3-10-755/21 · Tartu Halduskohus Jõhvi kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Jõhvi kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-10-755 Otsuse kuupäev 18.02.2011.a. Kohtunik Ülle Polluks Kohtuasi

O B, J M ja K R esindaja S R kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks

Menetlusvorm Kohtuistung 27.08.2010 Resolutsioon Tühistada Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15 Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates 18.02.2011.a. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. ASJAOLUD, MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD JA TAOTLUSED Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 istungil otsustati otsusega nr 15 „korraldada ümber Rakvere Vene Gümnaasium kooli liitmise teel Rakvere Gümnaasiumiga, lõpetades Rakvere Vene Gümnaasiumi tegevus riigija kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris registreeritud asutusena 31.augustiks 2011.aastal“. Aluseks on võetud Põhikoolija gümnaasiumiseadus (edaspidi PGS) § 49 lg 2,3 ja lg 4 p 2 ning Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (edaspidi KOKS) § 22 lg 2 (tlk.8 jj). 20.04.2010 kohtumäärusega liideti K R esindaja S R kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks (haldusasi 3-10-736), O B kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks ( haldusasi nr. 3-10-755) ja J M kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks ( haldusasi 3-10-735), jättes haldusasja numbriks 3-10-755. Kaebajad leiavad halduskaebuses, et Rakvere Vene Gümnaasium (edaspidi RVG) tegevuse lõpetamine ei too kaasa kaebuse esitajate õiguste rikkumist, küll aga rikub nende põhiõigusi RVG tegevuse põhjendamatu ja õigusvastane lõpetamine. Kaebajad leiavad ka, et vastustaja ei informeerinud gümnaasiumide lapsevanemaid ega hoolekogusid koolivõrgu ümberkorraldamisest, jättes kolmandad isikud neid puudutava otsuse tegemise menetlusse kaasamata. Seega pole avaliku võimu tegevus läbipaistev. Vaidlusalusest otsusest ei nähtu Rakvere linna koolivõrgu ümberkorraldamise ettevalmistamiseks läbiviidud analüüsid ega uuringud. Samuti ei nähtu, et puudutatud isikutele on tutvustatud ümberkorraldamise kava ja nad on saanud esitada arvamusi, vastuväiteid, st. et neid on ärakuulatud. Otsuses puudub viide dokumentidele ning seega on otsus motiveerimata ja õigusvastane, rikutud on HMS § 37 ja § 40 lg 1. Kaebajad teevad viite ka lapse õiguse konventsiooni § 12-le ja EV PS § 37-le.

2 27.08.2010 toimunud kohtuistungil soovisid kaebajad kompromissi sõlmimist vastustajaga. Kaebajad esitasid Rakvere Linnavolikogule ettepaneku, et nad loobuvad otsuse tühistamise nõudest, kui vastustaja täiendab otsust nii, et viib selle vastavusse HMS-i ja PGS-i nõuetega, viib läbi vajaliku haldusmenetluse, järgides sellega demokraatliku ühiskonna põhimõtteid. Hetkel on vaidlustatud otsus motiveerimata. Otsuse õiguslikeks alusteks on toodud PGS § 49 lg 2,3 ja 4 p 2 ja KOKS § 22 lg 2. PGS § 49 lg 3 koosneb neljast punktist, otsuse kirjeldavas osas (preambulas) on üldsõnaliselt juttu vaid kahest alusest - koolitusnõudluse vähendamisest ja finantseerimisvõimaluste vähendamisest. Ümberkorraldamised haridussüsteemis (PGS § 49 lg 3 p 3) ja ,,muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud" (PGS § 49 lg 3 p 4) on otsuses üldse kajastamata. Kaasatud isik HTM on vastuses kohtule märkinud, et omavalitsusüksus on jätnud nimetamata § 49 lg 3 sätestatud täpse aluse. Kaebajad paluvad täpsustada otsuse õiguslikku ja faktilist alust vastavalt HMS-i § 56 lg-le 1 (koolitusnõudluse prognoos jne, vt võiks Tartu Linnavolikogu 19.10.2006.a. otsust nr 139). Kaebajad leiavad, et otsuse motiveerimine aitaks kõrvaldada tekkinud pingeid.

Vastustaja Rakvere Linnavolikogu leiab kirjalikes vastuväidetes kaebusele ja vastuses kompromissettepanekule, et tegemist ei ole munitsipaalkooli RVG tegevuse lõpetamisega PGS-i § 49¹ lg 1 mõttes, vaid RVG ühinemisega PGS-i § 49 lg 4 p 2 kohaselt Rakvere Gümnaasiumiga (edaspidi RG). PGS-i § 49 lg 3 sätestab juhud, millal võib toimuda kooli ümberkorraldamine. Muuhulgas näeb p 1 ette juhu, kui koolitusnõudlus on vähenenud ja p 2 võimaluse, et finantseerimisvõimalused on vähenenud. Sellele on Rakvere linnavolikogu ka oma otsuse nr 15 motiveerivas osas viidanud. Rakvere linnas on vähenenud koolitusnõudlus põhija üldkeskhariduse saamiseks RVG-s. Õpilaste arvu muutumine viimase kolme aasta jooksul: Õppeaasta 2007/08 2008/09 2009/ 10 Põhikool 112 99 95 Gümnaasium 59 54 38 PGS järgi on kooli teeninduspiikonnaks Rakvere linn, linna siseselt erinevateks koolituspiirkondadeks jagatud ei ole. RVG põhikooli astmed moodustavad koolipiirkonna järgsed lapsed õpilaskonnast 2009/2010 õppeaastal 57% ja gümnaasiumiastmes 42%.See näitaja on aasta aastalt vähenenud. Vastavalt PGS-i § 18 on RVG vabadele kohtadele vastu võetud teiste omavalitsuste lapsi, et mingilgi määral tagada iseseisva kooli pidamise otstarbekust finantsseisukohast. See on eelkõige vajalik olnud kooli õppetegevuse kindlustamiseks kvalifikatsioonile vastava õpetajate kaadriga, täiendavate finantsvahendite võimaluseks pedagoogide töö tasustamisel, kuid mitte piisav kooli majanduselu korraldamisel. PGS-i § 44¹ alusel ei osale teised omavalitsused kooli kulude katmises täies ulatuses, osaletakse tegevuskulude katmises, mis on seaduses kirjeldatud. Ka ei võimalda tänane seadusandlus muuta õpilaskohtade maksumust eelarveaasta jooksul eraldatavate täiendavate tegevuskulude osas. See on kaasa toonud olukorra, kus Rakvere linn läbi oma eelarve finantseerib täiendavalt ka teiste omavalitsuste laste õppetegevust. Olukorda on leevendanud RG kahe esimese kooliastme klasside paiknemine ja tegevus RVG ruumides. Õpilaste ja klassikomplektide vähesuse tõttu (ainekabinettide kasutamise intensiivsus ja seda eelkõige III kooliastme õppeainete puhul) ei ole saadud piisavalt vahendeid riiklikest eraldistest ainekabinettide sisustamiseks vajalike õppevahenditega. Samuti ei ole olnud võimalik eraldada piisaval hulgal täiendavaid rahalisi vahendeid linna eelarvest ainekabinettide (eelkõige arvutiõpetus, füüsika, keemia jne) sisustamiseks RVG-s. Selles valdkonnas ei vasta tänased õpitingimused ootustele. Rakvere linn ja kool on seadnud eesmärgiks pöörata enam tähelepanu õppetöö sisule põhikooli astmes tagades seda vajalike tugistruktuuridega. Seni on püütud hoida tasakaalus ametikoha suuruseid ja töömahtu. RVG on õpilaste vähesuse tõttu kaotanud ära päevase õppe gümnaasiumi astmes. Päevase õppe tagamiseks on vajalik ca 26 lapse olemasolu igas klassikomplektis. Alternatiivse lahendusena, tagamaks PGS-i § 17 lg 2 realiseerimist, on tänaseni pakutud täiendavat võimalust

3 üldkeskhariduse omandamiseks RVG kaugõppe klassides. Rakendatud on seal ka täiendavaid tunde e suurendatud kaugõppe tunnimahtu kaks korda. Päevase õppevormi rakendamine ilma lisavahenditeta ei ole võimalik. Tänases kaugõppe rakendamise tingimustes on täiendavalt puudu pool vajalikest rahalistest vahenditest õppetegevuse korraldamiseks. Rakvere linna koolivõrk vajab korrastamist ja optimeerimist lähtuvalt koolipiirkonnas olevatest vajadustest. RVG on põhjendamatult muutunud oma peamise tegevuse, õppetegevuse, kõrval hoone haldusorganisatsiooniks, osutades teenust RG vajaduste rahuldamiseks. Rakvere linna koolivõrgu tervikliku arengu tagamiseks on otstarbekas ühendada olemasolevaid jõude, optimeerida kulutusi, mis tagaks parema keskendumise õpitegevuse tulemuslikkusele. Olemasolevate koolide baasil on otstarbekas ühendada RVG ja RG, mille tulemusel RVG lõpetab tegevuse Riigija kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris registreeritud kohaliku omavalitsuse hallatava asutusena. Kahel koolil on tänaseks olemas koos toimimise kogemus läbi RVG hoone, kus RG on 1.-6. klassini 12 klassikomplekti ca 270 õpilasega. RVG klassikomplektid viiakse juriidiliselt üle RG koosseisu jätkates PGS-i järgset õppetegevust. Rakvere linnal on õpilaste arvust lähtuvalt oluline tagada emakeelse põhihariduse omandamise võimalus vastavalt õppekavale ja seadusandluses esitatud tingimustele Rakvere linnas ning seda toetada tugistruktuuride, majandus-ja juhtimistegevuse optimeerimise kaudu. Eesmärgiks on tagada RVG-st tulevate õpilaste parem ettevalmistus ning õpitegevuse tulemuslikkus. Kaebajad leiavad, et vastustaja ei informeerinud gümnaasiumide lapsevanemaid ega hoolekogusid koolivõrgu ümberkorraldamisest, jättes kolmandad isikud neid puudutava otsuse tegemise menetlusse kaasamata. Tegemist ei ole aga kolmandate isikutega Haldusmenetluse seaduse § 11 lg 1 p 3 tähenduses, kellel võivad tekkida haldusakti tulemusena kohustused või kelle õigused võivad saada kahjustada. Kaebajate väide, et RVG ümberkorraldamine liitmise teel RG-ga lõpetades RVG tegevuse asutusena, rikub nende seaduslikke õigusi, on põhjendamatu. RVG ja RG õpilaste ning nende vanemate ega pedagoogide jaoks ei toimu mingeid nende õigusi rikkuvaid muudatusi. Venekeelse hariduse andmist jätkatakse samas hoones, samade klassikomplektidega, samade pedagoogidega ja samade õppekavade järgi. Ka on samas koolihoones juba kümme aastat olnud RG klassikomplektid. Ei toimu mingit kaebuses väidetavat laste sunniviisilist üleviimist teise gümnaasiumisse. RVG liitmisel RG-ga muutub ainult RVG nimi ja juhtimisstruktuur, mis kuidagi ei kahjusta õpilaste ega nende vanemate õigusi ega huve. RVG ja RG juhtkond on menetlusse kaasatud algusest saadik ja saanud rakendada kõiki haldusmenetluses ette nähtud õigusi. Asjakohane ei ole ka kaebajate viide nagu oleks tegemist võimaliku rangeima otsusega. Tegemist ei ole kooli likvideerimisega ega tehta ümberkorraldamist ka võimaliku lühima aja jooksul, milleks oleks võinud olla 01.09.2010.a nagu oli Rakvere linnavalitsuse 08.02.2010.a korralduses nr 100 esitatud ettepanek. RVG gümnaasiumi osas ei ole 10.-t klassi avatud juba käesoleval õppeaastal ja 11. ning 12. klassi õpilaste jaoks ei muutu isegi mitte kooli nimi lõputunnistusel. Sama kehtib ka praegu 9. klassi, kus õpib 14 last ja 8.klassi, kus õpib 23 last, õpilaste kohta. Käesoleval õppeaastal on 7. klassis 8 õpilast, 6. klassis 8 õpilast, 5.klassis 2 õpilast, 4. klassis 7 õpilast jne. Rakvere linnavolikogu kaalus koolide ümberkorraldamist pikalt ja põhjalikult. 17.02.2010.a. istungist võtsid osa kõik volikogu liikmed ja ka peaaegu kõik volikogu liikmed võtsid antud küsimuses sõna. Enne hääletama asumist tehti vaheaeg, et volikogu liikmed saaksid veelkord põhjalikult kaaluda oma otsustust. Korraldati nimeline hääletamine. Arutelust lähtudes, hääletamise tulemusena otsustati koolid ümber korraldada 31.08.2011, mis annab Rakvere linnavalitsusele piisavalt aega PGS-i § 49 lg 2 alusel RVG ja RG ümberkorraldamiseks. Rakvere linnavolikogu ei ole 17.02.2010.a. otsuse nr 15 vastu võtmisel rikkunud menetlusnorme ega hea halduse põhimõtteid, RVG-i ei likvideerita, seega ei ole ka õigusvastaselt piiratud kaebuse esitajate õigusi. Rakvere Linnavolikogu on ka arvamusel, et esitatud kaebajate ettepanekute alusel ei ole võimalik kompromissi sõlmida, kuna kompromissi saavutamise võimalused on esitatud tingimuslikena. Ettepanek muuta otsuse õiguslikku alust järgides Haridusja Teadusministeeriumi seisukohta on põhjendamatu. Rakvere linnavolikogu 17.02.2010.a otsuses nr 15 on selgesti märgitud

4 „Rakvere linnas on jätkuvalt vähenemas koolitusnõudlus põhija üldkeskhariduse saamiseks ning seda eriti Rakvere Vene Gümnaasiumis. Väikesest õpilaste arvust tulenevalt on oluliselt vähenenud rahastamisvõimalused” ning esitatud õiguslikud alused on õiged. Selgusetu on ettepanekute väide, et „otsuse õiguslikuks aluseks saab olla PGS-i § 49 lg 3 p 1 või p 2“. Otsuse preambulast tulenebki õigesti, et mõlemad, nii koolitusnõudluse vähenemine kui finantseerimisvõimaluste vähenemine koos on otsuse aluseks. Vale on väide, et otsusega likvideeritakse nii põhikooliaste kui gümnaasiumiaste. Tegemist ei ole kooli likvideerimisega vaid ümberkorraldamisega. Õpilaste vähesuse tõttu on gümnaasiumi astmes päevane õpe kadunud juba alates 2007.a sügisest ja põhikooli astmes toimub samuti õpilaste vähenemine. 10. septembri seisuga (EHIS-e andmetel) on koolis olnud 2008.a 156 õpilast, 2009.a 131 õpilast, 2010.a 108 õpilast. 2011 aastaks jääb õpilaste arv eeldatavalt alla 100. Viide Tartu Linnavolikogu 19.10.2006.a otsusele nr 139, millega korraldati ümber Tartu Puškini Gümnaasium ja Tartu Slaavi Gümnaasium, ei ole asjakohane, sest tegemist oli teistsuguste asjaoludega. Seal muudeti hariduse andmise asukohta, muudeti klassikomplekte jne. 28.01.2011 edastas Rakvere Linnavolikogu kohtule Rakvere Linnavolikogu poolt 15.12.2010 vastu võetud määruse nr 26, millega kehtestati Rakvere Gümnaasiumi põhimäärus alates 01.01.2011.a. Sama määruse § 4 lg 1 sätestab, et kooli põhikoolis on eesti ja vene õppekeeltega klassid. Määruse § 3 sätestab, et põhikoolis on eesti ja vene õppekeeltega klassid alates 1.09.2011.a. Veel on välja töötamisel Rakvere Gümnaasiumi uus arengukava. PGS § 49¹ lg 1 sätestab kooli tegevuse lõpetamisel teiste hulgas kooli, vanemate ja õpilaste teavitamise vähemalt 6 kuud enne uue õppeaasta algust. Kuigi antud juhul ei ole tegemist kooli tegevuse lõpetamisega, siis nii Rakvere linnavolikogu kui Rakvere linnavalitsuse esindajad enne volikogu otsuse tegemist kohtusid korduvalt nii õpilaste kui ka õpetajate esindajatega. Informeeritud on nii lapsevanemad, õppenõukogud kui koolide hoolekogud. Rakvere linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15 oligi volikogu poolne kompromiss, kooli ümberkorraldamist ei tehtud võimaliku lühima aja jooksul, milleks oleks olnud 01.09.2010.a nagu oli Rakvere linnavalitsuse 8.02.2010.a korralduses nr 100 esitatud ettepanek, vaid tähtaeg lükati aasta võrra edasi 31.08.2011, et tagada rahulikum üleminek ning rohkem aega liitumisprotsessi ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks. Muu hulgas annab see võimaluse ühel kaebajatest, K R, lõpetada 2011.a Rakvere Vene Gümnaasium, nii et tema ettepanekud on põhjendamatud. Vastustaja rõhutab, et Rakveres ei ole lõpetatud vene põhikooliastme tegevust.

Kaasatud isik Haridusja Teadusministeerium vaidles kaebusele vastu. Põhiseaduse §-s 37 sätestatud õigus haridusele ei tähenda, et riigil või kohalikul omavalitsusel puudub õigus otsustada konkreetse kooli kui õppeasutuse likvideerimist või ümberkujundamist. Konkreetse kooli osas valikuõiguse tegemine ei ole põhiõigus, vaid isiku valikuvabadus ja seda olemasolevate haridusasutuste baasil. HTM möönab, et omavalitsusüksus on jätnud nimetamata § 49 lg 3 sätestatud täpse aluse.

KOHTU PÕHJENDUSED Haldusasja lahendamisel võtab halduskohus kõigepealt seisukoha RVG ümberkorraldamise otsuse motiveerituse suhtes (osa I) ning seejärel kaalutlusõiguse kasutamise osas (osa II). Kaebajad vaidlustavad Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 põhjusel, et see ei sisalda faktilist motivatsiooni ega ka viidet dokumendile, kust seda motivatsiooni leida. Vaidlus asjas käib selle üle, kas vastustaja Rakvere Linnavolikogu haldusakt, millega korraldatakse ümber RVG tegevus kooli liitmise teel RG-ga, lõpetades RVG tegevus Riigija kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris registreeritud asutusena 31.augustiks 2011.aastal, on motiveerimata või mitte. Vaidlust ei ole selles, et vastustaja Rakvere Linnavolikogu otsus nr 15 Rakvere Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise kohta on vastu võetud pädeva haldusorgani poolt. Vaidlust

5 ei ole ka selles, et PS §-s 37 sätestatud õigus haridusele ei tähenda, et riigil või kohalikul omavalitsusel puudub õigus otsustada konkreetse kooli, kui õppeasutuse likvideerimist või ümberkujundamist. Konkreetse kooli osas valikuõiguse tegemine ei ole põhiõigus, vaid isiku valikuvabadus ja seda olemasolevate haridusasutuste baasil. HMS § 54 sätestab haldusakti õiguspärasuse eeldusena selle, et haldusakt vastaks vorminõuetele. Üheks olulisemaks haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine. HMS-i § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS-i § 56 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Seega on haldusakti motiveerimine haldusakti õiguspärasuse oluline eeldus. Riigikohtu halduskolleegium on motiveerimise vajadust põhjendanud järgnevalt: "Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit kõiki pooltja vastuargumente läbi mõtlema." (14. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-03). Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. 14. oktoobri 2003.1. otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 on kolleegium selgitanud täpsemalt, kuidas tuleb rakendada HMS-i § 56 lg 1 teises lauses sätestatut, mille kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Selles otsuses leidis kolleegium, et ka juhul, kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Samuti leiti, et kui tehakse viide mõnele teisele dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest. Vaidlustatud Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuses nr 15 ei ole esitatud ei motiive ega viidet motiive sisaldavale dokumendile. Korrektne viide peab sisaldama informatsiooni selle kohta, kus ja kuidas saab motiividega tutvuda ning olema mahukamale materjalile viitamise puhul ka piisavalt täpne, et isik mõistaks, milline osa dokumentidest kujutab endast haldusakti motivatsiooni. Motiveerimise tähtsust ning selle vajalikkust haldusakti õiguspärasuse eeldusena on Riigikohtu halduskolleegium alati rõhutanud oma kohtuasjades. Seega tähendab HMS-i § 56 vastaselt haldusakti motiveerimata jätmine üldjuhul alati selle haldusakti õigusvastasust ning on haldusakti tühistamise aluseks. Rakvere Linnavolikogu on Rakvere Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise alusena märkinud 17. veebruaril 2010.a vastuvõetud otsuses nr 15 põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 49 lõiked 2, 3 ja 4 punkt 2 ning kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 2. Neist esimesena nimetatud õigusakti vastavad sätted on küll asjakohased, kuid omavalitsusüksus on jätnud nimetamata § 49 lõikes 3 sätestatud täpse aluse – st kas ümberkorraldamine toimus seetõttu, et linnas on koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud; finantseerimisvõimalused on suurenenud või vähenenud; ümberkorraldused haridussüsteemis või muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud. Hetkel jääb mulje, et vastava otsuse vastuvõtmise tingisid kõik need alused. Arusaamatu on aga viide kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõikele 2, kuna põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 49 lõige 2 juba sätestab, et munitsipaalkool korraldatakse ümber vallavõi linnavolikogu otsusel. Pigem oleks tulnud viidata Eesti Vabariigi haridusseaduse § 7 lõike 2 punktile 2 ( kohalikud omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulevad õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalasutusi ning registreerivad oma halduspiirkonnas asutatud haridusasutusi) ning kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1 punktile 34 ning § 35 lõikele 2 ( linna ametiasutuse ja selle tegevuse lõpetamise otsustamine on volikogu ainupädevuses). Vaidlustatud haldusaktist ei nähtu ning selles pole ka viidet, kas Rakvere Vene Gümnaasiumi

6 ümberkorraldamisega seonduvat on põhjendatud mõnes muus menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis või mitte. Üheks haldusõiguse, täpsemalt haldusmenetluse põhimõtteks on menetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2), mis kahtlemata seab piirid ka haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Kuid efektiivsuse põhimõte ei saa õigustada täielikku loobumist motiveerimisest, nagu see on toimunud käesoleval juhul. Põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 sätestab, et õpilasel on õigus valida oma huvidele ja võimetele vastav kool, valida õppeaineid koolis õpetatavate valikainete piires või õppida individuaalõppekava järgi haridusja teadusministri määrusega kehtestatud korras. Ka põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 annab õiguse valida olemasolevate koolide hulgast kooli, mis vastab õpilaste huvidele ja võimetele, kuid ei anna õpilasele õigust juba valitud koolis õppimise korral eeldada ega ka nõuda, et ta samas koolis saaks ka hariduse omandamise lõpetada. Seega Põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 ei välista kohaliku omavalitsuse õigust kooli tegevust lõpetada või ümber korraldada, tagades samas tasakaalustatud ja pluralismil põhineva õpetuse. Vaidlustatud haldusakt, Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15, ei riku EV PS § 37 lõikes 3 ja põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 31 lõikes 1 sätestatud vanemate õigust otsustada laste hariduse valiku osas või õpilase enda õigust valida tema huvidele ja võimetele vastavat kooli. Kaebajad ei ole kaebuses põhjendanud, tulenevalt kaebajate subjektiivsete õiguste rikkumisest, miks ja kuidas tulevane Rakvere Gümnaasium ei võimalda saada sama haridust kui Rakvere Vene Gümnaasiumis või ei ole õpilaste huvidele ja võimetele vastav kool võrreldes Rakvere Vene Gümnaasiumiga. Halduskohus peab vajalikuks märkida, et käesoleval ajal ei ole seadusandlikult piiratud või välistatud kohaliku omavalitsuse õigust kooli tegevust lõpetada või seda ümber korraldada, tagades samas tasakaalustatud ja pluralismil põhineva õpetuse. Kaevatavas haldusaktis pole esitatud motivatsiooni, ega põhimotiive, miks Rakvere Linnavolikogu otsustas Rakvere Vene Gümnaasiumi tegevuse ümber korraldada. Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Halduskohus leiab, et eeltoodud põhjustel on vaidlustatud Rakvere Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise otsus motiveerimatuse tõttu õigusvastane. II Kooli ümberkorraldamise otsustamine on PGS § 49 lg 3 alusel diskretsiooniõiguse alusel tehtav otsus. Halduse kaalutlusehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlusja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga. Kaalutlusotsus peab tagama alusnormi eesmärgi saavutamise. Alusnorm on aga linnavolikogu vaidlustatud otsuse tegemisel jäänud otsuses märkimata, ei piisa vaid viitest PGS § 49 lg 3 ja lg 4 lg 2. Rakvere Linnavolikogu pole vaidlustatud otsuses nr 15 teinud konkreetset viidet põhikoolija gümnaasiumiseaduse § 49 lõikes 3 sätestatud täpsele alusele – st kas ümberkorraldamine toimus seetõttu, et linnas on koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud; finantseerimisvõimalused on suurenenud või vähenenud; ümberkorraldused haridussüsteemis või muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud. Seega on otsuses märkimata PGS § 49 lg 3 täpne punkt, kas p 1 , mis näeb ette juhu, kui koolitusnõudlus on vähenenud ja p 2 võimaluse, et finantseerimisvõimalused on vähenenud ning vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole linnavolikogu konkreetset alusnormi eesmärki silmas pidanud. Vaidlust ei ole selles, et vaidlustatud haldusaktis pole viidatud Eesti Vabariigi haridusseaduse § 7 lõike 2 punktile 2 (kohalikud omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulevad õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalasutusi ning registreerivad oma halduspiirkonnas asutatud haridusasutusi) ning KOKS § 22 lõike 1 punktile 34 ning § 35 lõikele 2 (valla või linna ametiasutuse ja selle tegevuse lõpetamise otsustamine volikogu ainupädevuses).

7 HMS-i § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituste piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Vaidlustatud otsusest ei selgu, miks ja millisel konkreetsel põhjusel on vaja RVG tegevus ümber korraldada. Halduskohus märgib ka, et diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne. Vaidlustatud otsusest ei nähtu ning selles pole ka viidet, kas RVG ümberkorraldamisega seonduvat on põhjendatud mõnes muus menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis või mitte. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Antud juhul ei võimalda vaidlustatud otsus ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, kui otsustati ümber korraldada RVG tegevus alates 31.08.2011 ega sunni haldusorganit kõiki pooltja vastuargumente läbi mõtlema. Halduskohus leiab, et Linnavolikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi, kuidas on Rakvere linnas muutunud viimase kolme aasta jooksul õpilaste arv ja kuidas on vähenenud koolitusnõudlus põhija üldkeskhariduse saamiseks RVG-s. Vaidlustatud haldusaktis on need märkimata. Riigikohtu halduskolleegium on varasemalt asunud seisukohale, et haldusakti motivatsioon peab olema esitatud ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuses. Kui motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud põhimotiivid. Viide muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul mõista, milline osa dokumendist kujutab endast haldusakti põhjendust. Kirjeldatu alusel puuduvad Rakvere Linnavolikogu vaidlustatud otsuses nr 15 motiivid faktiliste asjaolude kohta, mis tingisid RVG tegevuse ümberkorraldamise. Samuti ei ole vaidlustatud otsuses nr 15 korrektset ja täpset viidet kooli ümberkorraldamise alusele ning seega on nimetatud volikogu otsus õigusvastane ja kuulub tühistamisele. Menetluskulu jätta menetlusosaliste endi kanda.

Ülle Polluks /digitaalselt allkirjastatud/ Kohtunik