3-11-2471/8 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Kohtunik Tiina Pappel Määruse tegemise aeg ja koht

29. novembril 2011. a, Tallinn Haldusasja number 3-11-2471 Haldusasi AS Levira kaebus Konkurentsiameti 16.09.2011 otsuse nr 5.1-5/11-020 tühistamise nõudes Menetlustoiming Kaebuse tagastamine Resolutsioon

1. Tagastada AS Levira kaebus läbivaatamatult.

2. Saata käesoleva määruse ärakiri kaebuse esitajale. Edasikaebamise kord Käesoleva määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 10 (kümne) kalendripäeva jooksul arvates määruse ärakirja kättesaamisele järgnevast päevast.

Asjaolud ning poolte seisukohad

1. 19.10.2011 saabus kohtule AS Levira kaebus Konkurentsiameti 16.09.2011 otsuse nr 5.1-5/11-020 tühistamise nõudes. Eelviidatud otsusega lõpetas Konkurentsiamet Eesti Ringhäälingute Liidu 07.07.2009 taotluse alusel alustatud järelevalvemenetluse KonkS § 634 lg 1 p 3 alusel seoses konkurentsiolukorra olulise parandamisega AS Levira poolt, mis väljendub tema poolt pakutava maapealse ringhäälinguvõrgu kaudu osutatava televisiooniteenuse kasumlikkuse märkimisväärses alanemises alates majandusaastast 2010/2011.

2. Tallinna Halduskohtu 28.10.2011 kohtumäärusega jättis kohus kaebuse käiguta. Kaebuse esitaja pidi täiendavalt selgitama, milliseid tema õigusi vaidlustatav haldusakt rikub.

3. 07.11.2011 vastuses kohtule leidis kaebuse esitaja, et Konkurentsiameti 16.09.2011 otsus nr 5.1-5/11-020 rikub tema õigusi järgmistel põhjendustel:

1) kuna Konkurentsiamet tõi otsuse resolutsioonis välja KonkS § 634 lg 1 p 3 teksti ning on sisuliselt otsuse resolutsioonis tuvastanud, et Levira on enne majandusaastat 2010/2011 rikkunud konkurentsiolukorda, siis on otsuse resolutsiooni osaks muutunud ka menetluse lõpetamise õiguslik alus. Kuigi otsuse tühistamisel tuleks uus menetluse lõpetamise otsus välja anda, siis tuleks see välja anda hoopis teisel õiguslikul alusel, st KonkS § 634 lg 1 p 1 alusel, kuna Levira tegevuses puuduvad konkurentsiseaduse rikkumise tunnused. Seega ei saa väita, et tegemist oleks samasisulise aktiga;

2) Levira õigusi rikub juba ainuüksi see, et Levira kliendid, kes pöörduvad tsiviilkohtusse Levira vastu kahju hüvitamise nõudega, saavad Konkurentsiameti õigusvastast otsust tuginedes TsMS §

229 kasutada olulise tõendina kahju hüvitamise nõude tõendamiseks. Õigusvastase otsuse kasutamine tõendina tingiks tsiviilkohtumenetluses olukorra, kus otsuse tõendina vastuvõtmise korral kohtu poolt pöörataks poolte tõendamiskoormus sisuliselt ümber, mis läheb aga täielikult vastuollu tsiviilkohtumenetluse aluspõhimõttega, et hageja peab tõendama oma nõude põhjendatust. Õigusvastane otsus halvendaks oluliselt, sh sisuliselt seadusevastaselt, Levira positsiooni tõenäolistes tsiviilasjades. Ka menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt on tunduvalt ökonoomsem, et halduskohus tühistaks õigusvastase otsuse kui et tsiviilkohus hakkaks vaagima otsuse seaduslikkust, kuhu tuleb niikuinii kolmanda isikuna kaasata ka Konkurentsiamet;

3) otsus sisaldab ka Levira ärisaladusi. Juhul kui käesolevas asjas jääb Levira kaebus menetlusse võtmata ja otsus seetõttu tühistamata, siis tsiviilasjade raames jääksid Levira ärisaladused igasuguse kaitseta ning Levira õigused oleksid rikutud. Juhul, kui kohus võtab Levira kaebuse menetlusse ja tühistab otsuse, siis jäävad tsiviilasjad toimumata ning Levira ärisaladused kaitstuks, kuna Levira klientidel puuduks mis tahes alus hagide esitamiseks.

4. 18.11.2011 seisukohas leiab Konkurentsiamet, et 16.09.2011 otsus nr 5.1-5/11-020 ei riku AS Levira õigusi, mistõttu puudub viimasel kaebeõigus ning kaebus tuleb tagastada HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel. Konkurentsiameti põhjendused on järgmised:

1) kuna otsusega lõpetati Levira tegevuse suhtes läbi viidud järelevalvemenetlus ilma Levirale ettekirjutust tegemata, oli otsus Levirale soodne. Levira tegelik eesmärk ei ole otsuse tühistamine, vaid selle põhjendava osa muutmine. Rahulolematus otsuse põhjendustega ei anna alust otsuse vaidlustamiseks, kuivõrd otsuse põhjendused ei saa eraldiseisvana rikkuda Levira õigusi ega ole eraldi halduskohtus vaidlustatavad. Ettekirjutuse tegemine oleks antud asjaoludel olnud iseenesest täiesti võimalik, kuna konkurentsiseaduse kohaselt on võimalik teha ka seaduserikkumisest hoidumisele suunatud ettekirjutusi (KonkS § 62 lg 2 p 2). Leviral puudub õiguslik kindlus selles, et Konkurentsiamet otsustab otsuse tühistamise korral uuesti just menetluse lõpetamise mitte aga näiteks konkurentsiseaduse rikkumisest hoidumise ettekirjutuse tegemise kasuks. Käesoleval juhul seisnes üksikjuhtumi reguleerimine menetluse lõpetamise otsustuses – „Otsustan lõpetada Eesti Ringhäälingute Liidu 07.07.2009. a taotluse alusel alustatud järelevalvemenetlus“. Ülejäänud osa otsuse resolutsioonis esitatud tekstist sisaldab otsuse põhjendusi ja tegemist ei ole seetõttu sellise osaga, mida hõlmaks otsuse tegelik resolutsioon. Otsuses toodud haldusmenetluse lõpetamise põhjus, isegi kui see mingis osas sisaldub otsuse resolutsioonis, ei oma iseseisvat õiguslikku tähendust ega anna isikule kaebeõigust. Sisuliselt ei ole vastav põhjendus hõlmatud resolutsiooniga, kuigi see sisaldub otsuse loetavuse huvides resolutiivosa tekstilises osas. Haldusakti põhjenduste muutmine ilma, et muutuks haldusakti resolutsioon ei ole tühistamiskaebuse raames saavutatav;

2) kaebuse eesmärksaavutada olukord, kus Levira kliendid ei saaks tsiviilkohtus võimaliku kahju hüvitamise nõude esitamisel tugineda otsusele kui tõendile – ei ole halduskohtus saavutatav. Halduskohtumenetluse eesmärk ei saa ilmselgelt olla tõendite loomine teiste menetluste tarbeks või võimalike tõendite elimineerimine vastavatest menetlustest. Tegemist on ka perspektiivitu kaebusega, kuna teiste kohtumenetluste tarbeks tõendite kogumine või teistes kohtumenetlustes võimalike tõendite ümberlükkamise jaoks on loodud vastavad õiguskaitsevahendid vastavate kohtumenetluste raames. Samuti ei ole võimalik halduskohtule kaebuse esitamisega saavutada kolmandatele isikutele (Levira klientidele) põhiseaduse §-s 15 tagatud õiguse – õiguste rikkumise korral tsiviilnõudega kohtusse pöördumine – realiseerimise takistamist. Konkurentsiameti poolt tuvastatud asjaolud, isegi kui need on tehtud samade tõendite pinnalt kui on esitatud tsiviilkohtule, ei ole tsiviilkohtumenetluse seadustiku kohaselt tsiviilkohtule siduvad. Samuti ei ole tsiviilkohtule siduvad Konkurentsiameti õiguslikud hinnangud, samas sisaldavad Konkurentsiameti haldusaktid, s.h vaidlusalune otsus, olulises osas just õiguslikke hinnanguid. Riigikohus on asja nr 3-2-1-141-04 leidnud, et vajadusel on tsiviilkohus õigustatud tuvastama haldusakti kehtivust ja õiguspärasust ka tsiviilkohtumenetluses. Levira on sellest võimalusest ka ise teadlik. Seega oleks menetlusökonoomia põhimõttest lähtudes hoopis otstarbekam, et otsusele antaks vajadusel hinnang tsiviilkohtumenetluses juhul, kui Levira kliendid üldse esitavad väidetavad kahju hüvitamise nõuded;

3) Levira kahtlused ärisaladuste kaitse raskuste kohta tsiviilmenetlustes on alusetud, kuna ka tsiviilkohus saab menetluse kuulutada kinniseks (TsMS § 38 lg 1 p 6) või võtta ärisaladuse kaitseks tarvitusele muid meetmeid. Tsiviilkohtu kohustus hinnata tõendeid ise ja asjaolu, et Konkurentsiameti hinnangud ei ole kohtule siduvad, välistavad antud juhul selle pinnal igasuguse õiguskaitsevajaduse. Levira eeldus, et otsuse tühistamine hoiab ära tema klientide poolt talle kahjunõuete esitamise, on oletuslik ja mõneti ebaloogiline. Kahju hüvitamise nõuete aluseks on siiski kahju tekitamise fakt, mitte aga sellekohased Konkurentsiameti hinnangud. Juhul, kui Levira kliendid leiavad, et Levira on tekitanud neile KonkS § 78 tähenduses kahju, esitavad nad oma vastavad nõuded sõltumata asjaolust, kas Konkurentsiamet annab olukorrale sama õigusliku hinnangu kui nemad või mitte.

Kohtu seisukoht

5. Kaebus tuleb AS-le Levira HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastada, kuna kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. Vaidlustatud otsusega otsustas Konkurentsiamet juhindudes KonkS § 634 lg 1 punktist 3: „lõpetada Eesti Ringhäälingute Liidu 07.07.2009 taotluse alusel alustatud järelevalvemenetlus seoses konkurentsiolukorra olulise parandamisega AS Levira poolt, mis väljendub tema poolt pakutava maapealse ringhäälinguvõrgu kaudu osutatava televisiooniteenuse kasumlikkuse märkimisväärses alanemises alates majandusaastast 2010/2011“. Kaebusest ilmneb selgelt, et kaebuse esitaja peab enda õigusi rikkuvaks vaidlustatud otsuse resolutsioonis esile toodud teksti alates sõnast „seoses“. Konkurentsiamet on selgitanud, et vastav osa otsuse resolutsioonis esitatud tekstist sisaldab otsuse põhjendusi ning otsuse resolutsiooniks on otsus, lõpetada järelevalvemenetlus. Kaebuse esitaja arvates on aga menetluse lõpetamise õiguslik alus muutunud resolutsiooni osaks.

6. Kohus kaebuse esitaja seisukohaga ei nõustu. Vastavalt HMS § 51 lõikele 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Konkurentsiameti otsuse resolutsiooni sisuks ehk reguleerimisesemeks on järelevalvemenetluse lõpetamine.

Konkurentsiameti otsuse resolutsiooni, milleks on järelevalvemenetluse lõpetamine, faktiline ja õiguslik alus ei kujuta endast enam osa resolutsioonist, vaid põhjendusi selle kohta, mis viis vastavasisulise resolutsiooni koostamiseni. Nii sätestab HMS § 56 lg 2, et haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Vaidlustatud haldusakti õiguslikuks aluseks on KonkS § 634 lg 1 p 3. Asjaolust, et Konkurentsiamet on viidatud õigusliku aluse ka otsuse resolutsiooni tekstis lahti kirjutanud, ei saa järeldada seda, et vastav tekst oleks muutunud otsuse resolutsiooni osaks. Analoogilisele järeldusele on jõudnud Riigikohus 5. novembril 2008. a. haldusasjas nr. 3-3-1-49-08 tehtud otsuse p-s 9.

7. Vaidlus puudub selle üle, et menetluse lõpetamise otsus on kaebuse esitaja suhtes soodne haldusakt, kuna sellega lõpetatakse kaebuse esitaja suhtes järelevalvemenetlus. Kaebuse esitaja leiab, et tema õigusi võib rikkuda Konkurentsiameti otsuse motivatsiooni kasutamine võimalikes tsiviilvaidlustes tõendina. HMS § 60 lg-st 2 tuleneb, et igaühele, sealhulgas haldusja riigiorganitele on kohustuslik vaid kehtiva haldusakti resolutiivosa. Haldusakti muudel osadel, sealhulgas haldusakti põhjenduses tuvastatud asjaoludel on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel. Kohus on seisukohal, et eeltoodu kehtib ka kohtute suhtes, kes ei ole asja menetlemisel seotud konkreetse haldusakti põhjendustega. Sellele viitab ka Riigikohtu seisukoht tsiviilasjas nr. 3-2-1-141-04 13. detsembril 2004. a tehtud otsuses, mille p-s 33 leitakse: „Ettekirjutuse andmise faktiliseks aluseks olnud ettekirjutuse põhjenduses märgitud faktilised asjaolud ei ole kohtule tsiviilkohtumenetluses siduvad. Küll on kohtule siduv aga ettekirjutuse resolutsioon, kui see on antud sama kohustuse suhtes, mille täitmise üle käib vaidlus tsiviilkohtumenetluses. Kui kohus soovib asja lahendades kõrvale kalduda ettekirjutuse resolutsioonist, peab ta tuvastama, et haldusakt ei kehti (HMS § 61 ja § 63 lg 2) või ei ole õiguspärane (HMS § 54).“ Kuna Konkurentsiameti otsuse motiivid ei ole seega kohtutele vaidluste lahendamisel siduvad, ei saa Konkurentsiameti otsuse tõendina kasutamine võimalikus tsiviilvaidluses kaebuse esitaja õigusi rikkuda.

8. Kohus märgib, et HMS § 58 ning RVastS § 3 lg 3 p 1 sõnastustest tuleneb ühtlasi, et haldusakti põhjenduste sisu ei saa iseenesest kaasa tuua haldusakti kehtetuks tunnistamist, kui see ei võinud mõjutada asja otsustamist. 14. mai 2002. a otsuses asjas nr. 3-3-1-25-02 leidis Riigikohtu halduskolleegium: „Õigusi rikkuva ja õigusvastase haldusakti võib menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt jätta tühistamata juhul, kui pärast haldusakti tühistamist tuleks samasisuline akt igal juhul uuesti välja anda“ (otsuse p 24). 20. septembri 2007. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1- 33-07 p-s 16 märkis Riigikohus: „Ekslik õigusliku aluse kasutamine on haldusakti oluline puudus, kuid see ei pruugi tuua siiski vältimatult kaasa akti tühistamist juhul, kui asjakohane regulatsioon, millele tuginevad olulise turujõuga ettevõtja kohustused, on olemas.“ 5. novembri 2008. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-49-08 laiendas Riigikohus eeltoodud seisukohta järgmiselt: „Riigikohtu halduskolleegiumi eelmainitud seisukoht on laiendatav ka juhtumile, kui on ilmselge, et esinevad erinevad õiguslikud ja faktilised alused haldusakti põhjendamiseks. Sellisel juhul peaks haldusorgan nii või teisiti vaidlustatud korralduse uuesti välja andma“ (otsuse p 11). Käsitledes eeltoodud seisukohtade valguses käesolevat olukorda nähtub selgelt, et kuna vaidlustatud haldusakti resolutsioon – menetluse lõpetamine – kaebuse esitaja õigusi ei riku, tuleks vaidlustatud otsuse tühistamise korral Konkurentsiametil menetluse lõpetamise otsus uuesti välja anda. Samas puuduks kohtul HKMS § 26 kohaldamisel pädevus kohustada Konkurentsiametit oma uut otsust kindlal viisil motiveerima. Eeltoodut arvestades on tühistamiskaebus perspektiivitu ega aita kaebuse esitajal oma eesmärki saavutada.

9. Kaebuse esitaja väited AS Levira klientide võimalike kahjunõuete kohta ning arvamus, nagu oleksid AS Levira ärisaladused tsiviilkohtumenetluses vähem kaitstud kui halduskohtumenetluses on otsitud ja ainetud. Kaebuse esitaja ei ole esitanud kohtule tõendeid ühegi tema vastu suunatud kahjunõude kohta. Ka märgib kohus, et kaebuse lahendamisel halduskohtus kaasab kohus kolmandate isikutena reeglina kõik need isikud, kelle õigusi kaebuse lahendamine võiks puudutada, sealhulgas isikud, kelle taotluste tõttu järelevalvemenetlust alustati. Ärisaladuse kaitseks kuulutab kohus menetluse kinniseks tsiviilkohtumenetluse sätete alusel (vt TsMS 6. peatükk). Seega kaitsevad menetlusseadustikud isikute ärisaladuste kaitset ühtemoodi nii halduskui ka tsiviilkohtumenetluses.

.

Tiina Pappel kohtunik