3-10-1841/17 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht

15. september 2010. a, Tallinn Haldusasja number 3-10-1841 Haldusasi G.T.i kaebus Eesti Töötukassa 24. mai 2010. a otsuse nr 110030226 tühistamiseks ning kohustamiseks töötuskindlustushüvitise väljamaksmise küsimuse uueks läbivaatamiseks Menetlusosalised Kaebuse esitaja – G.T.; Vastustaja – Eesti Töötukassa Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta kaebus rahuldamata. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest ehk hiljemalt 15. oktoobril 2010. a. Juhul kui apellatsioonkaebuse koostamiseks vajatakse menetlusabi, tuleb ka sel juhul apellatsioonkaebus esitada hiljemalt 15. oktoobril 2010. a. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus hiljem. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. G.T. nimetati Vabariigi Valitsuse 19.05.2005 korraldusega nr 278 Valga maavanemaks 19.05.2005 kuni 18.05.2010.

2. Tartu Maakohtu 13.05.2007 määrusega kõrvaldati G.T. Valga maavanema ametikohalt kriminaalmenetluse ajaks kriminaalasjas nr 06913000053.

3. Vabariigi Valitsuse 13.05.2010 korraldusega nr 178 vabastati G.T. teenistusest alates 18.05.2010 teenistustähtaja möödumise tõttu.

4. Eesti Töötukassa 19.05.2010 otsusega nr TA10-0094421 võeti G.T. töötuna arvele ning samal päeval esitas G.T. Eesti Töötukassale avalduse töötuskindlustushüvitise taotlemiseks.

5. Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsusega nr 110030226 jäeti G.T.ile määramata töötuskindlustushüvitis, kuna täidetud ei ole töötuskindlustuse seaduse (edaspidi: TKindlS) § 6 lg 1 p 2 sätestatud tingimus, mille kohaselt peab kindlustatul olema töötuskindlustusstaaži vähemalt 12 kuud töötuna arvelevõtmise eelnenud 36 kuu jooksul. G.T.il on töötuskindlustusstaaži 5 kuud töötuna arvelevõtmise eelnenud 36 kuu jooksul.

6. G.T. esitas 17.06.2010 Eesti Töötukassale avalduse töötutoetuse taotlemiseks. Eesti Töötukassa 17.06.2010 otsusega nr TT10-0029560 määrati kaebuse esitajale töötutoetus perioodiks 26.05.2010-19.02.2011.

7. G.T. esitas 15.07.2010 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsuse nr 110030226 tühistamiseks ning töötukassa kohustamiseks töötuskindlustushüvitise väljamaksmise küsimuse uuesti läbivaatamiseks. Kaebuse põhjendused:

1. G.T. oli Tartu Maakohtu 01.11.2007 määruse alusel kõrvaldatud kriminaalmenetluse ajaks Valga maavanema ametikohalt. Kaebuse esitaja teenistussuhe oli peatunud ning talle lõpetati töötasu maksmine. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse § 83 lg 6 oli tal keelatud asuda tööle teise tööandja juures. Kaebuse esitajale töötasu maksmise lõpetamine oli ebaseaduslik ning ta on pöördunud halduskohtusse Eesti Vabariigi Siseministeeriumi vastu saamata töötasu nõudega. Kaebuse esitaja vabastati Vabariigi Valitsuse 13.05.2010 korraldusega Valga maavanema ametikohalt 18.05.2010 seoses teenistustähtaja möödumisega. Seega oli kaebuse esitaja alates 01.11.2007 kuni 18.05.2010 olukorras, kus talle ei makstud töötasu, kuid samas oli tal keelatud asuda tööle teise tööandja juures. Kaebuse esitajal on TKindlS § 2 tulenevalt õigus saada töötuskindlustushüvitist.

2. Kuna TKindlS ei reguleeri olukorda, kus hüvitise saamiseks vajalik kindlustusstaaž puudub seetõttu, et ametnik on teenistusest kõrvaldatud, tuleb juhinduda põhiseaduse normidest ja TKindlS eesmärkidest. Riigikohus on korduvalt märkinud (3-4-1-7-01; 3- 3-1-101-06), et PS § 11 lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult kolmel tingimusel. Esiteks tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega, teiseks peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja kolmandaks ei tohi piirangud moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Olukord, kus kaebuse esitajal on TKindlS § 2 kohaselt õigus töötuskindlustuse hüvitisele ning tema suhtes ei esine sama seaduse § 6 lg 2 toodud hüvitise maksmist välistavaid põhjusi, kuid tema tahtest sõltumatutel asjaoludel on tema teenistussuhe peatatud ning ei ole tasutud töötuskindlustuse makseid, ei ole tema õiguste vajalik ning põhjendatud piiramine ning on vastuolus töötuskindlustuse seaduse olemusega.

3. Kui riik peab vajalikuks ja põhjendatuks isiku ametikohalt kõrvaldamist ning temaga teenistussuhte peatamist aastaid kestva kriminaalmenetluse ajaks, keelates samas tal tööle asumise teise tööandja juurde, siis tuleks tagada isikule kohtueelse ja kohtuliku menetluse ajaks piisavad vahendid normaalse elatustaseme säilitamiseks. Vastupidine olukord, kus isik jäetakse ilma töötasust ning sellest tulenevalt ka õigusest saada pärast teenistussuhte lõppemist töötuskindlustuse hüvitist, on vastuolus PS § 22 lg 1 ja 28 lg 2 regulatsiooniga.

4. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 108 määratleb ametniku teenistussuhte peatumise alused, mis kas sõltuvad ametniku tahtest (ATS § 108 p l ja 2) või on tingitud muudest asjaoludest (ATS § 108 p 3-10). TKindlS ei käsitle juhtumeid, kus kindlustatu töövõi teenistussuhe on pikka aega peatatud ning ei anna võimalust maksta sellisele isikule kindlustushüvitist. Sellises olukorras inimene on esmalt jäetud ilma võimalusest saada töötasu ning pärast töösuhte lõppemist alusel, mis näeks ette kindlustushüvitise maksmist, jääb ta ka sellest õigusest ilma, kuna ta ei ole saanud töötasu ega ole tasunud töötuskindlustuse makseid. Eeltoodut arvestades palub kaebuse esitaja tunnistada TKindlS § 7 vastuolus olevaks PS §-ga 28 lg 2 osas, mis ei arvesta töötuskindlustuse staaži hulka aega, millal kindlustatu töövõi teenistussuhe oli peatatud asjaoludel, mis ei sõltunud tema tahtest.

8. Eesti Töötukassa palub kaebuse jätta rahuldamata. Vastuväited:

1. TKindlS § 6 lg 1 ja 2 kohaselt on kindlustatul õigus töötuskindlustushüvitisele, kui ta võtab ennast tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 6 kohaselt töötuna arvele (TKindlS § 6 lg 1 p 1), omab vähemalt 12 kuud töötuskindlustusstaaži töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul (TKindlS § 6 lg 1 p 2) ning tema viimane töösuhe ei ole lõppenud töölepingu üleütlemisel töötaja algatusel (v.a töösuhte lõpetamisel TLS § 37 lg 5, § 91 lg 2 ja § 107 lg 2 nimetatud alusel); TLS § 88 lg 1 p 3-8 nimetatud põhjusel; poolte kokkuleppel (TKindlS § 6 lg 2 p 1-3).

2. Tulenevalt TKindlS § 7 lg 1 ning § 7 lg 4 tuvastati töötuskindlustushüvitise taotlemise avalduse menetlemisel kaebuse esitaja kindlustusstaaž töötuskindlustuse andmekogu andmete alusel. Andmekogu andmetest nähtub, et kaebuse esitajale on töötuna arvele võtmisele eelneva 36 kuu jooksul makstud tasusid, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmakse, järgmiselt: juunis 2007; augustis 2007, september 2007, oktoober 2007, november 2007 - kokku 5 kuud. Seega puudub kaebuse esitajal TKindlS § 6 lg 1 p 2 kohane kindlustusstaaž ja õigust hüvitisele ei teki.

3. Töötuskindlustushüvitise määramise kord on ette nähtud TKindlS §-s 6, mis on haldusorganit kohustav säte ja ei anna vastustajale võimalust otsustada hüvitise määramist kaalutlusõiguse alusel. TKindlS kohaselt arvutatakse hüvitise suurus töötuskindlustuse andmekogu andmete alusel ning hüvitise arvutamise aluseks ei saa võtta omaalgatuslikult teisi andmeid. TKindlS § 7 sätestab üheselt arusaadavalt töötuskindlustushüvitise määramise alused, mille kohaselt võetakse kindlustusstaaži arvestamisel aluseks ainult töötuskindlustuse andmekogu andmed. Vastustaja ei saa lugeda omaalgatuslikult kindlustusstaaži hulka ajavahemikku, kui kaebuse esitaja teenistussuhe oli peatatud.

4. PS § 28 lg 2 tagab õiguse abile teatud olukordades, millest kõige ulatuslikum on abi puuduse korral. Sisuliselt näeb põhiseadus ette riigi kohustuse anda sotsiaalabi, kuid jätab seadusandja otsustada selle suuruse ja saamise tingimused. Eesti õigusaktidega on loodud sotsiaalkindlustussüsteem PS § 28 lg-s 2 viidatud riskide leevendamiseks ning alles siis, kui sotsiaalkindlustussüsteem ei kata riske, garanteerib riik täiendava sotsiaalabi.

5. Põhiseaduses ei ole sätestatud, millistele konkreetsetele kriteeriumidele peab vastama hüvitiste süsteem töötuse riski suhtes. Seadusandja pädevuses on täpsemalt määrata, milles väljendub igaühe õigus kaitsele töötuse korral, samuti millist liiki abi ja millises ulatuses abi tuleb puuduse all kannatavale inimesele osutada. Rahaliste hüvitiste süsteem töötuse riski suhtes koosneb Eestis kahest tasandist: 1) töötuskindlustus, mis on osamakseline sotsiaalkindlustusskeem ja TKindlS-s sätestatud tingimustel tagab kindlustatud isikule varasemast töötasust sõltuva töötuskindlustushüvitise; 2) töötutoetus, mis on mitteosamakseline skeem (finantseeritud riigieelarvest) ning tööturuteenuste ja - toetuste seaduses sätestatud tingimustel tagab töötutele võrdse määraga töötutoetuse.

6. TKindlS §-s 7 sätestatud töötuskindlustusstaaži arvestamise põhimõtete rakendamisel puudub alus erisuste tegemiseks sõltuvalt sellest kas ja mis alustel kindlustatul oli teenistussuhe peatatud. Vastustaja seaduse rakendajana juhindub oma otsuste tegemisel üksnes TKindlS sätestatust ning tema pädevuses ei ole lugeda TKindlS § 7 põhiseaduse vastaseks ja seetõttu seadust mitte kohaldada. Kaebuse esitaja ei vastanud TKindlS hüvitise õiguse tekkimiseks sätestatud tingimustele (puudus nõutav kindlustusstaaž), kuid tööturuteenusteja toetuste seaduste § 26 võimaldas määrata kaebuse esitajale töötutoetuse. Eesti Töötukassa 24.05.2010 otsus nr 110030226 tugineb faktilistele asjaoludele ja on õiguspärane: antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne ja vastab vorminõuetele.

KOHTU PÕHJENDUSED

9. Kohus leiab, et Eesti Töötukassa on seadust kohaldanud õigesti, tuvastades, et G.T.il ei ole õigust töötuskindlustuse seadusest tulenevale töötuskindlustushüvitisele.

10. TKindlS § 6 lg 1 sätestab alused, mis peavad olema täidetud töötuskindlustushüvitise saamiseks. TKindlS § 6 lg 1 p 2 kohaselt peab kindlustatul olema töötuskindlustusstaaži vähemalt 12 kuud töötuna arvelevõtmise eelnenud 36 kuu jooksul. Vaidlust ei ole selles, et G.T.il oli töötuskindlustusstaaži 5 kuud töötuna arvelevõtmise eelnenud 36 kuu jooksul. Seega polnud tal tekkinud õigust saada töötuks jäämise korral töötuskindlustushüvitist.

11. Kohus leiab, et Eesti Töötukassal puudub õigus ja vajadus tuvastada, millisel põhjusel on isikul jäänud töötuskindlustushüvitise saamiseks tarvilik töötuskindlustusstaaž omandamata. Töötukassal puudub selliste faktiliste asjaolude tuvastamise pädevus ning tema tegevus töötuskindlustushüvitise määramisel on TKindlS sätetega kaalutlusõigust võimaldamata rangelt determineeritud. TKindlS § 7 lg 4 kohaselt võetakse töötuskindlustusstaaži arvestamisel aluseks töötuskindlustuse andmekogu andmed. Sellest järeldub, et muude andmete ja tõendite arvessevõtmine pole võimalik. Eesti Töötukassa ei saa seadusandja asemel teha sotsiaalja õiguspoliitilist otsustust, et õigus töötuskindlustushüvitisele peaks olema isikul, kes mõjuval põhjusel ei saanud töötuskindlustusstaaži omandada.

12. Erinevalt kaebuse esitajast leiab kohus, et G.T.i õigus töötuskindlustushüvitisele ei saa tuleneda TKindlS §-st 2. See säte kehtestab töötuskindlustuse mõiste, sätestades, et töötuskindlustus on sundkindlustuse liik, mille eesmärgiks on kindlustatule töötuse korral tööotsingute ajaks kaotatud sissetuleku osaline kompenseerimine, töötajale töölepingu ülesütlemise ja avalikule teenistujale teenistussuhte lõpetamise hüvitamine koondamise korral ning töötajate nõuete kaitse tööandja maksejõuetuse korral. TKindlS sätteid tuleb lugeda nende koosmõjus ja omavahelises süstemaatilises seoses. Õigus töötuskindlustushüvitisele on reguleeritud TKindlS §-st 6, mitte §-s 2. Kohus osundab, et seadusandja on TKindlsS § 3 lõikes 2 ja §-s 6 oluliselt piiranud isikute ringi, kellel on töötuks jäämise korral õigus töötuskindlustushüvitisele. Kui pidada õigeks kaebuse esitaja tõlgendust, et õigus töötuskindlustushüvitisele tuleneb TKindlsS §-st 2, siis saaksid hüvitist kõik töötuks jäänud isikud tööotsingute ajal. See ei ole ilmselgelt kooskõlas TKindlS sätete ja seadusandja eesmärgiga.

13. Kaebuse esitaja väidab, et kui riik peab vajalikuks isiku ametikohalt kõrvaldamist ning temaga teenistussuhte peatamist aastaid kestva kriminaalmenetluse ajaks, keelates samas tal tööle asumise teise tööandja juurde, siis tuleks tagada isikule kohtueelse ja kohtuliku menetluse ajaks piisavad vahendid normaalse elatustaseme säilitamiseks. Kohus leiab, et selle väitega võib iseenesest nõustuda, kuid see tõdemus ei muuda õigusvastaseks Eesti Töötukassa 24. mai 2010. a otsust nr 110030226, mis on antud kehtiva seaduse alusel ja täitmiseks. Kohus märgib, et käesoleva kohtumenetluse esemeks ei saa olla küsimus sellest, kas G.T.ile oleks pidanud olema tagatud ametist kõrvaldamise ajal minimaalne sissetulek koos töötuskindlustusmaksete tasumisega. Sellist nõuet pole käesolevas kohtuasjas esitatud ning puudub ka jõustunud kohtuotsus, mis tunnistaks kaebuse esitaja õigust saamata jäänud sissetulekule, millelt oleks tulnud tasuda töötuskindlustusmakseid. Samuti ei vaielda käesolevas kohtuasjas selle üle, kas isikule makstava töötutoetuse määr vastab põhiseaduse nõuetele. Kohtumenetluse esemeks pole ka ametist kõrvaldamisega tekitatud kahju hüvitamine.

14. Kohus leiab, et TKindlS regulatsioon, mille kohaselt Eesti Töötukassa ei saa otsustada, et õigus töötuskindlustushüvitisele on isikul, kes ametist kõrvaldamise ja töökohapiirangute tõttu ei saanud töötuskindlustusstaaži omandada, ei ole vastuolus põhiseadusega. Põhiseadus ei kirjuta seadusandjale ette täpseid reegleid, kuidas kujundada sotsiaalne kaitse süsteem töötuse riski puhul. Seadusandjal on töötuskindlustuse korraldamisel väga lai kujundusõigus. Kehtiv seadus näeb ette selge ja kõikidele ühetaoliselt kohaldatava põhimõtte, et töötuskindlustushüvitisele on õigus isikul, kelle eest on tasutud töötuskindlustusmakseid. Kui makseid pole teatud ulatuses teatud perioodi jooksul tehtud, ei ole isikul õigust töötuskindlustushüvitisele. Seejuures ei oma tähtsust, miks jäi isikul sissetulek saamata ja miks tema eest töötuskindlustusmakseid ei tasutud. Sellise piirangu seadmine on õigustatav kindlustussüsteemi üldise põhimõttega, et kindlustatud on isik, kelle eest on tasutud kindlustusandjale kindlustusmakseid. Käesoleval juhul nõuab kindlustusandjalt kindlustushüvitist isik, kelle eest pole kindlustusmakseid nõutaval määral tasutud ja kellel pole seetõttu kindlustuskaitset tekkinud. Tuleb märkida, et isikul võib kindlustusstaaž jääda omandamata väga erinevatel elulistel asjaoludel, kuid kindlustusjuhtumi saabumise korral ei pea isikule tagama sotsiaalse kaitse mitte konkreetne kindlustusandja, vaid riik põhiseadusega sätestatud piirides. Vastupidine järeldus oleks vastuolus kindlustuse olemusega. Kohus leiab, et TKindlS regulatsioon ei võta isikult õigust põhiseadusest tulenevale kaitsele. Tal on õigus vaidlustada sissetuleku tagamata jätmine ametist kõrvaldamise ajal, nõuda ametist kõrvaldamisega tekitatud kahju, sh saamata jäänud töötuskindlustushüvitiste hüvitamist väidetava kahju tekitajalt, samuti õigus saada töötutoetust, vaieldes vajaduse korral selle toetuse määra kooskõla üle põhiseadusega.

Villem Lapimaa