3-10-192/145 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Lilianne Aasma ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. oktoober 2011, Tallinn

Haldusasja number

3-10-192

Haldusasi

Z.E kaebus Tallinna Keskkonnaameti juhataja 23.

detsembri 2009. a käskkirja nr 3-1/70 seadusevastaseks

tunnistamiseks ning kuue kuu ametipalga ulatuses

hüvitise väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 25. mai 2011. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Z.E, esindaja adv Jaak Siim

Vastustaja – Tallinna Keskkonnaamet, esindaja v.adv

Arvo Junti

Menetluse alus ringkonnakohtus

Z.E apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

21. september 2011

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Z.E apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 25. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-10-192 ja

teha asjas uus otsus, millega Z.E kaebus rahuldada. Tunnistada Tallinna

Keskkonnaameti juhataja 23. detsembri 2009. a käskkiri nr 3-1/70

seadusevastaseks ja mõista Tallinna Keskkonnaametilt Z.E kasuks välja hüvitis

tema kuue kuu ametipalga ulatuses.

3. Mõista Tallinna Keskkonnaametilt Z.E kasuks välja käesolevas haldusasjas

kantud menetluskulud kokku 4000 € (neli tuhat eurot). Ülejäänud osas jätta

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 3. novembril 2011

(HKMS § 53 lg 1).

Kui kassatsioonkaebuses ei taotleta selle läbivaatamist Riigikohtu istungil, võib Riigikohus

lahendada kassatsioonkaebuse kirjalikus menetluses (HKMS § 54 lg 2, § 61 lg 1).

3-10-192

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Keskkonnaametis loodi 01.01.2008 keskkonnajärelevalve sektor, mille

põhimääruse p 2 kohaselt on sektori põhiülesanneteks keskkonnajärelevalve teostamine,

keskkonnaameti poolt väljastatud lubade ja lubades määratud tingimuste täitmise kontroll,

keskkonnaameti poolt kooskõlastatud planeeringutes ja projektides määratud keskkonnakaitse

nõuete täitmise kontroll, väärteomenetluse seadustikust tulenevate ülesannete täitmine

linnavalitsuse volitusel ning ettekirjutuste tegemine, asendustäitmise ja sunniraha meetmete

kohaldamine oma tegevusvaldkonna raames.

Keskkonnajärelevalve sektoris asusid 01.01.2008 juhtivspetsialistidena tööle teistest Tallinna

Keskkonnaameti struktuuriüksustest üle toodud Z.E ja Q. E. Peaspetsialisti kohale osutus

2009. a suvel avaliku konkursi tulemusel valituks seni Keskkonnainspektsiooni Põlvamaa

büroo juhataja kohusetäitjana töötanud W. F.

2. Tallinna Keskkonnaameti juhataja F. C algatas 11.11.2009 Tallinna Linnavalitsuse

korralduse „Tallinna Keskkonnaameti koosseisunimestiku koos ametikohtadega

palgaastmetega muudatuse“ eelnõu menetluse. Eelnõu nägi ette ühe keskkonnajärelevalve

juhtivspetsialisti ametikoha kaotamise alates 19.11.2009. Z.E sai kavandatavast muudatusest

teada Tallinna abilinnapea S. O juures toimunud kohtumisel. Tallinna Linnakantselei

personaliteenistuse osakonna juhataja D. H peatas korralduse eelnõu menetlemise, sest

kooskõlastusringi ei olnud lisatud nõutud ametnikke ning seletuskirjas toodud põhjendused

olid sobimatud, informeerides ilmnenud puudustest F. C 27.11.2009 e-kirjaga.

3. Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 „Tallinna linna ametiasutuste

struktuur, teenistujate koosseis ja töö tasustamise kord“ lisa 1 p-st 6 tulenevalt kaotati alates

01.01.2010 teenistuse ümberkorraldamise tõttu Tallinna Keskkonnaameti koosseisust üks

keskkonnajärelevalve

juhtivspetsialisti

ametikoht.

Seletuskirja

kohaselt

on

keskkonnajärelevalve sektori ühe ametikoha kaotamine vajalik seoses töömahu vähenemisega

ning juhtivspetsialisti tööülesanded jagatakse juhtivspetsialisti ja peaspetsialisti vahel.

Tallinna Keskkonnaameti juhataja 18.12.2009 kirjaga nr 3-8/2899 (kätte saadud 22.12.2009)

teavitati Z.E tema teenistusest vabastamisest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 116 lg 1

alusel koondamise tõttu alates 01.01.2010 seoses Tallinna Keskkonnaameti

ümberkorraldamisega vastavalt Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 lisa 1 p-le

6. Kirja kohaselt ei olnud Tallinna Keskkonnaametil pakkuda Z.Ele teist ametikohta.

Tallinna Keskkonnaameti juhataja vabastas 23.12.2009 käskkirjaga nr 3-1/70

keskkonnajärelevalve juhtivspetsialisti Z.E teenistusest ATS § 116 lg 1 alusel koondamise

tõttu alates 01.01.2010 seoses teenistuse ümberkorraldamisega Tallinna Keskkonnaametis.

Z.Ele maksti ATS § 131 lg 1 p 3 alusel koondamise tõttu hüvitusena 5 kuu ametipalk ja ATS

§ 130 lg 2 alusel palk etteteatamistähtaja mittejärgimise tõttu tähtajast puudu jäänud 17

tööpäeva eest ning hüvitis kasutamata jäänud puhkuse eest 13 kalendripäeva ulatuses.

4. Z.E esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada Tallinna Keskkonnaameti

juhataja 23.12.2009 käskkiri nr 3-1/70 seadusevastaseks ning mõista tema kasuks välja kuue

kuu ametipalga suurune hüvitis.

Ehkki koondamist põhjendati ametiasutuse teenistuse ümberkorraldamise ning sellest

tuleneva ametikoha kustutamisega (kaotamisega), ei ole tõendatud, et keskkonnajärelevalve

sektoris muudatuste tegemiseks esines faktiline vajadus. Tallinna Keskkonnaametis ei ole

2(15)

3-10-192

viidud läbi kõigi ametikohtade tööanalüüsi ega hinnatud ametikohtade koormust, mistõttu ei

ole tõendatud, et koondamine keskkonnajärelevalve sektoris aitab enim ameti

personalikulusid kokku hoida või selle sektori töömaht väheneks. Kavandatavatest

muudatustest ei informeeritud eelnevalt keskkonnajärelevalve spetsialistide ametikohtadel

töötavaid ametnikke ega ka ameti juhataja asetäitjat A. K. Sellest polnud juttu ka

keskkonnajärelevalve põhimääruse väljatöötamisel, mille Tallinna Keskkonnaameti juhataja

kinnitas 14.10.2009 käskkirjaga ehk vähem kui kuu aega enne F. C poolt linnavalitsuse

korralduse eelnõu koostamist. Koondamise põhjendamiseks toodud asjaolud on tõendamata ja

otsitud ega viita tegelikule koondamisvajadusele. Koondamise tegelik motiiv oli kaebaja ja F.

C vaheline isiklik vastuolu. Tallinna Keskkonnaamet oleks pidanud teenistuse

ümberkorraldamise vajaduse ettekäändel toimunud ametikoha kaotamisel ning sellest

tuleneval koondamisel arvestama nii kaebaja kui ka teiste keskkonnajärelevalve sektori

spetsialistide teenistusalaseid näitajaid, lähtudes ATS § 116 lg-s 2 toodud

valikukriteeriumidest. Kuivõrd juhtivspetsialisti ja peaspetsialisti ametijuhenditest nähtuvalt

langevad nende põhilised teenistuskohustused kokku, oleksid kõik nimetatud ametikohtadel

töötanud ametnikud eelduslikult suutnud ettenähtud ametiülesandeid täita. Seetõttu puudub

alus väita, et teenistujate teenistusalaste näitajate võrdlemine ei oleks olnud võimalik

ametikohtade positsiooni ja ülesannete erinevuse tõttu. Võrdlemine on võimalik isegi juhul,

kui teenistujate teenistusülesanded täpselt kokku ei lange (vt Tallinna Ringkonnakohtu

21.10.2009 otsus nr 3-08-2582). Erinevalt keskkonnaametis sama pikka teenistusstaaži

omavast ja juhtivspetsialisti ametikohal töötavast Q. Est on kaebajal kaks ülalpeetavat

alaealist last ning erinevalt kaebajast puudub peaspetsialistil W. Fl eelnev pikaajaline

töökogemus kõnealuses sektoris, ta oli katseajal kuni 2010. a märtsini ja tal puudub

keskkonnakaitsealane või õigusalane kõrgharidus, mida personaliotsingul eeldati. Alles pärast

ATS § 116 kohase valiku tegemist oleks Tallinna Keskkonnaamet saanud Z.E koondada, kuid

käesoleval juhul ei ole nõutud võrdlemist üldse tehtud ja sellega on rikutud ametiasutuse

seadusest tulenevat kohustust, mistõttu oli kaebaja koondamine igal juhul seadusevastane.

ATS § 116 lg 2 puhul ei ole põhjuste väljatoomine alles kohtumenetluses võimalik (vt

Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-42-10, p 15).

Kuna kaebaja viibis õppepuhkusel, siis ei saanud ta enda koondamisest teada enne

22.12.2009, rääkimata sellest, et temaga oleks eelnevalt viidud läbi vestlus ning tutvustatud

teenistusest vabastamise aluseks olevaid kriteeriume. Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009

määruse nr 41 eelnõu seletuskiri ei sisaldanud viidet, et koondatavaks teenistujaks on Z.E,

mistõttu ei olnud kaebajal võimalik selle põhjal eeldada, milline konkreetsetest ametnikest

teenistusest vabastatakse. Puuduvad tõendid, mis kinnitaksid F. C ütlusi selle kohta, et

koondamisest olid Tallinna Keskkonnaametis teadlikud nii A. K kui ka teised ametnikud. F. C

on möönnud, et tegi koondamise otsuse ainuisikuliselt ega arvestanud otsustamisel

teenistujate perekondlikku seisu, ülalpeetavate arvu või muid asjaolusid. Tallinna

Keskkonnaameti juhtkonna nõupidamise protokollides märgitud ülevaatlikud tabelid

koostatakse struktuuriüksuse tegevusest ülevaate andmise, mitte aga ametnike töö efektiivsuse

hindamise eesmärgil. Keskkonnajärelevalve sektori poolt läbiviidud väärteomenetlusi

kajastava koondtabeli koostamist ja sellele tuginedes 11.11.2009 toimunud arutelu ei saa

pidada seotuks ameti struktuuris hiljem aset leidnud muudatustega. Väärteomenetluste

koondtabelis kajastatakse menetluses olevaid ja 2009. a menetletud väärteoasjade

üldandmeid, kuid mitte seda, milline oli ühe või teise ametniku roll konkreetses menetluses.

Tallinna Keskkonnaamet on taolisele väitele tuginenud ka alles kohtumenetluses. Kaebaja

teenistusalased ülesanded olid identsed Q. E ja W. F omadega ning atesteerimisel hinnati

kaebaja ja Q. E teenistusalaseid näitajaid võrdseteks. Detsembris 2009, mil kaebaja koondati,

kattusid nii Q. E ja kaebaja ametijuhendist tulenevad teenistusülesanded kui ka täiendavad

ülesanded. Viimane arenguvestlus viidi kaebajaga läbi 1,5 kuud enne tema teenistusest

3(15)

3-10-192

vabastamist, kus leiti, et kaebaja erialased ja ametialaseid teadmised ning oskused on head ja

neid kasutatakse nõutaval tasemel.

Ebaõiged on väited, et Tallinna Keskkonnaameti struktuuris ja teenistujate koosseisus

toimunud muudatused tehti linnavolikogu või -valitsuse initsiatiivil. Kulude kokkuhoiu

vajaduse või töökoormuse vähenemise ilmnemisel tulnuks esmalt kaaluda vakantse ametikoha

kaotamist, mida aga ei tehtud. Seega oli ametikoha kaotamisel määrav roll ametiasutuse juhi

subjektiivsel kaalutlusel, mitte objektiivsel vajadusel. Ehkki F. C eitab halba läbisaamist

kaebajaga, iseloomustab ja kirjeldab ta kaebajat üksnes negatiivsest küljest. Kaebaja palub

jätta tõendina arvestamata vastustaja poolt 22.02.2010 esitatud ning A. K koostatud kaebaja

iseloomustuse, sest sellel ei ole asjas tähtsust, kuna iseloomustust koondamise ajal ei

eksisteerinud. Kaebaja suhtes ei ole algatatud distsiplinaarmenetlust ega muul viisil juhitud

tema tähelepanu väidetavalt esinenud puudustele. Vastustaja ei ole tõendanud, et hinnatud

oleks ka W. F ja Q. E töösse suhtumist, distsipliini ja isikuomadusi, mistõttu pole viidud läbi

mingisugust võrdlemist ega teinud selle põhjal kaalutud otsustust.

5. Tallinna Keskkonnaamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle

jätta rahuldamata. Ametikoha koondamine tulenes Tallinna linna üldisest eelarve ja kulude

vähendamisest. Koondamise seaduslikkuse hindamisel ei ole asjakohane tuvastada kaebaja

ametikoha koondamise põhjuseid, sest see küsimus on volikogu ainupädevuses (KOKS § 22

lg 1 p 34). Tallina Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 seletuskirja kohaselt oli

muudatuse eesmärk tõhustada linna järelevalvesüsteemi ning kaotada dubleerimine, kusjuures

esimeses etapis anti Tallinna Keskkonnaametilt üle Tallinna Munitsipaalpolitsei Ametile

väärtegude menetlemise funktsioon ilma ametikohtadeta. Tulenevalt töömahu vähenemisest

korraldatakse osaliselt ümber keskkonnajärelevalve sektori töö ning sektori koosseisust

kustutatakse üks juhtivspetsialisti ametikoht ning tema tööülesanded jagatakse teiste

keskkonnajärelevalve spetsialistide vahel. Kaebaja ei ole taotlenud volikogu määruse

põhiseadusevastaseks tunnistamist ja kohaldamata jätmist, mistõttu ei ole asjakohased tema

etteheited ühe keskkonnajärelevalve sektori juhtivspetsialisti ametikoha koondamise

põhjendatusele ning see ei saaks ka iseenesest kaebaja õigusi rikkuda (sh mitte menetluslikke

õigusi). Ameti tegevuse ümberkorraldamine ei olnud F. C initsiatiiv, vaid esialgse

linnavalitsuse korralduse eelnõu ja seletuskirja ettevalmistamine oli Tallinna

Keskkonnaametile linnavalitsuse poolt suunatud ülesanne.

Vastustaja kaalus põhjalikult, millist ametnikku koondada ja otsustas ametnike tööalaste

näitajate alusel põhjendatult, et ametist tuleb koondamise tõttu vabastada just kaebaja.

Ümberkorralduse tõttu vähendati Tallinna Keskkonnaameti keskkonnajärelevalve sektori

ametnike arvu kolmelt kahele ning Tallinna Munitsipaalpolitsei Ametile puuduvat ametikohta

üle ei antud. Seega esines ATS § 116 lg-s 1 sätestatud alus ametniku teenistusest

vabastamiseks koondamise tõttu. ATS „teenistusalaste näitajate“ mõistet ei defineeri, mistõttu

sisustab selle seaduse kohaldaja. Tavaliselt käsitletakse võrreldavate teenistusalaste

näitajatena ametnike töötulemusi, töödistsipliini, kvalifikatsiooni, teadmisi, kogemusi,

isikuomadusi. Võrreldes teise kahe keskkonnajärelevalve sektori ametnikuga olid kaebaja

teenistusalased näitajad nõrgemad, kusjuures eelkõige arvestas vastustaja kaebaja

töötulemusi. Ametnike põhiliseks teenistuskohustuseks oli keskkonnaalaste õigusaktide

täitmise kontroll ning väärtegude menetlemine. Kaebaja viis 2008. a läbi 12 väärteomenetlust

ega määranud ühtki trahvi, samal ajal viis Q. E läbi 35 menetlust ning määras 89 500 krooni

eest trahve. Z.E viis 2009. a lõpule 6 menetlust kogusummas 3000 krooni, Q. E aga 37

menetlust kogusummas 23 700 krooni. W. F viis uue ametnikuna kolme kuu jooksul läbi

kolm menetlust kogusummas 9000 krooni. Kaebaja küll algatas väärteomenetlusi, kuid ei

viinud neid lõpule. Samuti jäi väärteomenetlus mitmel korral algatamata, sest kaebaja ei

4(15)

3-10-192

teinud vajalikke menetlustoiminguid. See ilmestab kaebaja üldist tööalast lohakust. Kuigi

läbiviidud menetluste arv ei ole igal üksikul juhul tingimata määrav, sest menetluste mahukus

ja keerukus võib olla erinev, kuid lõpuleviidud menetluste arv ei tohiks ametnike vahel siiski

erineda kordades. Z.E otsene ülemus on teda iseloomustanud aktiivsena (kohati liigagi)

väärtegude avastamisel, kuid äärmiselt passiivsena dokumentide vormistamisel. Kaebaja on

ka töövälisel ajal käitunud ametnikule sobimatul moel ja ameti mainet kahjustades, püüdes

ebakaines olekus ja jämedalt kasutada võimuvolitusi, viitega Tallinna Keskkonnaameti

pädevusele ja volitustele. Kaebaja on järjepidevalt rikkunud Tallinna Keskkonnaameti

sisekorraeeskirja, jättis korduvalt ilma etteteatamiseta tööle ilmumata, hilines ning viibis

mitmel korral loata ametiruumides öisel ajal. Kaebaja oli teistest ametnikest nõrgem ka

kvalifikatsiooni, teadmiste ja kogemuste poolest (kesk-eriharidus, lõpetanud 1992. a-l

Tallinna Koreograafiakooli balletiartisti erialal, avaliku teenistuse staaži 5 aastat). Q. El on

samuti kesk-eriharidus, kuid ta on läbinud hulgaliselt erinevaid täiendkoolitusi ja avaliku

teenistuse staaži on tal umbes 10 aastat. W. F on lõpetanud 1997. a-l Politseikooli ja 1980. a-l

Tartu Riikliku Ülikooli eesti filoloogia erialal ning ta omab pikaajalist töökogemust

keskkonnajärelevalve valdkonnas juhtival kohal (avaliku teenistuse staaž 23 aastat, sellest 15

aastat keskkonnajärelevalve valdkonnas). W. F kvalifikatsioon, teadmised ja oskused on

oluliselt paremad kui kaebajal. Kuna ka Q. E teenistusalased näitajad olid paremad kui

kaebajal, oli õigustatud tema eelistamine ametisse jätmisel. Ülalpeetavate laste olemasolu

tõttu oleks kaebajat tulnud ATS § 116 lg 2 kohaselt eelistada vaid juhul, kui tema ja Q. E

ametialased näitajad oleksid olnud võrdsed. Koondamine oli õiguspärane ka ATS § 116 lg-t 3

arvestades, sest vastustajal ei olnud pakkuda kaebajale teist vaba ametikohta. Kaebaja

koondamisel oli ameti juhataja aluseks võetud andmetest teadlik, arutas neid mitme isikuga

(sh kaebajaga) ja tegi kaalutletud otsuse. Hilisemat e-kirjavahetust on kaebaja tõlgendanud

ekslikult, tegemist oli üksnes teistkordse kontrolliga, et saada veelkord kinnitust varasema

otsustuse õiguspärasusele.

6. Tallinna Halduskohus jättis 25.05.2011 otsusega Z.E kaebuse rahuldamata ja

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Nii kaebaja kui ka vastustaja hinnangul sai

koondatava isiku valikul otsustavaks ATS § 116 lg 2 teises lauses sätestatud kriteerium –

ametnike teenistusalased näitajad. Kaebaja väidetav ebasobiv käitumine väljaspool tööaega ei

ole asjakohane, sest selle juhtumiga seoses ei ole kaebaja suhtes alustatud

distsiplinaarmenetlust, mistõttu kohus seda küsimust ei käsitle. Vaidluse lahendamisel ei oma

ka sisulist tähtsust Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 seletuskiri ja selles

toodud põhjendused, miks oli ametikohtade vähendamine vajalik. Tõendamist ei ole leidnud,

et F. C tegevus oli alates novembrist 2009 suunatud kaebaja ametikoha kaotamisele, sest see

otsustati volikogu määrusega.

Z.E ei ole esitanud oma vastuväited koondamisele enne teenistusest vabastamist ega

avaldanud soovi teisele vakantsele ametikohale asumiseks. Vastavasisulist soovi ei ole

kaebaja avaldanud ka kohtumenetluse käigus, nõudes enda teenistusse ennistamise asemel

hüvitist 6 kuu ametipalga ulatuses. Koondamisega nõustumine või mittenõustumine on isiku

enda valik. Antud juhul kaebaja nõustus enda koondamisega, kuid hiljem otsustas selle kohtus

vaidlustada, taotledes teenistusse ennistamise asemel 6 kuu ametipalga suurust hüvitist. See

kinnitab kaebajal huvi puudumist oma teenistussuhte jätkamiseks Tallinna Keskkonnaametis.

Ametikoha koondamine oli seotud Tallinna linna üldise eelarvega ja kulude vähendamisega

ning selle alus ja vajadus tulenesid Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 lisa 1 p-

st 6. Kaebaja koondamise põhjus ei olnud otsitud.

Tunnistajad F. C ja A. K on kinnitanud, et Z.E töö efektiivsus oli märgatavalt madalam kui

teistel ametnikel ning kaebaja puuduseks võis lugeda vähest kirjatööd väärteoasjade

5(15)

3-10-192

menetlemisel. Samas on vastustaja dokumentide korrektset ja õigeaegset vormistamist

pidanud ametniku töös väga oluliseks ning selle kohustuse eiramist ametiasutusele vastutuse

tekkimise võimaluse loomisena suhetes kolmandate isikutega. Vastustaja kinnitas kohtule, et

koondamismenetluses kaaluti põhjalikult, millist ametnikku koondada. Kohus nõustub, et

koondatava ametniku üle otsustamine on ametiasutuse diskretsiooniotsus, mille osas kohtu

sisuline järelevalve on piiratud. Vastustaja on piisavalt selgelt ja arusaadavalt põhjendanud,

millistest hinnangukriteeriumitest ta koondatava ametniku osas valiku tegemisel lähtus. Seega

ei anna kaebuses toodud põhjendused alust kaebaja nõuete rahuldamiseks ning Z.E

koondamise tõttu teenistusest vabastamine ei olnud ebaseaduslik. Kuivõrd teenistusalane

kohtuvaidlus ei välju Tallinna Keskkonnaameti igapäevase põhitegevuse raamidest, siis ei ole

halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabiteenuse kulude kaebajalt väljamõistmine

õigustatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Z.E palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus,

millega tema kaebus rahuldada. Tallinna Halduskohus on otsuse tegemisel kohaldanud

ebaõigesti materiaalõiguse normi, hinnanud ebaõigesti asjas kogutud tõendeid ning oluliselt

rikkunud kohtumenetluse normi, mis on toonud kaasa õigusvastase kohtuotsuse tegemise.

Kuigi kohtuotsus on vaidlustatud tervikuna, nõustub apellant kohtu seisukohtadega osas,

milles kohus ei pidanud vajalikuks analüüsida Z.Ele ette heidetud väidetavat ebasobivat

käitumist väljaspool tööaega ega pidanud põhjendatuks vastustaja poolt

halduskohtumenetluses kantud väliste õigusabikulude väljamõistmist Z.Elt. Halduskohus on

rikkunud kohtuotsuse seaduslikkuse ja põhjendatuse nõuet, sest ei ole otsuses kõiki asjas

kogutud tõendeid analüüsinud ega valdava osa kaebaja esitatud tõenditega mittearvestamist

põhjendanud. Halduskohus pole võtnud põhjendatud seisukohta ka kaebaja poolt esitatud

faktiliste ja õiguslike väidete kohta. Samas on osa Tallinna Keskkonnaameti väidetest loetud

tõendatuks, vaatamata tõendite puudumisele. Tegemist on sedavõrd kaaluka kohtumenetluse

normi rikkumisega, mis toob igal juhul kaasa kaevatava kohtuotsuse tühistamise

apellatsioonkaebuse ülejäänud põhjendustest ja väidetest olenemata.

Halduskohus järeldas ebaõigesti, et ka Z.E hinnangul sai koondatava isiku valikul otsustavaks

ametnike teenistusalaste näitajate võrdlus. Apellant on hoopis rõhutanud, et ametnike

teenistusalaseid näitajaid enne koondamist faktiliselt ei võrreldud ning apellanti konkreetsete

näitajate võrdlemisest ei teavitatud. Halduskohus on Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009

määruse nr 41 sisu mõistnud ebaõigesti, määruses ega selle lisas 1 ametikoha kaotamise

põhjendust ei sisaldu, vastav põhjendus nähtub üksnes eelnõu seletuskirjast. Jääb

arusaamatuks, miks ei oma kohtu hinnangul tähtsust, kes viidatud määruse eelnõu ette

valmistas ja milliseid ettepanekuid tegi. Apellant on esitanud kohtule terve rea tõendeid, mis

viitavad selgelt F. C tegevuse varjatud eesmärgile. Halduskohus on kõik kaebaja esitatud

tõendid jätnud sisuliselt hindamata, rajades oma järelduse üksnes põhjendusele (s.o kulude

kokkuhoid), mis on määruse tegelikku sisu arvestades täiesti väär.

Apellant ei ole enda koondamisega nõustunud ning kohtu vastupidine järeldus on ilmselgelt

otsitud ega tugine faktidele. Z.E viibis kuni 22.12.2009 ehk koondamisteate saamise päevani

kahenädalasel õppepuhkusel seoses pooleliolevate õpingutega Tartu Ülikooli

Õigusinstituudis. Kuna volikogu määrus võeti vastu alles 17.12.2009, ei olnud F. Cl kuidagi

võimalik apellanti enne 22.12.2009 koondamisest informeerida ega temaga võimalike

alternatiivide leidmiseks mingisuguseid vestlusi pidada ja põhjendatud kaalumist läbi viia.

Kuivõrd Z.Ele teatati koondamisest ette kõigest 1 (töö)päev, siis ei olnud tal ka mingit

6(15)

3-10-192

reaalset võimalust ise otsida sobivat vaba ametikohta, samuti konstateeriti koondamisteates

selgesõnaliselt, et ühtegi sobivat ametikohta Tallinna Keskkonnaametil pakkuda ei ole.

Halduskohus on põhjendamatult tuginenud ATS § 116 lg-le 3, kuigi poolte vahel puudub

sisuline vaidlus fakti üle, et apellanti ei olnud võimalik nimetada tema nõusolekul teisele

ametikohale, kuna selline vakantne ametikoht puudus. Z.E on kinnitanud, et avaldas suulises

vormis mittenõustumist koondamisega ning vastupidist ei ole asjas tõendatud. Lisaks ei oma

koondamise seaduslikkuse seisukohalt määravat tähtsust, millises vormis Z.E oma vastuseisu

avaldas. Apellant on enda koondamise seadusega ettenähtud korras ja ajal kohtus

vaidlustanud, mistõttu puudub alus väita, et ta pidas koondamist õiguspäraseks. ATS § 116 lg-

t 3 ei saa tõlgendada selliselt, et ametnikul tuleb koondamisega mittenõustumise korral

koondamisteatisele koheselt vastu vaielda ning selle fikseerimata jätmise korral on ta

järelikult koondamisega nõustunud. Halduskohus oleks pidanud hoopis kindlaks tegema, kas

Z.Ega viidi enne koondamise otsustamist läbi vestlus tema teenuistusalaste näitajate

analüüsimiseks ning kas teda teavitati teenistusest vabastamise otsustamisel arvesse

võetavatest kriteeriumidest. Piisavaks teavitamiseks ei ole võimalus tutvuda volikogu

17.12.2009 määruse eelnõu seletuskirjaga, sest selles viidati üksnes üldiselt ühe

juhtivspetsialisti ametikoha kaotamisele.

Ehkki halduskohus ei saa sekkuda diskretsiooni teostamisse ega vastustaja asemel hinnata,

keda tulnuks koondada, on kohtul siiski võimalik tuvastada, kas koondamine viidi läbi

vastavalt seaduse nõuetele subjektiivseid argumente kõrvale jättes. Halduskohus on antud

juhul jätnud kõik F. C erapoolikust kinnitavad tõendid tähelepanuta. Piisav ei ole pelgalt

formaalne viide asjaolule, et ühe ametikoha kaotamise nägi ette volikogu määrus, sest ehkki

Tallinna linna ametiasutuste struktuur, teenistujate koosseis ja töö tasustamise kord

kinnitatakse igal aastal volikogu määrusega, esitavad selle määruse eelnõu ettevalmistamiseks

omapoolsed ettepanekud ja materjalid just linna erinevate ametiasutuse juhatajad, sh Tallinna

Keskkonnaameti juhataja. Vastustaja ei ole seni ümber lükanud kaebaja väidet ja seda

kinnitavaid tõendeid, et just F. C valmistas ette materjalid, millega otsustati ühe

keskkonnajärelevalve sektori juhtivspetsialisti ametikoha kaotamine (see nähtub D. H ja F. C

e-kirjavahetusest). Seega ei ole ameti struktuuris ja teenistujate koosseisus toimunud

muudatused tehtud linnavolikogu või -valitsuse initsiatiivil. F. C varjatud soov vabaneda

ebasobivatest ametnikest ilmnes juba varasemalt (novembris 2009) tema poolt koostatud

linnavalitsuse korralduse eelnõus, millega muu hulgas oleks nähtud ette ühe Tallinna

Keskkonnaameti keskkonnajärelevalve sektori juhtivspetsialisti ametikoha koondamine.

Asjaolud (vt D. H ja F. C e-kirjavahetust) viitavad üheselt, et F. C oli isikutevahelise pingelise

läbisaamise tõttu (mis oli üldiselt teada) isiklikult huvitatud Z.E poolt täidetava ametikoha

võimalikult kiirest kaotamisest, vaatamata sellekohase vajaduse ja asjakohaste põhjenduste

puudumisele. Koondamisvajaduse puudumist kinnitab mh asjaolu, et 2009. a septembris

täideti keskkonnajärelevalve sektoris seni vakantne peaspetsialisti ametikoht, mitte ei

koondatud seda. Seevastu otsustati kaks kuud hiljem koondada juhtivspetsialisti ametikoht,

mis viitab selgelt, et määravaks said tegelikkuses üksnes subjektiivsed kaalutlused, mitte aga

objektiivsed vajadused. Ka määruse eelnõu seletuskirjast nähtub, et Z.E koondamine ei olnud

tingitud linna majanduslikust olukorrast, vaid üksnes linna järelevalvesüsteemi

ümberkorraldamisest (väärtegude menetlemise funktsiooni üleandmine Tallinna

Keskkonnaametilt Tallinna Munitsipaalpolitsei Ametile), kusjuures teistes linna

ametiasutustes koondati reeglina vakantseid ametikohti või ametikohti, mis vabanesid seoses

ametnike üleviimisega.

Kohtumenetluse käigus ei ole tõendamist leidnud, et Tallinna Keskkonnaamet oleks enne

apellandi koondamise suhtes otsuse langetamist teenistujate teenistusalaseid näitajaid

võrrelnud ning teinud selle alusel kaalutletud valiku (vt Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-

7(15)

3-10-192

42-10). Tallinna Keskkonnaametil ei ole võimalik alles halduskohtumenetluse ajal esitatud

põhjenduste ja loodud tõenditega tõendada asjaolusid, mida apellandi koondamise ajal veel ei

esinenud. Kuna keskkonnajärelevalve sektori teiste spetsialistide W. F ja Q. E väidetavalt

paremad teenistusalased näitajad ja nende põhjendus on välja toodud alles kohtumenetluse

käigus ning Z.Ele ei olnud enne koondamist teada, millist kriteeriumit tema teenistusest

vabastamisel kohaldatakse, toimus apellandi koondamine igal juhul õigusvastaselt. Samuti

pole vastustaja põhjendanud, miks esitati võrdluseks üksnes läbiviidud väärteomenetlusi

puudutavad näitajad, kuigi ametijuhenditest tulenevate tööülesannete ring on märksa laiem. F.

C on 09.03.2011 kohtuistungil ise kinnitanud, et tegi koondamise otsuse ainuisikuliselt ega

arvestanud otsustamisel teenistujate perekondlikku seisu ja ülalpeetavate arvu. F. C on

ütlustes selgesõnaliselt tunnistanud, et ei olnud koondamise otsust langetades teadlik,

milliseid seadusest tulenevaid asjaolusid tulnuks koondamise puhul arvestada. F. C selgitas, et

2009. a-l Tallinna Keskkonnaametis toimunud koondamiste puhul olid aluseks töökorraldust

kajastavad vastavad tabelid ja linnavolikogu revisjonikomisjoni andmed, kuid nimetatud

dokumente ei ole kohtule esitatud. Tallinna Keskkonnaameti juhtkonna nõupidamiste

protokollides märgitud ülevaatlike tabelite (2009. a planeeritud, vähendatud ja elluviidud ning

2010. a tegevustest) eesmärk ei ole teenistujate teenistusalaste näitajate võrdlemine ja

läbiviidud väärteomenetlusi kajastavale tabelile tuginev arutelu ei olnud seotud ameti

struktuuris hiljem aset leidnud muudatustega. Nimetatud tabel ei kajasta ka ametnike rolli

konkreetsetes menetlustes ning tööjaotus põhines ametnike omavahelisel kokkuleppel.

Tallinna Keskkonnamet asus alles kohtumenetluse ajal koostama põhjalikumat ülevaadet Z.E

, Q. E ja W. F teenistusalastest näitajatest, kuid halduskohus on jätnud selle asjaolu

tähelepanuta. Vastustaja ei ole kohtumenetluse kestel suutnud üheselt arusaadavalt selgitada,

millised andmed ja dokumendid olid tegelikult koondamise otsustamisel väidetavalt toimunud

kaalumise aluseks. Asjassepuutuv ei saanud olla asjaolu, et Q. El oli pooleli diplomitöö

tegemine ning ta lõpetas ülikooli, sest Q. E lõpetas ülikooli alles 2010. a juunis. Koondamise

ajal õppisid Z.E ja Q. E ülikoolis samal kursusel ega olnud võimalik hinnata, kummal

õnnestub ülikool varem lõpetada. Ametnike iga-aastase atesteerimise käigus toimunud

arenguvestlustel (sh viimati 03.11.2009) on A. K olnud järjepidevalt apellandi töötulemustega

rahul ja hinnanud neid heaks (sarnaselt Q. Ele). Apellandile maksti ka tulemustasu. Seega olid

Z.E ja Q. E tööalased näitajad võrdsed, millele kohus ei ole aga hinnangut andnud. Seejuures

ei nähtu, et vastustaja oleks atesteerimislehele kantud hinnangutega üldse arvestanud.

8. Tallinna Keskkonnaamet vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ja

palub selle jätta rahuldamata ning menetluskulud apellandi kanda. Apellatsioonkaebuses

põhiosas korratakse esimese astme kohtus esitatud argumente, mille suhtes on halduskohus

juba ammendava seisukoha võtnud. Väited halduskohtu poolt tõendite uurimise ja hindamise

kohta on ebakonkreetsed. Kohus on otsuses hinnanud esitatud tõendeid kogumis ja

vastastikuses seoses. Täielikult alusetud, subjektiivsed ja üldsõnalised on apellandi väited ka

tõendite ebausaldusväärsuse osas.

Kohus on otsuse põhjendustes õigesti leidnud, et koondamismenetluses kaaluti põhjalikult,

millist ametnikku koondada ning F. C otsustas töötulemuste ja kvalifikatsiooni põhjal, keda

kahest juhtivspetsialistist koondada. Apellandi väide, et teda ei teavitatud võrdlemisest ega

arvesse võetavatest näitajatest, jääb arusaamatuks, sest selleks puudub õiguslik alus. Sellele

vaatamata arutas tunnistaja F. C oma ütluste kohaselt koondamisega seotud teenistusalaseid

näitajaid muu hulgas Z.Ega. Apellandi paljasõnalised väited Z.E poolt enne koondamist

tehtud väidetavate suuliste avalduste kohta on ebaõiged. Need on vastuolu asjas kogutud

tõenditega, sh tunnistajate ütlustega.

8(15)

3-10-192

Apellandi hinnang F. C tegevuse väidetavale varjatud eesmärgile on asjakohatu, tõendamata

ja ebaõige. Tähtsust ei oma, kes Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 eelnõu ette

valmistas ja milliseid ettepanekuid tegi, vaid oluline on üksnes asjaolu, et kulude kokkuhoiu

eesmärgil nägi määrus keskkonnajärelevalve sektorile ette kaks ametnikku senise kolme

asemel. Apellandi vandenõueteooria on täielikult põhjendamatu ja vastuolus asjas kogutud

tõenditega, samuti puudub sellel õiguslik tähendus olukorras, kus koondamise aluseks oli

Tallinna Linnavolikogu määrus. Kogutud tõenditest nähtuvalt ei ole Z.E koheselt pärast

koondamisest etteteatamise kirjaga tutvumist avaldanud tööandjale soovi teenistusse

jäämiseks ega ole koondamiskavatsusele vastu vaielnud. Teenistusse jäämise soovi ei ole

apellant avaldanud ka kohtumenetluse käigus, nõudes üksnes hüvitist 6 kuu ametipalga

ulatuses.

Väite ametnike võrdlemata jätmise kohta on esitanud kaebaja, mistõttu oli ka temal HKMS §

15 lg 3 esimese lause kohaselt kohustus seda tõendada. Õiguslikul alusel ei põhine apellandi

eeldus, et võrdlemise läbiviimist oleks pidanud tõendama vastustaja. Apellant ei ole viidanud

ühelegi konkreetsele tõendile, mis annaks alust kahelda vastustaja tõendi usaldusväärsuses.

Halduskohus ei ole tõendite hindamisel menetlusõiguse norme rikkunud. Võrdlemise

toimumist on kinnitanud kohtuistungil ütlusi andnud tunnistajad F. C ja A. K. Tunnistaja F. C

selgitas, et peaspetsialist W. Fl oli väga hea CV ja töökogemus, mistõttu teda ei koondatud.

Tema Tallinna Keskkonnaametis töötamise aeg oli küll lühem, aga menetluste arvu ja

töökvaliteeti võrreldes oli ta apellandist parem. Menetluste poolest oligi kõige

tagasihoidlikum Z.E. Tunnistaja A. Ka ütluste kohaselt oli apellandi puuduseks vähene

kirjatöö väärteoasjade menetlemisel, samas on vastustaja dokumentide korrektset ja

õigeaegset vormistamist pidanud ametniku töös väga oluliseks ning selle kohustuse eiramist

ametiasutusele vastutuse tekkimise võimaluse loomisena suhetes kolmandate isikutega. Kohus

on leidnud, et vastustaja on piisavalt selgelt ja arusaadavalt põhjendanud, millistest

hinnangukriteeriumitest ta koondatava ametniku valikul lähtus. Apellandi viited varasemate

arenguvestluste tulemustele on asjakohatud, sest teenistujate koondamisel võrreldavaid

teenistusalaseid näitajaid on pädev sisustama üksnes ametiasutus ise. F. C oli Tallinna

Keskkonnaameti juhataja ning põhjendamatu on kahelda tema õiguslikes teadmistes ja

järeldada asjaolust, et kuna teised ameti töötajad teda koondamisel arvesse võetavatest

kriteeriumitest ei teavitanud, siis polnud ta koondamise otsust tehes seadusest tulenevatest

nõuetest teadlik.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.

Ringkonnakohus nõustub iseenesest apellandiga, et halduskohtu otsusele saab ette heita

mitmete kaebaja väidete või tema poolt esitatud tõendite suhtes seisukoha võtmata jätmist

ning mõnede üllatuslike ja põhjendamata järelduste tegemist, mida tuleb pidada

menetlusõiguse normide (HKMS § 25 lg-d 2 ja 3; TsMS § 438 lg 1 ja § 442 lg 8)

rikkumiseks. Kuivõrd apellatsioonkaebuses on siiski taotletud ringkonnakohtu poolt uue

otsuse tegemist ilma asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks saatmata, ning ka

ringkonnakohtu hinnangul on menetluslike puuduste kõrvaldamine apellatsiooniastmes

võimalik, siis ei pea ringkonnakohus vajalikuks hakata üksikasjalikult kontrollima kõiki

apellandi väiteid halduskohtu poolt menetlusnormide rikkumise kohta, vaid analüüsib üksnes

Z.E sisulisi väiteid.

9(15)

3-10-192

10. ATS § 116 lg 1: „Ametniku võib koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse

koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või

ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel.“

11. Nõustuda ei saa apellandi seisukohaga, et ametniku koondamise tõttu teenistusest

vabastamise vajadus ehk nn koondamissituatsioon (ATS § 116 lg 1) puudus. Tallinna

Keskkonnaameti keskkonnajärelevalve sektoris ühe keskkonnajärelevalve juhtivspetsialisti

ametikoha kaotamise alates 01.01.2010 nägi ette Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse

nr 41 „Tallinna linna ametiasutuste struktuur, teenistujate koosseis ja töö tasustamise kord“

lisa 1 p 6. Määruse täitmine oli Tallinna Keskkonnaameti juhatajale kohustuslik.

Koondamissituatsiooni tegeliku esinemise kontrollimise seisukohalt ei oma mingit õiguslikku

tähendust, kes ja millistel kaalutlustel volikogu määruse eelnõu ette valmistas. Samuti pole

iseenesest määrav, kuidas on volikogu määruse vastuvõtmise vajadust põhjendatud (s.o kas

ametikoha koondamise vajadus tulenes osade funktsioonide üleandmisest Tallinna

Munitsipaalpolitsei Ametile ja seega töömahu vähenemisest või hoopis linnaeelarve mahu

vähenemisest), sest volikogu määruse õiguspärasus ei ole asjas vaidluse all ning pooled ei

vaidle ka faktilise asjaolu üle, et varasema kolme ametikoha (kaks juhtivspetsialisti ja üks

peaspetsialist) asemel oli keskkonnajärelevalve sektoris alates 01.01.2010 kaks ametikohta

(üks juhtivspetsialist ja üks peaspetsialist) ning ühtegi uut ametikohta ei loodud. Seega

koondamissituatsioon faktiliselt esines. Kohus ei saa hinnata ametiasutuses

struktuurimuudatuste tegemise sisulist vajalikkust ja otstarbekust, vaid saaks isegi volikogu

määruse halduskohtus vaidlustamise võimalikuks pidamise korral (s.o kui seda tuleks

määruse vormile vaatamata käsitada üksikregulatsioone sisaldava aktina, mis on suunatud

haldusvälistele isikutele – vrd Riigikohtu 14.05.2007 otsus nr 3-3-1-16-07, p 10) üksnes

piiratud ulatuses kontrollida sellise kaalutlusotsuse õiguspärasust (vt Riigikohtu 24.04.2007

otsus nr 3-3-1-14-07, p 17). Seejuures puuduvad igasugused andmed ja väited selle kohta, et

Tallinna Linnavolikogu oleks 17.12.2009 määruse vastuvõtmisel lähtunud täiesti sobimatutest

või asjassepuutumatutest kaalutlustest. F. C väidetavaid subjektiivseid eesmärke ei saaks ilma

sellekohaste tõenditeta kuidagi omistada volikogule, isegi juhul, kui tema oleks ainuisikuliselt

vastava määruse eelnõu ette valmistanud. Teistsugune lähenemine tähendaks sisuliselt

volikogu kui kohaliku omavalitsuse organi rolli täielikku eitamist tema ainupädevusse (KOKS

§ 22 lg 1 p 36) kuuluva küsimuse otsustamisel.

12. Asja lahendamisel ei oma tähtsust seegi, et konkreetselt Z.E koondamine otsustati

sisuliselt juba enne määruse vastuvõtmist või jõustumist, sest struktuurimuudatuse toimumine

ja keskkonnajärelevalve sektoris ametikohtade vähenemine oli Tallinna Keskkonnaametile

ette teada ning arvestades määruse vastuvõtmise (17.12.2009) / jõustumise (21.12.2009) ja

rakendamise ehk ametikoha tegeliku kaotamise (01.01.2010) vahele jäävat väga piiratud

ajavahemikku, oli igati mõistlik ja õiguspärane, et ametiasutus alustas ettevalmistustega juba

varem, et kindlustada määruse õigeaegne täitmine. Seejuures esitati koondamisteade Z.Ele

18.12.2009 ehk alles pärast volikogu määruse vastuvõtmist, millega ametikoha kaotamine

lõplikult otsustati, ning Tallinna Keskkonnaameti juhataja vabastas Z.E 23.12.2009

käskkirjaga jõustunud määruse alusel ja selles ettenähtud tähtpäevast (01.01.2010).

13. ATS § 116 lg 2: „Koondamisel on teenistusse jäämise eelisõigus eelkõige teenistujate

esindajal, seejärel põhikohaga ametnikel. Põhikohaga ametnikest on nimetatud õigus

paremate teenistusalaste näitajatega ametnikul. Võrdsete teenistusalaste näitajate korral

eelistatakse ametnikku, kes on teenistuses saanud töövigastuse või kutsehaiguse, kellel on

pikem teenistusstaaž või kellel on ülalpeetavaid.“

10(15)

3-10-192

14. Ringkonnakohtu hinnangul sõltub käesoleva asja lahendamine esmajoones küsimusest,

kas Tallinna Keskkonnaamet viis enne Z.E koondamise otsustamist läbi ATS § 116 lg 2

kohase ametnike võrdlemise või mitte. Ringkonnakohtu istungil möönis seda ka apellant ise.

Esmalt märgib ringkonnakohus, et ei nõustu apellandi käsitlusega, mille kohaselt tuleneb

Riigikohtu 21.06.2010 otsusest nr 3-3-1-42-10 (p 15) nõue, et koondamissituatsioonis

olevatele ametnikele tuleb enne konkreetse vabastatava ametniku väljavalimist teatavaks teha,

milliste kriteeriumite alusel ametikoha koondamise tõttu teenistusest vabastatavat ametnikku

üldse valima hakatakse. Selline nõue ei põhine ka seadusel. Apellandi viidatud Riigikohtu

lahendis on rõhutatud üksnes seda, et ametiasutus ei saa valikukriteeriume välja tuua alles

kohtumenetluse käigus, vaid need peavad kindlasti sisalduma juba teenistusest vabastamise

käskkirjas, et teenistujal oleks vastava soovi korral võimalik nimetatud haldusakti sisuliselt

vaidlustada.

15. Ehkki ringkonnakohtu istungil leidis vastustaja esindaja, et kuna koondati üks

juhtivspetsialisti ametikoht, siis olid koondamissituatsioonis ja kuulusid võrdlemisele üksnes

juhtivspetsialistid Q. E ja Z.E, leiab ringkonnakohus, et koondamissituatsioonis oli ka

peaspetsialist W. F, kuivõrd sisulised erinevused juhtivspetsialisti ja peaspetsialisti

ametijuhendites (I kd, tl 18-21) puuduvad (mh näevad juhendite p-d 1.3 ja 1.4 ette

vastastikuse asendamise, identsed on ametijuhendites sätestatud teenistuskohustused,

teenistuja õigused ja vastutus ning teenistujale esitatavad põhinõuded, ainus erinevus ongi

vaid ametinimetustes) ning Tallinna Linnavolikogu 17.12.2009 määruse nr 41 seletuskirja (II

kd, tl 21-27; täpsemalt II kd, tl 22 pöördel) kohaselt on nii juhtiv- kui ka peaspetsialist

vanemametnikud. Seetõttu tuli teenistusest vabastatava ametniku väljavalimiseks omavahel

võrrelda Z.E, Q. E ja W. F. Ka vastustaja ise on kohtumenetluse käigus võrrelnud Z.E

teenistusalaseid näitajaid nii Q. E kui ka W. Fga.

16. ATS § 116 lg 2 kohane võrdlemine eeldab koondamissituatsioonis olevaid ametnikke

iseloomustavate andmete kõrvutamist kindlas järjekorras, kusjuures iga järgmine

võrdlusetapp tuleb läbida vaid juhul, kui eelmiste kriteeriumite põhjal on ametnike näitajad

võrdsed ja seetõttu ei saaks neist kedagi objektiivselt eelistada. Antud juhul ei ole vaidlust

selles, et ükski koondamissituatsioonis olnud ametnikest ei olnud teenistujate esindaja, samuti

olid nad kõik põhikohaga ametnikud (vt ka Riigikohtu 10.06.2009 otsus nr 3-3-1-37-09, p

11). Küll aga on Tallinna Keskkonnaamet seisukohal, et koondamissituatsioonis olnud

ametnike teenistusalased näitajad ei olnud võrdsed (ATS § 116 lg 2 teine lause) ning kuna

teistest nõrgem oli Z.E, siis kuulus tema ka teenistusest vabastamisele. Kuna teenistusalased

näitajad ei olnud võrdsed, polnud ametnikke tarvis täiendavalt võrrelda ATS § 116 lg 2

kolmandas lauses toodud kriteeriumite abil (töövigastus / kutsehaigus, teenistusstaaži pikkus,

ülalpeetavate olemasolu ja arv) ning vastustaja on ka selgelt märkinud, et seda ei tehtud (nt F.

C ütlused Tallinna Halduskohtu 09.03.2011 istungil – II kd, tl 44 pöördel).

Ringkonnakohus märgib, et juhul, kui Tallinna Keskkonnaamet võrdles Z.E, Q. E ja W. F

teenistusalaseid näitajaid ning tuvastas õigesti, et Z.E oli teenistustulemuste poolest teistest

nõrgem, siis ei pidanud haldusorgan enam täiendavalt võtma arvesse Z.E teenistusstaaži ega

ülalpeetavate olemasolu. Seetõttu ei oma sisulist tähtsust asjaolu, kas väidetavalt ametnike

võrdlemise läbi viinud F. C oli või ei olnud teadlik kõigist ATS § 116 lg 2 alusel võrdlemisele

kuuluvatest asjaoludest või mitte, sest see ei saanud kuidagi mõjutada ametnike

teenistusalaste näitajate võrdlemist ega muuta selle alusel antud haldusakti õigusvastaseks.

Haldusmenetluse seaduse § 58 ja riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p 1 kohaselt ei saa haldusakti

kehtetuks tunnistamist nõuda ja haldusakti võib jätta kehtetuks tunnistamata, kui rikutud

menetlus- või vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist.

11(15)

3-10-192

17. Ringkonnakohus peab aga vajalikuks märkida, et ebaõige on Tallinna Keskkonnaameti

seisukoht, et kuivõrd ametnike teenistusalaste näitajate võrdlemata jätmise väite esitas Z.E,

siis pidi tema kohtumenetluses nimetatud asjaolu ka tõendama. Iseenesest on õige, et HKMS

§ 15 lg 3 kohaselt on kaebaja kohustatud halduskohtumenetluses põhjendama oma väiteid

vastavate tõenditega (vajaduse korral selleks kohtu abi paludes). Samas on vastustaja jätnud

tähelepanuta HKMS § 15 lg 3 kolmanda lause, milles on üheselt rõhutatud, et oma väidete

asjakohaste tõenditega põhjendamise kohustus on vastuväidete esitamisel ka asutusel, kelle

haldusakti peale on kaevatud. Kuivõrd Tallinna Keskkonnaamet on vastuseks Z.E väidetele

korduvalt rõhutanud, et vastustaja viis enne kaebaja koondamise tõttu teenistusest vabastamist

läbi koondamissituatsioonis olnud ametnike teenistusalaste näitajate võrdlemise, siis oli tal

kohustus esitada oma sellekohase vastuväite kinnitamiseks ka vastavad tõendid.

Ringkonnakohus rõhutab, et isegi juhul, kui vastustaja oleks kohtumenetluses piirdunud

pelgalt tõdemusega, et kaebaja ei ole tõendanud võrdlemise mittetoimumist (s.o poleks

esitanud omapoolset vastuväidet, et võrdlemine toimus), siis ei saaks kohus ka ainuüksi

kaebaja raskustest sellise negatiivse asjaolu tõendamisel, mida ongi raske teha, järeldada

ametnike võrdlemise tegelikku toimumist, sest isikule ei saa üldjuhul panna kohustust

tõendada mingi asjaolu mitteesinemist, eriti olukorras, kus vastavad tõendid ei saa kuidagi

olla tema kontrolli all (vt ka Riigikohtu 10.06.2003 otsus nr 3-2-1-84-03, p 11; 21.12.2007

otsus nr 3-2-1-137-07, p 15; 18.06.2010 otsus nr 3-1-1-46-10, p 8.4; 16.11.2010 otsus nr 3-1-

1-83-10, p 35).

18. Tallinna Halduskohtu 09.03.2011 istungil (II kd, tl 44-45) tunnistajana ütlusi andnud F.

C kinnitas korduvalt, et otsuse konkreetselt Z.E koondamiseks võttis vastu tema

ainuisikuliselt. Seetõttu ei oma asja lahendamise seisukohalt iseenesest tähtsust, kas ja

kuivõrd oli küsimus läbi arutatud teiste Tallinna Keskkonnaameti ametnikega, nt Z.E vahetu

juhi A. Kga. F. C selgitas samas, et otsustas töötulemuste ja kvalifikatsiooni põhjal, milline

ametnikest koondada, võttes aluseks töökorralduse tabelid (läbiviidud väärteomenetlusi

kajastavad andmed) ning volikogu revisjonikomisjoni andmed. Samuti arvestas F. C enda

sõnul lisaks sellega, et kõigil ametnikel oli eelnev juhtimiskogemus, W. F oli kõrgharidusega

(I kd, tl 62) ning Z.Ega võrreldes olid Q. El õigusteaduse õpingud kaugemal (diplomitöö

pooleli).

Tallinna Keskkonnaameti juhtkonna 06.11.2009 nõupidamise protokolli nr 45 (II kd, tl 7-8)

kohaselt tegi F. C osakonnajuhatajatele ülesandeks koostada hiljemalt 11.11.2009 tabeli kujul

ülevaade 2009. a planeeritud, vähendatud, ellu viidud ja 2010. a tegevustest.

Keskkonnajärelevalve sektori kohta koostatud väärteomenetluste koondtabeli (II kd, tl 10-12)

edastas Q. E 11.11.2009 e-kirjaga (II kd, tl 9). F. C ütlustest Tallinna Halduskohtu 09.03.2011

istungil (II kd, tl 45) saab järeldada, et osakondade töötulemuste arutelu oli vajalik Tallinna

Keskkonnaameti iga-aastase tegevusaruande koostamiseks, mis tuli igal aastal esitada

Tallinna Linnakantseleile. Samas ei takista ametnike töötulemuste võrdlemisel ühe allikana

nimetatud menetluste koondtabelist lähtumist asjaolu, et tabeli koostamise eesmärk ei olnud

otseselt ametnike võrdlemine. Küll aga tuleb seda arvestada tabelis kajastatud andmete põhjal

järelduste tegemisel. Z.E ja Q. E vahetu juht A. K kinnitas tunnistajana Tallinna Halduskohtu

09.03.2011 istungil (II kd, tl 47-48), et ta on selgitanud F. Cle keskkonnajärelevalve sektori

tööpõhimõtteid, tööülesannete jaotust ja töötulemusi, kusjuures väärteoasjade arv ei olnud

Z.El ja Q. El küll võrdne, kuid see ei omanud mingit sisulist tähtsust, sest ametnikud töötasid

paarina ja registris menetluse alustajana konkreetse ametniku märkimine sõltus nende enda

kokkulepitud tööjaotusest. F. C omakorda märkis (II kd, tl 44), et Z.E teatas talle, et neil olid

Q. Ega vastastikused kokkulepped tööjaotuse kohta (eriti seoses asjaoluga, et Q. El puudusid

12(15)

3-10-192

alguses autojuhiload), kuid neid ta ei arvestanud, sest vastavad kokkulepped ei olnud Tallinna

Keskkonnaameti juhataja juures ametlikult fikseeritud.

19. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole koondamissituatsioonis olnud ametnike

teenistusalaste näitajate tegelik ja piisav võrdlemine asjas tõendamist leidnud. Õige on

apellandi osutus, et F. C poolt ühe allikana viidatud volikogu revisjonikomisjoni andmeid,

mille alusel on ametnike teenistusalaseid näitajaid väidetavalt võrreldud, pole vastustaja

kohtule esitanud, kuigi kaebaja on nende puudumisele tähelepanu juhtinud. Samuti ei saa A.

K ütlusi arvestades pidada piisavaks pelgalt tuginemist keskkonnajärelevalve sektoris

väärteoasjade menetlemist kajastavaid koondtabeleid, sest need ei sisalda andmeid

konkreetsete ametnike tööpanuse kohta menetlustoimingute tegemisel. Iseenesest tuleb küll

nõustuda vastustajaga selles, et atesteerimislehtede (I kd, tl 85) arvestamata jätmist või neis

tehtud järeldustest erinevatele tulemustele jõudmist ei saa pidada õigusvastaseks ning

ametiasutusel on kaalutlusõigus otsustamaks, milliseid konkreetseid teenistusalaseid näitajaid

pidada kõige olulisemateks (ja pole kahtlust, et keskkonnajärelevalve sektori puhul võib

selleks olla just panus väärteomenetluste läbiviimisse), kuid käesoleval juhul ei ole Tallinna

Keskkonnaamet üldse veennud kohut selles, et enne Z.E koondamise tõttu teenistusest

vabastamist oleks ametnike teenistusalaseid näitajaid piisava põhjalikkusega võrreldud.

Lisaks ei saa F. C ütlustes viidatud kaalutlust, mis seisnes selles, et Q. E õigusteaduse

õpingud olid jõudnud kaugemale kui Z.E omad, pidada asjassepuutuvaks, sest

juhtivspetsialisti ametijuhendi p 6.1 (I kd, tl 19) kohaselt nõuti ametnikult akadeemilist

kõrgharidust või selle omandamist, millisele nõudele vastasid käskkirja andmise ajal nii Z.E

kui ka Q. E, ning seejuures pole olnud vaidlust, et mõlemal ametnikul olid ühe

juhtivspetsialisti ametikoha koondamise ajal õpingud formaalselt endiselt pooleli. Kuivõrd

puudub igasugune sisuline võrdlev analüüs Z.E ja Q. E õigusalaste teadmiste ja nende

töökohustuste täitmisel rakendamise kohta, siis ei saa sellises olukorras pidada ametnike

näitajaid erinevaks.

20. Kuna vaidlusaluses 23.12.2009 käskkirjas (I kd, tl 17) ega ka 18.12.2009

koondamisteates (I kd, tl 16) ei sisaldu mingeid sisulisi põhjendusi ega kaalutlusi (ka mitte

viiteliselt), miks otsustati Tallinna Keskkonnaameti keskkonnajärelevalve sektori ühe

juhtivspetsialisti ametikoha koondamise tõttu teenistusest vabastada nimelt Z.E, ning

kohtumenetluse käigus ei ole vastustaja esitanud piisavaid andmeid koondamissituatsioonis

olnud ametnike teenistusalaste näitajate eelneva võrdlemise tegeliku toimumise kohta ning F.

C enda ütlustele tuginedes on tuvastatav asjas kaalutlusvea tegemine (asjassepuutumatu

kaalutluse arvestamine), siis ei ole vaidlustatud haldusakt õiguspärane ega kontrollitav ning

tuleb põhjendamiskohustuse olulise rikkumise tõttu tühistada. Riigikohtu 21.06.2010 otsuse

nr 3-3-1-42-10 (p 15) kohaselt ei saa õiguspäraseks pidada ATS § 116 lg 2 alusel paremate

teenistusalaste näitajate põhjuste väljatoomist alles teenistusest vabastamise käskkirja

tühistamise õiguspärasuse kohtuliku kontrolli käigus. Seetõttu ei oma asja lahendamisel

tähtsust, kas käesolevas kohtumenetluses Tallinna Keskkonnaameti poolt täiendavalt esitatud

ja alles pärast vaidlusaluse käskkirja andmist koostatud dokumentide (nt Z.E iseloomustus,

detailsem ülevaade menetlustoimingute tegemisest jms) põhjal oleks tõepoolest olnud õige

vabastada teenistusest just Z.E või mitte.

21. ATS § 116 lg 3: „Ametnikku ei vabastata, kui teda on võimalik nimetada tema

nõusolekul teisele ametikohale. Koondamise tõttu vabanenud ametnik tuleb tema soovil kuue

kuu jooksul, alates tema vabastamisest, teenistusse tagasi võtta, kui tema teenistuskohas

luuakse uusi või vabaneb olemasolevaid vabanenud ametniku kvalifikatsioonile vastavaid

ametikohti.“

13(15)

3-10-192

22. Halduskohtu tuginemine ATS § 116 lg-le 3 ja Z.E väidetavale koondamisega

nõustumisele oli üllatuslik ja põhjendamatu ning seda ei kinnita ükski haldusasja toimikus

olev tõend. Asjaolust, et Z.E pole enda koondamise tõttu teenistusest vabastamisele enne

kaebusega halduskohtusse pöördumist kirjalikus vormis vastu vaielnud või nõudnud

vastustajalt oma vastuväite fikseerimist, ei piira tema õigust vaidlustada enda teenistusest

vabastamine seaduses sätestatud tähtaja (ATS § 160 lg 1 – üks kuu) jooksul halduskohtus, kui

ta leiab, et ta vabastati teenistusest õigusvastaselt. Õige on apellandi seisukoht, et ATS § 116

lg-t 3 ei saa tõlgendada selliselt, et ametnikul tuleb koondamisega mittenõustumise korral

koondamisteatele koheselt vastu vaielda ning selle fikseerimata jätmise korral on ta järelikult

koondamisega nõustunud. Seejuures ei saaks ringkonnakohtu hinnangul isegi ametniku

koondamisega nõustumise korral tema teenistusest vabastamist käsitada sisuliselt ametniku

teenistusest vabastamisena ATS § 114 alusel tema enda algatusel, vaid tegemist on igal juhul

teenistusest vabastamisega koondamise tõttu, mille puhul tuleb järgida ATS §-s 116 sätestatud

reegleid. Samuti ei oma ATS § 135 lg-s 2 sätestatud sanktsiooni iseloomuga hüvitise

väljamõistmise seisukohalt mingit õiguslikku tähendust, et ebaseaduslikult teenistusest

vabastatud ametnik ei soovi kohtuvaidluse algusest peale enda teenistusse ennistamist, vaid

üksnes kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmist (vt nt Riigikohtu 24.10.2000 otsus nr

3-3-1-45-00, p 3).

Halduskohtu viide Z.E tegevusetusele seoses vaba ametikoha otsimisega, on põhjendamatu

juba ainuüksi tulenevalt sellest, et Tallinna Keskkonnaameti juhataja poolt allkirjastatud

18.12.2009 koondamisteates oli selgesõnaliselt märgitud, et ATS § 116 lg-t 3 ei saa

kohaldada, kuna Tallinna Keskkonnaametil ei ole Z.Ele pakkuda sobivat teist ametikohta.

Sellistel asjaoludel ei saa ametnikule ette heita, et ta ei ole näidanud üles omapoolset

aktiivsust võimalike teiste ametikohtade otsimisel. Tegemist ei ole Riigikohtu 07.04.2005

otsuses nr 3-3-1-5-05 (p-d 11-18) kajastatuga sarnase olukorraga. ATS § 116 lg-st 3 tuleneb

esmajoones ametiasutuse kohustus pakkuda teisi ametikohti ning ametniku enda aktiivsuse

eeldus võib kõne alla tulla eelkõige vaid juhul, kui ametnik ilma igasuguste põhjendusteta

välistab temale juba pakutud ja tema võimetele sobiva ametikoha, nõudes ametiasutuselt

kõikmõeldavate alternatiivsete ametikohtade väljatoomist.

23. Eelneva põhjal ja HKMS § 46 lg 1 p 2 alusel rahuldab ringkonnakohus Z.E

apellatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 25.05.2011 otsuse. Ringkonnakohtu

hinnangul on võimalik asjas teha uus otsus, millega Z.E kaebus rahuldada ja tunnistada

vaidlustatud käskkiri seadusevastaseks, mõistes Tallinna Keskkonnaametilt Z.E kasuks välja

hüvitise tema kuue kuu ametipalga ulatuses.

24. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui

kõrgema astme kohus muudab alamalseisva kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks

arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 93 lg 4). Kuna

ringkonnakohus rahuldab Z.E apellatsioonkaebuse ja teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab

kaebuse, peab menetluskulud kandma vastustaja. Menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse

kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise

korral menetluskulusid välja ei mõisteta (HKMS § 93 lg 1). Kohus mõistab välja üksnes

vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 93 lg 5).

Riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 1 kohaselt on käesolev kaebus riigilõivuvaba. Esimese astme

kohtus taotles Z.E õigusabikulude väljamõistmist kokku 5480,88 eurot. Menetluskulude

väljamõistmise taotlusele olid lisatud advokaadibüroo arved koos spetsifikatsioonidega ning

arvete tasumist kinnitavad dokumendid (I kd, tl 134-140; II kd, tl 86-99).

14(15)

3-10-192

Apellatsioonimenetluses on Z.E taotlenud õigusabikulude väljamõistmist 237,11 euro

ulatuses, mille kandmine on nõuetekohaselt tõendatud. Seega taotleb kaebaja menetluskulude

vastustajalt väljamõistmist kokku 5717,99 eurot. Ringkonnakohtu hinnangul on Z.E

menetluskulude kandmine nii esimese kui ka teise astme kohtus nõuetekohaselt tõendatud,

kuid menetluskulusid saab asjas vaidluse all olevate küsimuste iseloomu ja mahtu arvestades

pidada vajalikeks ja põhjendatuteks üksnes osaliselt.

Vajalike ja põhjendatud menetluskulude väljamõistmise otsustamiseks tuleb kohtul

analüüsida kaebuse koostamiseks läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ning kaebuse

koostamise keerukust ja aeganõudvust (vt Riigikohtu 18.05.2009 määrus nr 3-3-1-28-09, p

11). Muu hulgas võib esindajate töö mahtu hinnata ka selle kaudu, kuivõrd nende koostatud

menetlusdokumendid erinevad või sarnanevad (vt Riigikohtu 18.05.2010 määrus nr 3-2-1-43-

10, p 14). Käesolevas asjas on olnud ilmselgelt vajalikud kulud seoses esimese astme kohtus

toimunud neljal kohtuistungil (kogukestusega 12 tundi 40 min) osalemisega, samuti

ringkonnakohtu istungist osavõtmisega (1 tund). Samas on advokaadibüroo kõigi arvete järgi

kokku teinud esindaja esimese astme kohtumenetluses tööd 37 tundi 28 minutit ja

apellatsioonimenetluses 10 tundi 11 minutit (viimatinimetatud kulud olid ringkonnakohtu

istungi ajaks kantud üksnes osaliselt, mistõttu taotletakse ka nende väljamõistmist osaliselt).

Tegemist on siiski tavapärase teenistusvaidlusega, mis ei ole õiguslikult keerukas, samuti ei

ole olnud asjas läbitöötamist vajavate dokumentide maht märkimisväärselt suur ja

vaidlusküsimuste ring on olnud jätkuvalt sama. Ringkonnakohtu hinnangul saab

menetluskulusid pidada vajalikeks üksnes ligikaudu kahe kolmandiku ulatuses ning

vastustajalt tuleb kaebaja kasuks mõista välja kahe kohtuastme peale kokku 4000 eurot.

Ülejäänud osas jäävad apellandi menetluskulud tema enda kanda.

Kuna kaebus rahuldatakse ja menetluskulud peab kandma vastustaja, jäävad Tallinna

Keskkonnaameti õigusabikulud kokku 3884,29 eurot (esimese astme kohtus 42 000 krooni –

II kd, tl 50-59; apellatsiooniastmes 1200 eurot) tema enda kanda.

Lilianne Aasma

Kaire Pikamäe

Virgo Saarmets

15(15)