõige direktiivi kohaldamise tõttu rikkumismenetluse.

Korralduse nr 148 andmiseks ei viidud läbi eraldi avatud menetlust, kuna Natura 2000 alad

koosnevad looduskaitseseaduse alusel kaitstavatest aladest, mille kaitse alla võtmise

menetluse käigus on avatud menetlus juba läbi viidud. Avatud menetlus kinnistute osas

viidi läbi 2004. a Vabariigi Valitsuse 18.05.2007. a määruse nr 156 „Vabariigi Valitsuse

27.07.2006 määruse nr 176 „Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas“ muutmine“

andmiseks, mille punkti 1 alapunktiga 66 arvati vaidlusalused kinnistud Võilaiu hoiuala

koosseisu. Hoiualade menetlemise käigus käsitleti ka alade arvamist Natura 2000

võrgustikku. Keskkonnaminister algatas oma 09.07.2004. a käskkirjaga nr 643 Saare

maakonna hoiualade, sealhulgas Võilaiu hoiuala moodustamise. Sellekohane teade avaldati

11.08.2004. a väljaandes „Ametlikud Teadaanded“, kus avaldati ühtlasi teade selle kohta, et

planeeritavate hoiualade avalik väljapanek toimub 16.08.2004 kuni 12.09.2004 Saaremaa

Keskkonnateenistuses ja Muhu Vallavalitsuses. Lisaks avaldati 30.09.2004. a väljaandes

„Ametlikud Teadaanded“ (lisa 1) ja 08.10.2004. a ajalehes „Meie Maa“ (lisa 2) Saare

maakonna Natura 2000 hoiualade avalike arutelude toimumise ajad. Avalik arutelu Võilaiu

hoiuala moodustamise asjus toimus 24.11.2004. a Muhu Põhikoolis, kus osales ka

vaidlusaluste kinnistute endine omanik V. T. (lisa 3). Võilaiu hoiuala menetlus

vaidlusaluste kinnistute suhtes lõppes Vabariigi Valitsuse 18.05.2007. a määruse nr 156

vastuvõtmisega. V. T. osales Võilaiu hoiuala moodustamise menetluses, esitas oma

vastuväited ja tema eitav seisukoht oli kaitse alla võtmise algatajale teada. Seisukoht on ära

märgitud mh Vabariigi Valitsuse 18.05.2007. a määruse nr 156 eelnõu seletuskirjas.

Kaebaja omandas vaidlusalused kinnistud 17.05.2007. a, Võilaiu hoiuala moodustamine

viidi lõpule aga määruse nr 156 vastuvõtmisega 18.05.2007. Seega ei oleks kaebaja kuidagi

saanud olla kaasatud nimetatud määruse andmise menetlusse kinnistute omanikuna.

Vabariigi Valitsuse korraldus on põhjendatud ja kontrollitav siseriiklike kaitsemeetmete

rakendamisega (looduskaitseseaduse alusel moodustatud kaitsealad, hoiualad või

püsielupaigad), mille kehtestamisel on järgitud LKS § 8 ja § 9 sätestatud menetlusnorme.

Kaebuse esitaja kinnistute kaitse alla võtmise aluseks (LKS § 8 lg 5) olevaks

ekspertarvamuseks on kinnistutel ajavahemikul 12.10.2003. a kuni 13.10.2003. a läbi

viidud Natura 2000 ala inventuuri (ala Väike väin – Võiküla) tulemused, mille kohaselt

paiknevad kaebaja kinnistutel EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ja

loodusliku taimestiku ja loomastiku kaitse kohta lisas 1 nimetatud esmatähtsad elupaigad

loo e alvar (6280*) ja rannaniit (1630*).

17. Vastustaja märgib, et esitas selgitused lähtudes kaebuse esitaja viidetest kaebuse

õiguslikele alustele ja kaebaja seisukohtadele.

Kaebaja jätab tähelepanuta, et Vabariigi Valitsuse korraldusega ei võeta kaitse alla ühtegi

loodusobjekti. Selle õiguslik alus näeb ette Vabariigi Valitsuse pädevuse kinnitada

korraldusega Euroopa Komisjonile esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Loetelus

sisalduvad alad, seal leiduvad elupaigatüübid ja liigid, loetelule on lisatud alade

ülevaatekaardid. Loodusdirektiivi (92/43/EMÜ) kohaselt toimub Natura 2000 võrgustiku

moodustamine ning selles olevatele aladele loodusdirektiivist tuleneva kaitserežiimi

kohaldamine üldjoontes järgmiselt: 1) liikmesriik esitab Euroopa Komisjonile alade loetelu,

kus märgitakse, milliseid kohalikke direktiivi I lisas nimetatud elupaigatüüpe ja direktiivi II

lisas nimetatud liike alal esineb (art 4 lg 1); 2) Komisjon kehtestab ühenduse tähtsusega

alade loetelu (art 4 lg 2), viies vajadusel läbi konsulteerimismenetluse (art 5); 3) loetellu

kandmise tagajärjel hakkavad alade suhtes koheselt kehtima loodusdirektiivi artikkel 6

lõiked 2, 3 ja 4 (vajalike meetmete võtmine looduslike elupaikade ja liikide elupaikade

halvenemise vältimiseks ning mõjude hindamise läbiviimine alasid mõjutada võivate

kavade ja projektide osas, koos erinõuetega alasid negatiivselt mõjutavate kavade ja

projektide lubamiseks); 4) liikmesriigid määravad loetelus olevad alad erikaitsealadeks

võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt 6 a jooksul, arvates ala ühenduse tähtsusega alade

loetellu kandmisest (art 4 lg 4); 5); erikaitsealade suhtes tuleb kehtestada vajalikud

kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad

ning asjakohased õiguslikud, haldus- või lepingulised meetmed (art 6 lg 1).

Korralduse sisuks on alade loetelu kinnitamisega luua siseriiklik eeldus, et riik saaks täita

loodusdirektiivi artikli 4 lõikest 1 tuleneva kohustuse.

Kaebaja on lähenenud korraldusele formaalselt ja vaidlustanud selle n.ö igaks juhuks. Jääb

nt arusaamatuks, kas kaebaja seisukohalt võiks väita ka seda, et Vabariigi Valitsuse

korraldus ja Vabariigi Valitsuse määrus hoiuala kohta suhestuvad omavahel kui

osahaldusakt ja põhihaldusakt, mis oleks loogiline kaebaja osasid argumente (viiteid LKS §

8-le) vaadates.

Teisalt on kaebaja asunud seisukohale, et tegu on täiesti erinevate haldusmenetlustega.

18. Kui kaebaja sooviks on siiski vaidlustada iseseisva haldusaktina korraldust nr 148, siis

peaks kaebus hõlmama küsimust, kas korralduse andmisel on vastustaja eksinud

õigusnormide vastu, mis selle andmist reguleerivad.

Vastustaja on seisukohal, et kaitse alla võtmise regulatsioon LKS (§ 8, § 9) ei kohaldu

Vabariigi Valitsuse korralduse andmisele, kuna reguleerib üksnes kaitse alla võtmist, s.o

loodusdirektiivi artikli 6 lg 1 nõude täitmist. Kuivõrd alade ettepaneku esitamisel on

tegemist riigipoolse kohustuse täitmisega Euroopa Komisjoni ees, siis täpsem regulatsioon,

kuidas esialgsesse nimekirja alasid kantakse, on reguleeritud direktiivis.

Loodusdirektiivi art 4 lg 1 sätestab, et iga liikmesriik esitab III lisas (1.etapp) sätestatud

kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, milliseid

kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb.

/…/ Loetelu koos ala käsitleva teabega saadetakse komisjonile kolme aasta jooksul

käesoleva direktiivi teatavakstegemisest. Teave peab sisaldama ala kaarti, nime, asukohta,

suurust ja III lisas (1.etapp) ettenähtud kriteeriumide kohaldamisest tulenevaid andmeid,

mis esitatakse komisjoni kehtestatud vormis art-s 21 sätestatud korras, täpsemalt selle lisas

III. Seega (eeldades et eksisteerib kaebeõigus VV korraldusele) võiks teoreetiliselt väita, et kui

vastustaja oleks rikkunud mõnda direktiivist tulenevat nõuet (nt kasutanud alade valimisel

direktiivile mittevastavaid kriteeriume, kasutamata jätnud asjakohase teadusinfo, jätnud

märkimata info liikide või elupaigatüüpide kohta), võiks olla tegu olukorraga, kus riik on

sisuliselt direktiivist tuleneva nõude täitmata jätnud. Sellisel juhul tekib küsimus, kas seda

saab kontrollida siseriiklikus kohtus või kuulub selline otsustus Euroopa Kohtu pädevusse.

Isiku

võimalusi

vaidlustada

riigi

tegevust,

mis

potentsiaalselt

on

vastuolus

loodusdirektiiviga peetakse direktiivi sätte vahetu mõju doktriini tõttu suhteliselt

problemaatiliseks, õiguskirjanduses on seda käsitletud artiklis „Kaitsealade moodustamise

põhimõtted Euroopa looduskaitseõiguses ja selle siseriiklik järelevalve“ (E.Lopman,

Juridica 7, 2007). Kuna antud juhul on Eesti riik esitanud alade nimekirja Euroopa

Komisjonile ja Euroopa Komisjon on Vabariigi Valitsuse 18.05.2007. a määrusega nr 156

Võilaiu hoiuala koosseisu arvatud OÜ Baltic Wind Energy kinnistud arvanud Euroopa

Komisjoni 12.12.2008. a otsusega 2009/94/EÜ, millega võeti vastavalt nõukogu direktiivile

92/43/EMÜ vastu boreaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega

alade

teine

ajakohastatud

loetelu

(http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:043:0245:0392:ET:PDF)

ühenduse tähtsusega Väikese väina loodusala koosseisu (väljavõte otsusest lk 1-2, lk 3, lk 9,

lisa 1), on vähemalt Euroopa Komisjon läbi viinud omapoolse kontrolli ala vastavuse kohta

loodusdirektiivi nõuetele. Seega, on ennekõike kontrollitud, kas ala on välja valitud

ökoloogilisi kriteeriumeid arvestades. Käesoleval hetkel ei ole alust arvata, et ala esitamine

Euroopa Komisjonile oleks olnud põhjendamatu.

Euroopa Komisjon ajakohastab infot Natura 2000 võrgustikku kuuluvate alade kohta

pidevalt - esimene otsus langetati 2005 (kusjuures selles ei olnud kajastatud ühtegi Eesti

ala), esimene ajakohastatud otsus langetati 2007. a, teine ajakohastatud otsus 2008. a,

kolmas 2009. a ja tänaseks viimase Euroopa Komisjoni 10.01.2011. a otsusega võeti

vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu boreaalses biogeograafilises piirkonnas

asuvate

ühenduse

tähtsusega

alade

neljas

ajakohastatud

loetelu

(http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:040:0001:0205:ET:PD

F ).

19. Kaebaja ei ole käesolevas vaidluses esitanud teisi õiguslikke põhjendusi kui üksnes

väitnud seda, et Vabariigi Valitsuse korraldus on õigusvastane, kuna selle vastuvõtmisel ei

ole järgitud LKS § 9 nõudeid, samuti pole otsust põhjendatud ega kätte toimetatud. Et aga

ala kaitse alla võtmise otsuse ja selle haldusmenetluse õiguspärasuse üle toimub vaidlus

teises kohtuasjas, siis sellest johtuvalt vastustaja asus seisukohale, et kaks vaidlust on siiski

omavahel õiguslikult seotud. Kaebaja pole esitanud ühtegi sisulist argumenti, mis võiks

seada kahtluse alla talle kuuluvatel kinnistutel loodusväärtuste paiknemise, mis vastustaja

hinnangul seal eksisteerivad. Kuna Euroopa Komisjon on ala kandnud ühenduse tähtsusega

alade nimekirja, siis ala väljavalimise ja esitamise seisukohast võib teha järelduse, et

Väikese väina loodusala suhtes on Vabariigi Valitsuse korralduse mõju lõppenud, kuna

Euroopa Komisjon on ala kinnitanud ühenduse tähtsusega alaks.

20. Kuna Eestis kasutatakse Vabariigi Valitsuse korraldusse kantud Natura alade infot läbi

keskkonnaregistri informatiivselt, siis on Vabariigi Valitsuse korraldusel informatiivne

tähtsus, seda nii mõjude hindamise hõlbustamise kui näiteks toetuste menetlemisel.

Keskkonnaregistris (http://register.keskkonnainfo.ee/ ) kajastatakse infot kaitstavate

loodusobjektide kohta kui ka seotud objektide, sh Natura 2000 võrgustiku loodus- ja

linnualade piiride kohta.

Pärast ala nimetamist ühenduse tähtsusega alaks muutuvad loodusdirektiivi artikkel 6

lõigetes 2, 3 ja 4 kirjeldatud meetmed alade suhtes kohustuslikuks. Direktiivist tulenevad

reeglid kohustavad riiki tagama, et ühenduse tähtsusega aladel hinnatakse kavandatava

tegevuse mõju ning et liikmesriik tagaks edaspidi nende alade kaitse.

21. Eesti siseriiklikus õiguses ei ole õiguslikult reguleeritud otseselt järgmisi samme, mis

ühenduse tähtsusega aladeks määramisele järgnevad. Nende mõistmiseks tuleb pöörduda

loodusdirektiivi sätete poole. Eesti regulatsioonid ei erista Natura 2000 võrgustiku aladeks

väljapakutud alasid aladest, mis juba on määratud ühenduse tähtsusega Natura aladeks

Komisjoni poolt, kuigi direktiivi ja Euroopa Kohtu praktika seisukohast on sellel teatavad

erisused. Käesoleva kaasuse puhul ei oma need nüansid tähtsust, kuid on siinkohal toodud

selleks, et kirjeldada võimalikult terviklikult Vabariigi Valitsuse korralduse mõju.

Põhimõtteliselt on võimalik teha vahet faktilisel toimingul (alade nimekirja esitamine

Euroopa Komisjonile) ja siseriikliku õigusega nõutud Vabariigi Valitsuse korralduse

andmisel. Direktiiv ei näe ette, kuidas liikmesriik peab täpselt jõudma nimekirja

esitamiseni, seega on Vabariigi Valitsuse korraldus puhtalt siseriikliku õiguse küsimus.

Sellise vaheteo eesmärk oleks, et analüüsida kas Vabariigi Valitsuse korraldust saab

siseriiklikult vaidlustada, asumata kontrollima, kas ala väljavalimine oli direktiiviga

kooskõlas.

Tallinna Ringkonnakohus ja hiljem ka Riigikohus on asunud asjas 3-07-1308 seisukohale,

et kaebajale kuuluvate kinnistute eriline staatus on paika pandud juba nende Natura 2000

alasse arvamisega. Kuivõrd viidatud asjas ei olnud isik vaidlustanud Vabariigi Valitsuse

korraldust ega esitanud sisulisi argumente Natura võrgustikku ala mittesobivuse kohta ka

hoiuala määruse vaidlustamisel, oli kohtute seisukoht õige.

Hüpoteetiliselt on võimalik Vabariigi Valitsuse korraldust Natura alade esitamise kohta

käsitleda eelhaldusaktina siseriikliku kaitse alla võtmise suhtes, või ka haldusvälistele

isikutele õiguslike tagajärgedeta dokumendina, mille abil riik täidab oma direktiivist

tuleneva kohustuse. Seetõttu tuleb esmalt lahendada küsimus, kas Vabariigi Valitsuse

korraldus vastab haldusakti tunnustele lähtudes HMS § 51 lg 1.

Korraldusel on järgmised haldusaktile omased tunnused: tegutsevaks subjektiks on

haldusorgan (Vabariigi Valitsus) (p 1) ja tegevus toimub avalik-õiguslikus suhtes (p 2),

mitte eraõiguslikus suhtes, haldusorgani tegevus on ühepoolne (p 4). Põhimõtteliselt võib

väita, et korralduses esineb tahteavaldus õigussuhte reguleerimiseks (p 3), kuna korralduse

andmisega tuvastatakse elupaigatüüpide paiknemine kinnisasjadel, mis hiljem võetakse

kaitse alla. Õiguslikult siduvaks riigi (mitte maaomaniku) suhtes muutub alade määramise

otsustus pärast Euroopa Komisjoni otsust, mitte Vabariigi Valitsuse korraldusega tehtud

ettepanekut. Ka peale Euroopa Komisjoni otsust on võimalik, et vea esinemisel (scientific

error) on erandkorras võimalik muuta ka ühenduse tähtsusega alade määramise otsust.

Seega ei ole Vabariigi Valitsuse korraldus alade ettepaneku kohta lõplikult õiguslikult

siduv. Vastustaja viitab siinkohal olukorra illustreerimiseks pooleliolevale kohtuasjale nr 3-

08-1172. Kohtupraktika kohaselt on käesoleval hetkel välja kujundatud seisukohad, et asja

avalik-õigusliku seisundi muutmine on üldkorralduse tunnustele vastav üksikjuhtumi

reguleerimine (p 5). Riigikohtu praktika kohaselt on võimalik vaidlustada kinnistu arvamist

kaitstavasse alasse üldiselt (vt 3-3-1-27-09 ja 3-3-1-57-09). Ala piiri kulgemise otsustuse

tagajärg on kinnistu avalik-õigusliku seisundi muutumisele vahetu. Näiteks asjas 3-07-1308

on kohtud piirdunud kaitstava ala piiri kulgemise otsuse kontrollimisel sellega, kas on

tuvastatav, et kaitstava ala piiride määramine on või ei ole toimunud meelevaldselt. Kohtud

ei ole pidanud vajalikuks kaitse alla võtmisel iga konkreetse kinnistu osas koostada

kokkuvõtvat põhjendusi sisaldavat haldusakti (3-3-1-27-09, p 5). Seega järeldub, et

korraldus reguleerib üldkorraldusena üksikjuhtumeid.

Vastustaja seisukohtade (p 12.1 alapunktides 3-5) kirjeldatud nõuded kohalduvad

liikmesriikide suhtes, mitte maaomanike suhtes vahetult. Samale seisukohale on jõudnud

Euroopa Kohus asjas Markku Sahlsedt jt (C–362/06), mille kohaselt ühenduse tähtsusega

alade loetelu kinnitamine ei puuduta nende alade maaomanikke isiklikult ja eriliselt, kuna

alad on valitud ökoloogiliste kriteeriumide alusel ja alade loetelu ei ole kuidagi suunatud

sellele, et tekitada konkreetsetele maaomanikele otse õiguslikke tagajärgi.

Kokkuvõtteks nähtub, et Vabariigi Valitsuse korraldus ei vasta haldusakti tunnustele kahel

põhjusel: see ei ole lõplikult siduv ja ta ei ole suunatud haldusvälistele isikutele.

22. Vastustaja soovib täiendavalt selgitada, et esitas oma 15.01.2010 kirjaga nr 20-3/11922-

9 kohtule seisukoha menetluste läbiviimise kohta, ega ole seisukohal, et vastustaja on

ühendanud kaks erinevat haldusmenetlust, nii nagu väidab kaebaja.

Väljaandes „NATURA 2000 alade kaitsekorraldus: Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6

sätete tõlgendamise käsiraamat“ (Euroopa Komisjon, Aprill 2001, lk 11, 12. Kättesaadav:

http://www.seit.ee/natura/artikkel6.doc) märgitakse Loodusdirektiiviga seoses järgmist:

„Seega, vastupidiselt artikli 6 lõike 1 sätetele, mis kehtivad ainult siis, kui ühenduse

tähtsusega ala on juba määratud loodushoiualaks, jõustuvad lõigete 2, 3 ja 4 sätted niipea

kui ala saab ühenduse tähtsusega alaks, s.o. enne ala loodushoiualaks määramist. Samuti on

liikmesriikidel vabadus valida artikli 6 lõigete 2, 3 ja 4 jõustamiseks varasem kuupäev ning

mõnede riikide siseriiklikud õigusaktid näevadki juba ette nende lõigete varasema

rakendamise“. Eelnevast lähtudes soovitatakse käsiraamatus liikmesriikidel tagada, et

nende poolt loodushoiualadeks välja pakutavate alade (pSCI - proposed Sites of

Community Importance) riiklikku nimekirja kantud alade seisundit ei lastaks enne

ühenduse tähtsusega alade nimekirja kinnitamist halveneda. Kui riiklik nimekiri jääb

mittetäielikuks, soovitatakse liikmesriikidel tagada ka selliste alade seisundi püsimine, mis

peaksid direktiivi 92/43/EMÜ III lisas esitatud kriteeriumidel põhineva teadusliku

tõendusmaterjali kohaselt kuuluma riiklikku nimekirja (lk 11, 12).

Seega ei ole välistatud, et veel enne, kui ala on kantud Euroopa Komisjoni poolt kinnitatud

ühenduse tähtsusega alade nimekirja, tuleks liikmesriigil tagada alal asuvate, suure

tõenäosusega Natura võrgustikku võetavate alade kaitse. Kui alade eelnev kaitse poleks

tagatud, võiks tekkida küsimus menetluste eesmärgipärasusest – ajaliselt pikkade

menetluste käigus aktsepteerides loodusväärtuste vähendamist võib osutuda läbiviidud

menetlus lõpuks otstarbetuks, kuna algsetes piirides pole menetluse lõppfaasi jõudes enam

endisel kujul loodusväärtusi säilinud ja piirangute kavandamist tuleb sisuliselt alustada

uuesti.

Kokkuvõttes vastustaja hinnangul ei oma tähtsust otsuste järjekord (kas enne määrus, seega

kaitsekorra kehtestamine või korraldus). See seisukoht on kooskõlas ka käesoleva vastuses

kirjeldatuga, mille kohaselt lõplikult siduvaks otsustuseks kaitsekorra ja piiride osas peab

vastustaja siiski kaitse-eeskirja kehtestamist. Vabariigi Valitsuse korraldusel ei ole

iseseisvat õiguslikku tähendust, kuna ei too automaatselt ja lõplikult kaasa ala

kaitsestaatust.

23. Komisjoni otsus enne korralduse vastuvõtmist.

Euroopa Komisjon uuendab ühendusega tähtsuse alade nimekirja viimastel aastatel

pidevalt. Vastavalt loodusdirektiivi art 4 lõikele 2 kehtestab Komisjon ühenduse tähtsusega

alade loetelu, tuginedes riikide poolt esitatud loeteludele (v.a. erandjuhtudel, mil Komisjon

lisab ühenduse tähtsusega loetellu ka riigi poolt esitamata alasid – sel juhul viiakse läbi

konsulteerimismenetlus vastavalt artiklile 5). Seega, Vabariigi Valitsuse korraldusega

Euroopa Komisjonile esitatavate alade nimekiri ei pruugi kattuda Komisjoni poolt ühenduse

tähtsusega loetellu kantavate aladega, Komisjon võib ka omal algatusel taotleda Nõukogu

kaudu sellesse alade lisamist. Sellist olukorda pole küll Eesti puhul kerkinud, kuid see

võimalus ilmestab olukorda, et Vabariigi Valitsuse korraldusele ei saa mitte kuidagi anda

lõpliku haldusakti tähendust. Lõpliku nimekirja koostamist siseriiklike nimekirjade alusel

aitab Komisjonil teostada ka artikli 20 alusel moodustatud Komitee ja selle poolt

korraldatud nn biogeograafilised seminarid. Ühenduse tähtsusega alade nimekirja

koostamise eeltöö käigus on edastatud Komisjonile erinevatel aegadel täpsustavat infot

alade piiride kohta. Nii toimus ka Väikese väina alaga seonduvalt ja Euroopa Komisjon

võttis piiride täpsustamise otsuse aluseks selleks ajahetkeks olemasoleva täpsema

informatsiooni. Informatsioon piiride kohta täpsustus muuhulgas ka sellest, kui alade kaitse

alla võtmisel viidi läbi kaitse alla võtmise menetlus. Hoiuala kaitse alla võtmise määrus

kehtestati 2007. a 18. mail, seega enne kui Euroopa Komisjon kandis ala ühenduse

tähtsusega alade nimekirja.

24. Vastustaja on seisukohal, et dokumentatsioon võimaldab haldusakti kontrollitavuse.

Natura

võrgustik

koosneb

tüüpi

aladest,

so

looduskaitsealadest

vastavalt

loodusdirektiivile 92/43/EMÜ ja vastavalt linnudirektiivile 2009/147/EÜ

Vastavatest linnualadest. Kõnealused kinnistud kuuluvad nii loodus-kui ka linnualade

hulka- Väikse väina loodusalasse ja Väinamere linnualasse. Vastustaja esitas 29.06.11. tlk

4 II kd loetelu kinnistute peamistest väärtustest elupaigatüüpide osas ja linnualana

arvestavaid momente. Vastustaja toob esile linnualade valiku kriteeriumid ning märgib, et

lähtudes EL käibel olnud praktikast esitas vastustaja linnualadena kõik juba vare, valitud

tähtsad linnualad, mil kasutati tähtaste linnualade piiritlemisel teaduslikult kui ka Euroopa

Komisjoni ning Euroopa Kohtu poolt aktsepteeritud metoodikat. Kuna sobivamaid

kriteeriume ei ole välja töötatud, siis kasutati Eesti Ornitoloogiaühingust saadud infot, mil

oli esile toodud, et EL tähtsusega linnualade kriteeriumid täitis liik vööt-põõsalind ja

punaselg –õgija. Vastustajal on olemas ka andmed kinnistute vahetus läheduses korraldatud

riikliku seireprogrammi raames tehtud linnustikuvaatluse andmetega. Vaidlusaluse

kinnistud kuuluvad piirkonna loopealsete ja rannaniitude kompleksi ühtse terviku

koosseisu. Ökoloogiliselt oli parim lahendus võtta kaitse alla kogu elupaik tervikuna.

Arvestades lindude ökoloogilist nõudlust, st neile sobivate paikade olemasolu, määrati

selged piirid ja kanti kaardile.

Kohtuistungitel jäi vastustaja oma seisukohtade juurde.

KOHTU SEISUKOHAD

25. Kohus kuulanud ära menetlusosaliste seisukohad, uurinud toimikusse esitatud

materjale, leiab, et kaebus on põhjendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Kui kaebus jääb

rahuldamata, siis jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja menetluskulude nõuet ei

esitanud.

26. Kohus leiab, et kaebus on esitatud tähtaegselt.

HKMS § 9 lg 1 kohaselt võib kaebuse haldusakti tühistamiseks esitada 30 päeva jooksul

haldusakti teatavakstegemisest arvates, kui seadus ei sätesta teisiti. Antud juhul on vaidluse

all, kas tegemist on haldusaktiga, mida saab kohtus vaidlustada. Sellest sõltuvalt lahendub

ka kaebuse tähtaja küsimus.

Kohus etteruttavalt seotult tähtaja küsimusega märgib, et vaidlusalune korraldus on

üldkorraldus ehk haldusakt HMS § 51 lg 2 tähenduses, sest tegu on konkreetsete kaebajale

kuuluvate kinnistute avalik-õiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga. Vabariigi

Valitsuse korralduses nr 615, mida täiendati Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 148 on

märgitud, et sellele saab esitada kaebuse HKMS sätestatud korras 30 päeva jooksul Riigi

Teatajas avaldamise päevast. HMS § 62 lg 2 p 1 kohaselt tehakse haldusakt teatavaks selle

kättetoimetamisega sama seaduse 1. ptk 7. jaos sätestatud korras isikule, kelle õigusi

haldusaktiga piiratakse või kellele pannakse haldusaktiga täiendavaid kohustusi.

Käesolevalt haldusaktiga puudutatakse kinnistuomaniku õigusi ja kohtule nähtub, et see

oleks tulnud kaebajale teatavaks teha kättetoimetamisega. HMS § 31 lg 1 p 1 ja lg 5

kohaselt loetakse dokument kättetoimetatuks selle resolutiivosa avaldamisega ajalehes või

Ametlikes Teadaannetes. Vaidlustatud korraldus hõlmab enamaid isikuid kui sada ja

lähtudes lisaks Vabariigi Valitsuse seaduse § 30 lg 5, Riigi Teataja seaduse § 2 lg 4 p 3 tuli

see avalikustada Riigi Teatajas. Antud juhul seda ka tehti 28.04.2009.a. Kaitsekohustuse

teatist kaebaja ei saanud. Samas nähtub, et eelmisest Vabariigi Valitsuse korraldusest nr

615-k, mida täiendati, oli möödunud pikk aeg ning Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615-k

„Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri „ ei puudutanud

kaebuse esitaja kinnistuid. Kuivõrd vastustaja ei osanud ka nimetada, et vahepealsel

perioodil oleks tehtud toiminguid, millest kaebaja saanuks järeldada, et mingil ajal tuleks

jälgida RT, siis nähtub, et vastustaja põhimõtteliselt nõustus, et kaebus on tähtaegne.

Vastustaja kahtles, kas tegemist on haldusaktiga ja möönis, et kaebus on tähtaegne, kui

tegemist on haldusaktiga. Vastustajal ei ole andmeid, et kaebuse esitaja oleks pidanud

saama korraldusest teada varem, kui kaebaja poolt märgitud aeg. Kuna ei ole tõendatud

korralduse teadasaamisest varasem aeg, siis ei hakka kaebetähtaeg kulgema korralduse

vaidlustamiseks selle avaldamisest RT-s. Kohtupraktikas on seda selgitatud vajadusega

järgida põhimõtet, et haldusakti teatavakstegemise ja kaebetähtaja kulgema hakkamise

regulatsioon peab tagama õiguslikult puudutatud isikule tegeliku võimaluse saada

haldusaktist teada enne kaebetähtaja lõppu ning vastupidine olukord ei vastaks põhiseaduse

§ 15 lg-le 1. Haldusakti avaldamine Riigi Teatajas seda võimalust ei taga, kuna isikult ei

saa eeldada, et ta jälgib Riigi Teatajat pidevalt. Haldusorganiga oli suhelnud kinnistu

eelmine omanik. Vastustaja kinnitab, et ta ei informeerinud kaebuse esitajat korraldusest,

kuna ta leidis, et see ei ole haldusakt, mis puudutaks kaebaja õigusi. Kuna vastustajal ei ole

tõendeid, et kaebaja oleks saanud tutvuda korraldusega Riigi Teataja kaudu kaebetähtaja

jooksul, siis on kaebaja saanud haldusaktist teada 08.05.2009 ning pöördunud kohtusse

08.06.2009, seega 30 päeva jooksul ning kaebus on tähtaegne.

27. Menetlusosaliste vahel on esmalt puhkenud vaidlus küsimuses, kas kaebuse esitajal on

kaebeõigus. Kuigi vastustaja oli esmalt märkinud, et kaebuse esitaja kaebuse ese on

seesama, mis haldusasjas nr 3-08-166, kadus märgitud vastuväide ära, kuivõrd kaebuse

esitaja ei ole vaidlustanud käesolevalt hoiualade kaitse alla võtmist. Haldusasjas oli

vaidluse all Vabariigi Valitsuse 18.05.07.a. määrus nr 156 „“Vabariigi Valitsuse 27.07.06

määruse nr 176 „Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas“ muutmine“

tühistamisnõudega § 1 lg 1 p 66 osas. Käesolevalt vaidlustab kaebaja korraldust, millega

kinnitati Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja muutus ja kaebaja kinnistud jäid Natura

2000 võrgustiku alasse.

28. Vastustaja leiab, et tegemist ei ole haldusaktiga ega kaebaja poolt nimetatud

eelhaldusaktiga, mida saaks vaidlustada kohtus. Kaebaja jäi seisukohale, et tegemist on

haldusaktiga, täpsemalt eelhaldusaktiga, mida saab kohtus vaidlustada ja mille

vaidlustamisvajadusele viitab konkreetselt Riigikohtu HK 19.06.09.a. otsus nr 3-3-1-27-09

p 11 kujundatud seisukoht OÜ Suviste Põllumajandussaadused esitatud kaebuses.

Seega tuleb kohtul lahendada küsimus, kas tegemist on haldusaktiga, mida saab kohtus

vaidlustada.

29. Kohtule jäid kokkuvõtteks vastustaja seisukohad ja põhistused seotult küsimusega, kas

tegemist on haldusaktiga, vastuolulisteks, kuivõrd vastustaja ka ei märkinud, et tegemist

oleks mingi konkreetse toiminguga, vastustaja ei esitanud ka vastavat õiguslikku

regulatsiooni.

Kohus märgib siinkohal, et kaebaja ei ole püstitanud küsimust, kas liikmesriigina on EV

täitnud oma kohustused Euroopa Komisjoni ees ning missugused toimingute või aktidega

teavitatakse alade määratlemist ühenduse tähtsusega aladena. Asjaolu, et Loodusdirektiiv

on kohalduv vaid liikmesriigi suhtes, luues õigusi ja kohustusi liikmesriigile, mitte

kaebajale, tähendab vastustaja hinnangul seda, et Loodusdirektiivi täitmiseks antud

siseriiklik haldusakt, antud juhul Korraldus, ei saa riivata kaebaja õigusi, kuna kaebaja ei

ole Loodusdirektiivi adressaat, on kohtu arvates kokkuvõtteks ekslik seisukoht või eksitav

selgitus; kaebaja ei ole väitnud, et ta peaks või sooviks vaidlustada neid küsimusi, mis

puudutavad riigi kohustusi Euroopa Komisjoni ees ja kohalduvad liikmesriikide suhtes,

mitte maaomanike suhtes vahetult. Kaebaja sooviks ongi, et liikmesriik, antud juhul EV,

seaks sisse korra ja suhted maaomanikega nii, et isik saaks siseriiklikus kohtus oma õigusi

kaitsta. Ebaselgeks muudab vastustaja seisukohad ka asjaolu, et ühteaegu on ta nõustunud,

et Natura 2000 korralduse vastuvõtmisel anti välja haldusakt, mille sisulist õigusta ta

kaitseb.

Kuivõrd vastustajast võis aru saada, et korraldus ei vasta haldusaktile 2 põhjusel, so et ta ei

ole lõplikult siduv ja ei ole suunatud haldusevälistele isikutele, siis märgib kohus

alljärgnevalt oma seisukohad. Vaidlust ei olnud vastustaja meelest küsimuses, et

korraldusel on haldusaktile omased tunnused, mil tegutsevaks subjektiks on haldusorgan

(Vabariigi Valitsus) ja tegevus toimub avalik-õiguslikus suhtes; haldusorgani tegevus on

ühepoolne ja mööndusega tingimus, et saab väita, et esineb tahe õigussuhte

reguleerimiseks ja tuvastatakse elupaigatüüpide paiknemine kinnisasjal, mis hiljem

võetakse kaitse alla. Ometi jäi vastustaja seisukohale, et korraldusel ei ole iseseisvat

õiguslikku tähendust, kuna ei too kaasa automaatselt ja lõplikult ala kaitsestaatust ja vastava

üksikjuhtumi reguleerimiseks saab pidada kohtupraktika kohaselt vaid kinnistu arvamisest

kaitstavasse alasse.

Kohus nõustub kaebuse esitajaga, et vaidlustatud korraldus on üldkorraldus ja tegemist on

haldusaktiga HMS § 51 lg 2 tähenduses, kuivõrd määratledes loodus-ja linnualade piirid ja

asukoha on ühtlasi haaratud võrgustikku konkreetsete isikute kinnistud.

Antud juhul on OÜ Baltic Wind Energy omandis kinnistud Roostiku, Nuka, Kadastiku,

Kruusiaugu ja Lagle ning 23.04.2009. a Vabariigi Valitsuse korralduse nr 148 „Vabariigi

Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse nr 615-k «Euroopa Komisjonile esitatav Natura

2000 võrgustiku alade nimekiri» muutmine lisatud kaardimaterjali kohaselt on kaebuse

esitaja kinnistud arvatud Natura 2000 võrgustiku alasse, va Lagle kinnistu.

Kohus nõustub seisukohaga, et asjaolu, et kinnistuid ei arvatud 2004.a. Natura võrgustiku

alade nimekirja, ei anna alust eeldada, et seda ei saanud teha käesolevalt, kuivõrd Natura

2000 võrgustiku alade kinnitamise protsess jätkub, kuni Euroopa Komisjon leiab, et kaitset

vajavaid väärtusi on piisavalt kaitse alla võetud.

Käesolevalt on kaebaja kinnistute osas väärtuslik loopealne arvatud Natura võrgustikku ja

vastustaja ei näinud võimalust, et seda võrgustikust välja jätta. Kohut eksitavad on

vastustaja seisukohad, mis on antud erinevatele aegadel ja millest sai järeldada, et

vastustaja ei pidanud vajalikuks anda kaebeõigust ka hoiuala moodustamise otsusele, kuna

väidetult piiravad vahetult isikute põhiõigusi konkreetsed otsused, mis on seotud tegevuse

lubamise või keelamisega. Kohus nõustub kaebajaga, et õigusakti sisust tulenevalt hakkab

kehtima kinnistute suhtes eriline staatus, st et määrati kindlaks Natura võrgustiku

eelvalikualade piirid, millest tulenevalt kehtivad ka looduskaitselised piirangud.

Vastupidiselt ei oleks korralduses ka märgitud, et tegemist on kaevatava haldusaktiga ning

jääb ebaselgeks, miks vastustaja on oma seisukohta muutnud. Hilisemalt antakse küll välja

hoiuala kaitse alla võtmise otsus, millega määratakse kaitse alla võetav ala ehk täpsemini ja

sätestatakse kaitse-eesmärk, kuid võimalike muutuste osa loeb ka vastustaja ise väheseks.

Kohtule nähtub, et kui teaduslike kriteeriumite ja tõendite alusel on võimalik kindlaks teha,

missugust ala peab hõlmama Natura võrgustik, siis tuleb siseriiklikult teha ka otsus sellest,

et väärtused vajavad kaitset ning on tuvastatud, et need vastavad alade tunnustele, mis

tuleks määratleda ühenduse tähtsusega aladena. Sellise otsuse tegemise kohustus ja õigus

on liikmesriigil. Loodusalade kaitsekorda kohaldatakse niipea, kui see on vastavalt kantud

ühenduse tähtsusega alaks valitud alade loetelusse. Direktiivi siduvus saavutatakse sj

liikmesriigi siseriikliku õiguse kaudu, mis peab tagama õigusliku raamistiku, et seda

eesmärki saavutada ning et isik ei peaks oma õiguste ja kohustuste ulatust kindlaks

määrama tuginedes vahetult loodusdirektiivile. Kohtule ei nähtu, et antud juhul riigil

puuduks võimalus kaaluda ja tuvastada, kas ala võidakse määratleda ühenduse tähtsusega

alaks, vastavalt kontrollib vastustaja, kas teaduslik informatsioon ja tõendid kinnitavad, et

valitud ala vastab ühenduse alaks arvamise kriteeriumitele. Seda otsustust ei saaks asendada

teadlaste koostatud uuringud ja kogutud tõendid.

LKS § 91 lg 6 kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega Euroopa Komisjonile

esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Kohus leiab, et Natura 2000 korraldusega

otsustati Vabariigi Valitsuse poolt lõplikult ära kinnistute arvamine Natura 2000 võrgustiku

koosseisu. Seda seisukohta ei väära ka vastustaja selgitused, mille kohaselt on hiljem

võimalik Euroopa Komisjonile esitatud võrgustiku ala muutmine piiratud juhtudel, so

teaduslike kriteeriumide alusel kujundatud seisukoha olemasolul. Kinnistute Natura 2000

võrgustiku arvamine EV-is kujutab endast fakti, et riik on kontrollinud, et tegemist on

kinnistuga, mille eriline väärtus on kindlaks tehtud ja et sellele alale on vajalik

looduskaitseliste piirangute rakendamine. Kuivõrd vaidlusaluse korraldusega on kaebaja

kinnistute osas vältimatult vajalik siseriiklike looduskaitseliste piirangute rakendamine ehk

kaitserežiimi kehtestamine, siis kujutab see endast omandiõiguse teostamisele siseriiklike

piirangute seadmist. Kohus ei nõustu kaebajaga, et Natura 2000 võrgustiku laiendamine

kaebaja kinnistutele enne siseriiklike looduskaitseliste piirangute rakendamist on vahetult

seotud seadusest tulenevate piirangutega. Korralduse vaidlustamist ei õigusta aga kohtu

arvates ning selle haldusakti tunnustele vastavuse hindamisel küsimus, et kaebaja peaks

arvestama vahetult seadusest tulenevate piirangutega, nt KeHJS § 3 p 2 kohaselt

kohustuslikus korras tuleks hinnata keskkonnamõju, kui kavandatakse tegevust, mis võib

üksi või koostoimes teiste tegevustega eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000

võrgustiku ala. Peale selle on keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik ka juhul,

kui korraldatakse strateegilise planeerimisdokumendi koostamist, mis on aluseks

tegevusele, mis eeldatavalt avaldab Natura 2000 võrgustiku alale olulist mõju (KeHJS § 33

lg 1 p 4), kuid see tuleneb vahetult planeerimisseadusest. Seega nõustub kohus, et

kinnistute arvamine Natura 2000 võrgustiku alasse vastavalt LKS § 91 lg 6 ja sellest

Euroopa Komisjoni teavitamine võib kaasa tuua kinnistute kandmise Euroopa Komisjoni

poolt ühenduse tähtsusega alade nimekirja vastavalt EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ

artiklile 4 § 2, mis tähendab kinnistutele siseriiklike kaitsemeetmete rakendamist (nt

hoiualasse arvamist) (direktiivi 92/43/EMÜ artikkel 4 § 4) ja võib piirata isiku poolt

omandi kasutamist ja ettevõtlusvabadust.

Kuivõrd vastustaja tekitas kahtluse kaebeõiguse küsimuses, siis on menetlusosalised

avaldanud erinevaid seisukohti ka kohtupraktika pinnalt. Kohtule nähtubki, et Riigikohtu

HK 19.06.2009 otsusest nr 3-3-1-27-09 p-s 11 avaldatu põhjal ei saa väita, et tegemist

poleks haldusaktiga, mis ei saa rikkuda kinnistuomanike õigusi. Kuigi viidatud lahendis on

vaidluse all teistsugune haldusakt, saab järeldada, et Natura 2000 võrgustikku kuuluvus, kui

eriline kinnistu staatus, kui see on kinnitatud korraldusega, saab mõjutada kaebajate

omandiõigust. Nende kinnistutele seati kinnistute Natura 2000 võrgustiku arvamisega

oluline omandiõiguse teostamise piirang, kuna „Kolleegium nõustub ringkonnakohtu

seisukohaga, et kaebaja kinnistute eriline staatus selgus juba 2004. aastal, mil määrati

kindlaks Natura 2000 võrgustiku eelvalikualade piirid. Nimetatud korraldust kaebaja ega

Joeli ja Sinilille kinnistute eelmine omanik kohtus ei vaidlustanud. [..] Seega kehtivad

kaebaja kinnistutel olulised looduskaitselised piirangud tulenevalt nende kuulumisest

Natura 2000 võrgustikku. OÜ-l Suviste Põllumajandussaadused ei ole enam võimalik

vaidlustada asjaolu, et tema kinnistutel on nende Natura 2000 võrgustikku kuulumisest

tulenevalt vajalik looduskaitseliste piirangute rakendamine.“ Et tegemist on avalik-

õiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga, ei muutu asjaolust, et kinnistuid, mille avalik-

õiguslikku seisundit muudetakse, on palju. Käesolevalt on vaidlustatud korraldusega

kinnitatud Natura võrgustiku alade loetelu ja kohtule ei olnud usutav ja arusaadav

vastustaja seisukoht erinevates kohtuvaidlustes sellest, et isikutel puudub EV õigus ja

võimalus algatada kohtuvaidlusi, kui ühe või teise otsustuse kaudu puudutakse nende

subjektiivseid õigusi. Kohtupraktika tulemusel on vastustaja seisukohal, et hoiualade kaitse

alla võtmine valitsuse määrustega on kohtus vaidlustatav, kuid käesolevalt vaatluse all olev

korraldus mitte.

HMS § 51 lg 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik

õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste

tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri

või muu õigusakt. HMS § 51 lg 2 järgi on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste

tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele.

LKS § 91 lg 6 kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega Euroopa Komisjonile

esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu, seega määrab riik kindlaks, missugused alad

jäävad võrgustiku koosseisu ja kohus ei nõustu vastustajaga, et siin puudub vahetu toime

kinnistuomanike õigustele ja kohustustele. Kuna riigil oli kohustus reguleerida

siseriiklikult, et ta Natura alad määratleb, siis ei saa nõustuda vastustajaga, et tegemist on

vaid riigi kohustusega teavitada Euroopa Komisjoni kinnitatud nimekirjast. Kohtule nähtub,

et selleks ei pea andma välja eraldi korraldust, vähemalt ei märgi vastustaja, et normi

eesmärgiks on anda välja korraldus selleks, et esitada Natura võrgustiku loetelu Euroopa

Komisjonile. Seega leiab kohus, et korraldusel on materiaalses mõttes haldusakti tunnused.

Üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikute või asja avalik-õigusliku seisundi

muutmise käsitluse on esitanud RK HK 07.05.03.a. lahendis 3-3-1-31-03, milles

märgitakse, et akti puhul, mis ei reguleeri pelgalt kinnistul käitumist vaid reguleeritakse

tegevust, mis on seotud konkreetse kinnistuga, on tegemist üldkorraldusega. Vabariigi

Valitsuse õigustloovateks aktideks on määrused ja üksikaktideks korraldused, seega vastab

valitud vorm LKS § 91 lg 6 ning valitsus oli antud juhul ka pädev määrama Natura

võrgustikku kuuluva ala, et sellele järgneks hoiuala kaitse alla võtmine. Kuigi vastustaja

leidis veel, et vaidlusalusest korraldusest ei saabu piiranguid ja Euroopa Komisjon

kontrollib liikmesriikide poolt esitatud teavet alade klassifitseerimise osas ning Natura 2000

alade piiride korrigeerimine on veel võimalik, ei leia kohus, et see põhistus vääraks kohtu

eelnevalt märgitut.

Põhimõtteliselt nõustub kohus vastustajaga, et Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korraldus nr

615-k, millega Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri kinnitati ja korraldused, millega seda

täiendatakse, järgneb siseriiklike meetmete kasutuselevõtt. Nimelt selleks, et tagada LKS §

70 nimetatud Natura 2000 ala kaitse eesmärki, peab siseriiklikult võtma tarvitusele abinõud

EÜ Nõukogu direktiivides 92/43/EMÜ ja 79/409/EMÜ nimetatud elupaikade, taime- ja

loomaliikide kaitseks. Seega on riigil kohustus kohaldada Natura 2000 alade suhtes mingit

kaitserežiimi. Kohtule nähtubki, et riigil on valikudiskretsioon režiimi vormi osas ja EÜ

Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ art 6 lg 1 kohaselt peavad liikmesriigid kehtestama

kaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, millega määratakse lõplikult siduvana

kaitsekord ja piirid, kuid see veel ei tähenda, et riigi siseselt ei peaks tegema otsust

vastavuses LKS § 91 lg 6 tuleneva nõudega.

Veel väitis vastustaja, et vaidlusaluse korralduse mõju on lõppenud, kuid kohtu arvates ei

ole see asjakohane selgitus seotult küsimusega, kas tegemist on haldusaktiga.

Kohus ei nõustu, et Natura 2000 võrgustikku arvamine ei oma seni tähendust, kuni ei ole

seatud kinnistutele siseriiklikke looduskaitselisi piiranguid ehk nad ei ole hoiualana kaitse

alla võetud. Riigikohtu HK otsuse nr 3-3-1-27-09 p 11 kohaselt on nimekirja arvatud

kinnistute suhtes vältimatult vajalik siseriiklike looduskaitseliste piirangute rakendamine,

mis aga kujutab endast omandiõiguse suhtes siseriiklike piirangute seadmist. Seega on

vältimatult Natura korraldusel mõju kaebaja õigustele ja kohustustele.

30. PS § 15 esimese lause kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste

rikkumise korral kohtusse. Kohtusse pöördumise õigus ei ole tingimatu, kuid isik peab

näitama, kuidas halduse tegevus rikub tema õigusi. HMS ja HKMS sätted seavad kaebuse

eelduseks subjektiivsete õiguste rikkumise ja HKMS § 3 lg 1 kohaselt kuuluvad

halduskohtu pädevusse avalik-õiguslikud vaidlused. Avalik-õiguslike suhete aluseks on

avaliku õiguse normid ja suhte üheks osapooleks on riik. Kaebeõiguse tekkimiseks peab

vaidlustatud haldusakt –või toiming avaldama isikule õiguslikku mõju. Õigusvastaste

kohustuste või keeldude panemine isikule rikub haldusakti adressaadi õigusi ( RK HK

lahend 3-3-1-9-02).

Kuivõrd kohus leidis eelnevalt, et tegemist on haldusaktiga, millel on kaebaja õigustele

mõju ja nähtub, et kaebaja ei ole siiski käesolevalt vaidlustanud kinnistute hoiualaks

määramist, see menetlus on alles pooleli, siis oli kaebajal mõttekas esitada tühistamisnõue,

kuna tal oli eesmärk vältida Natura 2000 võrgustikku arvamist Euroopa Komisjoni poolt.

Kohus nõustub põhimõtteliselt kaebajaga, et kinnisasja omanik ei pea selles olukorras

ootama, mil tema suhtes antaks mingi konkreetse projekti suhtes tema õigusi piirav

haldusakt ja kohus nõustub kaebajaga, et kaebeõigus tekib juba selle õigusakti suhtes, mis

loob eeldused hilisemate konkreetsete kitsenduste tekkimiseks. Vastupidist tõlgendust ei

saa pidada efektiivseks ja eesmärgipäraseks. See oleks vastuolus ka Riigikohtu HK viidatud

otsuse nr 3-3-1-27-09 p-is 11 väljendatud seisukohaga. Seega on kaebaja näidanud ära

puutumuse haldusaktiga ja nimetanud õiguste rikkumise, kuid kaebuse esitaja piirdub

haldusakti vormivigade ja selle andmise menetlusnõuete rikkumise esitamisega ja ehkki

kaebaja viitas ka, et tema kinnistutel väärtusi ei esine, ei ole kaebaja selles osas enam

midagi lisanud.

Samas nähtub, et HKMS § 15 lg 3 kohaselt on kaebajal siiski kohustus põhjendada oma

väiteid tõenditega.

Kaebaja ei asunud tõendama, et tema kinnistute suhtes on võrgustikku arvamisel eksitud

ning et sellest tulenevalt järgnevad ebasoodsad tagajärjed alusetult.

Kaebuse esitajast võib aru saada, et antud juhul on kaebajal omandiõiguse (Põhiseaduse §

31) kui ka ettevõtlusvabaduse (Põhiseaduse § 32) kaitseks kaebeõigus, kuid kaebuse

eesmärki kaebaja täpsemalt esile ei toonud, kui kohus seda oskas märkida.

31. Kohtule nähtub, et käesoleval juhul on kaebajale probleemiks menetlusreeglite ehk

õigusliku mehhanismi puudumine osaleda Natura 2000 võrgustiku loomisel. Kaebuse

esitaja on seisukohal, et Korraldus põhjendamata ning vastuolus HMS § 54 ja § 56, kuna

see ei selgita ning ei ole võimalik kontrollida selle andmise õiguspärasust – loodusobjekti

kaitse alla võtmise eelduste olemasolu kaebuse esitaja kinnistutel, mis on nii kaitse alla

võtmise menetluse algatamise kui ka kaitse alla võtmise seaduslikuks aluseks. Kuna

kaebaja eksitavalt viitas LKS § 9 nõuetele, siis nõustub kohus vastustajaga, et ala kaitse alla

võtmise vaidlustamisel on asjakohane viidata märgitud normile. Kohus leiab, et viited, mis

kaebaja esitas olid eksitavad, kuivõrd tegemist ei ole kaitse alla võtmise otsusega, siis ei

saanud korraldus sisaldada ka neid põhjendusi. Kohus nõustub ka vastustajaga, et mitte alati

ei too menetlusnormide rikkumine ja haldusakti vormivead kaasa haldusakti tühistamist.

Viidates Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korraldusele nr 615-k, millega Natura 2000

võrgustiku alade nimekiri kinnitati, nähtub, et selle sissejuhatus on napisõnaline, kuigi on

arusaadav, et selleks, et tagada LKS § 70 nimetatud Natura 2000 ala kaitse eesmärki, peab

siseriiklikult võtma tarvitusele abinõud EÜ Nõukogu direktiivides 92/43/EMÜ ja

79/409/EMÜ nimetatud elupaikade, taime- ja loomaliikide kaitseks. Nähtub, et kaebaja on

ka mõistnud, et see on vajalik, kuna riigil on kohustus kohaldada Natura 2000 alade suhtes

mingit kaitserežiimi. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja ei ole siiski esile toonud

asjaolusid, mis võiksid kinnitada, et korralduse alusmaterjalide andmed, mille vastustaja

esitas ja mille suhtes kaebaja leidis, et need tuleks jätta tähelepanuta, oleks leidnud

kajastamist meelevaldselt ning sellel põhjusel tuleks korraldus tühistada. Kui puuduvad

sisulised takistused samasuguse haldusakti kehtestamiseks, siis ei oleks õigustatud

menetluse efektiivsust silmas pidades ka haldusakti tühistamine nende vigade korral.

Kohus siiski leiab, et kaebajale oli antud võimalus ümber lükata tema väide, et kinnistutel ei

ole loodusväärtusi, mida kaitsta. Kuna kaebuse esitaja seda ei teinud, siis ei ole kohtul

täiendavalt siinkohal võimalik kontrollida, miks kaebaja esitas sellise paljasõnalise väite.

Kohus nõustub aga vastustajaga selles, et olukord on oluliselt muutunud. Käesolevaks

ajaks on kaebaja huve puudutavalt kinnitatud ühenduse tähtsusega alade nimekirja

Euroopa Komisjoni 12.12.2008 otsusega 2009/94/EÜ kaebaja kinnistud ja seega

nõustub kohus vastustajaga, et korralduse mõju tõrjumaks märgitud tagajärje suhtes

puudub võimalus ja kaebaja ei saavuta enam seda eesmärki. Natura 200 nimekirja

arvatud kinnistute suhtes jääb ülesse võimalus välistada siseriiklike looduskaitseliste

piirangute rakendamine. Muud piirangud, mis kaebaja nimetas, saabuvad tulenevalt

seadusest ning ei sõltu vahetult enam vaidlusalusest korraldusest. Kuivõrd kaebuse

esitaja ei ole kaebuse nõuet muutnud ning esitas tühistamisnõude, siis nähtub kohtule, et

hoiuala kinnitamisega ühenduse tähtsusega alade nimekirja Euroopa Komisjoni

12.12.2008 otsusega 2009/94/EÜ, ei saavuta kaebaja enam soovitud eesmärki. Seega ei

ole määravat tähendust, kas kaebaja suhtes viidi menetlus läbi korrektselt ja järgides

HMS norme või kas haldusakt on motiveeritud ja põhistatud asjakohaselt, kuna kaebuse

esitaja ei esitanud tuvastamiskaebust ja ei nimetanud selliselt ka põhjendatud huvi

olemasolu, vaid soovis jätkuvalt haldusakti tühistamist. Tekkinud olukorras on

kaebajale kuuluvate kinnistute eriline staatus leidnud kinnitust Natura 2000 alasse

arvamisega Euroopa Komisjoni poolt. Siseriiklikult on kaebajal võimalik kaitsta oma

õigusi efektiivselt pooleliolevas kinnistute kaitse alla võtmise menetluses. Kaebajal oli

võimalus küll teoreetiliselt tõrjuda kaitsemeetmete vajadust kuni Euroopa Komisjoni

otsuseni, so ala ühenduse tähtsusega alaks määramiseni, kuid see eesmärk ei ole enam

saavutatav. Konkreetsete projektide suhtes saabuvaid piirangud tuleb ja saab vältimatult

tõrjuda vahetult seadusest tulenevatel alustel.

32. Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et kaebuse esitaja ei saavuta enam soovitud

eesmärki, siis ei saa kaebuse esitaja õigusi rikkuda korraldus kaebaja nimetatud muudel

põhjustel. Kuna kaeba sooviks oli kasutada oma kinnistuid ilma looduskaitseliste

piiranguteta, siis selle eesmärgi saavutamine ei ole hoiuala korralduse tühistamisega

võimalik ja kinnistutele jääb kehtima Natura 2000 võrgustiku kaitserežiim. Kuna

kaebaja ei ole enam oma õiguste rikkumist põhjendanud, siis ei ole vajadust kontrollida

haldusaktiga seotud menetluslikke ja vormilisi küsimusi ja kaebus tuleb jätta

rahuldamata - HKMS § 26 lg 1 p 6 alusel ja kaebaja kanda jäävad kaebuse

mitterahuldamisel tema kantud menetluskulud.

Karin Kalmiste

kohtunik