3-11-607/3 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Karin Kalmiste Määruse tegemise aeg ja koht 21.03.2011 Tallinn Haldusasja number 3-11-607 Haldusasi Roswitha Kinnisvarabüroo OÜ kaebus Tallinna Linnavalitsuse 02.02.2011 korralduse nr 126-k p 5-5.11 tühistamiseks ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise algatamisest keeldumise õigusvastaseks tunnistamises; ettekirjutuse tegemiseks vaadata eelmärgitud küsimus uuesti läbi Menetlustoiming Kaebuse tagastamine Resolutsioon 1. Tagastada kaebus HKMS § 11 lg 3¹ p 5 alusel. 2. Sekretäril saata määruse ärakiri kaebuse esitaja esindajale. Edasikaebamise kord Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 10 päeva jooksul, arvates määruse määruskaebuse esitajale kättetoimetamisest (HKMS § 11 lg 8, § 12² lg 5; § 47¹ lg 2 ja 3).

1. Roswitha Kinnisvarabüroo OÜ esitas kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 02.02.2011 korralduse nr 126-k p 5-5.11 tühistamiseks ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise algatamisest keeldumise õigusvastaseks tunnistamises; ettekirjutuse tegemiseks vaadata eelmärgitud küsimus uuesti läbi. Kaebus oli vormistatud ühiselt OÜ Sulevimägi, Roswitha KV OÜ ja K. S. kaebusena ja kolme isiku kaebuselt oli tasutud riigilõiv 15,97 EUR. Kohus jättis kaebused käiguta, kuivõrd ei olnud selge, kelle kaebuselt oli riigilõiv tasutud. Kohus selgitas, et HKMS § 10 lg 7 kohaselt peab iga isik esitama kohtule individuaalse kaebuse ja kohus käsitleb kaebuseid individuaalselt esitatud kaebustena. Käesolevalt on igale kaebusele võetud eraldi numbrid ja peale käiguta jätmise määrust on igalt kaebuselt riigilõiv ettenähtud korras tasutud. 2. Uuel vastamisel jäid kaebajad seisukohale, et jäävad esialgses kaebuses esitatu juurde. Kaebajatel on põhjendatud huvi Tallinna Linnavalitsuse tegevuse vaidlustamise osas (sh rikub haldusakt kaebajate subjektiivseid õigusi ja vabadusi). Kaevatav haldusakt ning haldusorgani toiming mõjutavad vahetult kaebajate isiklikke subjektiivseid õigusi ja vabadusi, kuivõrd Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning

2 lähiala detailplaneeringu ala piirneb Osaühingu Sulevimägi omandisse kuuluvate Pirita tee 28a korteriomanditega nr 60 ja 83, Roswitha Kinnisvarabüroo OÜ omandisse kuuluvate Pirita tee 28a korteriomanditega nr 55, 56 ja 84 ja K. S. omandisse kuuluva Pirita tee 28a korteriomandiga nr 66. Tallinna Linnavalitsusel oli konkreetsel juhul õigusaktidest tulenev kohustus teostada detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine. Detailplaneeringuala piirinaabritel on subjektiivne õigus eeldada ning nõuda, et „Tallinna üldplaneeringut“ oluliselt ja ulatuslikult muutva detailplaneeringu koostamisel vastavalt seadusele viiakse läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine, mis annaks vastuse küsimusele, kas planeeritava olulise linnaehitusliku muudatuse tagajärjel (sisuliselt ehitatakse kaebajate naabrusesse uus elurajoon) kaasneb oluline negatiivne keskkonnamõju, kas keskkonnamõjust tulenevalt oleks vajalik muuta detailplaneeringu lahendusi või kehtestada keskkonnamõju vähendamiseks või keskkonnamõju negatiivsete tagajärgede leevendamiseks mingisuguseid täiendavaid abinõusid“. Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2010. a kohtumääruses haldusasjas nr 3-3-1-101-09 on märgitud, et iseseisva õigusliku aluse (põhjendatud huvi) kaebuse esitamise suhtes võib anda isiku õigus puhtale keskkonnale. Nimetatud Riigikohtu kohtulahendi juhistest tulenevalt kaebaja leiab lisaks kaebuses toodule, et kaebaja põhjendatud huvi kaebuse esitamise suhtes tuleneb muuhulgas isiku õigusest puhtale keskkonnale. Kooskõlas seadusega peab isikule olema tagatud piisav ning efektiivne õiguslik võimalus kaitsta end tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi. Kuna konkreetsel juhul rajatakse üldplaneeringu muutmise teel kaebaja naabrusesse uus suur elamurajoon, millega vaieldamatult kaasneb olulisel määral pinnase või õhu saastatust, jäätmete teket, müra ning vibratsiooni, siis peab muuhulgas isiku õigusest puhtale keskkonnale tulenema isiku kaebeõigus ning isiku põhjendatud huvi kaebuse esitamise suhtes. Ülalnimetatud alusel isiku kaebeõiguse olemasolule on viidatud ka Riigikohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. a kohtuotsuses kohtuasjas nr 3-3-1-86-06, milles rõhutatakse järgmist: „Käesolevas asjas vaidlustatud haldusorgani tegevus kaevandamisloa väljaandmisel seondub otseselt keskkonnaküsimustega ning on reguleeritud keskkonnaõiguse normidega. Keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada suurt hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida konkreetsel juhtumil säästva arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus. /-/ Eeltoodut arvestades halduskolleegium leiab, et olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest. Valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist. Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmalt menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust menetluse põhinõuete täitmisel. Kohtupraktika kohaselt tuleb menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse puhul eraldi analüüsida küsimust, kas võimalik menetluslik rikkumine muudab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks või mitte (vt ülalviidatud Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-101-09 ning 3-3-1-86-06). Käesolevalt on täidetud tingimus, mille kohaselt muudab haldusorgani menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise hiljem tagantjärele võimatuks. Konkreetsel juhul peab eelkõige keskkonnamõju strateegilise hindamise tulemustest sõltuma, kas tulevane võimalik detailplaneeringu kehtestamine (sh detailplaneeringu lahendus) on lähtuvalt

3 keskkonnakaitselistest aspektidest õiguspärane või mitte. Keskkonnamõju strateegiline hindamine on vahend, mille abil saab kindlaks teha ning kontrollida, millised võivad olla planeeritavate tegevuste tagajärjed keskkonnale, kas üldplaneeringu muutmisega võivad kaasneda ulatuslikud keskkonnamõjud ja mida on vaja ette võtta nende keskkonnamõjude vähendamiseks ning leevendamiseks (muuta osaliselt või tervikuna detailplaneeringu lahendust, üldse loobuda ala hoonestamisest, oluliselt vähendada hoonestuse mahtu, kavandada radikaalseid muudatusi liikluses alalt tuleva liiklusmassi vastuvõtmiseks jne). Seda ei ole võimalik kinnitada või ümber lükata detailplaneeringu algatamise staadiumis, seetõttu tuleb korraldada KSH. Kui üldplaneeringut oluliselt ja ulatuslikult muutva detailplaneeringu menetluses ei ole korraldatud keskkonnamõju strateegilist hindamist, siis ei ole võimalik hiljem anda hinnangut detailplaneeringu menetluse ning selle tulemusel koostatud detailplaneeringu lahenduse sisulise õiguspärasuse suhtes lähtuvalt keskkonnakaitselistest aspektidest ja seega muudab kaebaja poolt vaidlustatud oluline menetluslik rikkumine haldusorgani poolt tulevikus antava haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise võimatuks (või oluliselt keerulisemaks). Kaevatava menetlustoimingu sooritamata jätmine toob kaasa ilmselt ebaõige otsustuse keskkonda oluliselt mõjutava objekti (uue elamurajooni) rajamise suhtes. Kehtiva kohtupraktika kohaselt on võimalik vaidlustada keskkonnamõju hindamata jätmist juhul, kui seaduse kohaselt oli keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine kohustuslik. Nimetatud põhimõte tuleneb sõnaselgelt Riigikohtu halduskolleegiumi 18.06.2010. a kohtumäärusest haldusasjas nr 3-3-1-101-09, milles on märgitud järgmist: „Selles asjas on vaidlustatud keskkonnamõju hindamata jätmine planeerimismenetluse käigus. Sellise menetlustoimingu vaidlustamise võimalikkus sõltub sellest, kas nimetatud menetlustoiming on kohustuslik ning kas selle sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige otsustuse keskkonda mõjutava objekti (tehase) rajamise suhtes“. Osundatud kohtulahendis nõustus Riigikohus kaebaja poolt esitatud kaebuse tagastamisega üksnes põhjusel, kuivõrd nimetatud vaidluse asjaolusid arvestades ei olnud kolleegiumi arvates detailplaneeringu koostamise käigus keskkonnamõju hindamine kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest loobumine ei viinud iseenesest õigusvastase otsustuseni. Käesoleval juhul on olukord teine, kuivõrd kaebaja on oma kaebuses selgesõnaliselt välja toonud, et kaebaja hinnangul oli antud juhul keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine seaduse kohaselt kohustuslik. Kuivõrd kaebuse motiivide kohaselt oli konkreetsel juhul kohustuslik keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine, siis tuleb tunnustada kaebajal kaebeõiguse olemasolu. Kaebaja hinnangul ei ole kohtu poolt kaebuse menetlusse võtmise küsimuse otsustamisel võimalik anda lõplikku õiguslikku hinnangut, kas antud juhul oli keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine seaduse kohaselt kohustuslik või mitte. Kaebuse menetlusse võtmise küsimuse otsustamisel ei saa kohus hakata lahendama sellises mahus õiguslikke küsimusi ja seda saab teha asja sisulise arutamisega. Viimasena märgib kaebaja, et kaebaja on teadlik asjaolust, mille kohaselt kohtupraktikas käsitletakse keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamata jätmist menetlustoiminguna. Käesoleval juhul on kaebaja oma kohtule esitatud kaebuses palunud tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse poolne keeldumine Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamisest, seega on kaebaja oma kaebuses käsitlenud keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamata jätmist menetlustoiminguna. Samas jääb kaebaja oma taotluse juurde tühistada Tallinna Linnavalitsuse 02. veebruari 2011 a korralduse nr 126-k „Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu

4 koostamise algatamine ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine“ punktid 5-5.11. Asjaolu, et tegelikult käsitletakse keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamata jätmist detailplaneeringu menetluse käigus teostatud toiminguna, ei välista kaebaja arvates haldusakti vaidlustamist, millega on väljendatud haldusorgani tahe keelduda toimingu teostamisest. Sellist nii toimingu kui ka haldusakti üheaegset vaidlustamist on tunnustatud mitmetes Riigikohtu kohtulahendites (näit Riigikohtu lahend nr 3-3-1-24-01; nr 3-3-1-72-09 jne). Kaebaja arvates ei saa antud juhul jääda formaalselt kehtima Tallinna Linnavalitsuse 02. veebruari 2011. a korralduse nr 126-k punktid 5-5.11, millega on Tallinna Linnavalitsuse poolt otsustatud mitte algatada Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilist hindamist (kusjuures nimetatud otsuse tekstist tulenevalt on tegemist lõpliku lahendusega, mis ümbervaatamisele ei kuulu). Järelikult kuulub kaebaja poolt toimingu vaidlustamisel tühistamisele haldusakti alapunktid, millega haldusorgan on väljendanud oma tahet keelduda toimingu teostamisest. Kaebaja taotlus: Võtta Tallinna Halduskohtu menetlusse kaebused taotluses tühistada Tallinna Linnavalitsuse 02. veebruari 2011. a korralduse nr 126-k „Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu koostamise algatamine ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine“ punktid 5-5.11; tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse poolne keeldumine Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamisest ning teha Tallinna Linnavalitsusele ettekirjutus uuesti läbi vaadata Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamise küsimus hiljemalt 1 (ühe) kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest.

KOHTU PÕHJENDUSED

3. Kohus oli kaebaja esindajale selgitanud, et käesoleval juhul on vaidlustatud menetlustoiming, mis on tehtud planeeringumenetluses. Riigikohus on lahendis 3-3- 1-8-02 selgitanud, et „Planeerimisja ehitusseaduse ning Haldusmenetluse seaduse eesmärgi ja mõttega on kooskõlas, et planeeringu vastuvõtmise otsust kui haldusakti HKMS § 4 lg 1 mõttes saab kaebeõiguse olemasolul vaidlustada, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mille puhul juba planeerimismenetluse käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane. Planeeringu algatamine on esimene etapp planeerimismenetlusest ja selles staadiumis ei ole veel võimalik otsustada, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu algatamisega ei tekitata, muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Nimetatud põhjustel ei ole võimalik eraldiseisvalt vaidlustada planeeringu algatamise korraldust. Linnavalitsuse tegevust lähteülesande kooskõlastamisel ja kinnitamisel tuleb pidada haldusesiseseks tegevuseks, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Lähteülesande koostamine on ettevalmistav tegevus ja kaasamine planeerimismenetluse nii varases staadiumis on küll igati kooskõlas planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega, kuid ei ole planeeringu läbiviijale kohustuslik. Halduskohtus ei ole võimalik iseseisvalt vaidlustada kohaliku omavalitsuse asutuse toiminguid planeeringu algatamisel, sh lähteülesande koostamisel.“. Kohus leiab, et planeeringu algatamine on

5 menetlustoiming ja käesolevalt soovib kaebaja vaidlustada linnavalitsuse toimingu põhjusest, et ta peab vajalikuks planeeritava DP huvides algatada KSH, mistõttu tuleb tuvastada toimingu õigusvastasus ja kohustada linnavalitsust algatama KSH, st saavutatakse kaebaja soovitud eesmärk, et linnavalitsus ei saa algatada soovitud DP-d ilma KSH teostamata ja ta peab senise otsustuse ümber vaatama. Kohus leiab, et planeeringu algatamise korralduse vaidlustamisel põhjusest, et KSH otsustati jätta hindamata, ongi kaebaja vaidlustanud toimingu, mis võib seadusest tulenevatel põhjustel rikkuda tema õigusi ja ei teki nn formaalset vastuolu haldusakti kehtivuses kaebaja märgitud põhjusel. 4. Planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 võimaldab kohtus vaidlustada vaid planeeringu kehtestamise otsust, kuid Riigikohtu halduskolleegium on leidnud (otsus haldusasjas nr 3-3-1-53-03), et erandlikult on õigustatud ka planeerimismenetluses menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine, kui tegemist on niivõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming rikub kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Riigikohtu halduskolleegiumi oma otsuses haldusasjas nr 3-3-1-86-06 on leidnud, et: „keskkonnaküsimuste otsustamist käsitlevates asjades ei ole võimalik kaebeõigust sisustada identselt tavapäraste haldusasjadega subjektiivse avaliku õiguse rikkumise kaudu. Keskkonnaasjades võib, kuid ei pruugi subjektiivse õiguse rikkumine esineda. Seetõttu saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus ei tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne. Halduskohtul tuleb kaebuse esitaja sellist puutumust vaidlustatud tegevusega kontrollida iga kaebuse puhul eraldi. Olulise ja reaalse puutumuse nõue välistab ka keskkonnaasjades kaebuse esitamise avalikes huvides (s.o nn populaarkaebused), välja arvatud juhul, kui seadus sellise õiguse otse ette näeb“. 5. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Seega on halduskohtusse pöördumise esmaseks eelduseks isiku subjektiivsete õiguste rikkumine. Sama lõike teise lause kohaselt võib kaebuse avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. HKMS § 7 lg 1 teine lause ei anna õigust pöörduda halduskohtusse, kui isikul puudub selleks põhjendatud huvi. Seega lähtub Eesti haldusprotsessiõigus üldjuhul subjektiivse õiguskaitse põhimõttest ning kaebeõigus on üksnes neil isikutel, kelle õigusi vaidlustatav haldusakt otseselt puudutab ning, kui vaidlustatud haldusakt kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi tegelikult ei riku või kui kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla kaebuses märgitud põhjendatud huvi, puudub isikul kaebeõigus. 6. Kaebusest nähtub, et kaebajale kuuluv omand piirneb planeeringualaga, seega ei saa välistada, et tema huvidele võib tulevane planeering mõju avaldada. 7. Kaebaja ei väida, et ta oleks juba nõudnud vastustaja ees KSH läbiviimist, seega saab eeldada, et linnavalitsus sellist taotlust kaebajalt ei ole saanud, mistõttu kaebaja õigusi ei saaks rikkuda asjaolu, et tema ettepanekuga ei ole arvestatud. Kaebusest võib aru saada, et planeeringu vastuvõtmise dokument lõpliku haldusaktina rikuks KeHJS § 2 lg 2 p 1 eesmärki, st et ei arvestataks kohustuslikus korras arvestamisele kuuluvaid keskkonnakaalutlusi ja enam ei saaks linnavalitsus seda küsimust KeHJS § 35 lg 1 kohaselt hilisemal planeerimismenetluses õiguspäraselt muuta. Kaebaja leiab, et

6 üksnes KSH teostamisega saab välja selgitada olulised keskkonnamõjud, kaitsta end tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi. Kuna konkreetsel juhul rajatakse üldplaneeringu muutmise teel kaebaja naabrusesse uus suur elamurajoon, millega vaieldamatult kaasneb olulisel määral pinnase või õhu saastatust, jäätmete teket, müra ning vibratsiooni, siis peab muuhulgas isiku õigusest puhtale keskkonnale tulenema isiku kaebeõigus ning isiku põhjendatud huvi kaebuse esitamise suhtes. Kohus jääb seniesitatud selgituste juurde ja leiab, et kaebajal on põhjendatud huvi kaitsta õigusi planeeringumenetluses, kuid iseenesest KSH algatamata jätmine käesoleval etapil ei saa rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema võimalusi esitada seisukohti keskkonnaküsimustes ning planeeringu õiguspärasuses. DP algatamise kavatsus ruumilisi muutusi ega ka muid kahjulikke mõjutusi vahetult ei põhjusta. Keskkonnamõjude strateegilise hindamise ja selle kohustuslikkuse osas märgib kohus järgmist. Kavandatav DP on Tallinna linna üldplaneeringut muutev, kuid iseenesest ei tähenda see, et tuleks läbi viia kohustuslikus korras KSH. Nimelt KeHJS § 33 lg 1 p 2 nõuab KSH kohustuslikku läbiviimist, kui kehtestatakse dokument, milleks on üldplaneering. Käesolevalt ei kehtestata üldplaneeringut ja Tallinna linna üldplaneeringut muutev detailplaneering ei ole samastatav olukorraga, mil koostatakse üldplaneeringu dokument. Planeerimisseaduses eristatakse üksteisest üldplaneeringu kehtestamise otsust üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamise otsusest, need ei ole sarnased olukorrad. Seejuures Tallinna linna üldplaneeringu muutmine linna üldises ruumilises arengus on vähese ulatusega, st ta saab puudutada vaid ühte või mitut konkreetset kinnisasja ja menetluslikult keeruka ning pikaajalise, menetlusosaliste jaoks kuluka KSH menetluse läbiviimist ei saa pidada kohustuslikuks keskkonnamõju strateegilise hindamise eesmärki silmas pidades. KSH algatamine peab olema eesmärgipärane ega tohi tekitada põhjendamatuid kulutusi nii materiaalsete väärtuste kui ka ajaressurssi silmas pidades ja peab olema proportsionaalne menetlusosaliste suhtes. KSH eesmärke aitab selgitada ka seotult ettevaatusprintsiibiga Riigikohtu HK lahend nr 3-3-1-15-08, milles märgitakse, et „Käesoleval juhul ei ole kohtu otsustus põhjendatav ka ettevaatusprintsiibi rakendamise kaudu, sest konkreetsetes oludes ei ole täidetud selle printsiibi rakendamise eeldused. Tegemist ei ole olukorraga, kus võimaliku kahju tõenäosus ja kahju iseloom oleksid sedavõrd ebaselged ja teaduslikult ettenägematud või rakendusuuringutega määratlematud, et see tooks kaasa ettevaatusprintsiibile omaseid muudatusi tõendamiskoormises ja tõendamisesemes“. Käesolevalt kohus leiab, et detailplaneeringu mõjud on reeglina hinnatavad muude vahenditega, et teha kindlaks, kas kavandatud DP toob kaasa mh kahjulikke mõjutusi. Linnavalitsusel on võimalik kavandatut prognoosida muude vahenditega ja kui ta jõuab äratundmisele, et siiski tuleks läbi viia KSH menetlus, siis on see veel võimalik. Käesolevast kaebusest ei nähtu asjaolusid, mis juba kinnitaksid, et ohtu keskkonnale ja planeeringukavatsusi ei saaks kontrollida linnavalitsuse plaanitud viisil või hilisemalt KSH korraldamisega ja kohtule nähtubki, et planeeringu eesmärkides on kinnitatud täiendavate uuringute vajadust. Seega ei ole linnavalitsus välistanud uuringute tegemise vajadust, milleks võib osutuda ka KSH. Riigikohtu 18.06.2010 määrusest nr 3-3-1-101-09 lähtudes nähtub, et tegemist ei ole sedavõrd erinevate olukordadega, et selle juhiseid mitte arvestada. Käesolev kaebus on samuti esitatud planeeringumenetluses ja samasuguste nõuetega ning Riigikohus hindas, kas ja millal avalduvad toimingu mõjud nii, et tehtav otsus ei saa olla õiguspärane. Käesolevast kaebusest nähtubki, et KeHJS § 6 lg 2 tulenevalt pidi linnavalitsus andma plaanitavale eelhinnangu ja ta seda ka tegi ning

7 põhjendas oma seisukoha, miks KSH-d ei algatatud. Kuigi kaebuses leitakse, et antud juhul on seadusest tulenevalt KSH vajalik, nähtub kohtule, et see niimoodi ei ole. 8. Riigikohtu lahendis märgitu kohaselt vaidlustas kaebuse esitaja keskkonnamõju hindamata jätmise samuti planeerimismenetluse käigus. Kolleegium rõhutas, et keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on kohustuslik üksnes seaduses sätestatud juhtudel. PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse planeeringute elluviimisega kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses (KeHJS) sätestatud juhtudel ja korras. Riigikohtu viidatud lahendis vaadeldi juhtumit, mil sooviti ehitada linnaoludes torutehast. Kohus märkis : KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole käesolevas kohtuasjas käsitletava projekti realiseerimisel keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik. Kolleegium ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et keskkonnamõju hindamine on käimasolevas planeerimismenetluses vajalik. Kuigi KeHJS § 33 lg 1 p 3 järgi korraldatakse keskkonnamõju strateegilist hindamist planeerimisdokumendi koostamise käigus enne selle dokumendi kehtestamist, kui see dokument on detailplaneering, mille alusel kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevust või kavandatav tegevus on eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga, on keskkonnamõju hindamine muudel juhtudel võimalik ka järgnevates menetlustes. Riigikohus pidas asjakohaseks märkida, et ka kehtiva õiguse kohaselt (vt KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12, ehitusseaduse § 24 lg 1, § 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses. Kuigi PlanS § 1 lg 5 kohaselt ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua osundatud säte keskkonnamõju hindamist vältimatult planeerimismenetluses. Arvestades vaidluse asjaolusid asus riigikohus seisukohale, et detailplaneeringu koostamise käigus keskkonnamõju hindamine ei ole kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest loobumine ei vii iseenesest õigusvastase otsustuseni. Eelnevast nähtuvalt puudus selles asjas õiguslik alus nõuda planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist. Kolleegium leidis, et eeltoodud asjaoludel ei ole kaebuse esitajal ilmselgelt halduskohtusse pöördumise õigust ning halduskohus tagastas õigesti kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel. 9. Käesolevalt halduskohus jääb seisukohale, et kohus ei saa asuda lahendama kaebust, mis kuulub kaebeõiguse puudumise tõttu tagastamisele, selliselt pikendataks põhjendamatult menetlust ja koormaks asjatult õigusemõistmist ja menetlusosalisi. Kaebuse esitaja on ekslikult leidnud, et tehtav planeeringuotsus ei saa lõpptulemusel olla õiguspärane. Kohtule nähtub, et KeHJS § 5 nimetab, et keskkonnamõju on oluline, kui see võib eeldatavalt ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara. Sama seaduse kohaselt on oluline keskkonnamõjuga tegevused nimetatud § -is 6 lg 1, mille hulka kavandatav tegevus ei kuulu, seega ei ole sellest sättest tulenevalt ehk seadusest tulenevalt KSH läbiviimine kohustuslik ja KSH algatamata jätmine ei saa sellel põhjusel viia õigusvastase tulemuseni. Kaebaja viidatud õigusnormidest tuleneb, et linnavalitsusel on kaalumisõigus, seega ei ole tegemist eelmärgitud juhtumiga, st mil oleks juba seadusest tulenevalt KSH kohustuslikkuse nõuet eiratud ja et tulemusena antakse välja õigusvastane haldusakt. Kohus ei nõustu kaebajaga, et kui koheselt ei arvestataks kohustuslikus korras arvestamisele kuuluvaid keskkonnakaalutlusi, siis enam ei saaks linnavalitsus seda küsimust hilisemas planeerimismenetluses õiguspäraselt muuta. Linnavalitsus saab oma seisukohti muuta, niisugust takistust seadus ei sea. Kaebaja viitab KeHJS § 35

8 (Keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine ja algatamata jätmine) lg 1, mis sätestab, et strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja algatab keskkonnamõju strateegilise hindamise üheaegselt strateegilise planeerimisdokumendi koostamise algatamisega. Viidatud sättest ei tulene aga keeldu algatada KSH hilisemalt, st ei esine takistust, et hiljem ei saaks linnavalitsus tagasi pöörduda küsimuse juurde, kas KSH on vajalik ja kas see algatada või mitte. KSH § 35 rõhutab asjaolusid, millal KSH algatamist tuleb põhjendada ja millal saab selle algatada nt ilma põhjenduseta ( lg 2). KeHJS § 6 lõikes 1 nimetatud juhtumiga käesolev kavandatav planeering võrreldav ei ole. KeHJS § 6 lg 2 näeb ette keskkonnamõju hindamise kaalumise vajaduse juhtumid, st et tegemist ei ole juhtudega, mille märgib ära § 6 lg 1.Seega on tegemist mitte seadusest tuleneva kohustusliku KSH läbiviimise juhtumiga. Planeeringuga kaasnevaid mõjutusi saab hinnata konkreetse DP puhul nii selle algatamisel kui ka planeerimismenetluse käigus tehtud uuringutega. Korralduse nr 126-k andmetel kavandatakse ehitamist maa-alale, mis juba on olnud aktiivses kasutuses ja seotud üritusega suurtele rahvamassidele (näituse korraldamine). Vastavalt nähtubki, et Eesti Näituste AS esitas avalduse näitusepaviljonide asemele ehitada valdavalt kuni 4 korruseliste elamute või äriruumidega elamute ja üksikute kuni 6-.korruseliste äriruumidega elamute ehitamiseks. Planeeritava maa-ala suuruseks on 9, 20 ha ja teostatakse ümberkruntimine, tehakse ettepanek muuta Tallinna üldplaneeringut maakasutuse juhtotstarbe osas Pirita tee 28 kinnistu piires kesklinna segahoonestusalaks. Kuigi kaebajale ei meeldi otsustus rajada sinna kompleks, mida sinna kavandatakse ja ta näeb mitmesuguseid probleeme seotult kompleksi rajamisega, ei ole kohtul võimalik astuda omavalitsuse asemele ja keelata kompleksi rajamist ka siis, kui see toob kaasa senises kaebaja elukeskkonnas muutusi. Loodusvarude taastumisvõime ja looduskeskkonna vastupanuvõime hindamisel arvestatakse juba inimtegevuse poolt mõjutatud tiheasustusalas paikneva keskkonnaga, mille kohta on olemasolevaid andmeid keskkonnaseisundi osas, sj ei ehitata neid infrastruktuure, mis võiks kuuluda KeHJS § 6 lg 1 märgitu alla. Korraldusest nr 126.-k nähtubki, missugused probleemid tuleb lahendada nt seotult liikluse korraldamisega. KSH on üks neist võimalustest, kuidas teha kindlaks planeeringu elluviimiseks olulised asjaolud, kuid KSH algatamist ei saa mitte alati nõuda seotult nn ettevaatusprintsiibiga. Kaebusest ei nähtu, et objektipõhiselt oleks planeeringualas rajatavatest objektidest mõni selline, mis vajaks seaduse kohaselt kohest KSH algatamist; tegemist on linnaruumis tavapäraste ehitistega, mille avarii korral ei saa levida kiirgust vms selliseid mõjutusi; kaasnevad mõjud oleksid ohuolukordadel eeldatult samasugused, mis kaasneks ka kaebaja omandiga avariilistest olukordadest kaasnevate ohtudega. Missugust kompleksi arendustegevuses välja ehitada, on omavalitsuse otsustuspädevuses ja otstarbekuse küsimused jäävad linnavalitsuse kompetentsi, planeeringuga kavandatu võib suuresti muutuda, kuivõrd dialoog avalikkusega alles algab. Kaebaja nimetatud põhjustel ei ole võimalik linnavalitsusel saavutada olukorda, mil ta tehes nt õigusvastase lõppotsuse, ei peaks oma vigu hiljem parandama ja et kaebaja ei saaks planeeringulahendust vaidlustada. Kuigi kaebustest võib aru saada, et kaebaja käsitluses ehitatakse uut suurt elamurajooni ja sellel on kaebaja jaoks iseseisev tähendus, nähtub kohtule, et tegemist ei ole siiski ka seni asustamata või uurimata alaga, ehitatakse olemasolevate hoonete keskele ning selles mõttes ei ehitata infrastruktuurita alale, mis üldplaneeringu mõttes tekitaks uue iseseisva elamurajooni; see kompleks seotakse olemasolevaga. Kuna tegemist on KeHJS nimetatud arendustegevusega, mille vajalikkuse üle linna avalike ja erahuvide kontekstis saab otsustada linnavalitsus, see on tema pädevuse piires ja kas omavalitsus saab planeeringu kehtestada, seda käesolevalt kohus ette ära otsustada ei

9 saaks. Õiguslikud võimalused kaitsta oma õigusi ja huvisid näeb ette planeerimismenetlus ka siis, kui KSH ei ole algatatud, sj hinnatakse ka keskkonnamõjutusi. Kuivõrd keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on kohustuslik üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse planeeringute elluviimisega kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist KeHJS alusel, siis KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole linnavalitsuse algatatud DP realiseerimisel keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik kaebaja viidatud õiguslikel alustel ja nimetatud põhjustel. KeHJS § 6 lg 2 kohaselt kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta on võimalik. Kui kohtul tuleb möönda kaalutlusotsuse võimalikkust, siis ei ole tegemist KeHJS § 6 lg 1 juhtumiga. 10. Kaebaja ei saavutaks haldusmenetluses ka ühtegi soovitud eelist, kui korraldada KSH koheselt. Kaebusega ei saaks keelata eraisikul oma maale planeeringu algatamist ja omavalitsuse kaalutlusi, mis sinna on otstarbekas rajada. Õigusvastase otsuse tegemise tõenäosus lähtudes asjaolust, et seadus juba kohustab KSH läbiviimise, ei ole kohtu eeltoodud asjaoludel võimalik. Õigusvastaseks võib osutuda otsus nii juhul, kui KSH algatatakse või kui see jääb algatamata. Lõpptulemus on kaevatav ning seda õigust ei saa kaebajalt ära võtta asjaolu, et hetkel KSH-d ei soovita läbi viia. Riigikohus on ka selgitanud, et kehtiva õiguse kohaselt (vt KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12, ehitusseaduse § 24 lg 1, § 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses. Kuigi PlanS § 1 lg 5 kohaselt ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua osundatud säte keskkonnamõju hindamist vältimatult planeerimismenetluses. Seega ei ole välistatud, et KSH teostatakse hoopiski muus etapis, st kui omavalitsusorgan teeb sellise kaalutlusotsuse ja jõuab äratundmisele, et muud vahendid ja viisid ei võimalda keskkonnamõjutusi kindlaks määrata. 11. Kohus leiab, et detailplaneeringu algatamisel keskkonnamõju strateegiline hindamine koheselt ei ole antud juhul seadusest tulenevalt kohustuslik ning sellest antud etapil loobumine ei vii iseenesest õigusvastase otsustuseni, siis puudub õiguslik alus nõuda koheselt planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist ja kaebajal puudub põhjendatud huvi toimingu vaidlustamiseks. Esialgses kaebuses on veel märgitud, et muudetakse Tallinna üldplaneeringut oluliselt ja ulatuslikult. Kohus on juba märkinud, et niisuguseid tunnuseid antud juhul ei esine, kuivõrd üldplaneeringus senise maa-ala osas juhtfunktsiooni muutus on planeerimisseaduse kohaselt võimalik. Mitte igasuguse kompleksi ehitamine ei ole samastatav üldplaneeringu olulise või ulatusliku muutmisena ja kui üldse puuduks võimalus üldplaneeringut muuta ilma koheselt KSH menetlust läbi viimata, oleks moonutatud KSH eesmärgid. KSH eesmärgipärasust kohus juba selgitas. KeHJS § 31 nimetab strateegilise planeerimisdokumendina ära p 1 all üleriigilise, maakonna-, üld-või detailplaneeringu planeerimisseaduse tähenduses. KeHJS § 33 nimetab, mil on keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik ja lg 1 lubab hindamist korraldada strateegilise planeerimisdokumendi koostamise käigus, kui see dokument on vastavalt lg 1 p 2 üleriigiline, maakonnavõi üldplaneering. Kaebaja viitas veel KeHJS § 33 lg 1 p 2 ja 3 ja seaduse § 6 lg 1 ja lg 2-4, kuid antud juhul üldplaneeringut ei koostata. KeHJS § 33 lg 2 ja lg 3 rõhutavad otsustusvõimaluse olemasolu ehk nagu kohus eelnevalt märkis, on tegemist kaalutlusotsusega, mida kohus oma otsusega asendada ei saaks ja iseenesest ei ole välistatud, et KSH läbiviimine lõpuks ka otsustatakse kas kaebaja nimetatud põhjustel või hoopiski muudel asjaoludel. Kuigi kaebaja ei nimeta Vabariigi Valitsuse määrust nr 224, mille § 13 p 2 nimetab ära näidisloendis

10 elamurajooni rajamist, nähtub kohtule, et ka siinkohal on omavalitsusel kaalutlusõigus. Keskkonnamõju hindamise vajalikkus võib selguda erinevatel planeeringuetappidel ja see ei välista kaebaja võimalusi esitada kõik oma seisukohad planeeringumenetluses, sj vaidlustada lõpptulemust nii subjektiivsete õiguste rikkumise kaebusena kui ka nn populaarkaebusena. Kohtule teadaolevalt eskiisi arutelu peaks juba toimuma, seega võidakse muuta nii lähteseisukohti kui kavandatu planeeringuala, otsustada kooskõlastuste ring ja KSH koostamine, kui on sellised ettepanekud või kui omavalitsus kaalub asjaolusid uuesti. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 19. aprilli 2007. a otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-12-07, et kehtestatud üldplaneering ei tekita isikutele abstraktselt kaitstavat usaldust, et kord kindlaks määratud tingimused säiliksid muutumatuna. Isikul tuleb leppida võimalusega, et teda ümbritsev elukeskkond võib muutuda (p 13). Elukeskkonna muutmine planeerimismenetluse tulemusena peab toimuma õiguspäraselt (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 24. mai 2010. a otsus nr 3-3-1-29-10, p 20). Antud juhul õiguspärase tulemuseni on võimalik jõuda, seda ei välista kohene KSH korraldamata jätmine. Käesolevaks ajaks on Tallinna Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-09-2530 17.03.11 käsitlenud Tallinnas Veerenni tn 36 kinnistu ja lähiala DP küsimust, kus samuti avaldati kaebaja poolt arvamust, et ehitatakse uus elurajoon ja kuivõrd DP-ga muudetakse linna üldplaneeringut, siis oleks tulnud korraldada KSH. Ringkonnakohus märgib järgmist: Halduskohus leidis õigesti, et keskkonnamõjude strateegiline hindamine ei olnud planeeringu kehtestamise kohustuslikuks eelduseks. KeHJS § 33 lg 1 p 2 nõuab seda üldplaneeringu kehtestamisel, ent planeerimisseaduses eristatakse üksteisest üldplaneeringu kehtestamise otsust üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamise otsusest ning seetõttu ei ole ringkonnakohtu arvates võimalik neid juhtumeid võrdsustada. Üldplaneeringu muutmine võib olla vähese ulatusega ning puudutada vaid ühte kinnisasja, mistõttu menetluslikult keeruka, pikaajalise ja menetlusosaliste jaoks kuluka menetluse läbiviimist ei saa pidada kohustuslikuks ka keskkonnamõju strateegilise hindamise eesmärki silmas pidades. KeHJS § 6 lõikes 1 nimetatud juhtumiga vaidlusaluse planeeringu kehtestamine võrreldav ei ole. KeHJS § 6 lg 2 näeb ette keskkonnamõju hindamise kaalumise vajaduse, kui kavandatakse puhkeala rajamist (p 19) või infrastruktuuri ehitamist (p 10). Käesoleval juhul on planeeringu seletuskirjas (p 3.1) hindamise mittevajalikkust põhjendatud. Planeeringuga kaasnevaid mõjutusi on hinnatud nii seletuskirjas kui ka planeerimismenetluse käigus tehtud uuringutes. 12. Lähtudes kehtivatest õigusnormidest ja kohtupraktikast leiab kohus, et kaebuse esitajal ei ole ilmselgelt halduskohtusse pöördumise õigust, mistõttu kohus tagastab kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel. 13. HKMS § 84 lg 4 p 2 sätestab, et tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub seetõttu, et kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust. Kuivõrd käesoleval juhul tagastab kohus kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu § 11 lg 31 p 5 alusel, siis tasutud riigilõiv ei kuulu tagastamisele. 14. Kuna kaebus kuulub tagastamisele, siis tuleb jätta kaebaja taotlus käesoleva haldusasja nr 3-11-608 liitmiseks haldusasjadega nr 3-11-560 ja nr 3-11-607 rahuldamata.

Karin Kalmiste kohtunik

11