3-11-440/39 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht

12. detsember 2011. a, Tallinn Haldusasja number 3-11-440 Haldusasi A A kaebus Politseija Piirivalveameti 09.02.2011 tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse nr 15.3-04/45 ja 10.02.2011 lahkumisettekirjutuse nr 1018471837 tühistamiseks Vaidlustatav lahend Tallinna Halduskohtu 24.05.2011 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Politseija Piirivalveameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

23. november 2011. a Menetlusosalised Kaebuse esitaja – A A Vastustaja – Politseija Piirivalveamet

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politseija Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 24. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-11-440 muutmata.

2. Mõista Politseija Piirivalveametilt A A kasuks välja menetluskulud summas 180 (ükssada kaheksakümmend) eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 11. jaanuaril 2012. a (HKMS § 53 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. A A on omanud Eestis tähtajalisi elamislube töötamiseks alates 16.02.2001. A. A omas alates 22.01.2009 kuni 22.01.2011 tähtajalist elamisluba töötamiseks Tallinna Laevatehas OÜ- s. A. A esitas 03.12.2010 Politseija Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse töötamiseks Tallinna Laevatehas OÜ-s. PPA 13.12.2010 kirjaga teavitati A. At otsusest keelduda talle tähtajalise elamisloa pikendamisest välismaalaste seaduse (VMS) § 131 lg 1 ja § 180 alusel, kuna Tallinna Laevatehas OÜ ei ole maksnud talle VMS § 178 lg-s 1 nõutud töötasu, ning anti võimalus esitada oma arvamus ja vastuväited elamisloa pikendamisest keeldumise aluseks oleva asjaolu kohta.

A. A selgitas 06.01.2011 kirjas, et kuna tema varasem taotlus võeti menetlusse 2008. aastal, siis VMS § 178 lg 2 kohaselt peab tema töötasu olema 14 900, mitte 16 011 krooni. Tulenevalt

3-11-440

2(8) VMS § 178 lg-st 1 ja töölepingu seaduse (TLS) § 29 lg-st 6 ei ole lubatud kokku leppida madalamas kui VMS § 178 lg-s 1 sätestatud alammääras. Tööandja on tasunud talle VMS §

178 lg-s 1 sätestatud töötasu ja aja eest, mil ta viibis puhkusel, arvestanud töötasu lähtuvalt faktiliselt töötatud päevadest, arvestades VMS § 178 lg-s 1 sätestatud tingimust. Ta kasutas 2009. a jooksul 22 põhipuhkuse päeva ja perekondlikel põhjustel 111 palgata puhkuse päeva ning 2010. a jooksul 14 põhipuhkuse päeva ja 95 palgata puhkuse päeva.

2. PPA 09.02.2011 otsusega nr 15.3-04/45 keelduti A. Ale tähtajalise elamisloa pikendamisest VMS § 131 lg 1 ja VMS § 180 alusel. VMS § 178 lg-te 1 ja 2 alusel on tööandja kohustatud maksma välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise palga ja koefitsiendi 1,24 korrutisega. Välismaalasele makstava tasu suurus peab vastama tähtajalise elamisloa taotluse menetlusse võtmise hetkel Statistikaameti poolt viimati avaldatud andmetele ja seda korrigeeritakse tähtajalise elamisloa pikendamisel või uue esmase tähtajalise elamisloa taotlemisel. VMS ei anna palgakriteeriumi täitmise hindamise osas PPA-le kaalutlusõiguse rakendamise võimalust ja nõude täitmata jätmise korral tuleb keelduda tähtajalise elamisloa pikendamisest. VMS näol on tegemist eriseadusega, mistõttu TLS ega palgaseaduse sätted ei kohaldu. VMS ei sätesta, et välismaalane ei võiks töötada osalise tööajaga või viibida palgata puhkusel, kuid ka sel juhul on oluline täita palgakriteeriumi nõuet. VMS-s sätestatud palgakriteeriumi regulatsioon ja nõue, et elamisloa andmiseks töötamiseks peab välismaalase töötasu võimaldama tema äraelamise Eestis, aitab tagada, et tähtajalise elamisloa alusel elav välismaalane ei jääks Eesti sotsiaalsüsteemile koormavaks ja omaks Eestis elades piisavalt rahalisi vahendeid. Eestis töötamiseks väljastatud tähtajalise elamisloa omamine ei ole põhjendatud juhul, kui välismaalane viibib tasustamata puhkusel või keeldub muul alusel töö tegemisest, kuna see ei oleks kooskõlas vastaval alusel Eestisse elama asumise eesmärgiga. Tallinna Laevatehas OÜ jättis täitmata VMS § 178 lg-s 1 sätestatud kohustuse maksta välismaalasele elamisloa saamise tingimuses vastavat tasu. PPA-l puuduvad tähtajalise elamisloa andmiseks usaldusväärsed tõendid, mille alusel saanuks tuvastada, kas Tallinna Laevatehas OÜ maksab A. Ale VMS-s sätestatud palka. PPA-l on põhjendatult alust kahelda nimetatud ettevõtte usaldusväärsuses kohustuste täitmise osas. Elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva oluliselt isiku põhiõigusi ja sellega ei võeta isikult võimalust taotleda tähtajalist elamisluba Eestis teisel alusel või teise tööandja juures.

3. 10.02.2011 tegi PPA ettekirjutuse Eestist lahkumiseks nr 1018471837, millega kohustas

A. At lahkuma Eestist 30 päeva jooksul, kuid mitte hiljem kui 12.03.2011.

4. A. A palus kaebuses tühistada PPA 09.02.2011 otsus nr 15.3-04/45 ja 10.02.2011 lahkumisettekirjutus nr 1018471837. Põhjendused: VMS § 178 lg-t 1 tuleb tõlgendada lähtudes TLS § 29 lg-st 6 nii, et välismaalasega ei ole lubatud kokku leppida madalamas töötasus. VMS § 178 lg 1 mõte ei ole selles, et mingil konkreetsel ajavahemikul saadud palk ei võiks olla väiksem kui tasu alammäär. Tööandja ei ole kohustatud töötajale tasu maksma, kui töötaja pole erinevatel põhjustel tööandjale tööd teinud. Väär on vastustaja seisukoht, nagu ei sätestaks VMS välismaalasele võimalust töötada osalise tööajaga või viibida palgata puhkusel ja et sõltumata osalise tööajaga töötamisest või palgata puhkusel viibimisest tuleb täita VMS-st tulenevat palgakriteeriumi nõuet. Kaebaja seisukohta kinnitab kuni 30.09.2010 kehtinud VMS seletuskirja p 3.2.3 palgakriteeriumi vajaduse põhjendamise kohta. VMS-s sätestatud välismaalaste palgakriteeriumi eesmärk on vältida Eesti tööturul odava võõrtööjõu kasutamist. Kaebaja jääb 06.01.2011 selgituse juurde ja märgib, et palgata puhkuse vajadus tekkis perekondlikel põhjustel. Tööandja tasus kaebajale VMS § 178 lg-s 1 sätestatud töötasu ja aja eest, mil ta viibis puhkusel, arvestati talle töötasu lähtuvalt faktiliselt töötatud päevadest.

5. PPA palus jätta kaebuse rahuldamata, märkides, et elamisloa pikendamise taotluse kohaselt oli kaebaja töökohaks laevakoostaja-keevitaja töötasuga 15 210 krooni ja sel ajal oli nõutavaks palgakriteeriumiks 14 056,64 krooni. Kaebaja sai Tallinna Laevatehas OÜ-st palka 2010. a

3-11-440

3(8) juulikuu eest 18 739 krooni, augustikuu eest 13 689 krooni, septembrikuu eest 12 191 krooni, novembrikuu eest 16 571 krooni ja detsembrikuu eest 16 197 krooni, kokku 77 387 krooni. Kuue kuu töötasuks tuleb 84 339,84 krooni ja aasta töötasuks 168 679,68 krooni. Maksuja Tolliameti info järgi on Tallinna Laevatehas OÜ A. Ale 2010. a teinud väljamakseid 128 104 krooni, seega 40 575,68 krooni võrra vähem, kui palgakriteeriumi alusel ette nähtud. Kaebuses viidatud TLS sätted kaebaja suhtes ei kohaldu, sest VMS on eriseadus, mis reguleerib välismaalaste Eestis töötamise aluseid. See, et kaebajale võimaldati 2009. a ja 2010. a palgata puhkust, mistõttu tema vastavad sissetulekud olid väiksemad, ei oma palgakriteeriumi täitmisel tähtsust. Ka osalise tööajaga töötamisel või palgata puhkusel viibimise korral on oluline täita seadusest tulenevat palgakriteeriumi nõuet, kuna vastasel juhul kaotaks palgakriteeriumi nõue oma eesmärgi. Palgakriteeriumi regulatsiooni mõtteks on vältida ka olukorda, kus ettevõtted üritavad palgakulude madalal hoidmiseks tuua välismaalt Eestisse sisse odavat tööjõudu. Kaebaja esitas 03.03.2011 PPA-le uue tähtajalise elamisloa taotluse ja talle anti 07.03.2011 tähtajaline elamisluba VMS § 181 lg 1 p 9 alusel töötamiseks kui lähetatud töötajale, mistõttu kaebajal on alus Eestis viibimiseks uue elamisloa näol olemas. Kaebaja lahkus Eesti Vabariigist 21.02.2011 ja täitis ettekirjutuse vabatahtlikult. Ettekirjutus on ka õiguspärane, kuna kaebaja kaotas elamisloa pikendamata jätmise tõttu viibimisaluse.

6. Tallinna Halduskohtu 24.05.2011 otsusega rahuldati A. A kaebus, tühistati PPA 09.02.2011 otsus nr 15.3-04/45 ja 10.02.2011 ettekirjutus Eestist lahkumiseks nr 1018471837 ning PPA-lt mõisteti A. A kasuks välja menetluskulud 459,97 eurot. Põhjendused: PPA kohaldas kaebaja tähtajalise elamisloa pikendamise otsustamisel vääralt VMS § 178 lg-t 1 ja tegi seetõttu põhjendamatu järelduse kaebaja tööandja ebausaldusväärsuse kohta VMS § 180 mõistes. VMS § 178 lg-t 1 tuleb tõlgendada nii, et tasu, mis vastab Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise palga ja koefitsiendi 1,24 korrutisele, peab tööandja välismaalasest töötajale maksma eeldusel, et töötaja töötab kogu kontrollitava perioodi vältel täistööajaga, milleks TLS § 43 lg 1 ja 2 kohaselt on eelduslikult 40 tundi nädalas ja 8 tundi päevas ehk viis tööpäeva nädalas.

Kui töötaja töötab kontrollitaval perioodil vähem, tuleb VMS § 178 lg-s 1 sätestatud tasumiinimumi proportsionaalselt vähendada. Seda tõlgendust kinnitab esmalt see, et Statistikaamet avaldab andmeid Eesti keskmise palga kohta aasta keskmise brutokuupalgana, mis on statistiline näitaja kajastamaks keskmist täistööajaga töötava töötaja töötasu ühes kuus. Vastav märkus on andmete avaldamisel tehtud ka Statistikaameti veebilehel, kus märgitakse, et avaldatud keskmised brutokuupalgad on taandatud täistööajaga töötajale, et oleks võimalik võrrelda palku tööaja pikkusest olenemata.

VMS § 178 lg 1 eesmärk on, et tööandjad ei tooks Eestisse odavat tööjõudu töökohtadele, mida oleks võimalik täita ka kohaliku tööjõuga. Sama eesmärki kannab VMS §-s 177 sätestatud Eesti Töötukassa loa nõue. VMS § 178 lg 1 eesmärgiks ei ole iseenesest välismaalasest töötaja majandusliku toimetuleku tagamine. Vastav nõue on sätestatud VMS § 178 lg-s 4. Kuna Eesti keskmisest brutokuupalgast 1,24 korda suurem töötasu tagab igal juhul toimetuleku, siis oleks VMS § 178 lg 4 sätestamine tarbetu, kui sama paragrahvi 1. lõike mõte oleks selles, et töötaja peab igal juhul, sõltumata sellest kui palju ta tööandjale tööd teeb, saama tasu, mis ühes kuus vastab arvestuslikult Eesti keskmise brutokuupalgale korrutatuna koefitsiendiga 1,24.

VMS § 178 lg 4 toetab käsitlust, mille kohaselt on VMS § 178 lg-s 1 sätestatud tasuna silmas peetud töötasu alammäära täistööajaga töötamise korral, kuna just VMS § 178 lg-st 4 tuleneb, et töötajale makstav tasu peab tagama tema toimetuleku sõltumata sellest, kui palju töötaja tööd teeb. Seevastu ei saa VMS § 178 lg-st 1 tuleneda tööandjale kohustust maksta töötajale seal kindlaksmääratud suurusega töötasu sõltumata sellest, kui palju tööd töötaja tööandjale teeb. Töösuhte põhisisuks on see, et töötaja teeb tööandja juhtimise ja kontrolli all tööd ning tööandja maksab töötajale selle eest tasu.

Töösuhteid reguleerivates õigusaktides on sätestatud juhtu-

3-11-440

4(8) mid, mil töötajal ei ole kohustust tööd teha ja tööandjal ei ole kohustust töötajale palka maksta. Tööseadusandlus ei välista töötaja ja tööandja vahelisi kokkuleppeid, et teatud perioodil isik tööd ei tee ja palka ei saa, ilma et töösuhet lõpetataks. Üheks selliseks kokkuleppeks on töötajale nn palgata puhkuse võimaldamine. Tööandjale pandav kohustus maksta töötajale kindlaksmääratud suurusega tasu, sõltumata sellest, et töösuhteid reguleerivate õigusaktide kohaselt võib tööandjal olla õigus teatud aja eest töötajale üldse mitte tasu maksta, oleks vastuolus töösuhte iseloomuga ja ka ebaloogiline. VMS ei reguleeri töötaja ja tööandja vahelisi suhteid. Neid suhteid reguleerivad tööseadused ka juhul, kui töötaja on välismaalane. Vastustaja tõlgendusest lähtuvalt tuleks osatööajaga töötajale maksta samaväärset palka, mida sama tööd tegevale täistööajaga töötajalegi. See oleks vastuolus tööandja kohustusega kohelda töötajaid võrdselt. Samuti tuleks vastustaja tõlgendusega nõustumise korral maksta tööandjal täistööajaga töötajale, kes on viibinud terve kuu töövõimetuslehel, töötasuna ikkagi VMS § 178 lg 1 kohaselt arvutatud summa, kuigi tööseadusest tulenevalt ei tuleks töötajale sel kuul üldse palka maksta. Selline sekkumine töötaja ja tööandja vahelistesse suhetesse ei saa olla VMS § 178 lg 1 mõte. Otsuse tegemisel kontrolliti kaebajale makstud töötasu 2010. a juulist septembrini. Selle aja jooksul on kaebajale Maksuja Tolliameti andmekogu järgi deklareeritud töötasu väljamakseid summas 77 387 krooni. Kaebaja viibis sel perioodil tööandjaga kokkuleppel palgata puhkusel

40 kalendripäeva. Pidades silmas viiepäevast töönädalat, jääb nende 40 kalendripäeva hulka arvestuslikult 10 puhkepäeva ja seega viibis kaebaja tööandjaga kokkuleppel ilma tasu saamata töölt eemal 2010. a teisel poolaastal 30 tööpäeva jooksul. Arvestuslikke tööpäevi oli sel perioodil 128, kui arvestada iga 5 tööpäeva kohta kaks puhkepäeva ja võttes arvesse ka riiklikud pühad. Kehtiva tähtajalise elamisloa taotluse esitas kaebaja 12.12.2008. Siis oli Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmiseks palgaks VMS § 178 lg 1 mõistes 2007. a keskmine brutokuupalk 11 336 krooni. VMS § 178 lg 1 sätestatud töötasu miinimummääraks, millest kaebaja puhul lähtuda tuli, oli seega 14 056,64 krooni kuus. Kontrollitava perioodi töötasu miinimummääraks kujuneb 84 339,84 krooni ja minimaalseks tasuks ühe täistööajaga töötatud tööpäeva eest 658,91 krooni. Kaebaja töötas ja tööandjal oli talle kohustus tasu maksta 98 tööpäeval ning sellest lähtudes pidi tööandja talle VMS § 178 lg 1 järgi maksma tasu vähemalt

64 573,18 krooni, kaebaja tegelik töötasu oli aga 77 387 krooni. Seega leidis vastustaja ekslikult, et OÜ Tallinna Laevatehas maksis kaebajale 2010. a teisel poolaastal VMS § 178 lg-s 1 ette nähtust väiksemat tasu. Kohtule esitatud tõendite pinnalt ei saa teha järeldust, et tööandja ei maksnud kaebajale töötasu vähemalt VMS § 178 lg-s 1 sätestatud miinimummääras. VMS §-s 180 sätestatakse tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise alusena asjaolu, et isiku töötasu ei taga tema toimetulekut Eestis, samuti tööandja ebausaldusväärsus. Seejuures piisab, kui pädeval haldusorganil on põhjendatult alust kahelda tööandja usaldusväärsuses, kuid haldusorganil tuleb seda kahtlust põhjendada. Välismaalasest töötajale makstava tasu suuruse osas võib selline kahtlus tekkida näiteks juhul, kui tuvastatakse asjaolud, mis viitavad sellele, et tegelikult makstav töötasu ei vasta maksuhaldurile deklareeritud summadele või et tööandja ja töötaja kokkulepped osatööaja või nn palgata puhkuste kohta on fiktiivsed ja reaalselt töötab töötaja täistööajaga, saades töötasu VMS § 178 lg-s 1 sätestatust vähem, sest valitud perioodidel vormistatakse töötaja palgata puhkusele ja tasu ei maksta. Ühtegi sellist asjaolu vastustaja antud juhul välja toonud ei ole. Vastustaja ei kahtle selles, et kaebaja palgata puhkusel viibis. Kohtumenetluse ajal teisel alusel tähtajalise elamisloa andmine ei võta isikult kaebeõigust ega anna alust kaebuse rahuldamata jätmiseks. Asjaolu, et kaebajale antakse elamisluba ühel alusel, ei välista, et teisel alusel elamisloa andmisest keeldumine rikub isiku subjektiivseid õigusi. Kuigi vaidlusaluse lahkumisettekirjutuse tegemise ajal elamisloa pikendamisest keeldumise otsus kehtis, muutub lahkumisettekirjutus elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse tühistamise tõttu õigusvastaseks. Sellisel juhul ei välista halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §

26 lg 1 p 1 kohtuotsusega tühistatud haldusakti alusel antud järgneva haldusakti tühistamist.

3-11-440

5(8)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. PPA apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus, jätta uue otsusega A. A kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Põhjendused: PPA ei eksinud VMS § 178 lg 1 kohaldamisel. Kuna palgata puhkusel või haiguslehel viibimise osas vastav regulatsioon puudub, tuleb lähtuda üldisest nõudest. VMS § 178 lg 1 eesmärgiks on välistada olukorda, kus ettevõtted üritavad palgakulude madalal hoidmiseks välismaalt sisse tuua odavat tööjõudu ning kus kohalik tööjõud asendatakse välistööjõuga, arvestamata riigi majanduslikke huve ja eesmärke liikuda teadmistepõhise majanduse poole. Eesti prioriteediks on kõrgema kvalifikatsiooniga töötajate riiki lubamine ja ettevõtja valmisolek maksta välismaalasele Eesti keskmisest palgast kõrgemat palka. Nimetatud välismaalase tööle võtmine näitab, et vastava kvalifikatsiooniga töötajat ei ole võimalik kohalikult tööturult leida. Tulenevalt palgakriteeriumi sätte sõnastusest ja eesmärgist lasub tööandjal kohustus maksta Eestis tähtajalist elamisluba töötamiseks omavale välismaalasele VMS-s sätestatud tasu. VMS ei anna haldusorganile palgakriteeriumi täitmise hindamise osas kaalutlusõiguse rakendamise võimalust. PPA pöördus palgakriteeriumi sätte tõlgendamise küsimuses Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Siseministeeriumi poole. Saadud vastustest nähtub, et palgakriteeriumi lisamise eesmärk ei olnud küll välistada osalise tööajaga töötamist, kuid palgakriteeriumi miinimumnõude täitmise kohustus on ka osalise tööaja korral. Kuni 30.09.2010 kehtinud VMS §

133 lg 31 ja VMS § 132 lg 12 sätestas mõlemal juhul imperatiivselt, et tööandja on kohustatud maksma x-tasu ning lg 2 järgi Kodakondsusja Migratsiooniamet keeldus registreerimast või tunnistas registreerimise kehtetuks. Seega saab väita, et kui nõue palgakriteeriumi osas ei ole täidetud 100%-liselt, siis välismaalase lühiajalise töötamist ei registreerita või tunnistatakse elamisluba töötamiseks kehtetuks. Palgakriteeriumi täitmise nõude teemat on käsitletud erinevates siseriiklikes töögruppides, millest on osa võtnud ka tööandjate esindajad. 19.06.2011 kehtiv VMS muutmise seadus sätestab ühised eeskirjad kolmandate riikide kodanikele kõrget kvalifikatsiooni nõudva töö eesmärgil liikmesriikide territooriumile sisenemiseks ja seal viibimiseks.

Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2009/50/EÜ kohaselt peab välismaalasele makstav töötasu ulatuma vähemalt 1,5 kordse keskmise brutokuupalgani aastas, mis on liikmesriikides kindlaks määratud ja avaldatud. Erandina võib väiksemat töötasu maksta välismaalastele, kes taotlevad Euroopa Liidu (EL) sinist kaarti ISCO 1 ja 2 rühma kuuluvale kutsealale tööle asumiseks. EL sinise kaardi alljaotises nähakse ette erisus makstavale töötasule esitavatest nõuetest, mille kohaselt on tööandja kohustatud maksma EL sinise kaardi kehtivusajal välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise brutokuupalga ja koefitsiendi 1,5 korrutisega.

Töötasu arvestamise aluseks võetakse brutokuupalk. Nähakse ette erisused töötamiseks antud tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise ja kehtetuks tunnistamise alustest, mille kohaselt keeldutakse pikendamisest või tunnistatakse kehtetuks, kui välismaalane on olnud EL sinise kaardi kehtivusaja jooksul kauem kui kolm järjestikust kuud töötu. Palgakriteeriumi nõude täitmise küsimuste lahendamise ja direktiivi 2009/50/EÜ ülevõtmise kohustusest tulenevate seadusemuudatuste välja töötamise töörühma kohtumise protokollist nähtuvalt leidsid töögrupi liikmed, et ka sundpuhkuse ja osalise tööaja puhul tuleb palgakriteeriumi nõuet täita kogu ulatuses.

Tööandja peab ette nägema oma tööjõu vajadusi ja arvestama sellega. Veel leiti, et kui TLS seadus annab võimaluse töötada osalise tööajaga, siis peaks seda lubama ka VMS, seda aga tingimusel, et palgakriteeriumi nõue on täielikult täidetud. Olenemata sellest, et kaebajale võimaldati 2009. ja 2010 a palgata puhkust, tuli tööandjal täita palgakriteeriumi nõuet. VMS ei sätesta, et välismaalane ei võiks viibida palgata puhkusel, kuid

3-11-440

6(8) samas on ka palgata puhkusel viibimise puhul oluline täita seadusest tulenevat palgakriteeriumi nõuet, kuna vastasel juhul kaotaks palgakriteeriumi nõude sätestamine VMS-s oma eesmärgi. Sundpuhkusele või palgata puhkusele saatmise tingib üldjuhul see, et ettevõtja ei suuda välismaalast tööga kindlustada. Tegemist võib olla planeerimisveaga või muu ettevõtlusest tuleneva põhjusega, mille puhul oleks mõistlikum välismaalasega töösuhe lõpetada. Juhul, kui ettevõte soovib välismaalase tööle kutsuda lühiajaliselt, tuleb tööandjal registreerida isiku lühiajaline töötamine Eestis ja sel juhul välismaalane viibib riigis viisa alusel, omades õigust töötada. Lühiajalise töötamise registreerimise puhul kehtib palgakriteerium perioodiks, mil lühiajaline töötamine on registreeritud. VMS on välismaalasete tööle võtmise regulatsioonis eriseadus ja tööandjal tuleb arvestada VMS-st tulenevaid erisusi. Halduskohtu viidatud TLS sätteid tuleb arvestada koosmõjus VMS- st tulenevate piirangutega. VMS § 178 lg 1 tõlgendamine viisil, nagu seda tegi halduskohus, võimaldab VMS-s sätestatud palgakriteeriumi väärkasutamist ja palgakriteeriumi sätestamine kaotab oma eesmärgi. Tööandjatele antakse võimalus omavoliliselt korrigeerida riigi poolt ettenähtud palgakriteeriumi määra, vormistades välismaalasest töötajad fiktiivselt palgata puhkusele, kuigi tegelikkuses töötavad välismaalased täistööajaga ja neile makstakse vähem palka. Kohtu poolt leitu, et kui tööandja ja töötaja kokkulepped osatööaja või palgata puhkuste kohta on fiktiivsed ja reaalselt töötab töötaja täistööajaga, on haldusorganil võimalus keelduda elamisloa pikendamisest, ei ole mõistlik. Kirjeldatud väärkasutamise tuvastamiseks peaksid PPA ametnikud seisma iga välismaalasest töötaja kõrval ja kontrollima tema tegelikku töötatud aega. VMS § 178 reguleerib makstavale töötasule esitatavaid nõudeid. VMS § 181 lg 1 näeb ette, millal elamisluba töötamiseks taotlemisel ei kehti välismaalasele makstava töötasu suuruse nõue. Vastavalt VMS §-s 180 nimetatud elamisloa andmisest keeldumise alustele ja VMS §

178 lg-s 4 sätestatud nõudele on võimalik järeldada, et kohustus maksta välismaalasele töötasu, mis tagab tema toimetuleku Eestis, rakendub kõikidele elamisluba töötamiseks omavatele välismaalastele, sh nendele, kelle suhtes ei kehti VMS § 178 lg-s 1 sätestatud palgakriteerium.

8. A. A palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, leides, et PPA seisukoht, mille kohaselt puudub regulatsioon palgata puhkusel või haiguslehel viibimise osas ja ebamäärane viide vajadusele lähtuda üldistest nõuetest, on väär ja puutumus vaidlusega arusaamatu. Kohtu seisukoht, et VMS § 178 lg 1 kohaldamisel tuleb arvesse võtta töötaja poolt tegelikult töötatud aega, on õige ja kooskõlas Vabariigi Valitsuse 11.06.2009 määruse nr 91 „Keskmise töötasu maksmise tingimused ja kord“ §-s 2 toodud keskmise töötasu arvestamise alustega. Kehtiv seadusandlus ei näe ette erisusi keskmise palga arvutamise alustes, sh VMS valguses. PPA seisukoht, et olenemata sellest, kas välismaalane töötab osalise tööajaga või viibib palgata puhkusel, peab tööandja täitma palgakriteeriumi nõuet, on vastuolus TLS § 1 lg-ga 3 ja viiks tööandja olukorda, kus tal tuleks kohelda ebavõrdselt kohalikku töötajat võrreldes välismaalasest töötajaga. Kaebaja seisukohta kinnitab ka kuni 30.09.2010 kehtinud VMS seletuskiri. Kaebaja ei nõustu PPA seisukohaga, et olukorras, kus välismaalane viibib tasustamata puhkusel või muul põhjusel ei tööta tööandja heaks, oleks loa omamine põhjendamatu. Töötajal võib esineda erinevaid objektiivseid põhjuseid, miks ta olenemata tööloa olemasolust ei saa täita tööülesandeid ja peab viibima oma kodumaal. Viited VMS muutmise seadusele ja direktiivile 2009/50/EÜ on asjassepuutumatud ja PPA ei viidanud neile halduskohtus. Lisaks reguleerivad need EL sinise kaardi väljastamist, so elamisluba töötamiseks, mis antakse kõrget kvalifikatsiooni nõudval ametivõi töökohal töötamiseks. Kaebaja taotles tööluba üldalustel. Direktiiv eristab sinise kaardi alusel töötamist muudest elamisja töölubadest. VMS § 1903 annab kõrgema kutsekvalifikatsiooni mõiste, millele kae-

3-11-440

7(8) baja ja tema poolt tehtav töö ei vasta. Direktiiv ei piira liikmesriikide õigust väljastada mis tahes töötamiseks elamislube, mis ei ole EL sinine kaart (art 3 lg 4). Seega ei ole antud regulatsioon asjas kohaldatav. Ka sinise kaardi regulatsioon ei kohusta tööandjat säilitama töötajale palka töötaja enda soovil võimaldatud tasustamata puhkuse ajaks. Arusaamatud on ka viited seadusemuudatuste väljatöötamise töörühma kohtumise protokollile ja arutlused sundpuhkusele või palgata puhkusele saatmise kohta. Tööandja ei saatnud kaebajat sundpuhkusele või palgata puhkusele, vaid palgata puhkuse saamise initsiatiiv lähtus kaebajast, kelle perekondlikud, olmelised jms probleemid vajasid viibimist kodumaal. Kehtiv õigus ei võimalda tööandjal töösuhte korraldamisel kalduda kõrvale töösuhteid reguleeriva seadusandluse järgimisest, olenemata sellest, et töösuhe on välismaalasest töötajaga. Seisukoht, et tööandja ei ole VMS § 180 kohaselt usaldusväärne, on ebaõige. PPA jõudis sellele järeldusele kehtivale seadusele mitte vastava käsitlusega, lähtudes tööandja usaldusväärsuse hindamisel valedest eeldustest ja jättes tähelepanuta töösuhteid reguleeriva seadusandluse. PPA leiab ekslikult, et kohtuotsuses toodud seisukoht annaks tööandjale võimaluse omavoliliselt korrigeerida riigi poolt ettenähtud palgakriteeriumi määra, vormistada töötajatele fiktiivseid tasustamata puhkusi, makstes töötajale vähem palka. Tööandja ei ole kaebaja palgakriteeriumi määra omavoliliselt korrigeerinud. Varem pole tehtud ka etteheiteid, et tööandja ja töötaja vahelistes töösuhetes oleks mingeid fiktiivseid kokkuleppeid tuvastatud. Kontrollimehhanismi väljatöötamine on riigi ülesanne ja selle rakendamine PPA üks funktsioonidest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning apellatsioonkaebuse väited ei anna selle muutmiseks või tühistamiseks alust. Halduskohus ei ole eksinud materiaalõiguse normide tõlgendamisel ja kohaldamisel. Nõustudes kohtuotsuse põhjendustega, ei pea ringkonnakohus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 47 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 654 lg 6 alusel vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

10. Käesolev vaidlus taandub VMS § 178 lg 1 tõlgendamisele. Apellatsioonkaebuses põhjendatakse VMS § 178 lg 1 ebaõiget tõlgendamist halduskohtu poolt viitega Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Siseministeeriumi seisukohtadele ning kuni 30.09.2010 kehtinud VMS § 133 lg-le 31 ja VMS § 132 lg-le 12 (mis sätestab analoogilise kohustuse tööandjale välismaalase lühiajalise Eestis töötamise korral). Esmalt märgib ringkonnakohus, et Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Siseministeeriumi seisukohad seaduse (sh VMS säte-

te) tõlgendamisel ei ole kohtutele siduvad. Teiseks on välismaalasele makstavale töötasule esitatavate nõuete sätestamisel kasutatud nii alates 14.06.2008 kuni 30.09.2010 kehtinud VMS §-s

133 (lg 31) kui ka 09.12.2009 vastu võetud ja alates 01.10.2010 kehtivas VMS §-s 178 (lg 1 ja 2) täpselt samasugust sõnastust: „Tööandja on kohustatud maksma välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise palga ja koefitsiendi 1,24 korrutisega. Välismaalasele makstava tasu suurus peab vastama tähtajalise elamisloa taotluse menetlusse võtmise hetkel Statistikaameti poolt viimati avaldatud andmetele ning seda korrigeeritakse tähtajalise elamisloa pikendamisel või uue esmase tähtajalise elamisloa taotlemisel.“ Halduskohus järeldas põhjendatult, et VMS § 178 lg-s 1 sätestatud tasu tuleb mõista välismaalasest töötajale makstava tasu alammäärana täistööajaga töötamise korral.

11. VMS § 185 lg 1 (ja kuni 30.09.2010 kehtinud VMS §-s 133 lg 6 esimese lause) kohaselt määratakse elamisloas töötamiseks kindlaks välismaalase Eestis töötamise tingimused, sealhulgas vähemalt tööandja, töötamise koht ja töökoht. Välismaalasel, kellele on antud tähtajaline elamisluba töötamiseks, on lubatud Eestis töötada üksnes elamisloas kindlaks määratud tingi-

3-11-440

8(8) mustel (VMS 185 lg 3). Kuni 30.09.2010 kehtinud VMS §-s 133 lg 6 teine lause keelas välismaalasel töötada Eestis elamisloaga töötamiseks, milles ei ole tingimusi kindlaks määratud. Seega juhul, kui välismaalase suhtes soovitakse kehtestada Eestis töötamiseks üldiselt kehtivatest tööja puhkeaega või palga arvutamise tingimustest erinevad tingimusi, siis tuleb need tingimused kindlaks määrata töötamiseks antavas tähtajalises elamisloas. Käesolevas haldusasjas ei ole esitatud kohtule kaebajale väljastatud tähtajalist elamisluba töötamiseks, mille pikendamisest PPA vaidlustatud otsusega keeldus. Samas kinnitasid poolte esindajad ringkonnakohtu istungil, et kõnealuses töötamiseks antud tähtajalises elamisloas ei olnud määratud kindlaks üldiselt kehtivatest tööja puhkeaja või palga arvutamise tingimustest erinevad tingimusi. Seega tuli kaebajale VMS § 178 lg-s 1 sätestatud tasu maksmise hindamisel arvesse võtta tema poolt kontrollitaval perioodil tegelikult töötatud aega lähtudes Eestis töötajate tööja puhkeaega ning palga arvutamise korda reguleerivatest õigusaktidest. VMS § 178 lg 1 tõlgendamist vastustaja poolt soovitud viisil ei saa põhjendada üksnes vastustaja kartusega, et vastupidisel tõlgendamisel suureneb elamislubade väärkasutuse oht.

12. Apellatsioonkaebuse viited VMS muutmise seadusele ja direktiivile 2009/50/EÜ ei ole asjakohased, kuna need reguleerivad Euroopa Liidu sinise kaardi väljastamist välismaalasele kõrget kvalifikatsiooni nõudval ametivõi töökohal töötamiseks. Kaebaja taotles tähtajalist elamisluba töötamiseks üldalustel. Kaebaja märgib õigesti, et ka sinise kaardi regulatsioon ei kohusta tööandjat säilitama töötajale palka töötaja enda soovil võimaldatud tasustamata puhkuse ajaks. Seadusemuudatuse välja töötamise töögrupi liikmete seisukohad ei ole aga kohtule siduvad.

13. Poolte vahel puudub vaidlus faktiliste asjaolule, sh selle üle, et tööandja võimaldas kaebajale kontrollitaval perioodil tasustamata puhkust tema enda soovil. Seetõttu ei ole käesolevas asjas asjakohased ka apellatsioonkaebuse väited tööandja poolt palgakriteeriumi võimalikust väärkasutamisest ja raskustest palgakriteeriumi väärkasutamiste kontrollimisel.

14. Neil põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

15. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna ringkonnakohus ei tee otsust PPA kasuks, jäävad PPA menetluskulud (riigilõiv) tema enda kanda. Kaebaja taotles ringkonnakohtus 180 euro menetluskulu väljamõistmist ja esitas menetluskulude kandmist tõendavad dokumendid. HKMS § 93 lg 5 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Asja mahtu ja keerukust arvestades on kaebaja apellatsioonimenetluse kulud ringkonnakohtu hinnangul vajalikud ja põhjendatud ning ringkonnakohus mõistab need PPA-lt välja.

Oliver Kask

Kaire Pikamäe

Lilianne Aasma