3-10-3130/31 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht 4. veebruar 2011. a, Tallinn Haldusasja number 3-10-3130 Haldusasi M.M. kaebus Tallinna Transpordiameti juhataja 29.oktoobri 2010. a käskkirja nr 1.-1/10/236 tühistamiseks Menetlusosalised ja esindajad Kaebuse esitaja – M.M. (isikukood xxxxxxxxx, FIE registri- kood 11623916), esindaja advokaat Maano Saareväli; Vastustaja – Tallinna Transpordiamet, esindaja Tiit Eenmaa Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada M.M. kaebus. 2. Tühistada Tallinna Transpordiameti juhataja 29. oktoobri 2010. a käskkiri nr 1.- 1/10/236. 3. Mõista Tallinna Transpordiametilt välja M.M. kasuks 383,66 eurot (kolmsada kaheksa- kümmend kolm eurot kuuskümmend kuus senti) menetluskulude katteks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest ehk hiljemalt 7. märtsil 2011. a. Juhul kui apellatsioon- kaebuse koostamiseks vajatakse menetlusabi, tuleb ka sel juhul apellatsioonkaebus esitada hiljemalt 7. märtsil 2011. a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2

1. Tallinna Transpordiamet väljastas 22. aprillil 2009. a M.M.le taksoveoloa nr BT0005029 kehti- vusajaga kuni 21. aprillini 2011. a. Samaks tähtajaks väljastas Tallinna Transpordiamet sõidukikaardi nr GT0022073 M.M. sõidukile Toyota Avensis registreerimisnumbriga xxx xxx.

2. 18. oktoobril 2010. a esitas M.M. Tallinna Transpordiametile avalduse väljastada sõidukikaart sõidukile Toyota Avensis riikliku numbrimärgiga xxx xxx.

3. Tallinna Transpordiameti juhataja Andres Harjo 29. oktoobri 2010. a käskkirjaga nr 1.-1/10/236 tunnistati alates 8. novembrist 2010. a kehtetuks M.M.le väljastatud taksoveoluba nr BT0005029 ja selle alusel väljastatud sõidukikaart nr GT0022073, samuti keelduti talle sõidukikaardi väljastami- sest. Otsuse põhjenduste kohaselt ei vasta M.M. ühistranspordiseaduse (edaspidi: ÜTS) § 37 p 2 sä- testatud nõudele, mille kohaselt peetakse vedude eest vastutava isiku mainet heaks, kui teda ei ole viimase kolme aasta jooksul karistatud liiklusalaste õigusaktide nõuete sellise rikkumise eest, mille eest on ette nähtud mootorsõiduki juhtimise õiguse äravõtmine. Tallinna Transpordiameti ametnik tuvastas karistusregistrisse tehtud päringu tulemusel, et M.M. on karistatud Põhja Politseiprefektuuri 6. juulil 2010. a jõustunud otsusega liiklusseaduse (edaspidi: LS) § 7422 lg 2 järgi, mille kohaselt mootorsõiduki juhi poolt lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest 21-40 km/h karistatakse raha- trahviga kuni 100 trahviühikut või sõiduki juhtimise õiguse äravõtmisega kuni kuue kuuni. Selline rikkumine on potentsiaalseks ohuks taksoteenust kasutavatele klientidele ja teistele liiklejatele, kuna takso on suurema ohu allikas. Otsuses märgitakse: „Seega tulenevalt ülekaalukast avalikust huvist – oht teenuse tarbijate ja teiste liiklejate elule ja tervisele – kaalub üle FIE M.M. erahuvi osutada takso- teenust.“ Otsuse tegemise õigusliku alusena viidatakse ÜTS § 41 lg 1 p 2, § 35 lg 43 ja 44, § 37 p 2, § 46 lg 1 p 1.

4. 29. novembril 2010. a esitas M.M. Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Transpordiameti ju- hataja 29. oktoobri 2010. a käskkirja nr 1.-1/10/236 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused: 1. Lahus tuleb hoida nõudeid vedajale (ettevõtjale) ja sõidukijuhile. Käskkirjast ei selgu, miks pole kaebaja võimeline korraldama ettevõtjana taksovedu. 2. Kaebuse esitaja tunnistab 22. juunil 2010. a toimepandud rikkumist, mille eest talle määrati sanktsiooni miinimummäärale lähedane karistus. Politsei arvestas karistuse määramisel teo vähest liiklusohtlikkust. Tallinna Transpordiamet pole arvestanud rikkumise asjaolusid ja oht- likkust. Kohtupraktikas on taksoveoloa kehtetuks tunnistamise vääriliseks peetud sageli ja hoolimatult liikluseeskirju rikkuvat taksojuhti. 3. Otsus on ebaproportsionaalne. Vastustaja ei ole arvestanud, milliseid tagajärgi toob kaebajale kaasa taksoveoloa kehtetuks tunnistamine. Taksosõit on kaebaja ainsaks elatusallikaks. Kaa- lutud ei ole alternatiivseid lahendusi (nt tähtajaline peatamine). Käskkirjas puuduvad konk- reetsed põhjendused, miks tuli taksoveoluba igal juhul kehtetuks tunnistada.

5. Tallinna Transpordiamet palub jätta kaebuse rahuldamata. Vastuväited: 1. Kaebaja puhul on vedaja ja sõidukijuht ühes isikus, mistõttu kohaldub ÜTS § 37 lg 2 nõue. 2. Tallinna Transpordiametil on ÜTS-i sätete kohaselt õigus FIE taksoveoluba kehtetuks tunnis- tada, kui teda on karistatud LS § 7422 lg 2 järgi. Jõustunud otsus väärteoasjas kinnitab, et kaebaja on liikluses ohtlik. Käskkirjas on huvisid kaalutud ning otsus on proportsionaalne.

KOHTU PÕHJENDUSED

3

6. Kohus leiab, et Tallinna Transpordiameti otsus – tunnistada kehtetuks M.M.le väljastatud takso- veoluba ja selle alusel väljastatud sõidukikaart ning keelduda uue sõidukikaardi väljastamisest – on õigusvastane ning kuulub tühistamisele. Kohus põhjendab oma otsust alljärgnevalt.

I

7. ÜTS § 31 lõige 1 sätestab, et teeliikluses korraldatava sõitjateveo tegevusloana (edaspi- di tegevusluba) käsitatakse ühistranspordiluba ja taksoveoluba. ÜTS § 31 lõike 3 kohaselt tõendab taksoveoluba vedaja õigust korraldada taksovedu ning lõike 4 kohaselt on sõidukikaart tegevusloa alusel vedajale väljastatav dokument, mis tõendab vedaja õigust kasutada sõidukikaardile kantud sõidukit nimetatud tegevusloaga lubatud sõitjateveol.

8. Kogutud tõenditest nähtub, et Tallinna Transpordiamet oli väljastanud M.M.le taksoveoloa nr BT0005029 ja selle alusel sõidukikaardi nr GT0022073. Kaebuse esitaja osutas taksoveoteenust füü- silisest isikust ettevõtjana. Kohus leiab, et M.M. ettevõtlus on Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31 kait- se all.

9. Tallinna Transpordiamet tunnistas M.M.le väljastatud taksoveoluba ja selle alusel väljastatud sõi- dukikaardi kehtetuks alljärgnevate õigusnormide alusel:

ÜTS § 46 lg 1 p 1: „Tegevusloa andja võib loa omanikule teha puuduste kõrvaldamiseks ettekirjutuse või ta võib tegevusloa või selle alusel antava sõidukikaardi kindlaksmääratud ajaks peatada või tunnistada kehtetuks, kui loa omaniku tegevuses ilmnevad käesoleva seaduse § 41 lõike 1 punktides 1–5 nimetatud asjaolud.“

ÜTS § 41 lg 1 p 2: „Tegevusloa andja võib keelduda loa andmisest, kui loa taotleja ei vasta käesoleva seaduse §-ga 35 kehtestatud nõuetele.“

ÜTS § 35 lg 43: „Tegevusloa taotleja või selle omanik peab vastama hea maine nõudele. Käesoleva sea- duse mõistes peetakse isiku mainet heaks, kui teda ei ole seoses varasema majandustegevusega viimase kolme aasta jooksul üle kahe korra karistatud maksu- ja tollikorraldust, hinnakujundust, tarbijakaitset ning töö- ja puhkeaega reguleerivate õigusaktide nõuete rikkumise eest või käesolevas seaduses ettenäh- tud tegevusloa või sõidukikaardita veo korraldamise või riiklikku registrisse andmete esitamise korra rik- kumise eest ning kui tema vedude eest vastutav isik vastab käesoleva seaduse §-ga 37 kehtestatud nõuete- le.“

ÜTS § 35 lg 44: „Füüsilisest isikust tegevusloa taotleja või selle omaniku mainet peetakse heaks, kui ta li- saks käesoleva paragrahvi lõikes 43 sätestatule vastab käesoleva seaduse §-ga 37 sätestatud nõuetele.“

ÜTS § 37 p 2: „Vedude eest vastutava isiku mainet peetakse heaks, kui teda ei ole viimase kolme aasta jooksul karistatud liiklusalaste õigusaktide nõuete sellise rikkumise eest, mille eest on ette nähtud moo- torsõiduki juhtimise õiguse äravõtmine“.

10. Kehtiva haldusmenetluse üldise regulatsiooni kohaselt on isikul õigus olla ära kuulatud (HMS § 40) ja teavitatud tema kohta menetluses kogutud informatsioonist (HMS § 37). Tulenevalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 41 kätkeb õigus heale haldusele igaühe õiguse, et teda kuulatakse ära enne, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada (lg 2 punkt a), ning iga- ühe õiguse tutvuda teda puudutavate andmetega (lg 2 punkt b). Kuigi haldusmenetluse seadus sätes- tab rea juhtumeid (HMS § 40 lg 3), mil haldusmenetlus võidakse läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, peab ärakuulamine olema haldusakti adressaadile üldreeglina tagatud. HMS § 40 lg 1 kohaselt tuleb menetlusosaline ära kuulata enne haldusakti andmist.

4 11. Riigikohtu seisukohtade järgi eeldab ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine, et menetlus- osalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada ning tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Menetlusosalisele peab olema selge, millise sisuga tema õigusi puudutav haldusakt võidakse välja anda ning millised on akti andmise peamised põhjused (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. jaanuari 2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-82-03). Rii- gikohus on osutanud ärakuulamisõiguse tähtsust rõhutades ka Euroopa Liidu õigusele, mille kohaselt tunnustatakse õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust, ning mis on Euroopa Kohtu arvates Eu- roopa Liidu üldise õiguspõhimõtte (vt muu hulgas Euroopa Kohtu 21. märtsi 1990. a otsus kohtuas- jas C-142/87: Belgia vs. Euroopa Komisjon, EKL 1990, lk I-959, Euroopa Kohtu 31. märtsi 1992. a otsus kohtuasjas C-255/90: P. Burban, EKL 1992, lk I-2253 ja esimese astme kohtu 18. septembri 1995. a otsus kohtuasjas T-167/94: Nölle, EKL 1995, lk II-2589 ning 9. juuli 1999. a otsus kohtuas- jas T-231/97: New Europe Consulting ja teised, EKL 1999, lk II-2403). Ärakuulamisõigus haldus- menetluses eeldab, et puudutatud isikul oleks võimalik enda arvamusi asjassepuutuvates küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani poolt tema asja menetlemisel esitatud dokumentide suhtes (vt nt Euroopa Kohtu 21. novembri 1991. a otsus kohtuasjas C-269/90: Technische Universität München vs. Hauptzollamt München-Mitte, EKL 1991, lk I-05469).

12. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumi- sed ei võinud mõjutada asja otsustamist. Nimetatud sätte kohaselt ei saa vähetähtis menetlus- või vorminõude rikkumine, mis toob küll kaasa haldusakti formaalse õigusvastasuse, olla aluseks hal- dusakti kehtetuks tunnistamisel või tühistamisel.

13. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel on haldusorganil ulatuslik kaalumisruum (vt Tallinna Ring- konnakohtu 29. detsembri 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-2504). Tegevusloa kehtetuks tunnista- mine on põhiõigusi oluliselt piirav ja isikule koormav, tuues kaasa isiku jaoks olulised õiguslikud tagajärjed. Riigikohtu halduskolleegium on ka rõhutanud ärakuulamise erilist olulisust ning pidanud ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe komponendiga arvestamata jätmist oluliseks menetlusveaks eriti diskretsiooniotsuste puhul ning juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim võima- likest (vt Riigikohtu 17. novembri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03 ja 25. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-70-03). Samuti on Riigikohus pidanud ärakuulamisõiguse mittevõimaldamist haldusmenetluse nõuete sedavõrd jämedaks rikkumiseks, mis haldusakti sisule antavast hinnangust sõltumata toob kaasa akti kehtetuks tunnistamise (19. detsembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1- 23-06, 10. detsembri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-72-10).

14. Tallinna Transpordiamet ei teavitanud M.M.t nõuetekohasel viisil enne tema põhiõigusi tugevalt riivava haldusakti andmist selle andmise aluseks olnud kaalutlustest ega võimaldanud isikul esitada oma vastuväiteid ja põhjendusi, mida analüüsida kaalutlusotsuse langetamisel. Õige on kaebuse esi- taja väide, et haldusorgan oleks pidanud kaalutlusotsuse tegemisel arvesse võtma liiklusrikkumise asjaolusid. Täitnuks Tallinna Transpordiamet oma kohustusi, saanuks kaebaja esitada kaalumiseks asjaolud toimepandud liiklusrikkumise asjaolude ja ohtlikkuse kohta. See võinuks omakorda kaasa tuua teistsuguse sisuga kaalutlusotsuse. Tagantjärgi pole võimalik tuvastada, milline oleks olnud õige kaalutlusotsus.

15. Tallinna Transpordiamet ei teostanud kaalumist nõuetekohaselt. Käskkirja ja kaebusele esitatud vastuse motivatsioonist nähtub, et Tallinna Transpordiamet peab karistatuse omamist teatud sankt- sioonimääradega väärtegude eest sisuliselt automaatselt ülekaalukaks liiklusohuks ja aluseks tunnis- tada kehtetuks isikule väljastatud taksoveoluba. Kohus leiab, et karistatuse omamine LS § 7422 lg 2 järgi võib kaasa tuua, kuid samas ei pea tingimata kaasa tooma taksoveoloa kehtetuks tunnistamist.

5 Selline mehhaaniline lähenemine pole kooskõlas kaalutlusõigust võimaldava normi olemuse ja ees- märgiga. Nii on võimalik kohaldada leebemaid tagajärgi (nt peatada loa kehtivus teatud ajaks või muuta tegevusluba teatud kõrvaltingimusega, millega pannakse isikule asjakohaseid kohustusi). Va- jalik on arvesse võtta isikut iseloomustavaid andmeid ning toimepandud süüteo konkreetseid asjaolu- sid. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on igal juhul põhjendatud süstemaatiliste liikluseeskirjade rikkujate puhul (vt haldusasi nr 3-08-2504). Antud juhul on tegemist ühe karistusregistrisse kantud karistusega LS § 7422 lg 2 järgi, kusjuures reaalselt polnud sanktsiooniks juhtimisõiguse äravõtmine, vaid trahv sanktsiooni miinimummäära lähedal (1/10 maksimummäärast). Kohtu hinnangul kohalda- takse väärteoasjades sellist karistust üldjuhul vähese süü ja ohtlikkusega rikkumise korral.

16. Haldusorgan ei saa jätta kaalutlusotsuse tegemisel arvestamata ka asjaoluga, et kõige raskema õigusliku tagajärje valimise korral kaotab isik taksoveol FIE-na tegutsemise õiguse ja seega sissetu- lekuallika ning seda ÜTS § 37 p 6 arvestades 5 aastaks arvates tegevusloa kehtetuks tunnistamisest.

II

17. Kohtule jääb arusaamatuks, miks M.M. suhtes otsuse tegemisel ei järgitud haldusorgani sisemisi menetlusreegleid (erinevalt nt haldusasjast nr 3-10-2976, kus samasugustel asjaoludel viidi läbi me- netlus teisiti, kaasates taksokomisjoni. Tallinna Linnavolikogu 3. märtsi 2005. a määrusega nr 16 kinnitatud „Taksoveoloa ja sõidukikaardi andmise kord ning taksoveo eeskirja“ (edaspidi: Eeskiri) p 1.3.21 sätestab, et taksokomisjon on Tallinna Linnavalitsuse moodustatud sõltumatu taksoveoloa ja sõidukikaardi taotlusi läbivaatav ning vedaja vastavust taksovedu reguleerivatele õigusaktidele kont- rolliv organ. Eeskirja p 2.11 sätestab: ”Taotlus taksoveoloa ja/või sõidukikaardi väljastamiseks esita- takse linnavalitsusele ameti kaudu. Taksoveoloa ja/või sõidukikaardi taotluse vaatab läbi linnavalit- suse taksokomisjon (edaspidi komisjon), mille moodustab ja mille koosseisu kinnitab linnavalitsus. Komisjon kontrollib vedaja vastavust ühistranspordiseadusele ja teistele taksovedu reguleerivatele õigusaktidele.“ Eeskirja p 2.13 kohaselt esitab komisjon ameti juhatajale komisjoni koosoleku proto- kollis põhistatud seisukohad ja ettepanekud taksoveoloa ja/või sõidukikaardi väljastamise, väljasta- misest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise kohta. Samad ülesanded on tak- sokomisjonile pandud Tallinna Linnavalitsuse 6. mai 2009. a määrusega nr 42 kinnitatud taksokomisjoni põhimääruse (edaspidi: Põhimäärus) §-des 1 ja 3.

18. Ehkki taksokomisjon on haldusorgani sisene kooskõlastusorgan, kelle otsused ei ole Tallinna Transpordiametile siduvad, ei saa sellest järeldada, et taksokomisjoni menetluse võib jätta üldse läbi viimata. Vastustaja pole põhjendanud, miks taksokomisjon ei vaadanud läbi M.M. taotlust. Eeskirjast ja Põhimäärusest järeldub, et taksokomisjonile on taksoveolubade ja sõidukikaartide taotluste läbivaatamise menetluses soovitud omistada oluline roll. Kuna Tallinna Transpordiameti otsus taksoveoloa kehtetuks tunnistamise kohta antakse kaalutlusõiguse alusel, on tähtis, et kaalutlus- otsuse tegemisel oleks otsustaja käsutuses pädevatest isikutest koosneva komisjoni teadmistel tuginev soovitus. Kohus on seisukohal, et kui taksokomisjon ei pea isiku taksoveoloa kehtetuks tunnistamist proportsionaalseks, peab Tallinna Transpordiameti juhataja oma vastupidist kaalutlus- otsust eriti põhjalikult motiveerima. Käesoleval juhul ei ole teada, milline oleks taksokomisjoni seisukoht. Tagantjärgi kaalutlusotsust motiveerida ei saa, mistõttu puudus vajadus ja võimalus uurida taksokomisjoni seisukohta ka kohtumenetluse käigus.

III

19. Kaebuse esitaja muud väited ei ole käskkirja tühistamise aluseks.

6 20. Kohus nõustub Tallinna Transpordiametiga, et olukorras, kus FIE ei palka taksoveo teostamiseks sõidukijuhti, on lubatav tugineda temale väljastatud taksoveoloa kehtetuks tunnistamisel asjaolule, et teda on karistatud liiklusõigusrikkumise eest. Seda võimaldab ÜTS § 35 lg 44 kui erinorm. Kaebaja pole taotlenud taksoveoluba selliselt, et kaebaja jääb vedajaks ning vedude eest vastutavaks isikuks määratakse keegi kolmas isik.

21. Tähtsust ei oma asjaolu, et Tallinna Transpordiamet tuvastas antud juhul kaebaja karistatuse kae- baja enda poolt esitatud sõidukikaardi taotluse menetlemise käigus. Vastustaja oli õigustatud karis- tusregistrist kontrollima, kas isikul on karistatus (ÜTS § 35 lg 7).

IV

22. HKMS § 92 lg 1 alusel kuulub kaebaja kasuks Tallinna Transpordiametilt väljamõistmisele 250 krooni kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu katteks ning 367,68 eurot õigusabikulude katteks. Kulu- de kandmist tõendavad riigilõivukviitung (tlk 9), AB Sirk & Saareväli arved nr 110126 ja 110109 ning kassa sissetuleku orderid nr 110109-1 ja 110126-1 (tlk 54-57). Summa kokku on 383,66 eurot.

Villem Lapimaa