3-10-2184/21 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(6)

O T S U S E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Monika Laatsit Otsuse tegemise aeg ja koht

22. november 2010. a, Tallinn Haldusasja number 3-10-2184 Haldusasi V.N. kaebus Põhja Regionaalse Maanteeameti 9. augusti 2010. a kirjas nr 10-00040/118 sisalduva haldusakti – keeldumine V.N.le liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljaandmisest

– tühistamiseks ja Põhja Regionaalsele Maanteeametile taotluse uueks läbivaatamiseks ettekirjutuse tegemiseks Menetlusosalised Kaebuse esitaja – V.N. Vastustaja – Põhja Regionaalne Maanteeamet, lepinguline esindaja vandeadvokaat Taivo Ruus Asja läbivaatamine Kirjalikus menetluses Resolutsioon

1. Rahuldada V.N. kaebus.

2. Tühistada Põhja Regionaalse Maanteeameti 9. augusti 2010. a kirjas nr 10-00040/118 sisalduv haldusakt – keeldumine V.N.le liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljaandmisest – ja teha Põhja Regionaalsele Maanteeametile ettekirjutus V.N. taotluse uueks läbivaatamiseks.

3. Mõista Põhja Regionaalselt Maanteeametilt V.N. kasuks välja kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 250 krooni.

4. Saata otsus menetlusosalistele. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest (HKMS § 31 lg 1 ja 4). Kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise päev on 22. november 2010. Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses (TsMS § 442 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. V.N. esitas 8. juunil 2010. a Põhja Regionaalsele Maanteeametile taotluse liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse saamiseks. Põhja Regionaalne Maanteeamet keeldus tunnistuse väljaandmisest 20. juuni 2010. a kirjaga nr 10-00040/102, sest kaebajal ei olnud majandusja kommunikatsiooniministri 11. juuli 2003. a määruse nr 115 „Nõuded mootorsõidukijuhi õpetaja kvalifikatsioonile, riiklik õppekava ning õpetajale koolitamise õigust tõendava

2(6) tunnistuse andmise ja kehtetuks tunnistamise eeskiri” (sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskiri) § 3 lg-s 2 nõutavat kõrgharidust.

V.N. esitas 8. juulil 2010. a täiendatud taotluse ja selgitas, et on läbinud üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava nominaalkestusega vähemalt 2 aastat ja 6 kuud. Seega kooskõlas Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määruse nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus” (kvalifikatsioonide vastavuse määrus) § 14 lg-ga 3 on taotlejal õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töövõi ametikohale. Põhja Regionaalne Maanteeamet keeldus

9. augusti 2010. a kirjaga nr 10-00040/118 tunnistuse väljaandmisest, sest kvalifikatsioonide vastavuse määruse 14 lg 1 kohaselt loetakse üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus keskja kõrghariduse vahepealseks hariduseks ning seega ei ole kaebajal tunnistuse andmiseks nõutavat haridust.

2. Kaebaja esitas 24. augustil 2010 Põhja Regionaalse Maanteeameti 9. augusti 2010. a kirja nr 10-00040/118 peale Tallinna Halduskohtule kaebuse. Kohus võttis pärast taotluste täpsustamist kaebuse 7. septembri 2010. a määrusega menetlusse ja 4. oktoobri 2010. a määrusega määras asja lahendamiseks kirjalikus menetluses.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. V.N. taotleb kaebuse ja selle täpsustuse kohaselt (tl 1-3 ja 18) Põhja Regionaalse Maanteeameti 9. augusti 2010. a kirjas nr 10-00040/118 sisalduva haldusakti – keeldumine V.N.le liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljaandmisest – tühistamist ja Põhja Regionaalsele Maanteeametile taotluse uueks läbivaatamiseks ettekirjutuse tegemist. Kaebaja leiab, et Põhja Regionaalse Maanteeameti keeldumine taotluse rahuldamisest on õigusvastane järgmistel põhjustel:

1) liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse andmisest keeldumine rikub kaebaja õigust töötada rakenduskõrgharidust eeldaval töökohal;

2) vastustaja tõlgendus, et kaebajale omistatud kvalifikatsioon ei vasta liiklusteooriaja sõiduõpetaja kvalifikatsiooninõuetele, on ekslik, sest sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja § 3 lg 2 kohaselt peab liiklusteooriaja sõiduõpetaja omama vähemalt kõrgharidust. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 22 lg 1 ja § 23 lg 1 kohaselt omandatakse kõrgharidus nii ülikoolis kui rakenduskõrgkoolis. Viidatud määruse kohaselt peab liiklusteooriaja sõiduõpetaja omama vähemalt ühte nimetatud kõrgharidustest. Kaebaja lõpetas 1979. a Tallinna Ehitusja Mehhaanikatehnikumi 3-aastase nominaalajaga õppekava ja talle on antud keskeriharidust tõendav tehnik-mehaaniku kvalifikatsioon. Kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 14 lg 3 kohaselt on üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töövõi ametikohale. Kaebaja hariduse vastavust nimetatud nõuetele ja õigust kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töövõi ametikohale on tunnustanud ka Eesti ENIC/NARIC keskus.

Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.

4. Põhja Regionaalne Maanteeamet palub jätta kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

3(6) 1) kaebaja on valesti tõlgendanud kvalifikatsioonide vastavuse määruse sätet ja jätnud tähelepanuta sama määruse § 14 lg 1 ja kõrghariduse mõiste üldiselt. Kuna kaebaja väidab, et tal on rakenduskõrgharidus, peab kaebaja tõendama, et tema haridus on omandatud rakenduskõrgkoolis. Haridusseaduse § 17 lg 7 kohaselt saab haridusasutus õiguse välja anda kõrgharidust tõendavaid dokumente, kui tema õppeprogrammid ja nende realiseerimise tingimused vastavad riigi haridusstandardile ning haridusasutus on saanud sellekohase riikliku tunnustuse. Kaebusele lisatud Eesti ENIC/NARIC keskuse teatise kohaselt oli Tallinna Ehitusja Mehaanikatehnikum NSV Liidus riiklikult tunnistad keskeriõppeasutus. Isegi juhul, kui kaebaja haridus oleks omandatud rakenduskõrgkoolis, ei muudaks see asjaolu tema haridust automaatselt kõrghariduseks, sest rakenduskõrgkooli seaduse § 2 lg 1 kohaselt on rakenduskõrgkool õppeasutus, kus toimub rakenduskõrgharidusõpe ning võib toimuda magistriõpe ja õpe keskhariduse baasil läbiviidava kutsekeskhariduse õppekava järgi.

2) kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 14 lg 1 kohaselt võrdsustatakse enne 20. augustit 1991. a omandatud keskeriharidus keskja kõrghariduse vahepealse haridusega ning lõige 3 annab teatud pikkusega keskerihariduse õppekava täitnud isikule õiguse kandideerida väljakuulutatud töövõi ametikohale, jättes tema kandidatuuri kohta otsustamisõiguse konkursi väljakuulutanud isikule. Asjaolu, et isikul on õigus rakenduskõrgharidust eeldavale ametikohale kandideerida, ei tähenda, et tema poolt omandatud haridus loetakse automaatselt kõrghariduseks. Sellisel viisil kandideerimisõiguse saanud isik ei pea olema tingimata selle konkursi võitjaks. Vastustaja ei korralda sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja alusel konkurssi, vaid kontrollib, kas taotleja vastab eeskirjaga kehtestatud nõuetele ning väljastab jaatava vastuse korral õpetaja tunnistuse. Seega ei ole antud juhul tegemist konkursiga eelkõige põhjusel, et taotlejad ei konkureeri omavahel ning tunnistus väljastatakse kõigile, kes vastavad eeskirja nõuetele;

3) vastustaja seisukohta kõrghariduse nõude kohustuslikkuse kohta toetavad ka kutseseadus ja ametite klassifitseerimist reguleerivad õigusaktid. Kutseseaduse § 3 lg-te 1 ja 2 kohaselt on kutsekvalifikatsioon antud kutsealal nõutav kompetentsuse tase, mida tunnustatakse kas reguleeritud, ajalooliselt või rahvusvaheliselt kujunenud nõuete alusel, ning mille omamine loob eelduse antud kutsealal tegutsemiseks, kui õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. Statistikaameti kodulehel toodud ametite klassifikaator (AK 1999) määratleb süstemaatiliselt ametid ja nende pidamiseks täidetavad tingimused. Pearühma nr 2 „Tippspetsialistid” alla kuuluvad ametid, mille peamiseks tööülesanneteks on olemasolevate teadmiste süstematiseerimine, edasiarendamine ja õpetamine ning millest enamik ameteid eeldab ISCO (International Standard Classification of Occupations) neljandale kvalifikatsioonitasemele vastavat väljaõpet. Nimetatud pearühma alla kuuluvad ka üldja kutsehariduse spetsialistid - õpetajad (allkood 2320), kes õpetavad ühte või enamat ainelt üldvõi kutseõppeasutuses ühel või mitmel kooliastmel algkooli lõpetamise ja rakenduskõrgkooli või ülikooli õpingute alustamise vahel. Sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirjas liiklusteooriaja sõiduõpetaja kvalifikatsiooni määratlus kattub nimetatud ametiga, mis omakorda eeldab ISCO neljandale kvalifikatsioonitasemele vastavat väljaõpet. Rahvusvaheliste elukutsete standardi neljas kvalifikatsioonitase viitab UNESCO rahvusvahelisele hariduse klassifitseerimise standardi (ISCED – International Standard Classification of Education) 6. ja 7. tasemele, mis nõuavad kõrghariduse omandamist. Kuna klassifikaatorid on õiguskorra lahutamatu osa, tuleneb eeltoodust, et tegutsemine liiklusteooriaja sõiduõpetajana nõuab kõrghariduse omandamist, mis ei ole rakenduskõrgharidust eeldavale ametikohale kandideerimisõigusega asendatav.

Vastustaja palus kaebajalt välja nõuda menetluskulud ja jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

4(6)

5. V.N. esitas kohtu määratud tähtajaks täiendava seisukoha ja leidis, et sõnu „kandideerima” tuleb tõlgendada kui „kohta taotlema.” Seega sõna „kandideerima” kasutamine ei muuda kaebaja kvalifikatsioonile antud hinnangu sisu ja vastustaja käsitlus on meelevaldne. Vastustaja viited kutseseadusele ja klassifikaatoritele ei puutu asjasse ning kaebaja ei pea vajalikuks täiendavalt tõendada oma töökogemust ja varasemat praktikat.

Kaebaja palub menetluskuluna välja mõista kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu. Kaebuse rahuldamata jätmise korral palub kaebaja mitte mõista temalt välja vastustaja menetluskulusid õigusabi eest, kuna käesolev haldusasi ei välju vastustaja igapäevase põhitegevuse raamidest.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

6. Sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja § 3 lg 2 kohaselt peab liiklusteooriaja sõiduõpetajal olema vähemalt kõrgharidus. Põhja Regionaalne Maanteeamet on keeldunud V.N.le liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljaandmisest põhjusel, et kaebajal ei ole kõrgharidust. V.N. leiab, et kooskõlas kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 14 lg-ga 3 saab tema üldkeskharidusel põhinevat keskeriharidust lugeda „vähemalt kõrghariduseks“ sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja § 3 lg 2 mõttes. Seega käib vaidlus selle üle, kas V.N. haridus on piisav liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljaandmiseks.

7. V.N. lõpetas 1979. a Tallinna Ehitusja Mehhaanikatehnikumi kolmeaastase nominaalajaga õppekava ning talle on antud keskeriharidust tõendav tehnik-mehaaniku kvalifikatsioon. Eesti Vabariigi haridusseaduse §-de 22 ja 23 kohaselt omandatakse kõrgharidus rakenduskõrgkoolis või ülikoolis. Vaidlust ei ole selles, et Tallinna Ehitusja Mehhaanikatehnikumi ei saa käsitada rakenduskõrgkooli ega ülikoolina. Eesti Vabariigi Haridusseaduse § 17 lg 2 kohaselt haridust, mis põhineb üldkeskharidusel, kuid mida riiklikult ei tunnustata kõrgharidusena, loetakse keskja kõrghariduse vahepealseks hariduseks ning seda nimetatakse keskerihariduseks. Seega ei ole kaebajal kõrgharidust.

8. Ainuüksi kõrghariduse puudumisele viidates ei saanud kohtu arvates siiski V.N.le tunnistuse väljaandmisest keelduda.

Kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 1 lg 2 kohaselt kehtestatakse selle määrusega enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus haridustasemetele ja kõrgharidusastmetele Eesti Vabariigi haridussüsteemis. Määruses sätestatud kvalifikatsioonide vastavuse määramise aluseks on haridust tõendavale dokumendile antav hinnang, mis lähtub läbitud õppe eesmärgist ja õigustest, mida õppe läbimine annab isikule tööturul ja õpingute jätkamisel (§ 2 lg 2). Sama määruse § 14 lg 3 kohaselt on üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töövõi ametikohale. Nimetatud määruse seletuskirja kohaselt (leitav veebiaadressilt http://eoigus.just.ee) arvestati keskerihariduse vastavuse määramisel asjaolu, et üldkeskhariduse baasil keskerihariduse omandanud inimesed õppisid haridussüsteemis, kus puudus rakenduskõrgharidus ning akadeemiline kõrgharidus oli elitaarne. Seega valmistati keskeriharidusega inimesi täitma sisuliselt samu ülesandeid, mida tänapäeval täidavad rakenduskõrgharidusega inimesed. Kokkuvõttes pakuti seletuskirja kohaselt välja lahendus, mille kohaselt üldkeskharidusel põhineva keskeriharidusega isikute õigused on sellised, et õpingute jätkamisel on nende isikute kvalifikatsioon vastav keskharidusele, kuid isikutel, kelle õppekava nominaalkestus oli vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, on õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töövõi ametikohale.

5(6)

Kohus leiab, et kvalifikatsioonide vastavuse määrusega seatud eesmärke silmas pidades peab määruse § 14 lg-s 3 sätestatut arvestama ka sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirjas kehtestatud haridusnõuete sisustamisel. Nimetatud eeskirja § 3 lg-st 2 tulenevalt saab kaebaja liiklusteooriaja sõiduõpetajana õiguspäraselt tegutseda vaid siis, kui tal on vastav tunnistus. Seetõttu riivab tunnistuse väljaandmise eelduseks olevate kvalifikatsiooninõuete kehtestamine kaebaja põhiseaduse § 29 lg 1 lauses 1 sätestatud õigust vabalt valida tegevusala. Põhiseaduse § 29 lg 1 teise lause kohaselt võib seadus sätestada selle õiguse kasutamise tingimused või korra. Seega on seadusandjal iseenesest õigus kehtestada haridusnõudeid, sealhulgas sätestada erandeid kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 14 lg-s 3 sätestatud põhimõttest. Praegusel juhul ei sätesta aga liiklusteooriaja sõiduõpetaja kõrghariduse nõuet mitte (liiklus)seadus, vaid selle alusel kehtestatud majandusja kommunikatsiooniministri määrus - sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskiri. Kvalifikatsioonide vastavuse määrus, mis sisustab kvalifikatsioonide vastavuse konkreetsetele haridustasemetele, on ka hilisem kui sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja säte, mis reguleerib liiklusteooriaja sõiduõpetaja haridusnõudeid. Samuti tuleb arvestada, et vastustaja ei ole välja toonud ühtki sisulist põhjust, miks liiklusteooriaja sõiduõpetaja puhul on formaalne kõrgharidus tingimata vajalik (nt et kaebaja kvalifikatsiooniga isikule tunnistuse väljaandmine oleks vastuolus liiklusseaduse §-s 1 sätestatud eesmärkidega vms). Need põhjused ei ole äratuntavad ka kohtule. Veel enam, alates

1. jaanuarist 2011 kehtima hakkav liiklusseadus (vt § 118) ei sätesta samuti mootorsõidukijuhi õpetajale kõrghariduse nõuet. Liiklusseaduse seletuskirja (475 SE) kohaselt on määruse tasandil kavas kõrghariduse nõue asendada keskhariduse nõudega, sest õpetajate kvalifikatsiooni tagab eelkõige õpetajaid ettevalmistav koolitusasutus ja järelevalve õpetajate kvalifikatsiooni üle tagatakse liiklusohutusega seotud asutuste kaasamisega koolitusasutuse tegevusse.

Kohtupraktikas on juurdunud põhimõte, mille kohaselt erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Samuti tuleb eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse (vt Riigikohtu 22. veebruari 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-2-1-73-04, p 36). Kaaludes ühelt poolt vastustaja poolset kitsast ja grammatilist tõlgendust ning teisalt kvalifikatsioonide vastavuse määruse eesmärke; samuti asjaolu, et sõiduõpetaja kvalifikatsiooninõudeid ei ole kehtestatud seadusega, vaid määrusega ja kvalifikatsioonide vastavuse määrus on hilisem kui sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskiri; ning asjaolu, et sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja kitsaks ja kaebaja jaoks vähem soodsaks tõlgendamiseks puuduvad mõjuvad sisulised põhjused, tuleb kohtu arvates ka sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirja § 3 lg 2 sisustamisel arvestada kvalifikatsioonide vastavuse määruse § 14 lg-ga 3. See tähendab, et kaebajale ei saanud keelduda tunnistuse väljaandmisest pelgalt põhjusel, et tal ei ole kõrgharidust.

Kohus rõhutab, et selline tõlgendus ei tähenda kaebaja üldkeskeriharidusel põhineva erihariduse tunnistamist kõrghariduseks. See tähendab üksnes, et sellise kvalifikatsiooniga isikule on kvalifikatsioonide vastavuse määrusega antud täiendav õigus - võrdne võimalus kandideerida rakenduskõrgharidust nõudvale töökohale - ning praeguses asjas tulnuks vastustajal seda arvestada.

9. Vastustaja viited kutseseadusele (vastustaja on ilmselt ekslikult tsiteerinud selle kehtetut redaktsiooni) ja klassifikaatorite süsteemile ei oma praeguse vaidluse lahendamise seisukohast tähtsust. Vastustaja ei ole keeldunud tunnistuse väljaandmisest põhjusel, et kaebaja teadmised, oskused ja vilumus ei vasta sõiduõpetajale tunnistuse andmise eeskirjaga kehtestatud

6(6) liiklusteooriaja sõiduõpetaja teadmistele või oskustele esitatud nõuetele. Ametite klassifikaator on aga avaliku teabe seaduse § 439 kohaselt riigi infosüsteemi kindlustav süsteem ja selle kasutamine on kohustuslik riigi ja kohaliku omavalitsuse andmekogude pidamisel. Ametite klassifikaatorist ei saa tuletada kõrghariduse nõuet liiklusteooriaja sõiduõpetajale. Seega kohus neid vastustaja seisukohti pikemalt ei analüüsi.

10. Kõike eeltoodut kokku võttes on kohus seisukohal, et V.N. kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Põhja Regionaalne Maanteeamet on õigusvastaselt keeldunud V.N.le liiklusteooriaja sõiduõpetaja tunnistuse väljastamisest, seega tuleb tühistada Põhja Regionaalse Maanteeameti 9. augusti 2010. a kirjas nr 10-00040/118 sisalduv haldusakt, millega V.N.le tunnistuse väljaandmisest keelduti. Kuna kaebaja kohustamistaotlus on riigivastutuse seaduse §-st 6 tulenevalt samuti põhjendatud, teeb kohus Põhja Regionaalsele Maanteeametile ettekirjutuse V.N. taotluse uueks läbivaatamiseks.

11. HKMS § 92 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 93 lg 1 kohaselt esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid. Nende esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. V.N. taotleb kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu väljamõistmist vastustajalt, kaebaja on esitanud riigilõivu (250 krooni) tasumist tõendava maksekorralduse ja kohus on riigilõivu laekumist kontrollinud. Seega tuleb see menetluskuluna vastustajalt välja mõista.

Monika Laatsit