3-10-2351/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht

3. november 2010. a, Tallinn Haldusasja number 3-10-2351 Haldusasi I.A.i kaebus Eesti Töötukassa 23. augusti 2010. a otsuse nr 1215 ning Eesti Töötukassa 2. septembri 2010. a vaideotsuse nr

92 tühistamiseks ning mittevaralise kahju hüvitamiseks summas 10 000 krooni Menetlusosalised Kaebuse esitaja – I.A.; Vastustaja – Eesti Töötukassa Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon

1. Jätta riigi õigusabi taotlus rahuldamata.

2. Jätta kaebus rahuldamata.

3. Jätta I.A.i menetluskulud tema enda kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest ehk hiljemalt 3. detsembril 2010. a. Juhul kui apellatsioonkaebuse koostamiseks vajatakse menetlusabi, tuleb ka sel juhul apellatsioonkaebus esitada hiljemalt 3. detsembril 2010. a. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus hiljem. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. I.A. esitas 13. juulil 2010. a Eesti Töötukassale avalduse ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks. Taotleja plaanis käivitada kosmeetika turustamisega tegeleva ettevõtte ning soovis saada 70 000 krooni toetust ettevõtte käivitamisega seotud kulude katteks.

2. Eesti Töötukassa juhatuse 23. augusti 2010. a otsusega nr 1215 jäeti taotlus rahuldamata. Otsuse kohaselt ei võimalda kehtiv regulatsioon anda ettevõtluse alustamise toetust personalikulude katmiseks. Lisaks esinesid äriplaanis olulised puudused.

3. Eesti Töötukassa 2. septembri 2010. a vaideotsusega nr 92 jäeti I.A.i vaie Eesti Töötukassa juhatuse 23. augusti 2010. a otsuse nr 1215 peale rahuldamata. I.A.i teistkordsele vaidele vastas Eesti Töötukassa 7. septembri 2010. a kirjaga nr 5-3/11548.

4. I.A. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub tühistada Eesti Töötukassa juhatuse 23. augusti 2010. a otsuse nr 1215 ning Eesti Töötukassa 2. septembri 2010. a vaideotsuse nr 92 ning mõista välja hüvitis summas 10 000 krooni tekitatud mittevaralise kahju katteks. Kaebuse põhjendused:

1. I.A.il kui töötul on õigus taotleda ettevõtluse alustamise toetust. Kaebuse esitaja leiab, et tema koostatud äriplaan ei ole puudustega, äriplaanist nähtub, kuidas teenida tulu ja kasumit. Eesti Töötukassa ei aidanud kaebajal viia äriplaani nõuetega kooskõlla. Eesti Töötukassa ei täitnud oma ülesannet abistada töötuid ja teha kõikvõimaliku töötute arvu vähendamiseks.

2. Kaebuse esitajale ei ole antud selgitusi vastuolude kohta programmi „Kvalifitseeritud tööjõu pakkumise suurendamine 2007-2013“ (edaspidi: Programm) punktide 4.1 ja 4.6.5 vahel. Eesti Töötukassa otsus on vastuolus Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2007. a määruse nr 26 „Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse kulude abikõlblikkuse või mittekõlblikkuse määramise tingimused ja kord“ § 2, § 3 ja § 15 sätetega, tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (edaspidi: TTTS) § 19 lg 4 ning „Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seaduse“ (edaspidi: STS) § 21 sätetega.

3. Eesti Töötukassa ei andnud selgitusi ja ei suhelnud temaga, vaid selle asemel viitab ainult kaebuse esitaja õigusele pöörduda kohtusse, mis alandab kaebuse esitaja inimväärikust. Ettevõtluse alustamise toetuse rahuldamata jätmise otsusega, vaideotsusega ning 7. septembri 2010. a kirjaga on tekitanud kaebuse esitajale mittevaralist kahju riigivastutuse seaduse (edaspidi: RVastS) § 9 lg 1 mõistes.

5. Eesti Töötukassa palub kaebuse jätta rahuldamata. Vastuväited:

1. Kaevatava otsuse põhjendustes on toodud, mis tingis taotluse rahuldamata jätmise – I.A. taotles toetust personalikulude katteks ning vastavalt STS § 20 lg 6 p 2, § 21 lg 1 § 23 lg 1 ning Programmi punktile 4.6.5 ei ole võimalik ettevõtluse alustamise toetusest anda, sest ettevõtluse alustamise toetusest tehtavad personalikulud on mitteabikõlblikud ehk keelatud kulud.

2. Eesti Töötukassa juhtis kaebuse esitaja tähelepanu esitatud äriplaani olulistele puudustele – koostatud turuanalüüs on puudulik; puudused SWOT analüüsis; finantsprognoosid ei sisalda e-poe tegemise kulusid; puudub detailsem ülevaade müügimeetoditest ning nende maksumusest; äriplaan ei sisalda hinnakujundust; äriplaanist puudub konkurentsianalüüs. Seega on asjakohatu väide, et vastustaja ei ole kaebuse esitajat teavitanud, millised puudused tema äriplaanis esinesid. Personalikulude mitteabikõlblikkusest on taotlejaid informeeritud veel Eesti Töötukassa veebilehel, kus on toodud Programm ning täiendavalt lisatud äriplaani koostamise juhendmaterjalina väljavõte programmist („Ettevõtluse alustamise toetusest kulude tegemise tingimused“).

3. Eesti Töötukassal puudub pädevus nõustada ja juhendada isikuid, kuidas konkreetset äriplaani koostada, s.t vastustaja ei saa koostada müügiprognoose, turuanalüüse jms, st see ei ole vastustaja haldusmenetluse seaduse (edaspidi: HMS) §-st 36 tulenev kohustus. Vastustaja on vastavalt HMS § 7 lg 2 hoolitsenud haldusmenetlust käsitleva olulise teabe (dokumentide esitamise juhendid, näidisvormide täitmise juhendid, blanketid, HMS §-s 36 sätestatud selgitused jms) väljapaneku eest oma asukohas ning avaldanud selle teabe oma veebilehel. Vastustaja veebilehel on toodud üks võimalik äriplaani vorm ja juhend selle koostamiseks. Tegemist on abistava, mitte kohustusliku äriplaani vormiga.

4. Eesti Töötukassa ei keeldunud I.A.i teistkordses vaides esitatud küsimuste lahendamisest, vaid tal puudus võimalus teha teistkordset vaideotsust, mistõttu soovitati taotlejal pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse. Samas vastustaja selgitas oma 7. septembri 2010. a kirjas kaebuse esitajale täiendavalt, et programmi punkti 4.1.1. kohaselt on personalija üldkulud küll abikõlblikud kulud, kuid programmi punkt 4.6.5 näeb ette erandi, mille kohaselt on ettevõtluse alustamise toetusest tehtavad personalikulud mitteabikõlblikud ehk keelatud kulud.

5. RVastS § 9 lg 1 järgi mittevaralise kahju hüvitamiseks peab olema tegemist haldusorgani süülise õigusvastase tegevusega. Kuna kaevatavad otsused on kooskõlas kehtiva õigusega, on kahjunõue põhjendamatu.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kohus leiab, et Eesti Töötukassa jättis I.A.i ettevõtluse alustamise toetuse õigesti rahuldamata. Eesti Töötukassa tegevus on olnud seaduslik ning sellega ei ole kaebuse esitajale tekitatud mittevaralist kahju. Kaebus tuleb jätta täies ulatuses rahuldamata.

7. Vaidlustamata asjaolude kohaselt taotles I.A. ettevõtluse alustamise toetust summas 70 000 krooni personalikulude katmiseks. Kohtu hinnangul puudus Eesti Töötukassal I.A.i taotluse lahendamisel kaalutlusõigus, kuna taotluse rahuldamise välistas asjaolu, et tema planeeritud kulutused olid alljärgnevatel põhjustel mitteabikõlblikud.

8. Käesoleval juhul on STS mõttes tegemist „toetuse andmisega programmi alusel“. STS § 20 lg 6 p

2 sätestab, et toetuse andmiseks programmi alusel sätestatakse meetme tingimustes või programmis abikõlblikud või mitteabikõlblikud kulud. STS § 21 lg 1 ls 2 kohaselt peavad kõik toetusest hüvitatavad kulud olema abikõlblikud. STS § 23 lg 1 sätestab, et toetus makstakse välja ainult abikõlblike kulude hüvitamiseks. Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2007. a määruse nr 26 „Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse kulude abikõlblikkuse või mitteabikõlblikkuse määramise tingimused ja kord“ § 3 lg 1 sätestab: „Personalija üldkulu on abikõlblik, kui nii on sätestatud meetme tingimustes. Meetme tingimustes võib projekti personalikulu ja üldkulu määramise tingimusi ning korda täpsustada või rakendada osaliselt.”

9. Praegusel juhul taotles I.A. kulude hüvitamist STS § 20 alusel koostatud ja sotsiaalministri 10. detsembri 2007. a käskkirjaga nr 225 (tlk 101) kinnitatud programmist „Kvalifitseeritud tööjõu pakkumise suurendamine 2007-2013“. Seega on vaidluse lahendamisel keskse tähtsusega küsimus, millised kulud on programmi kohaselt abikõlblikud ettevõtluse alustamise taotluse taotlemisel.

10. Programmi 4. peatükk kannab pealkirja „Abikõlblikud ja mitteabikõlblikud kulud“. I.A.i taotluse menetlemise ajal kehtis see sotsiaalministri 10. detsembri 2009. a käskkirjaga nr 184 kehtestatud redaktsioonis (tlk 107-113). Punkt 4.1.1 sätestab, et vastavalt STS § 21 lg 2 alusel kehtestatud korrale on abikõlblikud personalikulud. Samas näeb Programmi p 4.6.5 ette, et lisaks STS § 21 lg 2 alusel kehtestatud korrale on mitteabikõlblikud ettevõtluse alustamise toetusest tehtavad personalikulud. Kohus selgitab, et Programmi punktid 4.1.1 ja 4.6.5 ei pole mitte omavahel vastuolus, vaid nad on üldja erinormi vahekorras. See tähendab, et personalikulud on üldjuhul abikõlblikud, kuid mitte ettevõtluse alustamise toetuse taotlemise korral (Programm näeb peale ettevõtluse alustamise toetuse ette mitmeid tegevusi, sh nt palgatoetus ettevõtjatele, p 3.2.3).

11. Seega tuli Eesti Töötukassal I.A.i taotlus igal juhul rahuldamata jätta, kuna ettevõtluse alustamise toetust taotleti mitteabikõlblike kulutuste tegemiseks. Haldusorganil puudus kaalutlusõigus ning seadus determineeris üheselt haldusakti sisu. Kohus leiab, et sellises olukorras võis Eesti Töötukassa teha HMS § 40 lg 3 p 2 alusel otsuse I.A.it ära kuulamata.

12. STS § 1 lg 5 ja HMS § 36 kohaselt on toetuse andmise menetluses oluline haldusorgani selgitamiskohustuse täitmine. Riigikohtu halduskolleegiumi 19. detsembri 2006. a otsuses nr 3-3-1-80-06 asuti seisukohale, et investeeringutoetuste taotluste menetlemine peab olema kooskõlas õiguse üldpõhimõtete ja põhiseaduslike printsiipidega sealjuures haldusõiguse põhimõtetega, mis tulenevad muu hulgas Põhiseaduse §-ga 14 tagatud õigusest heale haldusele (vt Riigikohtu 15.02.2005 otsust nr 3-3-1-90-04); ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe komponendiga arvestamata jätmine on oluliseks menetlusveaks, seda eriti diskretsiooniotsuste puhul ning juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim võimalikest (vt Riigikohtu 17.11.2003. a otsust nr 3-3-1-74-03 ja 25.11.2003. a otsust nr 3-3-1-70-03); taotlejal peab olema võimalus anda probleemsete seisukohtade osas selgitusi, esitada vastuväiteid ja tõendeid. Kohus leiab, et nende põhimõtetega peab toetuste menetlemisel arvestama ka Eesti Töötukassa.

13. Kuid käesoleval juhul tuleb arvestada kaasuse eripära. Nimelt peab ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks taotleja koostama äriplaani koos abikõlblike kulutuste äranäitamisega. I.A.i äriplaan ja taotlus seisnes täies ulatuses mitteabikõlblike kulutuste tegemises. Kuna äriplaani koostamine on taotleja enda ülesanne ja risk, ei saa Eesti Töötukassa seda taotleja asemel ise tegema asuda. Praegusel juhul oli äriplaan ja taotlus niivõrd puudulik, et selle puuduste kõrvaldamisele asumine oleks tähendanud sisuliselt täiesti uue äriplaani koostamist, milleks vastustajal puudub pädevus. Seetõttu toimis Eesti Töötukassa kohtu hinnangul õigesti, jättes I.A.i taotluse rahuldamata, kuid andis otsuses informatiivse sisuga selgitusi äriplaani puuduslikkuse kohta, millega isik peaks arvestama järgmiste taotluste esitamisel.

14. Kohus, pidades ühelt poolt äärmiselt oluliseks riigipoolset abi töötutele uue töö leidmisel ja mõistes kaebuse esitaja töötu staatusest tulenevaid probleeme, nõustub teiselt poolt vastustaja seisukohaga, et Eesti Töötukassa saab isikutele toetusi jagada ainult rangelt seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud alustel ja korras. Vastustajal ei olnud võimalik I.A.i taotluse menetlemisel teha mistahes mööndusi Programmis sätestatud kriteeriumite järgimisel. Seega ei ole alust väita, et riik on jätnud töötu igasuguse abita ja selgitusteta. Eespool kohus selgitas, et Eesti Töötukassa on oma otsustes viidanud äriplaani puudustele ja ei saanud hakata taotleja eest äriplaani ise koostama. Selgitusi ettevõtlustoetuse kohta on antud ka vastustaja veebilehel, kus on mh ära toodud äriplaani näidisvorm ja täitmise juhend, samuti Programmist toetuse saamise tingimused. Kuna tööturuteenuseid ja tööturutoetusi on väga erinevaid ning nende menetlemiseks on kehtestatud erinevad menetlused, ei saa väita, et riik oleks pidanud I.A.i töötustaatusest tekkinud põhjendatud muresid asuma lahendama tingimata ettevõtluse alustamise toetuse menetluse raames. I.A. ei ole väitnud, et Eesti Töötukassa keeldus talle muude seaduses ettenähtud tööturuteenuste ja -toetuste andmisest.

15. Kuna Eesti Töötukassa ei ole kaebaja suhtes õigusvastaselt käitunud, on mittevaralise kahju nõue RVastS § 9 lg 1 alusel põhjendamatu.

16. Halduskohtumenetluse seadustiku § 25 g 5 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 442 g 5 kohaselt tuleb kohtuotsuse resolutsioonis märkida kohtu seisukoht seni lahendamata riigi õigusabi taotluse kohta. Riigi õigusabi seaduse § 7 lg 1 p 5 kohaselt ei anta riigi õigusabi, kui asjaoludest tulenevalt on taotleja võimalus oma õiguse kaitseks ilmselt vähene ning p 6 kohaselt ei anta riigi õigusabi juhul, kui seda taotletakse mittevaralise kahju hüvitamise nõude esitamiseks ja asja suhtes ei esine tungivat avalikku huvi. Kohus leiab, et kaebuse põhjendamatus on ilmne (I.A.i taotlus ei olnud abikõlblik) ja nõutakse mittevaralise kahju hüvitamist, mistõttu ei olnud algusest peale alust anda kaebajale riigi õigusabi. Kaebuse esitaja oli võimeline kaebuse ja selle täienduse ise koostama ja neid nõuetekohaselt põhjendama. Kohus möönab, et oleks pidanud riigi õigusabi taotluse lahendama varasemas menetlusstaadiumis, kuid ei pea praegu otstarbekaks asja arutamist uuendada, et teha eraldi määrust riigi õigusabi taotluse rahuldamata jätmise kohta. Vajadusel korral saab I.A. taotleda ringkonnakohtult riigi õigusabi apellatsioonkaebuse koostamiseks või apellatsioonmenetluses esindamiseks, kui ta soovib esimese astme kohtu otsuse edasi kaevata.

17. Halduskohtumenetluse seadustiku § 92 lg 1 kohaselt jäävad kaebuse esitaja menetluskulud (kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv) tema enda kanda.

Villem Lapimaa