3-09-2695/79 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise (eesistuja), Lilianne Aasma, Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht

15. juuni 2011. a, Tallinn Haldusasja number 3-09-2695 Haldusasi M Mi kaebus Andmekaitse Inspektsiooni 19. oktoobri 2009. a otsuse nr 2.1-1/09/1263 tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ja Andmekaitse Inspektsiooni kohustamiseks järelevalvemenetluse läbiviimiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2010. a otsus Menetlusosalised Kaebuse esitaja – M M Vastustaja – Andmekaitse Inspektsioon Menetluse alus ringkonnakohtus M Mi apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

26. mai 2011. a

RESOLUTSIOON

Tühistada Tallinna Halduskohtu 04.10.2010 otsus haldusasjas nr 3-09-2695. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada M Mi kaebus osaliselt ja kohustada Andmekaitse Inspektsiooni M Mi 31.08.2009 kaebuse uueks läbivaatamiseks.

Rahuldada M Mi apellatsioonkaebus osaliselt.

Mõista M Mi kasuks Andmekaitse Inspektsioonilt välja menetluskulud summas 10 (küm-

me) eurot ja 65 (kuuskümmend viis) senti.

EDASIKAEBAMISE KORD

Käesoleva otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul arvates otsuse teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 15. juuli 2011. a. Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole halduskohtumenetluse seadustiku § 54 lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-09-2695 2(10)

1. Maksuja Tolliameti Põhja maksuja tollikeskuse vanemrevident T S koostas M Mi maksustavate tulude deklareerimise ja tulumaksu tasumise õigsuse kontrollimise kohta 29.04.2009 kontrollakti nr 12-3/153, mille saatis lihtkirjaga M. Mi elukohta XXXXXX, XXXXX XX.

2. M. M esitas 31.08.2009 Maksuja Tolliametile (MTA) taotluse T. S taandamiseks maksukohustuslase maksustatavate tulude deklareerimise ja tulumaksu tasumise õigsuse kontrollijate hulgast (tlk 31). Taotluse koopia esitas maksukohustuslane ka Andmekaitse Inspektsioonile.

Taotleja väitis, et leidis 29.04.2009 postitempliga lihtkirja oma elukoha postkasti peale asetatuna ja lõhkirebituna. Kontrollakt sisaldas taotleja pangasaladust (tema arveldusarvete väljavõtted). Sellega oli tema pangasaladus tehtud teatavaks kõigile XXXXX tänaval liikuvatele isikutele, kelle ringi taotleja ei tea. Kuna ka varem on postiljon viinud XXXXX XX adressaadi lihtkirju XXXXXX XXX postkasti, siis võis seegi kord nii juhtuda. Kuna T. S vastuolus maksukorralduse seaduse (MKS) §-ga 26 teinud kõrvalistele isikutele teatavaks taotleja pangasaladuse, tuleks ta taandada taotleja kontrollijate hulgast. Taotlusele oli lisatud foto postkasti peal olnud kirjast.

3. Andmekaitse Inspektsioon alustas 04.09.2009 riikliku järelevalve menetlust isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise väljaselgitamiseks. MTA-le edastatud sellekohases teatises (tlk 29) viitas inspektsioon kodaniku poolt edastatud kaebusele, millest selgus, et MTA edastab isikuandmeid sisaldavat informatsiooni lihtkirja teel, märkis, et inspektsioon alustab vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 35 lg 1 p-le 1 riikliku järelevalvemenetlust MTA poolt isikuandmete töötlemise õiguspärasuse üle, ja palus selgitada, kas kontrollakt ja sellele juurdelisatud dokumendid on MTA-s tunnistatud juurdepääsupiiranguga teabeks, kas ja kuidas on MTA-s reguleeritud isikuandmeid sisaldavate dokumentide edastamine (lihtkirjana, tähitult postina, isiklikult üle andes) ja kas kontrollaktide edastamisviis sõltub sellest, milliseid andmeid või juurdelisatud dokumente akt sisaldab.

MTA selgitas vastuses järelepärimisele, et füüsilise isiku kontrollakt sisaldab alati maksustamisega kogutud teavet, mille juurdepääsupiirangu aluseks on AvTS § 35 lg 1 p 6 ja MKS § 26. Revidendi käsiraamatus oleva üldreegli kohaselt edastatakse füüsilistele isikutele kontrollakt tähtkirjaga väljastusteatega. MTA revident edastas kodanikule korduvalt tähtkirjaga dokumente, kuid kodanik ei võtnud neid vastu ja need tagastati MTA-le. Telefonikõnedele kodanik ei vastanud. Kuna muul viisil temaga ühendust võtta polnud võimalik, edastati talle 27.04.2009 kontrollakt lihtkirjaga, et see jõuaks tema postkasti. Kirja avamine kolmandate isikute poolt pole leidnud kinnitust. Ebaõige on kodaniku väide arveldusarvete väljavõtete lisamisest kontrollaktile. Pangaväljavõtted on töödokumendid, mis jäävad maksuhalduri toimikusse. Kontrollakti lisades olid toodud kodaniku tehtud kulutuste kokkuvõtted pangas ja näidatud sularahasummad, mis kodanik oma kontole tasus. Lisa sisaldas märkeid „kaardimakse“, väljavõtteid sularaha väljavõtmise ja sissemaksmise kohta ning telefonija elektriarvete tasumisi. Seega ei sisaldanud kontrollakt delikaatseid isikuandmeid.

4. 30.09.2009 nõudekirjas (tlk 22) palus Andmekaitse Inspektsioon M. Mil täpsustada, kas viimasel on otseseid tõendeid selle kohta, et kolmandad isikud lugesid temale lihtkirjaga saadetud kontrollakti.

M. Mi 12.10.2009 vastuses (tl 20-21) nõudekirjale märgiti, et postiseaduse (PostiS) § 3 kohaselt vastutab postisaadetise sisu eest saatja, kelleks oli revident T. S. Eesti Post oli oma kohused täitnud, kui oli kirja oma parima arusaamise kohaselt kohale toimetanud. Kuna postkast oli täis, sest kaebuse esitaja ei viibinud sel perioodil oma elukohas, oli postiljon sunnitud MTA lihtkirja asetama postkasti peale. Seda lihtkirja postisaladus PostiS § 33 kohaselt ei hõlmanud. Seetõttu vastutab pangasaladuse üldsusele teatavaks saamise eest T. S. T. S sai taotleja suhtes põhiseaduse §

3-09-2695 3(10)

43 vastaselt tegutseda kas tahtlikult või raskest ettevaatamatusest. Kui ka taoline praktika on MTA-s tavaline toimimisviis, ei välista see T. S vastutust antud juhul. Seetõttu esitas taotleja avalduse T. S taandamiseks tema maksuasjade menetlemisest. Kes konkreetselt luges taotlejale saadetud lihtkirja, ei saa taotleja tõendada, sest ei viibinud sündmuse juures.

5. Andmekaitse Inspektsioon lõpetas 19.10.2009 otsusega nr 2.1-1/09/1263 (tlk 19) järelevalvemenetluse viitega HMS § 43 lg-le 2, leides, et isikuandmete töötlemise nõuete rikkumist ei tuvastatud. Maksukohustuslaselt ja MTA-lt saadud info põhjal ei selgunud, et kolmandad isikud oleksid volitamata töödelnud M. Mi isikuandmeid. Samuti ei tõenda katki rebitud ümbriku foto isikuandmete volitamata töötlemist. Kuna Eesti Post toimetab posti kinnises ümbrikus, on välistatud kolmandate isikute ligipääs dokumentidele. Kuna MTA oli M. Mile korduvalt edastanud tähtkirjaga dokumente, samuti üritanud ühendust saada telefoni teel, on MTA üritanud minimeerida võimalikku isikuandmete volitamata töötlemist.

6. M. M esitas 18.11.2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 otsuse nr 2.1-1/09/1263 „õigusvastasuse kindlakstegemist ja tühistamist“.

Kaebuse põhjendused kattusid 12.10.2009 vastuskirjas märgituga. Kaebuse esitaja leidis, et MKS § 52 ja § 54 lg 1 ei võimalda pangasaladust sisaldavate arveldusarvete väljavõtete sellisel viisil kättetoimetamist. Nähtuvalt Euroopa Inimõiguste Kohtu otsustest asjades Niemetz v Saksamaa ja Peck vs Ühendkuningriik, samuti Riigikohtu otsusest asjas nr 3-4-1-10-02, hõlmab eraelu kaitse ärilise ja erialase tegevuse kohta selliste andmete kogumist, säilitamist ja avaldamist, mis võimaldavad saada ülevaate isiku varast ja majanduslikest huvidest.

Kohtuistungil 14.09.2010 leidis M. M, et vanemrevident pani toime rikkumise, mis on haldusõiguserikkumiste seadustiku § 21 lg 7 ja § 26 kohaselt karistatav. Kaebuse esitaja eesmärk AKI-le 01.09.2009 taotluse esitamisel oli see, et viidaks läbi vastav juurdlus ja kui tuvastatakse rikkumine, siis karistataks T. Sa. Kaebuse esitaja soovib, et tema põhiõiguste rikkumine tuvastatakse. On ka kaalukas huvi, et kohus ei kiidaks heaks vastustaja seisukohta. Maksuhaldur ei selgitanud välja, kas aadress, kuhu ta dokumendid saatis, on kaebuse esitaja elukoht.

7. Andmekaitse Inspektsioon vaidles kaebusele vastu ja palus see rahuldamata jätta.

Inspektsiooni pädevusse ei kuulu krediidiasutuste seaduses ja maksukorralduse seaduses sätestatud nõuete täitmise üle järelevalve teostamine. Võimaliku isikuandmete volitamata töötlemise osas on läbi viidud riiklik järelvalvemenetlus, mille käigus ei ole tuvastatud isikuandmete volitamata töötlemist. Lihtkirja edastas adressaadile AS Eesti Post, kellel on tulenevalt PostiS §-st

33 tähtajatu postisaladuse hoidmise kohustus. Sama seaduse § 8 lg 2 kohustab postkasti paigaldama selliselt, et oleks tagatud postisaadetise säilimine. Ainus tõend, mis võiks viidata isikuandmete volitamata töötlemisele, on M. Mi poolt kaebusele lisatud foto, millelt ei saa järeldada isikuandmete volitamata töötlemise toimepanemist. Inspektsioonil ei õnnestunud järelvalvemenetluse käigus välja selgitada võimalikke kolmandaid isikuid, kes oleks tutvunud M. Mile saadetud kirja sisuga.

Kohtuistungil selgitas inspektsioon täiendavalt, et analüüsis juhtumit enda pädevuse piires, selgitades, kas MTA ja Eesti Post, kes kirja töötlesid, tegid seda õiguspäraselt. Inspektsioon leidis, et kumbki töötlejatest pole toime pannud seaduserikkumist, sest MKS ei sätesta, mil viisil tuleb dokumente saata. Dokumendi edastamine lihtkirjaga ei ole välistatud. Olukorras, kus kiri ei mahu postkasti, on jäetud postiteenuse osutajale valida, kas ta loobub kirja kohaletoimetamisest ja

3-09-2695 4(10) tagastab selle või jätab kirja postkasti asukohta juhul, kui postkast ei vasta nõuetele. Ümbrikut ei jäetud lohakile, vaid Eesti Postil oli õigus jätta kiri postkasti PostiS § 8 lg 8 alusel.

8. Tallinna Halduskohus jättis 04.10.2010 otsusega kaebuse rahuldamata. Põhjendused:

1) MTA-le adresseeritud avaldusest ei nähtu, mis eesmärgil kaebaja selle dokumendi AKI-le edastas. Ainsa avalduses sisalduva taotluse (vanemrevidendi taandamiseks) lahendamine ei kuulu vastustaja pädevusse. Avalduses puuduvad andmed, mis viitaksid kaebaja taotlusele järelevalvemenetluse algatamiseks MTA suhtes. Ka kaebuses ei väideta, et 01.09.2009 avalduse koopia vastustajale esitamise eesmärgiks oli järelevalvemenetluse algatamine. Asjaolu, et vastustaja pidas vajalikuks avaldusest nähtuvate andmete pinnalt järelevalvemenetlust alustada ning kaebaja ei nõustu järelevalvemenetluse lõpetamisega, ei anna alust selliseks järelduseks. Vastustajal on seadusest tulenev õigus järelevalvemenetluse algatamiseks ka omal algatusel (vt IKS § 33 lg 5), mis antud juhul toimuski. Kohtuistungil väitis kaebaja, et soovis vanemrevident T. Sa karistamist (tlk 87). Kaebaja viitas karistamise alusena küll kehtetule seadusele, kuid viide haldusõiguserikkumiste seadustikule võimaldab järeldada kaebaja eesmärki saavutada maksuhalduri ametniku karistamine väärteomenetluse korras. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda teise isiku väärteomenetlusevõi distsiplinaarkorras karistamist. Sellest tulenevalt puudub kaebajal käesolevas asjas kaebeõigus;

2) Kaebus on ka sisuliselt põhjendamatu. AKI algatas 04.09.2009 MTA suhtes järelevalvemenetluse kaebaja kirjas viidatud isikuandmete töötlemise õiguspärasuse kontrollimiseks. Kuivõrd isikuandmete töötlemise nõuete rikkumist ei tuvastatud, oli järelevalvemenetluse lõpetamine põhjendatud.

Dokumentide kättetoimetamist maksumenetluses reguleeriv MKS ptk 4 ei sätesta kontrollakti kättetoimetamise kohustuslikku viisi. Seega on maksuhalduril võimalik toimetada nimetatud dokument adressaadile kätte MKS § 52 lg 1 kohaselt ka posti teel. Üks posti teel dokumendi kättetoimetamise viise on edastada see lihtsaadetisena (PostiS § 4 lg 5 p 1). Ümbriku näol, millega kontrollakt kaebajale edastati, on tegemist ametialases asjaajamises tavakasutatava kirjaümbrikuga, mis on postiteenuse osutajale üle antud suletuna (tlk 27, 85, 89). Seetõttu on maksuhaldur IKS § 6 p-s 6 sätestatud isikuandmete töötlemise turvalisuse põhimõtet piisavalt järginud. Puuduvad andmed selle kohta, et kõnealusele dokumendile oleks enne kaebajani jõudmist olnud juurdepääs kolmandatel isikutel. Asjas puuduvad andmed, mis viitaksid vajadusele kasutada dokumendi edastamisel erilisi turvameetmeid. Puudub ka vaidlus, et kättetoimetamine toimus õigel aadressil.

Dokumendi väidetav jõudmine kaebajani rebitud ümbrikus on tingitud kaebaja enda hooletusest. PostiS § 8 lg 2 kohaselt peab postkast tagama postisaadetise säilimise. Sellest nõudest tuleneb ühtlasi ka selle valdaja kohustus hooldada postkasti sellisel määral (sh postkasti piisava sagedusega tühjendada), et postiteenuse osutajal oleks takistusteta võimalik postisaadetis postkasti sisestada. Postisaadetiste vastuvõtmise puuduliku korraldamise korral jääb nende võimaliku kahjustamise või kaotsimineku riisiko saaja kanda. Käesoleval juhul ei mahtunud kõnealune kiri kaebaja postkasti selle ületäitumise tõttu, mis nähtub kaebaja enda selgitustest kohtuistungil ja kaebusest (tlk 3, 87). Seega sai kirjaümbriku võimalik kahjustamine toimuda üksnes kaebaja enda süül. Asjaolu, et kaebaja viibis enda väitel paaripäevasel välisreisil, ei õigusta postisaadetiste vastuvõtmise korraldamata jätmist.

Puuduvad usaldusväärsed andmed selle kohta, kuidas ja millises olukorras jõudis kõnealune ümbrik tegelikult kaebajani. Andmed ümbriku asukoha ja kahjustamise kohta pärinevad üksnes kaebajalt. Samas pole kaebajalt lähtuv informatsioon selles esineva vastuolulisuse tõttu piisavalt

3-09-2695 5(10) usaldusväärne. Nimelt väidab kaebaja vastustajale esitatud dokumentides ja kaebuses, et leidis kirja „postkasti peale asetatuna ja lõhkirebituna” (tlk 2, 20, 24, 31). Samas kaebaja esitatud piltidelt nähtuvalt ei olnud kiri asetatud postkasti peale, vaid asetses osaliselt postkastis, kusjuures ümbrikus sisalduv dokument on nähtav üksnes väheolulises osas (tlk 25, 32, 84, 90). Tegemist ei ole vähetähtsa vastuoluga. Olukorras kus tagantjärele tõe tuvastamise võimalusi napib, omandab kirjeldatud vastuolu kaalukama tähenduse, seades kahtluse alla kaebaja väited tervikuna;

3) Seega oli riikliku järelevalvemenetluse lõpetamine õiguspärane ning 19.10.2009 otsuse nr 2.1- 1/09/1263 tühistamiseks puudub alus. Kaebuses koos tühistamistaotlusega esitatud tuvastamistaotlus on muu huvi puudumise tõttu esimesega hõlmatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. M. Mi apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada. Apellant leiab, et kuna lihtkirjaga väljastatud isikuandmed võivad sattuda kõrvaliste isikute kätte, siis rikuti kaebaja õigust isikuandmete saladuses hoidmisele juba kaebajale lihtkirja saatmisel. Pärast lihtkirjaga pangasaladuse väljastamist toimunu ei ole asjassepuutuv. Kaebuse esitajal pole ka objektiivselt võimalik teostada ise järelevalvetoiminguid ja tuvastada isikuid, kes võisid tema pangasaladusega tutvuda. Seega rikuti kaebaja subjektiivseid õigusi vanemrevidendi tegevuse õiguspäraseks tunnistamisega ning kaebuse esitajal on kaebeõigus.

10. Tallinna Ringkonnakohtu 05.11.2010 määrusega jäeti apellatsioonkaebus käiguta ning paluti apellandil selgitada oma põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks. Ringkonnakohus küsis, kas kaebuse esitaja sooviks on Andmekaitse Inspektsiooni kohustamine järelevalvemenetluse jätkamiseks või soovib ta piirduda esialgses kaebuses märgitud tuvastamisja tühistamistaotlustega ning kui kaebuse esitaja soovib jääda õigusvastasuse tuvastamise taotluse juurde, siis mis kasu võiks vastav kohtuotsus temale anda (pidades silmas, et sellise otsusega ei panda kellelegi kohustusi), kui aga kaebuse esitaja taotleb järelevalvemenetluse läbiviimise jätkamist, siis mis eesmärki soovib ta järelevalvemenetlusega saavutada.

11.

M. M selgitas vastuseks ringkonnakohtu küsimustele, et tema sooviks on Andmekaitse Inspektsiooni kohustamine järelevalvemenetluse jätkamiseks, kuid et halduskohus käsitles inspektsiooni otsust nr 2.1-1/09/1263 haldusaktina, jääb kaebuse esitaja ka tuvastamisja tühistamistaotluse juurde. Kaebuse esitaja saab otsuse õigusvastasuse tuvastamisest järgmist kasu: ta saab nõuda MTA-lt tema isikuandmete üldsusele kättesaadavaks tegemise lõpetamist, taastada Danske panga filiaali, SEB panga ja Swedbank’i usalduse tema vastu, see võimaldab ülalnimetatud pankadel nõuda isikuandmete levitamise lõpetamist ja tagab õiguskindluse selles, et juhul, kui MTA-d on panga poolt hoiatatud, et isikuandmeid tuleb saladuses hoida, peab MTA nendest nõudmistest kinni.

12. Andmekaitse Inspektsioon palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja leiab, et halduskohtu otsus on õiguspärane. Väited.

1) Apellatsioonkaebuses ei ole selgitatud, millist materiaalõigusnormi halduskohus valesti kohaldas või milliseid menetlusnormide olulisi rikkumisi toime pani;

2) Halduskohus tegi kaebuse sisu õigesti kindlaks. Halduskohus lähtus kaebuse esitaja tegelikust tahtest, paludes kaebajal kohtuistungil selgitada, mis on tema tegelikuks sooviks. Kohtuistungil selgitas kaebaja, et soovis juurdluse läbiviimist ja T. Sa karistamist. Kohus hindas sisuliselt ka

3-09-2695 6(10) järelevalvemenetluse lõpetamise õiguspärasust. Seega ei ole halduskohus rikkunud menetlusnorme;

3) Apellandi selgitused õigusvastasuse tuvastamise põhjendatud huvi kohta ei ole asjakohased. Apellandi isikuandmete jätkuvat avaldamist MTA poolt ei toimu, mistõttu ei ole apellandil võimalik sellist nõuet esitada. Apellant ei ole selgitanud, kuidas aitaks järelevalvemenetluse lõpetamise õigusvastasuse tuvastamine kaasa tema usaldusväärsuse taastamisele pankade silmis. Arusaamatuks jääb, kuidas sai MTA poolt tehtud toiming (kirja saatmine) kahjustada kaebaja usaldusväärsust. Kaebaja usaldusväärsust oleks saanud kahjustada kaebaja enda tegevus. Riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise õigusvastasuse tuvastamisega ei kaasne automaatselt isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise tuvastamine. M. M saab kohtus esindada vaid enda huvisid, mitte pankade ega teiste isikute huve. Järelevalvemenetluse lõpetamise õigusvastasuse konstateering ei garanteeri kaebuse esitajale tema poolt soovitud tulemust – isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise tuvastamine ja T. Sa karistamine. Vastustaja ei näe asjaolusid, mille põhjal võiks järelevalvemenetluse jätkamise tulemusel tuvastada isikuandmete seadusevastase töötlemise;

4) Kuivõrd vastustaja algatas järelevalvemenetluse omal algatusel, siis lõpetas ta menetluse HMS § 43 lg 2 teise lause kohaselt ilma ettekirjutust tegemata, sest ta ei tuvastanud isikuandmete töötlemise nõuete rikkumist. Riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsuse vormistamine haldusaktina oli menetlusviga – menetluse lõpetamisel piisanuks ainuüksi teavituse saatmisest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Tallinna Ringkonnakohtu 10.11.2010 määruses, millega apellatsioonkaebus menetlusse võeti, leiti, et kaebuse ja apellatsioonkaebuse nõuded on apellandi selgituste põhjal järgmised: 1) tuvastada Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 otsuse nr 2.1-1/09/1263 õigusvastasus; 2) tühistada eelviidatud otsus; 3) kohustada Andmekaitse Inspektsiooni eelviidatud otsusega lõpetatud järelevalvemenetlust MTA suhtes jätkama.

14. Haldustoimingu olemusest ja HKMS §-dest 6 ning 26 tulenevalt ei ole isikul õigus taotleda haldustoimingu tühistamist.

Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 kirjaga nr 2.1-1/09/1263 (pealkirjastatud kui „Riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsus“) teavitati M. Mit MTA suhtes algatatud riikliku järelevalve menetluse lõppemisest, põhjendusega, et isikuandmete töötlemise nõuete rikkumist ei ole tuvastatud. Lahendades tühistamistaotlust Tehnilise Järelevalve Inspektsiooni 02.07.2007 kirjale nr 4-3-1/12-1, millega vastati Tehnilise Järelevalve Inspektsioonile esitatud avaldusele äriühingu suhtes küttegaasi ohutuse seaduse ja kemikaaliseaduse alusel järelevalvemenetluse algatamiseks ja ettekirjutuste tegemiseks, et rikkumist ei avastatud, asus Riigikohus järgmisele seisukohale – vaidlustatud vastus ei oma iseseisvat reguleerivat toimet, kuna see ei ole suunatud õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele; ühtlasi ei sätesta seadus, et avaldusele, millega soovitakse järelevalve menetluse algatamist kolmanda isiku suhtes, vastamine oleks haldusakt; seetõttu on tegemist haldustoiminguga, mille tühistamist nõuda ei saa (vt Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 13). Ringkonnakohtu arvates on eelnimetatud seisukohad kohaldatavad ka käesolevale juhtumile, seda sõltumata sellest, kas pidada vaidlusalust järelevalvemenetlust algatatuks M. Mi avalduse alusel või haldusorgani enda initsiatiivil. Otsustus riikliku järelevalve menetlus ettekirjutust tegemata lõpetada ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming – haldusmenetluse lõpetamine. Ka isikuandmete kaitse seadus (IKS), sh selle § 38 lg 1, ei nõua sellise järelevalvemenetluse lõpetamist haldusaktiga.

3-09-2695 7(10)

Sel põhjusel jääb kaebus rahuldamata taotluse osas tühistada Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 „otsus“ nr 2.1-1/09/1263.

15. Halduskohus on kaebust menetlenud taotlusena Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 otsuse nr 2.1-1/09/1263 tühistamiseks. Kuna tegemist ei ole haldusaktiga, ei ole selline taotlus kohane õiguskaitsevahend. HKMS § 11 lg 1 p 3 kohaselt kontrollib halduskohus kaebuse saamisel, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks võimalikud ja asjakohased taotlused, ning teeb vajaduse korral kaebuse esitajale ettepaneku kaebust muuta. Haldusasja materjalid ei näita selle selgituskohustuse täitmist halduskohtu poolt.

16. Põhjendatud huvi Andmekaitse Inspektsiooni 19.10.2009 „otsuse“ kui toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks kaebuse esitajal ei ole. Sellist kaebust rahuldav halduskohtumenetluse seadustiku § 26 lg 1 p-s 3 nimetatud kohtuotsus ei paneks kaebuse esitaja isikuandmete töötlemisel mingeid kohustusi Maksuja Tolliametile ega looks kohustusi ka käesolevas asjas pooleks olevale Andmekaitse Inspektsioonile. Pealegi ei ole käesolevas asjas kaebuse objektiks Maksuja Tolliameti toiming kaebuse esitaja isikuandmete töötlemisel, vaid Andmekaitse Inspektsiooni toiming.

17. Kohaseks õiguskaitsevahendiks, mis kaebuse esitaja Andmekaitse Inspektsiooni suhtes esitada saab, on kaebus Andmekaitse Inspektsiooni kohustamiseks Maksuja Tolliameti suhtes lõpetatud järelevalvemenetlust jätkama. Selle nõude rahuldamiseks peab olema täidetud tingimus, et vaidlustatud toiming rikub kaebuse esitaja õigusi.

18. IKS § 33 lg 5 alusel võib Andmekaitse Inspektsioon algatada järelevalvemenetluse kaebuse alusel või omal algatusel. Sama seaduse § 22 annab andmesubjektile, kes leiab, et isikuandmete töötlemisel rikutakse tema õigusi, õiguse pöörduda kohtu kõrval ka Andmekaitse Inspektsiooni poole. Sama seaduse § 38 sätestab Andmekaitse Inspektsioonile tähtaja talle esitatud kaebuse lahendamiseks. Neist sätetest koostoimes võib järeldada, et seadus annab andmesubjektile, kes leiab, et isikuandmete töötlemisel rikutakse tema õigusi, õiguse pöörduda kaebusega Andmekaitse Inspektsiooni poole ja nõuda temalt selle kaebuse õiget lahendamist. Sellises olukorras tuleb tunnustada ka andmesubjekti õigust vaidlustada tema kaebuse suhtes tehtud otsustus.

19. Halduskohus leidis, et käesoleval juhul ei olnud tegemist kaebuse alusel läbi viidud järelevalvemenetlusega, sest kaebuse esitaja poolt Andmekaitse Inspektsioonile adresseeritud avaldusest ei nähtu, et selles oleks taotletud järelevalvemenetluse algatamist MTA suhtes. Ringkonnakohus selle hinnanguga ei nõustu.

IKS ei sätesta Andmekaitse Inspektsioonile esitatavale kaebusele mingeid nõudeid. Tuleb arvestada ka seda, et inspektsioonil on isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise avastamisel lai kaalutlusõigus erinevate meetmete rakendamise osas. Andmekaitse Inspektsiooni ametnik on IKS §

37 p-dest 5 ja 6 tulenevalt kohustatud „selgitama isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise korral isikuandmete töötlejale või tema esindajale õigusaktide rikkumise olemust ning nõudma rikkumise lõpetamist“ ning „tegema isikuandmete töötlemise nõuete rikkumise korral ettekirjutuse või algatama väärteomenetluse“. Järelikult ei saa nõuda, et andmesubjekt sõnastaks Andmekaitse Inspektsioonile esitatud kaebuses täpse taotluse konkreetse meetme rakendamiseks. Piisab, kui ta kirjeldab arusaadavalt, milles tema õiguste rikkumine tema arvates seisnes. Mida täpsemalt selle kaebuse alusel ette võtta, otsustab inspektsioon. Seetõttu ei oma määravat tähtsust ka see, et M. Mi 31.08.2009 kirjas väljendatud MTA Põhja maksuja tollikeskuse vanemrevidendi taandamise taotluse lahendamine ei kuulu Andmekaitse Inspektsiooni pädevusse.

3-09-2695 8(10) Ringkonnakohtu hinnangul käsitles Andmekaitse Inspektsioon M. Mi 31.08.2009 avaldust kaebusena ja asus seda lahendama. See nähtub selgelt inspektsiooni 30.09.2009 nõudekirjast nr 2.1- 1/09/1263 kaebuse esitajale (tl 22), milles nõuti temalt asja otsustamiseks andmeid viitega menetlusosalise (nõudekirja sisust nähtuvalt ei ole põhjust arvata, et kaebuse esitajat käsitleti muu menetlusosalisena kui HMS § 11 lg 1 p-s 1 nimetatud „haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev või halduslepingu sõlmimiseks ettepaneku teinud isik (taotleja)“) HMS § 38 lg-s 3 sätestatud kohustusele teha haldusorganile teatavaks talle teada olevad menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid, viidati HMS § 15 lg-le 3, mis annab võimaluse jätta taotlus puuduste kõrvaldamata jätmise korral läbi vaatamata, ning pikendati „kaebuse läbivaatamise tähtaega“.

20. Riigikohtu eelviidatud 13.10.2010 otsuses nr 3-3-1-44-10 (p 15) avaldati ka seisukohta, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevusja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Selleks et kontrollida, kas järelevalveorgani tegevuses esines kaalutlusviga, tuleb kohtul tuvastada, kas õigusnormi, mis sätestab kaalutlusõiguse, faktiline koosseis on täidetud. Kui selle õigusnormi faktiline koosseis on täitmata, ei pea järelevalveorgan järelevalvemenetluse algatamist või meetme rakendamist üldse kaaluma.

21. Järelevalvemenetluse lõpetamise otsusest ja vastustaja kohtumenetluses esitatud seisukohtadest nähtuvalt lõpetati järelevalvemenetlus järelevalvemeetme rakendamiseta põhjendusega, et kaebuse esitaja isikuandmete töötlemisel ei ole tema õigusi rikutud – MTA poolt kaebuse esitajale kontrollakti saatmine lihtkirjaga ei olnud õigusvastane ning pole ka tõendatud, et selle tagajärjel oleks kaebuse esitaja isikuandmeid töödeldud selleks volitamata isikute poolt.

22. Andmekaitse Inspektsioon on korduvalt rõhutanud, et tema pädevuses ei ole kontrollida maksukorralduse seaduse ja krediidiasutuste seaduse nõuete täitmist. Tõepoolest, IKS § 32 lg 1 ja § 33 lg 1 p 1 kohaselt kontrollib Andmekaitse Inspektsioon isikuandmete kaitse seaduse ja selle seaduse alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmist. IKS § 5 kohaselt on isikuandmete töötlemine iga isikuandmetega tehtav toiming, sh nende edastamine. IKS-st ei tulene otsest keeldu toimetada maksumenetluses isikuandmeid sisaldavat dokumenti kätte lihtkirjaga.

23. Samas on IKS § 7 lg 1 tähenduses isikuandmete töötlejaks oleva haldusorgani tegevus lisaks IKS-le alati reguleeritud ka selle haldusorgani põhifunktsiooni täitmise aluseks oleva seadusega, mida ta isikuandmete töötlemisel arvestama peab. Et viimati märgitud seaduses on isikuandmete töötlemisele kehtestatud täpsemaid või erinõudeid, ei välista Andmekaitse Inspektsiooni järelevalvepädevust. Kui selliste erisätete reguleerimisala kattub IKS nõuetega ja nendest kinnipidamine on oluline ka IKS-s sätestatud isikuandmete töötlemise põhimõtete seisukohalt, on Andmekaitse Inspektsioon pädev hindama isikuandmete töötleja tegevust ka nende erisätete alusel.

24. HMS § 26 lg 1 esimese lause kohaselt saadetakse dokumendi postiga kättetoimetamise korral dokument menetlusosalisele taotluses märgitud aadressil tähtkirjaga. Sama lõike teise lause kohaselt võib seaduses või määruses sätestatud juhtudel dokumendi kätte toimetada lihtkirjaga või väljastusteatega tähtkirjaga.

MKS ei ole HMS § 26 lg 1 teises lauses nimetatud seadus, sest ei sätesta juhtusid, mil maksuhaldur võiks dokumente kätte toimetada lihtkirjaga. MKS § 52 lg 1 teine lause, mille kohaselt

3-09-2695 9(10) võib maksuhaldur valida kättetoimetamisviiside vahel, kui seadusega ei ole sätestatud kohustuslikku kättetoimetamisviisi, HMS § 26 lg 1 esimesest lausest erandit ei tee. Valides MKS § 52 lgs 1 loetletud kättetoimetamisviiside hulgast kättetoimetamise posti teel, tuleb maksuhalduril selle kättetoimetamisviisi rakendamisel järgida HMS nõudeid, sh HMS § 26 lg 1 esimest lauset.

Seega on ebaõige vastustaja halduskohtus avaldatud seisukoht, nagu võimaldaks MKS dokumentide posti teel kättetoimetamist lihtkirjaga.

25. Saates vastuolus HMS § 26 lg-ga 1 kontrollakti kaebuse esitajale lihtkirjaga, töötles maksuhaldur kaebuse esitaja isikuandmeid vastuolus seadusega. Selline rikkumine omab tähtsust ka IKS-s sätestatud isikuandmete töötlemise põhimõtete seisukohast.

IKS § 6 p 6 kohaselt on isikuandmete töötleja kohustatud isikuandmete töötlemisel järgima turvalisuse põhimõtet – isikuandmete kaitseks tuleb rakendada turvameetmeid, et kaitsta neid tahtmatu või volitamata töötlemise, avalikuks tuleku või hävimise eest. IKS § 25 lg 1 p 3 kohaselt on isikuandmete töötleja kohustatud kasutusele võtma organisatsioonilised, füüsilised ja infotehnilised turvameetmed isikuandmete kaitseks andmete konfidentsiaalsuse osas – volitamata töötlemise eest. Sama paragrahvi lg 2 p 6 kohaselt on isikuandmete töötleja isikuandmete töötlemisel kohustatud tagama, et isikuandmete edastamisel andmesidevahenditega ja andmekandjate transportimisel ei toimuks isikuandmete omavolilist lugemist ja kopeerimist.

Dokumendi lihtkirjaga edastamisel ei ole turvalisuse põhimõte järgitud sama kindlalt kui tähtkirja puhul. PostiS § 4 lg 7 p 1 kohaselt edastatakse tähtsaadetisena kirisaadetis ja postipakk, mis väljastatakse saajale või tema esindajale allkirja vastu või muu isikusamasuse tuvastamist võimaldava tunnuse alusel. Majandusja kommunikatsiooniministri 22.06.2006 määruse nr 57 „Tähtja väärtsaadetise universaalse postiteenusena edastamisele esitatavad nõuded“ § 6 lg 3 kohaselt loetakse füüsilisele isikule adresseeritud tähtsaadetis kättetoimetatuks, kui see on üle antud saajale või tema eluruumis elavale või perekonda teenivale vähemalt viieteistkümneaastasele isikule. Sama paragrahvi lg 6 kohaselt peab tähtsaadetise kättetoimetamisel saadetise vastu võtnud isik esitama isikut tõendava dokumendi ning kinnitama kättetoimetamist allkirjaga, märkides ära oma eesja perekonnanime, isikut tõendava dokumendi numbri ning kättetoimetamise kuupäeva ja, kui ta pole ise saadetise saaja, märkima kättetoimetamisel oma seose saajaga. Seega on dokumendi tähtkirjaga saatmisel selle sattumine kõrvaliste isikute valdusesse välditud tõhusamalt kui lihtkirjaga saatmisel.

Ka MTA kirjas Andmekaitse Inspektsioonile (tlk 27) selgitatakse, et IKS §-s 25 sätestatud turvameetmete rakendamiseks on füüsilistele isikutele kontrollakti edastamise viisiks revidendi käsiraamatus kontrollakti vorminäidisel lisatud üldreegel: füüsilistele isikutele edastatakse kontrollakt tähtkirjaga väljastusteatega.

Seega oli rikutud nõuet, mille täitmise üle oli Andmekaitse Inspektsioon pädev järelevalvet teostama. Et rikkumise tagajärge, mis seisnes kolmandate isikute poolt kirjas sisaldunud isikuandmete volitamata töötlemises, tuvastada ei õnnestunud, ei muuda rikkumist olematuks.

26. Seega tugines Andmekaitse Inspektsioon järelevalvemenetluse lõpetamisel ebaõigesti seisukohale, et MTA poolt kaebuse esitajale kontrollakti saatmine lihtkirjaga ei olnud õigusvastane. Ei saa välistada, et selline hinnang mõjutas asja lahendamist.

27. Eelnevalt tuvastas ringkonnakohus, et MTA üle teostas Andmekaitse Inspektsioon riiklikku järelevalvet kaebuse esitaja kaebust lahendades. Kaebuse lahendamine lõppes järelevalvemeetmete rakendamiseta kaalutlusvea tõttu, mis seisnes ebaõiges hinnangus järelevalve objek-

3-09-2695 10(10) tiks olnud tegevuse õiguspärasusele. Et järelevalve läbiviimine on üks kaebuse läbivaatamise toiminguid, peab ringkonnakohus õigeks rahuldada halduskohtule esitatud kaebus selliselt, et kohustada Andmekaitse Inspektsiooni temale esitatud kaebuse uueks lahendamiseks. Kaebuse lahendamise tulemust ja seda, mis meetmeid peaks Andmekaitse Inspektsioon rakendama, ringkonnakohus Andmekaitse Inspektsiooni laia diskretsiooniõiguse tõttu täpsemalt ette kirjutada ei saa ega oska. Rikkumise avastamisel ei järgne Andmekaitse Inspektsioonile automaatselt kohustust ettekirjutuse tegemiseks. Sellekohase otsustusdiskretsiooni raames saab lähtuda ka otstarbekuse kaalutlusest. Et Andmekaitse Inspektsioonile kaevatud tegevus ei olnud olemuselt jätkuv toiming ning M. Mi suhtes läbi viidud maksumenetlus on lõppenud (Tallinna Halduskohtu 09.03.2011 otsusest haldusasjas nr 3-10-258 nähtuvalt on M. Mi maksustatavate tulude deklareerimise ja tulumaksu tasumise õigsuse perioodil jaanuar 2006 kuni detsember 2007 kontrollimine viinud 22.09.2009 maksuotsuseni nr 12.2-3/4682-9), on asjaolud, millele M. Mi kaebuse lahendamisel muuhulgas tugineda saab.

28. Eeltoodud põhjendustel tühistab ringkonnakohus Tallinna Halduskohtu otsuse ja teeb uue otsuse, millega kohustab Andmekaitse Inspektsiooni M. Mi 31.08.2009 kaebuse uueks lahendamiseks. Kaebus ja apellatsioonkaebus tuleb lugeda rahuldatuks osaliselt, arvestades kaebuse esitaja nõudeid, 1/3 ulatuses. Vastavas osas on kaebuse esitajal õigus nõuda vastustajalt menetluskulude väljamõistmist, milleks on kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv (kogusummas 500 krooni ehk 31,96 eurot, vt maksekorraldused tl 12 ja 131).

Lauri Madise Lilianne Aasma Ruth Virkus