3-09-3058/83 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht

31. mai 2011, Tallinn Haldusasja number 3-09-3058 Haldusasi Andres Õunapi kaebus Kiili Vallavalitsuse 18.11.2009 käskkirja nr 3.2-1/7 tühistamiseks ja 14.05.2009 käskkirja nr 3.1- 1/5 õigusvastasuse tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebuse esitaja Andres Õunap Vastustaja Kiili Vallavalitsus Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 16.02.2011 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Andres Õunapi apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 16.02.2011 otsus haldusasjas nr 3-09-3058 muutmata ja Andres Õunapi apellatsioonkaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul kohtuotsuse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 53). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 54 lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Kiili vallavanem nimetas 14.05.2009 käskkirjaga nr 3.1-1/5 „Andres Õunapi ehitusja planeerimisosakonna juhatajaks nimetamine“ Andres Õunapi alates 14.05.2009 Kiili Vallavalitsuse ehitusosakonna juhatajaks ning viitas käskkirja andmise alusena asevallavanem - ehitusja planeerimisosakonna juhataja ametijuhendile.

Kiili vallavanema 18.11.2009 käskkirjaga nr 3.2-1/7 kehtestati Andres Õunapi kui ehitusja planeerimisosakonna juhataja palgamääraks 16 500 kr. Käskkirja kohaselt on see antud 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5 ja Kiili Vallavolikogu 22.01.2009 määruse nr 3 „Kiili vallavalitsuse (ametiasutusena) struktuur, teenistujate koosseis ja palgamäärad“ § 2 alusel ning arvestades asjaoluga, et Kiili valla põhimääruse § 13 lg 1 p-st 16 ja avaliku teenistuse (ATS) §-st 113 tulenevalt lõppesid Andres Õunapi volitused asevallavanemana alates 18. novembrist 2009.

3-09-3058

2(5)

18.12.2009 esitas Andres Õunap halduskohtule kaebuse Kiili vallavanema 18.11.2009 käskkirja nr 3.2-1/7 tühistamiseks; 25.10.2010 esitas A. Õunap tuvastamiskaebuse Kiili vallavanema 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5 õigusvastasuse kindlakstegemiseks. Kaebaja asus Kiili valla teenistusse 1998. a juulis ehitusspetsialistina; hiljem nimetati ametikoht ümber ning kuni 08.07.2003 oli ametikoha nimetuseks ehitusnõunik. Kiili Vallavolikogu 01.07.2003 määruse nr 8 punktiga 1 kinnitati Kiili Vallavalitsuse struktuur, teenistujate koosseis ja palgamäärad; punktiga 2 sätestati, et üks nõunikest kinnitatakse vallavanema ettepanekul volikogu otsusega asevallavanemaks ja ta on vallavanema koosseisuline asetäitja. Sama määruse lisa

1 kohaselt on vallavalitsuse struktuuris moodustatud ehitusja maaosakond, mille juhataja on ühtlasi ehitusnõunik. Kiili Vallavolikogu 01.07.2003 otsusega nr 28 kinnitati kaebaja asevallavanemaks. Kiili vallavanema 09.09.2003 käskkirja nr 3.2-1/2 punktiga 1.1 kinnitati asevallavanem

- ehitusja maaosakonna juhataja ametijuhend. Vallavolikogu 09.12.2003 määruse nr 19 punktiga 1 ja 3 tunnistati kehtetuks volikogu 01.07.2003 määruse nr 8 p 1 ja kinnitati vallavalitsuse uus struktuur, teenistujate koosseis ja palgamäärad; määruse nr 8 p-i 2 ei muudetud. Kiili Vallavolikogu 31.10.2005 otsusega nr 68 kinnitati kaebaja KOKS § 6 lg 3 ja Kiili valla põhimääruse § 13 lg 1 p 16 alusel asevallavanemaks. Vallavolikogu pole kaebajat asevallavanema ametist vabastanud, kuid on 17.11.2009 otsusega nr 93 kinnitanud ametisse uue asevallavanema. Kiili vallavanema 18.11.2009 käskkiri nr 3.2-1/7, mille p-ga 1 kehtestati kaebaja kui ehitusja planeerimisosakonna juhataja palgamäär, on õigusvastane ja rikub kaebaja õigusi, kuivõrd kaebaja teenistussuhe asevallavanemana pole lõppenud. Käskkirjas viidatud ATS § 113 ei ole asjakohane säte, sest kaebajat polnud asevallavanemaks kinnitatud määratud ajaks, vaid tähtajatult ning vabastatud teda sellelt ametikohalt ei ole. Kiili vallavanema 14.05.2005 käskkiri nr 3.1-1/5 ei vasta HMS nõuetele (HMS § 56) ning enne käskkirja andmist kaebajat ära ei kuulatud (HMS § 40 rikkumine). Käskkirjas puudub viide selle andmise õiguslikule alusele ja faktiline alus ei vasta tegelikkusele. Käskkirjaga nimetati kaebaja alates 14.05.2009 vallavalitsuse ehitusosakonna juhatajaks, kuid taolist struktuuriüksust ega ametikohta vallavalitsuses polnud; käskkirjas viidatud ametijuhendit tegelikkuses ei eksisteeri. Kaebaja oli alates 2003 suvest teenistuses osakonnajuhataja-asevallavanemana, mida tõendavad ka Kiili vallavanema käskkirjad palgamäärade kehtestamise kohta (nt 02.01.2008 käskkiri nr 3.2- 1/1). ATS § 47 kohast nõusolekut teisele ametikohale üleviimiseks pole kaebaja andnud. Tuvastusnõude esitamise põhjendatud huviks on võimaliku kahju hüvitamise nõude esitamine tulevikus; samuti omab selle käskkirja õigusvastasuse tuvastamine tähtsust asjaolu tõttu, et on aluseks Kiili vallavanema 18.11.2009 käskkirjale nr 2.3-1/7.

Kiili Vallavalitsus vaidles kaebustele vastu ja palus need rahuldamata jätta. Kiili Vallavolikogu 01.07.2003 määruse nr 8 p-ga 2 seoti asevallavanema ametikoht vallavanema juhitava vallavalitsuse koosseisuga. KOKS § 27 kohaselt valitakse vallavanem ametisse tähtajaliselt. Seega vallavanema volituste lõppemisel ei saa ametisse jääda ka teda asendav asevallavanem. Nii vallavanema kui ka asevallavanema ametikohad on nn poliitilised. Kaebaja jätab mainimata, et 25.10.2005 edastas ta koos vallavanema ja teiste vallavalitsuse liikmetega KOKS § 29 lg 2 alusel Kiili Vallavolikogule valitsuse kogu koosseisus lahkumispalve. KOKS § 29 lg 3 kohaselt pärast lahkumispalve esitamist täidab vallavõi linnavalitsus oma ülesandeid ning tema volitused kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamiseni. Uus vallavalitsus kinnitati 2005 kohalike valimiste tulemusena moodustatud vallavolikogu poolt ametisse 31.10.2005 otsusega nr 67 ning volikogu sama kuupäeva otsusega nr 68 kinnitati A. Õunap taas asevallavanemaks. Pärast 2009 toimunud kohalikke valimisi esitas vallavalitsus 27.10.2009 lahkumispalve ning seega KOKS § 29 lg 3 alusel lõppesid vallavalitsuse liikmete vastavad volitused uue valitsuse ametisse kinnitamisest vallavolikogu 09.11.2009 otsusega nr 70. Volikogu 17.11.2009 otsusega nr 93 kinnitati uueks asevallavanemaks V. Kukk. Ka asjaolu, et kaebaja

3-09-3058

3(5) kinnitati asevallavanema ametikohale teistkordselt (31.10.2005) kinnitab, et tema teenistussuhe asevallavanemana polnud tähtajatu. 18.11.2009 käskkirjaga nr 3.2-1/7 kaebajale kehtestatud palgamäär 16 500 kr lähtub tema teenistuse jätkamisest ehitusja planeerimisosakonna juhataja ametikohal ja mahub Kiili Vallavolikogu 22.01.2009 määruse nr 3 § 3 lg 1 alusel kehtestatud valla osakonnajuhataja palgamäära

15 000 kuni 18 000 kr vahemikku. 16 500 kr suurune palgamäär on kõigil valla osakonnajuhatajatel. Kaebuses viidatud 2008. a käskkirjas oli kaebaja palgamäär 24 500 kr seetõttu, et ta täitis nii osakonnajuhataja kui asevallavanema kohustusi.

Tallinna Halduskohus jättis 16.02.2011 otsusega A. Õunapi kaebused rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kohus nõustus vastustajaga, et kaebaja volitused asevallavanemana lõppesid novembris 2009 seoses vallavolikogu poolt uue asevallavanema ametikohale kinnitamisega. Sellest tulenevalt on määratud ka A. Õunapi palgamäär, mis vastab ehitusja planeerimisosakonna juhataja ametikohale. Kaebaja asevallavanema ülesandeid enam ei täida ning on jätkuvalt ehitusja planeerimisosakonna juhataja. Ebaveenev on kaebaja väide, et enda nimetamisest osakonna juhatajaks (so ka 14.05.2009 käskkirjast nr 3.1-1/5) sai ta teada alles käesoleva kohtuvaidluse ajal ega tea, milliseid teenistusülesandeid ta täitma peab. Kiili vallavanema 09.09.2003 käskkirja nr 3.2-1/2 punktiga 1.1 kinnitati asevallavanem - ehitusja maaosakonna juhataja ametijuhend ning asjaolu, et ametinimetusi on vahepeal muudetud ei tähenda, et tööülesanded sellega muutusid. 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5, millega kaebaja ehitusja planeerimisosakonna juhatajaks (käskkirja resolutsioonis on trükiviga ja ekslikult märgitud kaebaja ametikohaks ehitusosakonna juhataja) kinnitati, õigusvastasuse tuvastamiseks puudub kaebajal põhjendatud huvi.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

Andres Õunapi apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebused rahuldada. Apellant jääb halduskohtule esitatud väidete ja seisukohtade juurde ning leiab, et halduskohus kohaldas ebaõigesti materiaalõigust, hindas tõendeid vääralt ja rikkus oluliselt menetlusõigust. Kohus nõustus vastustaja seisukohtadega, kuid jättis kaebaja esitatud tõendid ja põhjendused tähelepanuta. Kohus ei ole näidanud materiaalõiguse normi, mille alusel ta loeb apellandi teenistussuhe asevallavanemana lõppenuks. Kohtu järeldus, et kaebaja volitused asevallavanemana olid seotud tema vallavalitsuse liikme volitustega, on põhjendamata. KOKS ega Kiili valla põhimääruses ei sätesta asevallavanema volituste tähtajalisust ega seost valla organite (volikogu ja valitsus) volituste tähtajaga. Kui kohtuga nõustuda, siis jättis kohus tähelepanuta, et kaebaja volitused vallavalitsuse liikmena lõppesid uue valitsuse ametisse kinnitamisega Kiili Vallavolikogu 09.11.2009 otsusega nr 70 ning alles 17.11.2009 volikogu otsusega nr 93 kinnitati uueks asevallavanemaks V. Kukk. Kummagi viidatud otsusega pole kaebajat asevallavanema ametist vabastatud. Kuna kaebaja volitused asevallavanemana polnud lõppenud kohtuotsuses toodud alustel ja põhjendustel, siis on ebaõige ka kohtu järeldus, et vaidlustatud palgamäära kehtestamise käskkiri kaebaja õigusi ei riku. Kohus ei ole sisuliselt hinnanud kaebaja poolt vastavalt ametijuhendile täidetud ülesandeid ega analüüsinud, millised olid kaebaja teenistusülesanded. Kohus jättis põhjendamatult tähelepanuta kaebaja selgitused selle kohta, et ta jätkas ametiülesannete täitmist asevallavanema - ehitusja maaosakonna juhataja ametijuhendi alusel, mis nägi ette ülesandeid ka asevallavanemale. Kohus on jätnud põhjendamatult arvestamata kaebaja väitega, et vallavanema 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5 ei ole kaebajale teatavaks tehtud. Põhjendatud pole kohtu seisukoht, et tegemist on isikut soodustava haldusaktiga; põhistamata ja meelevaldne on kohtu seisukoht selle käskkirja vaidlustamiseks kaebajal põhjendatud huvi puudumise kohta.

Kiili Vallavalitsus leidis apellatsioonkaebuse põhjendamatu olevat ja palus jätta selle rahuldamata ning apelleeritud kohtuotsuse muutmata. Vastustaja jäi halduskohtule esitatud seisukohtade

3-09-3058

4(5) juurde, rõhutades täiendavalt, et vallavanema 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5 peale esitatud kaebus ei ole tähtaegne.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

Apellatsioonkaebuse väited selle rahuldamiseks ja halduskohtu otsuse tühistamiseks alust ei anna. Halduskohus ei ole materiaalõigust ebaõigesti kohaldanud ega rikkunud menetlusnorme määral, mis oleks toonud kaasa ebaõige otsuse tegemise. Kaebaja vaidleb talle 18.11.2009 käskkirjaga nr 3.2-1/7 osakonnajuhataja palgamäära kehtestamisele vastu põhjendusega, et asevallavanema ametikohale oli ta kinnitatud määramata ajaks ning teenistussuhe sellel ametikohal pole lõppenud. Halduskohus on piisavalt selgitanud kaebaja seisukoha ekslikkust, mis tuleneb sellest, et kaebaja pole ilmselt eristanud vallavalitsuse liikmeid, kes kinnitatakse volikogu poolt ametisse määratud ajaks ja valla ametnikke, kes nimetatakse vallavanema poolt ametisse reeglina määramata ajaks.

Kaebaja enda väitel algas tema teenistussuhe Kiili vallaga 1998. a ehitusspetsialisti ametikohal, mis nimetati hiljem ümber ehitusnõunikuks. Vaidlust ei ole selle üle, et Kiili Vallavolikogu määras 01.07.2003 määruse nr 8 p-ga 2, et üks valla nõunikest kinnitatakse vallavanema ettepanekul volikogu otsusega asevallavanemaks ja asevallavanem on vallavanema koosseisuline asetäitja, et vallavalitsuse struktuuris moodustati alates 01.07.2003 ehitusja maaosakond ja osakonnajuhataja-ehitusnõunik ametikoht ning et volikogu otsustas 01.07.2003 otsusega nr 28 kinnitada asevallavanemaks ehitusnõunik A.

Õunapi, kes vastustaja selgituse kohaselt oli Kiili Vallavalitsuse liige alates 10.06.2003. Seega järeldub volikogu otsustest, et asevallavanem on vallavalitsuse liige, ametikoht on seotud vallavanema (kes KOKS § 27 kohaselt valitakse ametisse kuni neljaks aastaks) juhitava vallavalitsuse koosseisuga ning A. Õunap, kes oli valla teenistusse võetud määramata ajaks vallavalitsuse ametnikuna (ehitusspetsialist/nõunik/osakonnajuhataja-ehitusnõunik) kinnitati ehitusnõunikuna vallavalitsuse koosseisu asevallavanemana. Ekslik on kaebaja arusaam, et volikogu kinnitas ta asevallavanemaks tähtajatult, millele viitavat asjaolu, et asevallavanemaks kinnitamise otsustes (01.06.2003 otsus nr 28 ja 31.10.2005 otsus nr 68) pole tähtaega märgitud ja asevallavanema ametikohalt vabastamiseks pole otsust tehtud.

Viidetega KOKS § 29 lg-tele 2 ja 3 selgitasid vastustaja ja halduskohus õigesti, et vallavalitsuse liikmed võetakse teenistusse määratud ajaks, so kuni volikogu poolt uue valitsuse ametisse kinnitamiseni. Kaebaja volitused asevallavanemana olid seotud vallavalitsuse liikmeks olekuga, millest tulenevalt lõppesid need samaaegselt tema vallavalitsuse liikme volituste lõppemisega. Vallavalitsuse liikme volituste tähtaeg on seadusega reguleeritud ning vallavanema ettepanekul vallavolikogu poolt asevallavanema ametisse kinnitamise otsuses ei pea seetõttu tema volituste tähtaega eraldi märkima.

KOKS § 29 kohaselt vallavalitsuse liikme volituste lõppemisel jätkub isiku teenistussuhe vallaga ilma seda eraldi vormistamata sellel ametikohal, mida ametnik täitis kõrvuti vallavalitsuse liikme ametikohaga, ning isiku õigusi ei saa rikkuda selle ametikoha järgi palgamäära määramine, kui see toimub kooskõlas volikogu otsusega kehtestatud palgamääradele. Käesoleval juhul on Kiili Vallavolikogu 22.01.2009 määrusega nr 3 „Kiili vallavalitsuse (ametiasutuste) struktuur, teenistujate koosseis ja palgamäärad“ kehtestanud asevallavanema palgamääraks 22 000 - 25 000 kr ning osakonna juhatajate palgamäära vahemikuks 15 000 - 18 000 kr; samuti sätestati, et kui ühele teenistujale saab rakendada mitut palgamäära vahemikku, kasutatakse kõrgemat määra.

Kaebaja pole väitnud, et osakonnajuhatajana oleks pidanud talle vaidlusaluse käskkirjaga kehtestatud palk olema suurem kui 16 500 kr, vaid leiab, et ta oleks pidanud saama jätkuvalt asevallavanema palka 24 500 kr, sest jätkas ametijuhendi järgsete ülesannete täitmist. Kaebaja arvamusega ei saa nõustuda. Kohtutoimikus on kaebaja viidatud Kiili vallavanema 09.09.2003 käskkiri nr 3.2-1/2, mille punktiga 1.1 kinnitati asevallavanem – ehitusja maaosakonna juhataja ametijuhend ja mis kaebaja väitel sätestas tema teenistusülesanded. Nimetatud ametijuhendit pole küll kohtule esitatud, kuid kaebuses on kaebaja selgitanud, et ametijuhendi kohaselt on ametikoha eesmärk ehitusja planeerimisalase tegevuse korraldamine, elamu-

3-09-3058

5(5) ja kommunaalmajandusetegevuse ja heakorraalase tegevuse korraldamine, osakonna töö korraldamine ja juhtimine ning samuti oli ametijuhendis lahti kirjutatud asevallavanema täpsemad kohustused. Seega kaebaja selgitustest ilmneb, et ta pidi ametijuhendi järgi täitma asevallavanema ülesannetega kõrvuti ka osakonnajuhataja ülesandeid. Nagu eelpool märgitud, sätestab KOKS §

29 lg 3, et pärast lahkumispalve esitamist täidab vallavõi linnavalitsus oma ülesandeid ja tema volitused kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamiseni. Kohtutoimikus olevate materjalide kohaselt kinnitati Kiili vallavalitsuse uus koosseis 09.11.2009 ning vallavalitsuse liige V. Kukk kinnitati asevallavanemaks 17.11.2009. Kuivõrd kaebaja novembris 2009 nimetatud vallavalitsuse koosseisu ei kuulunud, siis ei saanud ta enam ka vallavalitsuse liikme ametikohal ettenähtud ülesandeid täita. Vastupidist väites ei ole kaebaja selgitanud, milliseid konkreetselt asevallavanema kohustusi ta pärast 17.11.2009 täitis.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal puudub põhjendatud huvi Kiili vallavanema 14.05.2009 käskkirja nr 3.1-1/5 õigusvastasuse tuvastamiseks ega korda selles osas esimese astme kohtu põhjendusi.

Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ning kaebaja menetluskulud jäävad HKMS § 92 lg 1 alusel kaebaja enda kanda.

Lauri Madise Viive Ligi Silvia Truman