3-11-608/3 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Karin Kalmiste

Määruse tegemise aeg ja koht

21.03.2011 Tallinn

Haldusasja number

3-11-608

Haldusasi

K.S. kaebus Tallinna Linnavalitsuse 02.02.2011 korralduse nr

126-k p 5-5.11 tühistamiseks ja keskkonnamõjude strateegilise

hindamise

algatamisest

keeldumise

õigusvastaseks

tunnistamises; ettekirjutuse tegemiseks vaadata eelmärgitud

küsimus uuesti läbi

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine

Resolutsioon

1. Tagastada kaebus HKMS § 11 lg 3¹ p 5 alusel.

2. Sekretäril saata määruse ärakiri kaebuse esitaja esindajale.

Edasikaebamise kord

Määruse

peale

võib

esitada

määruskaebuse

Tallinna

Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 10 päeva

jooksul,

arvates

määruse

määruskaebuse

esitajale

kättetoimetamisest (HKMS § 11 lg 8, § 12² lg 5; § 47¹ lg 2 ja

3).

1. K.S. esitas kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 02.02.2011 korralduse nr 126-k p 5-5.11

tühistamiseks ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise algatamisest keeldumise

õigusvastaseks tunnistamises; ettekirjutuse tegemiseks vaadata eelmärgitud küsimus

uuesti läbi. Kaebus oli vormistatud ühiselt OÜ Sulevimägi, Roswitha KV OÜ ja K.S.

kaebusena ja kolme isiku kaebuselt oli tasutud riigilõiv 15,97 EUR. Kohus jättis

kaebused käiguta, kuivõrd ei olnud selge, kelle kaebuselt oli riigilõiv tasutud. Kohus

selgitas, et HKMS § 10 lg 7 kohaselt peab iga isik esitama kohtule individuaalse

kaebuse ja kohus käsitleb kaebuseid individuaalselt esitatud kaebustena. Käesolevalt

on igale kaebusele võetud eraldi numbrid ja peale käiguta jätmise määrust on igalt

kaebuselt riigilõiv ettenähtud korras tasutud.

2. Uuel vastamisel jäid kaebajad seisukohale, et jäävad esialgses kaebuses esitatu juurde.

Kaebajatel on põhjendatud huvi Tallinna Linnavalitsuse tegevuse vaidlustamise osas

(sh rikub haldusakt kaebajate subjektiivseid õigusi ja vabadusi). Kaevatav haldusakt

ning haldusorgani toiming mõjutavad vahetult kaebajate isiklikke subjektiivseid õigusi

ja vabadusi, kuivõrd Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning

lähiala detailplaneeringu ala piirneb Osaühingu Sulevimägi omandisse kuuluvate

Pirita tee 28a korteriomanditega nr 60 ja 83, Roswitha Kinnisvarabüroo OÜ

omandisse kuuluvate Pirita tee 28a korteriomanditega nr 55, 56 ja 84 ja K.S.

omandisse kuuluva Pirita tee 28a korteriomandiga nr 66. Tallinna Linnavalitsusel oli

konkreetsel

juhul

õigusaktidest

tulenev

kohustus

teostada

detailplaneeringu

keskkonnamõju strateegiline hindamine. Detailplaneeringuala piirinaabritel on

subjektiivne õigus eeldada ning nõuda, et „Tallinna üldplaneeringut“ oluliselt ja

ulatuslikult muutva detailplaneeringu koostamisel vastavalt seadusele viiakse läbi

keskkonnamõju strateegiline hindamine, mis annaks vastuse küsimusele, kas

planeeritava olulise linnaehitusliku muudatuse tagajärjel (sisuliselt ehitatakse

kaebajate naabrusesse uus elurajoon) kaasneb oluline negatiivne keskkonnamõju, kas

keskkonnamõjust tulenevalt oleks vajalik muuta detailplaneeringu lahendusi või

kehtestada

keskkonnamõju

vähendamiseks

või

keskkonnamõju

negatiivsete

tagajärgede leevendamiseks mingisuguseid täiendavaid abinõusid“. Riigikohtu

halduskolleegiumi 18. juuni 2010. a kohtumääruses haldusasjas nr 3-3-1-101-09 on

märgitud, et iseseisva õigusliku aluse (põhjendatud huvi) kaebuse esitamise suhtes

võib anda isiku õigus puhtale keskkonnale. Nimetatud Riigikohtu kohtulahendi

juhistest tulenevalt kaebaja leiab lisaks kaebuses toodule, et kaebaja põhjendatud huvi

kaebuse esitamise suhtes tuleneb muuhulgas isiku õigusest puhtale keskkonnale.

Kooskõlas seadusega peab isikule olema tagatud piisav ning efektiivne õiguslik

võimalus

kaitsta

end

tegevuse

eest,

millega

õigusvastaselt

mõjutatakse

looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi. Kuna

konkreetsel juhul rajatakse üldplaneeringu muutmise teel kaebaja naabrusesse uus suur

elamurajoon, millega vaieldamatult kaasneb olulisel määral pinnase või õhu saastatust,

jäätmete teket, müra ning vibratsiooni, siis peab muuhulgas isiku õigusest puhtale

keskkonnale tulenema isiku kaebeõigus ning isiku põhjendatud huvi kaebuse esitamise

suhtes. Ülalnimetatud alusel isiku kaebeõiguse olemasolule on viidatud ka Riigikohtu

halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. a kohtuotsuses kohtuasjas nr 3-3-1-86-06,

milles rõhutatakse järgmist: „Käesolevas asjas vaidlustatud haldusorgani tegevus

kaevandamisloa väljaandmisel seondub otseselt keskkonnaküsimustega ning on

reguleeritud keskkonnaõiguse normidega. Keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb

lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada suurt hulka erinevaid huvisid,

pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida konkreetsel juhtumil säästva arengu

ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus. /-/ Eeltoodut arvestades

halduskolleegium leiab, et olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või

vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise

lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest.

Valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama avaramat

õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi

lõplikust haldusaktist. Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel

tuleb arvestada esmalt menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust

menetluse põhinõuete täitmisel. Kohtupraktika kohaselt tuleb menetlustoimingu

vaidlustamise lubatavuse puhul eraldi analüüsida küsimust, kas võimalik menetluslik

rikkumine muudab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise

tagantjärele võimatuks või mitte (vt ülalviidatud Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-101-09

ning 3-3-1-86-06). Käesolevalt on täidetud tingimus, mille kohaselt muudab

haldusorgani menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu

andmise

hiljem

tagantjärele

võimatuks.

Konkreetsel

juhul

peab

eelkõige

keskkonnamõju strateegilise hindamise tulemustest sõltuma, kas tulevane võimalik

detailplaneeringu kehtestamine (sh detailplaneeringu lahendus) on lähtuvalt

keskkonnakaitselistest aspektidest õiguspärane või mitte. Keskkonnamõju strateegiline

hindamine on vahend, mille abil saab kindlaks teha ning kontrollida, millised võivad

olla planeeritavate tegevuste tagajärjed keskkonnale, kas üldplaneeringu muutmisega

võivad kaasneda ulatuslikud keskkonnamõjud ja mida on vaja ette võtta nende

keskkonnamõjude vähendamiseks ning leevendamiseks (muuta osaliselt või tervikuna

detailplaneeringu lahendust, üldse loobuda ala hoonestamisest, oluliselt vähendada

hoonestuse mahtu, kavandada radikaalseid muudatusi liikluses alalt tuleva liiklusmassi

vastuvõtmiseks jne).

Seda ei ole võimalik kinnitada või ümber lükata

detailplaneeringu algatamise staadiumis, seetõttu tuleb korraldada KSH. Kui

üldplaneeringut oluliselt ja ulatuslikult muutva detailplaneeringu menetluses ei ole

korraldatud keskkonnamõju strateegilist hindamist, siis ei ole võimalik hiljem anda

hinnangut

detailplaneeringu

menetluse

ning

selle

tulemusel

koostatud

detailplaneeringu

lahenduse

sisulise

õiguspärasuse

suhtes

lähtuvalt

keskkonnakaitselistest aspektidest ja seega muudab kaebaja poolt vaidlustatud oluline

menetluslik rikkumine haldusorgani poolt tulevikus antava haldusakti sisulise

õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise võimatuks (või oluliselt keerulisemaks).

Kaevatava menetlustoimingu sooritamata jätmine toob kaasa ilmselt ebaõige otsustuse

keskkonda oluliselt mõjutava objekti (uue elamurajooni) rajamise suhtes. Kehtiva

kohtupraktika kohaselt on võimalik vaidlustada keskkonnamõju hindamata jätmist

juhul, kui seaduse kohaselt oli keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine

kohustuslik. Nimetatud põhimõte tuleneb sõnaselgelt Riigikohtu halduskolleegiumi

18.06.2010. a kohtumäärusest haldusasjas nr 3-3-1-101-09, milles on märgitud

järgmist: „Selles asjas on vaidlustatud keskkonnamõju hindamata jätmine

planeerimismenetluse käigus. Sellise menetlustoimingu vaidlustamise võimalikkus

sõltub sellest, kas nimetatud menetlustoiming on kohustuslik ning kas selle

sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige otsustuse keskkonda mõjutava objekti (tehase)

rajamise suhtes“. Osundatud kohtulahendis nõustus Riigikohus kaebaja poolt esitatud

kaebuse tagastamisega üksnes põhjusel, kuivõrd nimetatud vaidluse asjaolusid

arvestades ei olnud kolleegiumi arvates detailplaneeringu koostamise käigus

keskkonnamõju hindamine kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest loobumine

ei viinud iseenesest õigusvastase otsustuseni. Käesoleval juhul on olukord teine,

kuivõrd kaebaja on oma kaebuses selgesõnaliselt välja toonud, et kaebaja hinnangul

oli antud juhul keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine seaduse kohaselt

kohustuslik. Kuivõrd kaebuse motiivide kohaselt oli konkreetsel juhul kohustuslik

keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine, siis tuleb tunnustada kaebajal

kaebeõiguse olemasolu. Kaebaja hinnangul ei ole kohtu poolt kaebuse menetlusse

võtmise küsimuse otsustamisel võimalik anda lõplikku õiguslikku hinnangut, kas

antud juhul oli keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamine seaduse kohaselt

kohustuslik või mitte. Kaebuse menetlusse võtmise küsimuse otsustamisel ei saa

kohus hakata lahendama sellises mahus õiguslikke küsimusi ja seda saab teha asja

sisulise arutamisega. Viimasena märgib kaebaja, et kaebaja on teadlik asjaolust, mille

kohaselt

kohtupraktikas

käsitletakse

keskkonnamõju

strateegilise

hindamise

korraldamata jätmist menetlustoiminguna. Käesoleval juhul on kaebaja oma kohtule

esitatud kaebuses palunud tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse poolne

keeldumine Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala

detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamisest, seega on

kaebaja oma kaebuses käsitlenud keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamata

jätmist menetlustoiminguna. Samas jääb kaebaja oma taotluse juurde tühistada

Tallinna Linnavalitsuse 02. veebruari 2011 a korralduse nr 126-k „Pirita tee 28

kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu

koostamise algatamine ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine“

punktid 5-5.11. Asjaolu, et tegelikult käsitletakse keskkonnamõju strateegilise

hindamise korraldamata jätmist detailplaneeringu menetluse käigus teostatud

toiminguna, ei välista kaebaja arvates haldusakti vaidlustamist, millega on väljendatud

haldusorgani tahe keelduda toimingu teostamisest. Sellist nii toimingu kui ka

haldusakti

üheaegset

vaidlustamist

on

tunnustatud

mitmetes

Riigikohtu

kohtulahendites (näit Riigikohtu lahend nr 3-3-1-24-01; nr 3-3-1-72-09 jne). Kaebaja

arvates ei saa antud juhul jääda formaalselt kehtima Tallinna Linnavalitsuse 02.

veebruari 2011. a korralduse nr 126-k punktid 5-5.11, millega on Tallinna

Linnavalitsuse poolt otsustatud mitte algatada Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina

tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilist

hindamist (kusjuures nimetatud otsuse tekstist tulenevalt on tegemist lõpliku

lahendusega, mis ümbervaatamisele ei kuulu). Järelikult kuulub kaebaja poolt

toimingu vaidlustamisel tühistamisele haldusakti alapunktid, millega haldusorgan on

väljendanud oma tahet keelduda toimingu teostamisest. Kaebaja taotlus: Võtta

Tallinna Halduskohtu menetlusse kaebused taotluses tühistada Tallinna Linnavalitsuse

02. veebruari 2011. a korralduse nr 126-k „Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava

äärsete

kruntide

ning

lähiala

detailplaneeringu

koostamise

algatamine

ja

keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine“ punktid 5-5.11;

tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse poolne keeldumine Pirita tee 28

kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu

keskkonnamõju

strateegilise

hindamise

algatamisest

ning

teha

Tallinna

Linnavalitsusele ettekirjutus uuesti läbi vaadata Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina

tänava äärsete kruntide ning lähiala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise

hindamise algatamise küsimus hiljemalt 1 (ühe) kuu jooksul arvates kohtuotsuse

jõustumisest.

KOHTU PÕHJENDUSED

3. Kohus oli kaebaja esindajale selgitanud, et käesoleval juhul on vaidlustatud

menetlustoiming, mis on tehtud planeeringumenetluses. Riigikohus on lahendis 3-3-

1-8-02 selgitanud, et „Planeerimis- ja ehitusseaduse ning Haldusmenetluse seaduse

eesmärgi ja mõttega on kooskõlas, et planeeringu vastuvõtmise otsust kui haldusakti

HKMS § 4 lg 1 mõttes saab kaebeõiguse olemasolul vaidlustada, kui tegemist on

sedavõrd olulise menetlusveaga, mille puhul juba planeerimismenetluse käigus on

alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla

õiguspärane. Planeeringu algatamine on esimene etapp planeerimismenetlusest ja

selles staadiumis ei ole veel võimalik otsustada, kas ja milline planeering

kehtestatakse. Planeeringu algatamisega ei tekitata, muudeta ega lõpetata

õigussuhteid. Planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Nimetatud põhjustel

ei ole võimalik eraldiseisvalt vaidlustada planeeringu algatamise korraldust.

Linnavalitsuse tegevust lähteülesande kooskõlastamisel ja kinnitamisel tuleb pidada

haldusesiseseks tegevuseks, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Lähteülesande

koostamine on ettevalmistav tegevus ja kaasamine planeerimismenetluse nii varases

staadiumis on küll igati kooskõlas planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega, kuid

ei ole planeeringu läbiviijale kohustuslik. Halduskohtus ei ole võimalik iseseisvalt

vaidlustada kohaliku omavalitsuse asutuse toiminguid planeeringu algatamisel, sh

lähteülesande

koostamisel.“.

Kohus

leiab,

et

planeeringu

algatamine

on

menetlustoiming ja käesolevalt soovib kaebaja vaidlustada linnavalitsuse toimingu

põhjusest, et ta peab vajalikuks planeeritava DP huvides algatada KSH, mistõttu tuleb

tuvastada toimingu õigusvastasus ja kohustada linnavalitsust algatama KSH, st

saavutatakse kaebaja soovitud eesmärk, et linnavalitsus ei saa algatada soovitud DP-d

ilma KSH teostamata ja ta peab senise otsustuse ümber vaatama. Kohus leiab, et

planeeringu algatamise korralduse vaidlustamisel põhjusest, et KSH otsustati jätta

hindamata, ongi kaebaja vaidlustanud toimingu, mis võib seadusest tulenevatel

põhjustel rikkuda tema õigusi ja ei teki nn formaalset vastuolu haldusakti kehtivuses

kaebaja märgitud põhjusel.

4. Planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 võimaldab kohtus vaidlustada vaid planeeringu

kehtestamise otsust, kuid Riigikohtu halduskolleegium on leidnud (otsus haldusasjas

nr 3-3-1-53-03), et erandlikult on õigustatud ka planeerimismenetluses menet-

lustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine, kui tegemist

on niivõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda

järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui

menetlustoiming rikub kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Riigikohtu

halduskolleegiumi oma otsuses haldusasjas nr 3-3-1-86-06 on leidnud, et:

„keskkonnaküsimuste otsustamist käsitlevates asjades ei ole võimalik kaebeõigust

sisustada identselt tavapäraste haldusasjadega subjektiivse avaliku õiguse rikkumise

kaudu. Keskkonnaasjades võib, kuid ei pruugi subjektiivse õiguse rikkumine esineda.

Seetõttu saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla

mitte üksnes õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava

haldusakti või toiminguga. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus

puudutab tema huvisid. Puutumus ei tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või

kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne.

Halduskohtul tuleb kaebuse esitaja sellist puutumust vaidlustatud tegevusega

kontrollida iga kaebuse puhul eraldi. Olulise ja reaalse puutumuse nõue välistab ka

keskkonnaasjades kaebuse esitamise avalikes huvides (s.o nn populaarkaebused), välja

arvatud juhul, kui seadus sellise õiguse otse ette näeb“.

5. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et

haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Seega on

halduskohtusse pöördumise esmaseks eelduseks isiku subjektiivsete õiguste

rikkumine. Sama lõike teise lause kohaselt võib kaebuse avalik-õigusliku suhte

olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse

kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. HKMS § 7 lg 1

teine lause ei anna õigust pöörduda halduskohtusse, kui isikul puudub selleks

põhjendatud huvi. Seega lähtub Eesti haldusprotsessiõigus üldjuhul subjektiivse

õiguskaitse põhimõttest ning kaebeõigus on üksnes neil isikutel, kelle õigusi

vaidlustatav haldusakt otseselt puudutab ning, kui vaidlustatud haldusakt kaebuse

esitaja subjektiivseid õigusi tegelikult ei riku või kui kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt

olla kaebuses märgitud põhjendatud huvi, puudub isikul kaebeõigus.

6. Kaebusest nähtub, et kaebajale kuuluv omand piirneb planeeringualaga, seega ei saa

välistada, et tema huvidele võib tulevane planeering mõju avaldada.

7. Kaebaja ei väida, et ta oleks juba nõudnud vastustaja ees KSH läbiviimist, seega saab

eeldada, et linnavalitsus sellist taotlust kaebajalt ei ole saanud, mistõttu kaebaja õigusi

ei saaks rikkuda asjaolu, et tema ettepanekuga ei ole arvestatud. Kaebusest võib aru

saada, et planeeringu vastuvõtmise dokument lõpliku haldusaktina rikuks KeHJS § 2

lg 2 p 1 eesmärki, st et ei arvestataks kohustuslikus korras arvestamisele kuuluvaid

keskkonnakaalutlusi ja enam ei saaks linnavalitsus seda küsimust KeHJS § 35 lg 1

kohaselt hilisemal planeerimismenetluses õiguspäraselt muuta. Kaebaja leiab, et

üksnes KSH teostamisega saab välja selgitada olulised keskkonnamõjud, kaitsta end

tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi

kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi. Kuna konkreetsel juhul rajatakse

üldplaneeringu muutmise teel kaebaja naabrusesse uus suur elamurajoon, millega

vaieldamatult kaasneb olulisel määral pinnase või õhu saastatust, jäätmete teket, müra

ning vibratsiooni, siis peab muuhulgas isiku õigusest puhtale keskkonnale tulenema

isiku kaebeõigus ning isiku põhjendatud huvi kaebuse esitamise suhtes. Kohus jääb

seniesitatud selgituste juurde ja leiab, et kaebajal on põhjendatud huvi kaitsta õigusi

planeeringumenetluses, kuid iseenesest KSH algatamata jätmine käesoleval etapil ei

saa rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema võimalusi esitada seisukohti

keskkonnaküsimustes ning planeeringu õiguspärasuses. DP algatamise kavatsus

ruumilisi muutusi ega ka muid kahjulikke mõjutusi vahetult ei põhjusta.

Keskkonnamõjude strateegilise hindamise ja selle kohustuslikkuse osas märgib kohus

järgmist. Kavandatav DP on Tallinna linna üldplaneeringut muutev, kuid iseenesest ei

tähenda see, et tuleks läbi viia kohustuslikus korras KSH. Nimelt KeHJS § 33 lg 1 p 2

nõuab KSH kohustuslikku läbiviimist, kui kehtestatakse dokument, milleks on

üldplaneering. Käesolevalt ei kehtestata üldplaneeringut ja Tallinna linna

üldplaneeringut muutev detailplaneering ei ole samastatav olukorraga, mil koostatakse

üldplaneeringu dokument. Planeerimisseaduses eristatakse üksteisest üldplaneeringu

kehtestamise otsust üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamise otsusest,

need ei ole sarnased olukorrad. Seejuures Tallinna linna üldplaneeringu muutmine

linna üldises ruumilises arengus on vähese ulatusega, st ta saab puudutada vaid ühte

või mitut konkreetset kinnisasja ja menetluslikult keeruka ning pikaajalise,

menetlusosaliste jaoks kuluka KSH menetluse läbiviimist ei saa pidada kohustuslikuks

keskkonnamõju strateegilise hindamise eesmärki silmas pidades. KSH algatamine

peab olema eesmärgipärane ega tohi tekitada põhjendamatuid kulutusi nii

materiaalsete väärtuste kui ka ajaressurssi silmas pidades ja peab olema

proportsionaalne menetlusosaliste suhtes. KSH eesmärke aitab selgitada ka seotult

ettevaatusprintsiibiga Riigikohtu HK lahend nr 3-3-1-15-08, milles märgitakse, et

„Käesoleval juhul ei ole kohtu otsustus põhjendatav ka ettevaatusprintsiibi

rakendamise kaudu, sest konkreetsetes oludes ei ole täidetud selle printsiibi

rakendamise eeldused. Tegemist ei ole olukorraga, kus võimaliku kahju tõenäosus ja

kahju iseloom oleksid sedavõrd ebaselged ja teaduslikult ettenägematud või

rakendusuuringutega määratlematud, et see tooks kaasa ettevaatusprintsiibile

omaseid muudatusi tõendamiskoormises ja tõendamisesemes“. Käesolevalt kohus

leiab, et detailplaneeringu mõjud on reeglina hinnatavad muude vahenditega, et teha

kindlaks, kas kavandatud DP toob kaasa mh kahjulikke mõjutusi. Linnavalitsusel on

võimalik kavandatut prognoosida muude vahenditega ja kui ta jõuab äratundmisele, et

siiski tuleks läbi viia KSH menetlus, siis on see veel võimalik. Käesolevast kaebusest

ei nähtu asjaolusid, mis juba kinnitaksid, et ohtu keskkonnale ja planeeringukavatsusi

ei saaks kontrollida linnavalitsuse plaanitud viisil või hilisemalt KSH korraldamisega

ja kohtule nähtubki, et planeeringu eesmärkides on kinnitatud täiendavate uuringute

vajadust. Seega ei ole linnavalitsus välistanud uuringute tegemise vajadust, milleks

võib osutuda ka KSH. Riigikohtu 18.06.2010 määrusest nr 3-3-1-101-09 lähtudes

nähtub, et tegemist ei ole sedavõrd erinevate olukordadega, et selle juhiseid mitte

arvestada. Käesolev kaebus on samuti esitatud planeeringumenetluses ja samasuguste

nõuetega ning Riigikohus hindas, kas ja millal avalduvad toimingu mõjud nii, et tehtav

otsus ei saa olla õiguspärane. Käesolevast kaebusest nähtubki, et KeHJS § 6 lg 2

tulenevalt pidi linnavalitsus andma plaanitavale eelhinnangu ja ta seda ka tegi ning

põhjendas oma seisukoha, miks KSH-d ei algatatud. Kuigi kaebuses leitakse, et antud

juhul on seadusest tulenevalt KSH vajalik, nähtub kohtule, et see niimoodi ei ole.

8. Riigikohtu lahendis märgitu kohaselt vaidlustas kaebuse esitaja keskkonnamõju

hindamata jätmise samuti planeerimismenetluse käigus. Kolleegium rõhutas, et

keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on kohustuslik üksnes seaduses

sätestatud juhtudel. PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse planeeringute elluviimisega

kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses (KeHJS) sätestatud juhtudel ja korras. Riigikohtu

viidatud lahendis vaadeldi juhtumit, mil sooviti ehitada linnaoludes torutehast. Kohus

märkis : KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole käesolevas kohtuasjas käsitletava projekti

realiseerimisel keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik. Kolleegium ei

nõustunud kaebaja seisukohaga, et keskkonnamõju hindamine on käimasolevas

planeerimismenetluses vajalik. Kuigi KeHJS § 33 lg 1 p 3 järgi korraldatakse

keskkonnamõju strateegilist hindamist planeerimisdokumendi koostamise käigus enne

selle dokumendi kehtestamist, kui see dokument on detailplaneering, mille alusel

kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevust või kavandatav tegevus on

eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga, on keskkonnamõju hindamine muudel juhtudel

võimalik ka järgnevates menetlustes. Riigikohus pidas asjakohaseks märkida, et ka

kehtiva õiguse kohaselt (vt KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12, ehitusseaduse § 24 lg 1,

§ 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju

hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii planeerimismenetluses, ehitusloa

taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses. Kuigi PlanS § 1 lg 5 kohaselt

ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus

planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua osundatud säte keskkonnamõju

hindamist vältimatult planeerimismenetluses. Arvestades vaidluse asjaolusid asus

riigikohus seisukohale, et detailplaneeringu koostamise käigus keskkonnamõju

hindamine ei ole kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest loobumine ei vii

iseenesest õigusvastase otsustuseni. Eelnevast nähtuvalt puudus selles asjas õiguslik

alus nõuda planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist.

Kolleegium leidis, et eeltoodud asjaoludel ei ole kaebuse esitajal ilmselgelt

halduskohtusse pöördumise õigust ning halduskohus tagastas õigesti kaebuse HKMS §

11 lg 31 p 5 alusel.

9. Käesolevalt halduskohus jääb seisukohale, et kohus ei saa asuda lahendama kaebust,

mis kuulub kaebeõiguse puudumise tõttu tagastamisele, selliselt pikendataks

põhjendamatult menetlust ja koormaks asjatult õigusemõistmist ja menetlusosalisi.

Kaebuse esitaja on ekslikult leidnud, et tehtav planeeringuotsus ei saa lõpptulemusel

olla õiguspärane. Kohtule nähtub, et KeHJS § 5 nimetab, et keskkonnamõju on

oluline, kui see võib eeldatavalt ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada

keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu,

kultuuripärandi või vara. Sama seaduse kohaselt on oluline keskkonnamõjuga

tegevused nimetatud § -is 6 lg 1, mille hulka kavandatav tegevus ei kuulu, seega ei

ole sellest sättest tulenevalt ehk seadusest tulenevalt KSH läbiviimine kohustuslik ja

KSH algatamata jätmine ei saa sellel põhjusel viia õigusvastase tulemuseni. Kaebaja

viidatud õigusnormidest tuleneb, et linnavalitsusel on kaalumisõigus, seega ei ole

tegemist eelmärgitud juhtumiga, st mil oleks juba seadusest tulenevalt KSH

kohustuslikkuse nõuet eiratud ja et tulemusena antakse välja õigusvastane haldusakt.

Kohus ei nõustu kaebajaga, et kui koheselt ei arvestataks kohustuslikus korras

arvestamisele kuuluvaid keskkonnakaalutlusi, siis enam ei saaks linnavalitsus seda

küsimust hilisemas planeerimismenetluses õiguspäraselt muuta. Linnavalitsus saab

oma seisukohti muuta, niisugust takistust seadus ei sea. Kaebaja viitab KeHJS § 35

(Keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine ja algatamata jätmine) lg 1, mis

sätestab, et strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja algatab

keskkonnamõju strateegilise hindamise üheaegselt strateegilise planeerimisdokumendi

koostamise algatamisega. Viidatud sättest ei tulene aga keeldu algatada KSH

hilisemalt, st ei esine takistust, et hiljem ei saaks linnavalitsus tagasi pöörduda

küsimuse juurde, kas KSH on vajalik ja kas see algatada või mitte. KSH § 35 rõhutab

asjaolusid, millal KSH algatamist tuleb põhjendada ja millal saab selle algatada nt

ilma põhjenduseta ( lg 2). KeHJS § 6 lõikes 1 nimetatud juhtumiga käesolev

kavandatav planeering võrreldav ei ole. KeHJS § 6 lg 2 näeb ette keskkonnamõju

hindamise kaalumise vajaduse juhtumid, st et tegemist ei ole juhtudega, mille märgib

ära § 6 lg 1.Seega on tegemist mitte seadusest tuleneva kohustusliku KSH läbiviimise

juhtumiga. Planeeringuga kaasnevaid mõjutusi saab hinnata konkreetse DP puhul nii

selle algatamisel kui ka planeerimismenetluse käigus tehtud uuringutega. Korralduse

nr 126-k andmetel kavandatakse ehitamist maa-alale, mis juba on olnud aktiivses

kasutuses ja seotud üritusega suurtele rahvamassidele (näituse korraldamine).

Vastavalt nähtubki, et Eesti Näituste AS esitas avalduse näitusepaviljonide asemele

ehitada valdavalt kuni 4 korruseliste elamute või äriruumidega elamute ja üksikute

kuni 6-.korruseliste äriruumidega elamute ehitamiseks. Planeeritava maa-ala suuruseks

on 9, 20 ha ja teostatakse ümberkruntimine, tehakse ettepanek muuta Tallinna

üldplaneeringut maakasutuse juhtotstarbe osas Pirita tee 28 kinnistu piires kesklinna

segahoonestusalaks. Kuigi kaebajale ei meeldi otsustus rajada sinna kompleks, mida

sinna kavandatakse ja ta näeb mitmesuguseid probleeme seotult kompleksi rajamisega,

ei ole kohtul võimalik astuda omavalitsuse asemele ja keelata kompleksi rajamist ka

siis, kui see toob kaasa senises kaebaja elukeskkonnas muutusi. Loodusvarude

taastumisvõime ja looduskeskkonna vastupanuvõime hindamisel arvestatakse juba

inimtegevuse poolt mõjutatud tiheasustusalas paikneva keskkonnaga, mille kohta on

olemasolevaid andmeid keskkonnaseisundi osas, sj ei ehitata neid infrastruktuure, mis

võiks kuuluda KeHJS § 6 lg 1 märgitu alla. Korraldusest nr 126.-k nähtubki,

missugused probleemid tuleb lahendada nt seotult liikluse korraldamisega. KSH on

üks neist võimalustest, kuidas teha kindlaks planeeringu elluviimiseks olulised

asjaolud,

kuid

KSH

algatamist

ei

saa

mitte

alati

nõuda

seotult

nn

ettevaatusprintsiibiga. Kaebusest ei nähtu, et objektipõhiselt oleks planeeringualas

rajatavatest objektidest mõni selline, mis vajaks seaduse kohaselt kohest KSH

algatamist; tegemist on linnaruumis tavapäraste ehitistega, mille avarii korral ei saa

levida kiirgust vms selliseid mõjutusi; kaasnevad mõjud oleksid ohuolukordadel

eeldatult samasugused, mis kaasneks ka kaebaja omandiga avariilistest olukordadest

kaasnevate ohtudega. Missugust kompleksi arendustegevuses välja ehitada, on

omavalitsuse otsustuspädevuses ja otstarbekuse küsimused jäävad linnavalitsuse

kompetentsi, planeeringuga kavandatu võib suuresti muutuda, kuivõrd dialoog

avalikkusega alles algab. Kaebaja nimetatud põhjustel ei ole võimalik linnavalitsusel

saavutada olukorda, mil ta tehes nt õigusvastase lõppotsuse, ei peaks oma vigu hiljem

parandama ja et kaebaja ei saaks planeeringulahendust vaidlustada. Kuigi kaebustest

võib aru saada, et kaebaja käsitluses ehitatakse uut suurt elamurajooni ja sellel on

kaebaja jaoks iseseisev tähendus, nähtub kohtule, et tegemist ei ole siiski ka seni

asustamata või uurimata alaga, ehitatakse olemasolevate hoonete keskele ning selles

mõttes ei ehitata infrastruktuurita alale, mis üldplaneeringu mõttes tekitaks uue

iseseisva elamurajooni; see kompleks seotakse olemasolevaga. Kuna tegemist on

KeHJS nimetatud arendustegevusega, mille vajalikkuse üle linna avalike ja erahuvide

kontekstis saab otsustada linnavalitsus, see on tema pädevuse piires ja kas

omavalitsus saab planeeringu kehtestada, seda käesolevalt kohus ette ära otsustada ei

saaks.

Õiguslikud

võimalused

kaitsta

oma

õigusi

ja

huvisid

näeb

ette

planeerimismenetlus ka siis, kui KSH ei ole algatatud, sj hinnatakse ka

keskkonnamõjutusi. Kuivõrd keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on

kohustuslik üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse

planeeringute elluviimisega kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist KeHJS

alusel, siis KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole linnavalitsuse algatatud DP realiseerimisel

keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik kaebaja viidatud õiguslikel alustel

ja nimetatud põhjustel. KeHJS § 6 lg 2 kohaselt kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus

keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta on võimalik. Kui kohtul tuleb möönda

kaalutlusotsuse võimalikkust, siis ei ole tegemist KeHJS § 6 lg 1 juhtumiga.

10. Kaebaja ei saavutaks haldusmenetluses ka ühtegi soovitud eelist, kui korraldada KSH

koheselt. Kaebusega ei saaks keelata eraisikul oma maale planeeringu algatamist ja

omavalitsuse kaalutlusi, mis sinna on otstarbekas rajada. Õigusvastase otsuse tegemise

tõenäosus lähtudes asjaolust, et seadus juba kohustab KSH läbiviimise, ei ole kohtu

eeltoodud asjaoludel võimalik. Õigusvastaseks võib osutuda otsus nii juhul, kui KSH

algatatakse või kui see jääb algatamata. Lõpptulemus on kaevatav ning seda õigust ei

saa kaebajalt ära võtta asjaolu, et hetkel KSH-d ei soovita läbi viia. Riigikohus on ka

selgitanud, et kehtiva õiguse kohaselt (vt KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12,

ehitusseaduse § 24 lg 1, § 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib tegevusluba eeldavate

projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii

planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses.

Kuigi PlanS § 1 lg 5 kohaselt ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju

strateegilise hindamise menetlus planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua

osundatud säte keskkonnamõju hindamist vältimatult planeerimismenetluses. Seega ei

ole välistatud, et KSH teostatakse hoopiski muus etapis, st kui omavalitsusorgan teeb

sellise kaalutlusotsuse ja jõuab äratundmisele, et muud vahendid ja viisid ei võimalda

keskkonnamõjutusi kindlaks määrata.

11. Kohus leiab, et detailplaneeringu algatamisel keskkonnamõju strateegiline hindamine

koheselt ei ole antud juhul seadusest tulenevalt kohustuslik ning sellest antud etapil

loobumine ei vii iseenesest õigusvastase otsustuseni, siis puudub õiguslik alus nõuda

koheselt planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist ja

kaebajal puudub põhjendatud huvi toimingu vaidlustamiseks. Esialgses kaebuses on

veel märgitud, et muudetakse Tallinna üldplaneeringut oluliselt ja ulatuslikult. Kohus

on juba märkinud, et niisuguseid tunnuseid antud juhul ei esine, kuivõrd

üldplaneeringus senise maa-ala osas juhtfunktsiooni muutus on planeerimisseaduse

kohaselt võimalik. Mitte igasuguse kompleksi ehitamine ei ole samastatav

üldplaneeringu olulise või ulatusliku muutmisena ja kui üldse puuduks võimalus

üldplaneeringut muuta ilma koheselt KSH menetlust läbi viimata, oleks moonutatud

KSH eesmärgid. KSH eesmärgipärasust kohus juba selgitas. KeHJS § 31 nimetab

strateegilise planeerimisdokumendina ära p 1 all üleriigilise, maakonna-, üld-või

detailplaneeringu planeerimisseaduse tähenduses. KeHJS § 33 nimetab, mil on

keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik ja lg 1 lubab hindamist korraldada

strateegilise planeerimisdokumendi koostamise käigus, kui see dokument on vastavalt

lg 1 p 2 üleriigiline, maakonna- või üldplaneering. Kaebaja viitas veel KeHJS § 33 lg

1 p 2 ja 3 ja seaduse § 6 lg 1 ja lg 2-4, kuid antud juhul üldplaneeringut ei koostata.

KeHJS § 33 lg 2 ja lg 3 rõhutavad otsustusvõimaluse olemasolu ehk nagu kohus

eelnevalt märkis, on tegemist kaalutlusotsusega, mida kohus oma otsusega asendada

ei saaks ja iseenesest ei ole välistatud, et KSH läbiviimine lõpuks ka otsustatakse kas

kaebaja nimetatud põhjustel või hoopiski muudel asjaoludel. Kuigi kaebaja ei nimeta

Vabariigi Valitsuse määrust nr 224, mille § 13 p 2 nimetab ära näidisloendis

elamurajooni rajamist, nähtub kohtule, et ka siinkohal on omavalitsusel

kaalutlusõigus. Keskkonnamõju hindamise vajalikkus võib selguda erinevatel

planeeringuetappidel ja see ei välista kaebaja võimalusi esitada kõik oma seisukohad

planeeringumenetluses, sj vaidlustada lõpptulemust nii subjektiivsete õiguste

rikkumise kaebusena kui ka nn populaarkaebusena. Kohtule teadaolevalt eskiisi

arutelu peaks juba toimuma, seega võidakse muuta nii lähteseisukohti kui kavandatu

planeeringuala, otsustada kooskõlastuste ring ja KSH koostamine, kui on sellised

ettepanekud

või

kui

omavalitsus

kaalub

asjaolusid

uuesti.

Riigikohtu

halduskolleegium selgitas 19. aprilli 2007. a otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-12-07, et

kehtestatud üldplaneering ei tekita isikutele abstraktselt kaitstavat usaldust, et kord

kindlaks määratud tingimused säiliksid muutumatuna. Isikul tuleb leppida

võimalusega, et teda ümbritsev elukeskkond võib muutuda (p 13). Elukeskkonna

muutmine planeerimismenetluse tulemusena peab toimuma õiguspäraselt (vt

Riigikohtu halduskolleegiumi 24. mai 2010. a otsus nr 3-3-1-29-10, p 20). Antud juhul

õiguspärase tulemuseni on võimalik jõuda, seda ei välista kohene KSH korraldamata

jätmine. Käesolevaks ajaks on Tallinna Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-09-2530

17.03.11 käsitlenud Tallinnas Veerenni tn 36 kinnistu ja lähiala DP küsimust, kus

samuti avaldati kaebaja poolt arvamust, et ehitatakse uus elurajoon ja kuivõrd DP-ga

muudetakse linna üldplaneeringut, siis oleks tulnud korraldada KSH. Ringkonnakohus

märgib järgmist: Halduskohus leidis õigesti, et keskkonnamõjude strateegiline

hindamine ei olnud planeeringu kehtestamise kohustuslikuks eelduseks. KeHJS § 33 lg

1 p 2 nõuab seda üldplaneeringu kehtestamisel, ent planeerimisseaduses eristatakse

üksteisest

üldplaneeringu

kehtestamise

otsust

üldplaneeringut

muutva

detailplaneeringu kehtestamise otsusest ning seetõttu ei ole ringkonnakohtu arvates

võimalik neid juhtumeid võrdsustada. Üldplaneeringu muutmine võib olla vähese

ulatusega ning puudutada vaid ühte kinnisasja, mistõttu menetluslikult keeruka,

pikaajalise ja menetlusosaliste jaoks kuluka menetluse läbiviimist ei saa pidada

kohustuslikuks ka keskkonnamõju strateegilise hindamise eesmärki silmas pidades.

KeHJS § 6 lõikes 1 nimetatud juhtumiga vaidlusaluse planeeringu kehtestamine

võrreldav ei ole. KeHJS § 6 lg 2 näeb ette keskkonnamõju hindamise kaalumise

vajaduse, kui kavandatakse puhkeala rajamist (p 19) või infrastruktuuri ehitamist (p

10). Käesoleval juhul on planeeringu seletuskirjas (p 3.1) hindamise mittevajalikkust

põhjendatud. Planeeringuga kaasnevaid mõjutusi on hinnatud nii seletuskirjas kui ka

planeerimismenetluse käigus tehtud uuringutes.

12. Lähtudes kehtivatest õigusnormidest ja kohtupraktikast leiab kohus, et kaebuse esitajal

ei ole ilmselgelt halduskohtusse pöördumise õigust, mistõttu kohus tagastab kaebuse

HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel.

13. HKMS § 84 lg 4 p 2 sätestab, et tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab

kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub seetõttu, et kaebuse esitajal

ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust. Kuivõrd käesoleval juhul

tagastab kohus kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu § 11 lg 31 p 5 alusel, siis tasutud

riigilõiv ei kuulu tagastamisele.

14. Kuna kaebus kuulub tagastamisele, siis tuleb jätta kaebaja taotlus käesoleva

haldusasja nr 3-11-608 liitmiseks haldusasjadega nr 3-11-560 ja nr 3-11-607

rahuldamata.

Karin Kalmiste

kohtunik