3-10-1841/31 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Viive Ligi, Oliver Kask Otsuse tegemise aeg ja koht 10.12.2010, Tallinn Haldusasja number 3-10-1841 Haldusasi

G. T kaebus Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsuse nr 110030226 tühistamiseks ja töötuskindlustus-hüvitise väljamaksmise küsimuse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks Vaidlustatav lahend Tallinna Halduskohtu 15.09.2010 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus

G. T apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebuse esitaja: G. T, advokaat Kalju Kutsar Vastustaja: Eesti Töötukassa

RESOLUTSIOON

Jätta G. T apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 15.09.2010 otsus haldusasjas 3-10-1841 muutmata. Menetluskulud jätta G. T kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest. Kui kassatsioonkaebuses või sellele esitatud vastuses ei taotleta kassatsioonkaebuse lahendamist istungil, võib Riigikohus selle lahendada kirjalikus menetluses (HKMS § 61 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. G. T nimetati Vabariigi Valitsuse 19.05.2005 korraldusega nr 278 Valga maavanemaks perioodiks 19.05.2005 kuni 18.05.2010. Tartu Maakohtu 13.05.2007 määrusega kõrvaldati G.T Valga maavanema ametikohalt kriminaalmenetluse ajaks kriminaalasjas nr 06913000053. Vabariigi Valitsuse 13.05.2010 korraldusega nr 178 vabastati G. T teenistusest alates 18.05.2010 teenistustähtaja möödumise tõttu.

3-10-1841

2(5) Eesti Töötukassa 19.05.2010 otsusega nr TA10-0094421 võeti G. T töötuna arvele ning samal päeval esitas G. T Eesti Töötukassale avalduse töötuskindlustushüvitise taotlemiseks. Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsusega nr 110030226 jäeti G.T määramata töötuskindlustushüvitis, kuna täidetud ei ole töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) § 6 lg 1 p 2 sätestatud tingimus, mille kohaselt peab kindlustatul olema töötuskindlustusstaaži vähemalt 12 kuud töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul. G. T on töötuskindlustusstaaži 5 kuud töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul.

G. T esitas 17.06.2010 Eesti Töötukassale avalduse töötutoetuse taotlemiseks. Eesti Töötukassa 17.06.2010 otsusega nr TT10-0029560 määrati kaebajale töötutoetus perioodiks 26.05.2010 kuni 19.02.2011.

2. G. T esitas 15.07.2010 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsuse nr 110030226 tühistamiseks ja töötukassa kohustamiseks töötuskindlustushüvitise väljamaksmise küsimuse uuesti läbivaatamiseks.

Kaebaja oli Tartu Maakohtu 01.11.2007 määruse alusel kõrvaldatud kriminaalmenetluse ajaks Valga maavanema ametikohalt. Kaebaja teenistussuhe oli peatunud ning talle lõpetati töötasu maksmine. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 83 lg 6 oli tal keelatud asuda tööle teise tööandja juures. Kaebaja oli seega alates 01.11.2007 kuni 18.05.2010 olukorras, kus talle ei makstud töötasu, kuid samas oli tal keelatud asuda tööle teise tööandja juures. Kaebajal on TKindlS §-st 2 tulenevalt õigus saada töötuskindlustushüvitist.

Kuivõrd TKindlS ei reguleeri olukorda, kus hüvitise saamiseks vajalik kindlustusstaaž puudub seetõttu, et ametnik on teenistusest kõrvaldatud, tuleb juhinduda põhiseaduse normidest ja TKindlS eesmärkidest. Olukorras, kus kaebajal on TKindlS § 2 kohaselt õigus töötuskindlustuse hüvitisele ning tema suhtes ei esine sama seaduse § 6 lg-s 2 toodud hüvitise maksmist välistavaid põhjusi, kuid tema tahtest sõltumatutel asjaoludel on tema teenistussuhe peatatud ning ei ole tasutud töötuskindlustuse makseid, ei ole tema õiguste piiramine vajalik ja põhjendatud ning on vastuolus töötuskindlustuse seaduse olemusega.

Kui riik peab vajalikuks ja põhjendatuks isiku ametikohalt kõrvaldamist ning temaga teenistussuhte peatamist aastaid kestva kriminaalmenetluse ajaks, keelates samas tal tööle asumise teise tööandja juurde, siis tuleks tagada isikule kohtueelse ja kohtuliku menetluse ajaks piisavad vahendid normaalse elatustaseme säilitamiseks. Vastupidine olukord on vastuolus PS § 22 lõikega 1 ja § 28 lõikega 2.

Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 108 määratleb ametniku teenistussuhte peatumise alused, mis kas sõltuvad ametniku tahtest või on tingitud muudest asjaoludest. TKindlS ei käsitle juhtumeid, kus kindlustatu töövõi teenistussuhe on pikka aega peatatud ja ei anna võimalust maksta sellisele isikule kindlustushüvitist. Sellises olukorras inimene on esmalt jäetud ilma võimalusest saada töötasu ning pärast töösuhte lõppemist alusel, mis näeks ette kindlustushüvitise maksmise, jääb ta ka sellest õigusest ilma, kuna ta ei ole saanud töötasu ega ole tasunud töötuskindlustuse makseid. Eeltoodut arvestades tuleb TKindlS § 7 tunnistada vastuolus olevaks PS § 28 lõikega 2 osas, mis ei arvesta töötuskindlustuse staaži hulka aega, millal kindlustatu töövõi teenistussuhe oli peatatud asjaoludel, mis ei sõltunud tema tahtest.

3. Eesti Töötukassa palus jätta G. T kaebuse rahuldamata. Töötuskindlustushüvitise määramise kord on ette nähtud TKindlS §-s 6, mis on haldusorganit kohustav säte ja ei anna vastustajale võimalust otsustada hüvitise määramist kaalutlusõiguse alusel. TKindlS kohaselt arvutatakse hüvitise suurus töötuskindlustuse andmekogu andmete alusel ning hüvitise

3-10-1841

3(5) arvutamise aluseks ei saa võtta omaalgatuslikult teisi andmeid. Vastustaja ei saa lugeda omaalgatuslikult kindlustusstaaži hulka ajavahemikku, kui kaebaja teenistussuhe oli peatatud.

TKindlS §-s 7 sätestatud töötuskindlustusstaaži arvestamise põhimõtete rakendamisel puudub alus erisuste tegemiseks sõltuvalt sellest, kas ja mis alustel kindlustatul oli teenistussuhe peatatud. Vastustaja seaduse rakendajana juhindub oma otsuste tegemisel üksnes TKindlS sätestatust ning tema pädevuses ei ole lugeda TKindlS § 7 põhiseaduse vastaseks ja seetõttu seadust mitte kohaldada. Kaebaja ei vastanud TKindlS hüvitise õiguse tekkimiseks sätestatud tingimustele, kuid tööturuteenusteja toetuste seaduste § 26 võimaldas määrata kaebajale töötutoetuse.

4. Tallinna Halduskohtu 15.09.2010 otsusega jäeti G. T kaebus rahuldamata. Vastustajal puudub õigus ja vajadus tuvastada, millisel põhjusel on isikul jäänud töötuskindlustushüvitise saamiseks tarvilik töötuskindlustusstaaž omandamata. Vastustajal puudub selliste faktiliste asjaolude tuvastamise pädevus ning tema tegevus töötuskindlustus-hüvitise määramisel on TKindlS sätetega kaalutlusõigust võimaldamata rangelt determineeritud. TKindlS § 7 lõikest 4 järeldub, et muude andmete ja tõendite arvessevõtmine pole võimalik. Vastustaja ei saa seadusandja asemel teha sotsiaalja õiguspoliitilist otsustust, et õigus töötuskindlustushüvitisele peaks olema isikul, kes mõjuval põhjusel ei saanud töötuskindlustusstaaži omandada.

Kaebaja õigus töötuskindlustushüvitisele ei saa tuleneda TKindlS §-st 2, sest õigus töötuskindlustushüvitisele on reguleeritud TKindlS §-st 6. Seadusandja on TKindlS § 3 lõikes

2 ja §-s 6 oluliselt piiranud isikute ringi, kellel on töötuks jäämise korral õigus töötuskindlustushüvitisele. Kui pidada õigeks kaebaja tõlgendust, et õigus töötuskindlustushüvitisele tuleneb TKindlS §-st 2, siis saaksid hüvitist kõik töötuks jäänud isikud tööotsingute ajal. See ei ole ilmselgelt kooskõlas TKindlS sätete ja seadusandja eesmärgiga.

Antud asja esemeks ei saa olla küsimus sellest, kas kaebajale oleks pidanud olema tagatud ametist kõrvaldamise ajal minimaalne sissetulek koos töötuskindlustusmaksete tasumisega. Sellist nõuet pole käesolevas kohtuasjas esitatud ning puudub ka jõustunud kohtuotsus, mis tunnistaks kaebaja õigust saamata jäänud sissetulekule, millelt oleks tulnud tasuda töötuskindlustusmakseid. Samuti ei vaielda käesolevas kohtuasjas selle üle, kas isikule makstava töötutoetuse määr vastab põhiseaduse nõuetele. Kohtumenetluse esemeks pole ka ametist kõrvaldamisega tekitatud kahju hüvitamine.

TKindlS regulatsioon ei ole vastuolus põhiseadusega. PS ei kirjuta seadusandjale ette täpseid reegleid, kuidas kujundada sotsiaalne kaitse süsteem töötuse riski puhul. Seadusandjal on töötuskindlustuse korraldamisel väga lai kujundusõigus. Kehtiv seadus näeb ette selge ja kõikidele ühetaoliselt kohaldatava põhimõtte, et töötuskindlustushüvitisele on õigus isikul, kelle eest on tasutud töötuskindlustusmakseid. Kui makseid pole teatud ulatuses teatud perioodi jooksul tehtud, ei ole isikul õigust töötuskindlustushüvitisele. Seejuures ei oma tähtsust, miks jäi isikul sissetulek saamata ja miks tema eest töötuskindlustusmakseid ei tasutud. Sellise piirangu seadmine on õigustatav kindlustussüsteemi üldise põhimõttega, et kindlustatud on isik, kelle eest on tasutud kindlustusandjale kindlustusmakseid.

Isikul võib kindlustusstaaž jääda omandamata väga erinevatel elulistel asjaoludel, kuid kindlustusjuhtumi saabumise korral ei pea isikule tagama sotsiaalse kaitse mitte konkreetne kindlustusandja, vaid riik põhiseadusega sätestatud piirides. Vastupidine järeldus oleks vastuolus kindlustuse olemusega.

3-10-1841

4(5) TKindlS regulatsioon ei võta isikult õigust põhiseadusest tulenevale kaitsele. Tal on õigus vaidlustada sissetuleku tagamata jätmine ametist kõrvaldamise ajal, nõuda ametist kõrvaldamisega tekitatud kahju, sh saamata jäänud töötuskindlustushüvitiste hüvitamist väidetava kahju tekitajalt, samuti õigus saada töötutoetust, vaieldes vajaduse korral selle toetuse määra kooskõla üle põhiseadusega.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. G. T apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskohtu 15.09.2010 otsus tühistada. Halduskohus on jätnud tähelepanuta asjaolu, et kaebaja oli temast sõltumatutel asjaoludel pandud olukorda, kus tema eest ei tasutud töötuskindlustuse makseid. Kuigi kaebaja kõrvaldati menetluse ajaks Valga maavanema ametikohalt, ei lõppenud temaga teenistussuhe. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse seaduse § 83 lõikest 6 ei olnud tal võimalik asuda teisele töökohale, kus talle oleks tagatud sotsiaalne kaitse. Kaebaja on vaidlustanud halduskohtus ka palga väljamaksmata jätmise perioodi eest, mil ta oli ametikohalt kõrvaldatud. Samas ei too sellise kaebuse rahuldamine kaasa õigust töötuskindlustuse hüvitisele. Tegemist on kahe erineval alusel esitatud nõudega, millest ühe rahuldamine ei mõjuta teist.

Halduskohtu seisukoht, et töötuskindlustuse hüvitise väljamaksmise seisukohalt ei oma tähtsust, millistel põhjustel jäi isikul sissetulek saamata, on väär. TKindlS § 6 lg 2 sätestab isikute ringi, kellele töötuskindlustus ei laiene, kuna nende töösuhe on lõppenud alustel, mis on seaduses määratletud. Seega on seadusandja pidanud vajalikuks reguleerida töötuskindlustuse hüvitist saavate isikute ringi sõltuvalt töövõi teenistussuhte lõppemise alusest. Samas nähtub seaduse regulatsioonist, et eeskätt on õigus töötuskindlustuse hüvitisele isikutel, kelle töö või teenistussuhe lõppes tööandja algatusel, kui see ei olnud seotud kindlustatu süülise käitumisega. Juhul, kui kaebaja teenistussuhet ei oleks peatatud, säilinuks talle õigus töötuskindlustushüvitisele, kuna teenistussuhe lõppes seoses tähtaja möödumisega.

Kaebaja pöördus halduskohtusse selleks, et tuvastada, kas olukord, kus isik kõrvaldatakse ametikohalt, lõpetatakse talle töötasu maksmine ning sellelt ka maksude tasumine, mistõttu jääb isik ilma sotsiaalsetest tagatistest, on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ga 28. Kaebaja nõustub kohtuga, et PS tõepoolest ei sätesta konkreetseid juhiseid sotsiaalsete tagatiste määramiseks, kuid sellest ei saa järeldada, et nimetatud tagatisi võib reguleerida ükskõik kuidas või jätta teatud juhtumid üldse reguleerimata. Selline lähenemine tooks endaga kaasa olukorra, kus PS-s sätestatud õigused oleksid vaid deklaratiivsed ning riigil puuduks kohustus neid tegelikkuses tagada.

HKMS § 25 lg 3 teine lause sätestab, et kui asjas on esitatud mitu nõuet, teeb kohus otsuse kõigi nõuete kohta. Kaebaja esitas nõude tunnistada TKindlS § 7 vastuolus olevaks PS § 28 lõikega 2 osas, mis ei võimalda lugeda töötuskindlustuse staaži hulka ajavahemikku, millal kindlustatu töövõi teenistussuhe oli peatatud tema tahtest sõltumatutel asjaoludel ning halduskohus oleks pidanud võtma nimetatud nõude osas motiveeritud seisukoha. Kuna vaidlustatud lahendis seda tehtud ei ole, siis ei vasta kohtuotsus seaduse nõuetele.

6. Eesti Töötukassa palub jätta G. T apellatsioonkaebuse rahuldamata. Halduskohus on sisuliselt käsitlenud kaebaja nõuet tunnistada TKindlS põhiseadusega vastuolus olevaks ning leidnud, et TKindlS regulatsioon ei võta isikult õigust põhiseaduslikule kaitsele. Halduskohtu otsus on kooskõlas HKMS § 25 lõikega 3.

3-10-1841

5(5) Halduskohus tuvastas õigesti, et kaebajal polnud õigust saada töötuks jäämise korral töötuskindlustushüvitist, kuna ei olnud täidetud TKindlS § 6 lg 1 sätestatud töötuskindlustushüvitise saamise alused. Vastustaja ei saa seadusandja asemel teha sotsiaalja õiguspoliitilist otsust, et õigus töötuskindlustushüvitisele peaks olema isikul, kes mõjuval põhjusel ei saanud vajalikku töötuskindlustusstaaži omandada.

Halduskohus on lugenud TKindlS sätteid nende koosmõjus ja omavahelises süsteemses seoses. Tulenevalt TKindlS § 6 lg 1 ja TKindlS § 7 lg 1 ja 4 sätestatust on halduskohus teinud ainuõige järelduse, et vastustajal puudub töötuskindlustushüvitise määramisel kaalutlusõigus.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus leiab, et esitatud apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ning menetluskulud jätta kaebaja kanda. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ning ei pea vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

8. Vastustaja on õigesti keeldunud kaebajale töötuskindlustushüvitise maksmisest TKindlS §

6 lg 1 p 2 alusel (vajaliku töötuskindlustusstaaži puudumine). Töötuskindlustusstaaž saab TKindlS § 7 lg 1 alusel tekkida üksnes siis, kui isiku eest on tehtud töötuskindlustusmakseid. Teistsugust tõlgendust TKindlS ei võimalda. Seega taandub vaidlus kaebaja poolt tõstatatud põhiseaduslikkuse küsimusele, st kas põhiseaduspärane on olukord, kus TKindlS § 7 ei võimalda arvestada töötuskindlustusstaaži hulka aega, mil teenistussuhe on isikust sõltumatutel põhjustel peatunud, mistõttu töötuskindlustusmakseid ei tehtud.

Ringkonnakohus märgib esmalt, et halduskohus on regulatsiooni põhiseaduspärasust kontrollinud, mistõttu on põhjendamatu kaebaja etteheide, et halduskohus ei ole kõiki tema nõudeid lahendanud. Kaebaja taotlus jätta mingi õigusnorm põhiseadusega vastuolus olemise tõttu kohaldamata, ei ole nõudeks HKMS § 25 lg 3 tähenduses. Selles sättes on silmas peetud HKMS §-s 6 sätestatud nõudeid.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega TKindlS põhiseaduspärasuse kohta. Kuigi kaebaja teenistussuhe oli peatunud kriminaalmenetluse ajaks ning tema võimalused muud tööd teha olid piiratud, ei järeldu sellest veel riigipoolne kohustus tagada nimetatud ajaks töötuskindlustuskaitse. Töötuskindlustuse puhul on tegemist kindlustuse liigiga, mis põhineb isikustatud sissemaksetel. Kuigi töötuskindlustussüsteem on muuhulgas loodud sotsiaalsete põhiõiguste kaitseks, ei tähenda see, et õigus töötuskindlustushüvitisele TKindlS-s sätestatud mahus on kõigil isikutel. PS §-s 28 sätestatud õigus riigi abile ei pea olema tagatud üksnes läbi TKindlS regulatsiooni, vaid võimalikud on ka muud lahendused (töötutoetus, toimetulekutoetused jms). Kui kaebaja ei pea sellist riigipoolset abi piisavaks, tuleb kohtusse esitada vastavasisuline kaebus. Antud juhul on vastustajaks Eesti Töötukassa ning kohus ei saa kohustamiskaebust rahuldada ning TKindlS regulatsiooni lugeda põhiseadusvastaseks põhjusel, et TKindlS alusel saadav hüvitis on suurem kui muud töötutele pakutavad sotsiaalsed tagatised.

Kaire Pikamäe

Viive Ligi

Oliver Kask