3-08-2498/63 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise, Virgo Saarmets ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht

25. mai 2010. a, Tallinn Haldusasja number 3-08-2498 Haldusasi Kaupo Kõverjala kaebus keskkonnaministri ja Maaameti kohustamiseks viima läbi Pajulahe kinnistu vahetusmenetlus Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 27. mai 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Kaupo Kõverjala apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

4. mai 2010. a Menetlusosalised Kaebuse esitaja Kaupo Kõverjalg, esindaja vandeadvokaat Mikk Lõhmus Vastustajad keskkonnaminister ja Maa-amet, esindaja Toomas Kutti

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 27. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-08-2498 muutmata, Kaupo Kõverjala apellatsioonkaebus rahuldamata ja poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Ringkonnakohtu otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 25. juuni 2010. a. Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS §

54 lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

3-08-2498

2(14) ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaupo Kõverjalg omandas 5. juulil 2006. a sõlmitud lepinguga (I kd lk 147-155) Harjumaal Kuusalu vallas asuva ja kahest katastriüksusest (katastritunnusega 35203:001:0283, pindalaga 15,41 ha; katastritunnusega 35203:001:0284, pindalaga 15,88) koosneva Pajulahe kinnistu. Kanne kinnistusraamatusse omaniku muutuse kohta tehti 7. augustil 2006. a (I kd lk 26).

2. K. Kõverjalg esitas 27. oktoobril 2006. a Keskkonnaministeeriumile avalduse (I kd lk 160) Pajulahe kinnistu kui looduskaitsealuse maa vahetamiseks riigile kuuluva maa vastu vastavalt looduskaitseseaduse (LKS) §-le 19.

Maa-ameti 22. novembri 2006. a kirjaga (I kd lk 32-33) teatati K. Kõverjalale, et Pajulahe kinnisasjade suhtes algatatakse vahetusmenetlus. Pajulahe kinnistu asub tervikuna Lahemaa Rahvuspargi piiranguvööndis. Kaitseala valitseja on seisukohal, et rahvuspargi kaitsekord piirab oluliselt Pajulahe kinnisasjade sihtotstarbelist kasutamist ning nende võõrandamine riigile täies ulatuses vahetamise teel on põhjendatud, et tagada kaitsekorrast tulenevate eesmärkide täitmine. Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004. a määruse nr 241 „Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused“ §-s 16 sätestatud hindamismetoodikast lähtudes tellitakse vahetatava kinnisasja (35203:001:0283) turuväärtuse leidmiseks erakorraline hindamine ning 3. ptk-s sätestatud hindamismetoodikast lähtudes on vahetuses oleva kinnisasja (35203:001:0284) väärtuse leidmiseks tellitud metsainventariseerimine kinnisasjal kasvava metsamaterjali koguse määramiseks. Pärast vahetatavatele maadele väärtuse määramist tehakse taotlejale vahetusmaa pakkumine riigi maareservis olevate maade hulgast, mis asuvad taotleja kinnisasjadega sarnase turusituatsiooniga piirkonnas.

Maa-ameti 10. augusti 2007. a kirjaga (I kd lk 35-36) teatati K. Kõverjalale, et hindamisakti kohaselt on Pajulahe kinnistu koosseisu kuuluva katastriüksuse 35203:001:0283 väärtus

4 620 000 krooni, ja pakuti vahetusmaaks Harju maakonnas asuvat kolme maaüksust koguväärtusega 4 580 000 krooni. 9. septembri 2007. a kirjaga (I kd lk 176-177) teatas K. Kõverjalg pakkumise sobimatusest ja tegi omapoolse ettepaneku Pajulahe kinnistu vahetamiseks kirjas märgitud kinnistute vastu. K. Kõverjala 8. jaanuari 2008. a teabenõudele (I kd lk 178) vastas Maa-amet 18. jaanuaril 2008. a (I kd lk 179-181) ning 7. augusti 2008. a teabenõudele (I kd lk 182-184) 22. augustil 2008. a (I kd lk 185187).

3. 1. augustil 2008. a jõustunud looduskaitseseaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse (LKSMS) §-ga 3 tunnistati LKS § 19 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine“ kehtetuks ning § 16 p-ga 2 täiendati LKS § 91 lg-ga 10 järgmises sõnastuses: „Kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole käesoleva lõike jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni käesoleva seaduse § 20 kohaselt kinnisasja omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused loetakse kinnisasja omandamise ettepanekuteks.“

4. K. Kõverjalg esitas 10. detsembril 2008. a Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti tunnistada LKSMS § 3 ja § 16 p 2 ning LKS § 91 lg 10 põhiseadusega vastuolus olevaks, jätta

3-08-2498

3(14) need sätted kohtuasja lahendamisel kohaldamata ja teha Maa-ametile ja keskkonnaministrile ettekirjutus Pajulahe kinnistu vahetusmenetluse viivitamatuks läbiviimiseks. Kaebuse põhjendused:

1) vahetusmenetluse aluseks olevate normide kehtetuks tunnistamine ei ole põhjendatud ja rikub isikute õigusi. Olukorras, kus riigil puuduvad vahendid omandamismenetluse läbiviimiseks mõistliku aja jooksul, ei ole isikute õigused tagatud. Õiguskantsler on arvamusel, et LKS § 91 lg 10 ei ole kooskõlas põhiseaduse (PS) §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega ning PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Õiguskantsleri vastuse kohaselt on põhiküsimuseks, kas riik hüvitab omandile seatud sundvõõrandamisele sarnanevad piirangud koheselt, nii nagu seda näeb ette PS § 32 lg 1. Vastusest sellele küsimusele sõltub ka see, kas on rikutud isikute halvemasse olukorda seadva normi tagasiulatuva rakendamise keeldu;

2) vahetusmenetluse raames ei ole järgitud kiire haldusmenetluse põhimõtet. Tegevusetus Pajulahe kinnistu vahetusmenetluses on õigusvastane.

22. augusti 2008. a vastuses teabenõudele on Maa-amet põhjendanud vahetusmaa uue pakkumise mittetegemist ja menetluse seiskumist sellega, et 1. aprillil 2007. a jõustusid vahetusmenetluse aluseks oleva regulatsiooni muudatused, mistõttu ei olnud enam võimalik teha pakkumisi, kuna puudusid vahetusmaa väljavaliku kriteeriumid. Samas oli 10. augustil 2007. a võimalik pakkumine teha. Maa-amet on korduvalt lubanud viia läbi mõlema katastriüksuse hindamine ja teha uus pakkumine. Oma tegevuse ja lubadustega on Maa-amet loonud õiguspärase ootuse menetluse lõpuleviimise suhtes.

Taotluse menetlemisega venitamine ja toimingust keeldumine on vastuolus PS §-st 14 tuleneva hea halduse põhimõttega. Tulenevalt hea halduse põhimõttest on kaebajal õiguspärane ootus, et tema avaldust menetletakse mõistliku aja jooksul ning kohase hoolsusega. Kaebaja võis eeldada, et pakkumine tehakse mõistliku aja jooksul avalduse menetlusse võtmisest. Vahetusmenetluse regulatsioon kehtis kuni 1. augustini 2008. a ja haldusorganil ei olnud alust keelduda menetluse jätkamisest ja lõpuleviimisest, tuginedes regulatsiooni muutmisele;

3) LKSMS § 3 ja § 16 p 6 ning LKS § 91 lg 10 pole kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Menetluse kestel „õiglase“ hüvitise määramise reeglite tagasiulatuv muutmine pole lubatud. Uue normi õiguslik tagajärg on varem kehtinuga võrreldes isiku jaoks koormavam. Tegemist on tagasiulatuva jõuga normidega, mille mõju on ebasoodus, mistõttu tuleb analüüsida, millise huvi tõttu sooviti isiku positsiooni ebasoodsamaks muuta ja kas see huvi on piisavalt kaalukas. Vana ja uue õiguse peamine vahe seisneb selles, et alates 1. augustist 2008. a soovitakse „õiglast“ hüvitist maksta ainult rahas, st kaotatakse võimalus saada hüvitisena asendusmaad.

Omandamine on aga seatud sõltuvusse sellest, kui palju on riigieelarves raha ette nähtud, ja toimub avalduste esitamise järjekorras. On suur tõenäosus, et isikule hüvitise maksmist ei otsustata mõistliku aja jooksul. Seega omab hüvitise liigi asendamine isiku suhtes ebasoodsat toimet. LKSMS § 3 ja § 16 p 2 kehtestamise on valdavalt tinginud asendusmaade andmise tehingutega seoses aset leidnud skandaalid. Kaaludes ühelt poolt avalikku huvi lühendada hüvitise määramise protsessi ja teiselt poolt isiku huvi saada hüvitist mõistliku aja jooksul, on õiguskantsler olnud seisukohal, et avalik huvi ei kaalu üles isiku huvi olukorras, kus isikule on juba leitud asendusmaa ja talle on vastav pakkumine esitatud, sest vahetusmenetluse asendamine omandamismenetlusega selles etapis ei võimalda saavutada eesmärki, mida muudatusega taotletakse.

Isikule hüvitise määramine ei muutu tõhusamaks, vaid konkreetsel juhul veelgi aeglasemaks ning lõppkokkuvõttes on ühe avalduse menetlemiseks tehtavad kulutused ka suuremad. Olukorras, kus isikule pole veel ettepanekut tehtud, võib LKSMS § 16 p 2 osutuda küll sobivaks (protsess lüheneb, riik ei pea kulutama ressurssi tehniliselt keeruka menetluse teostamiseks) ja vajalikuks vahendiks (muul moel pole võimalik protsessi lühendada ja kulusid optimeerida), kuid vahetusmenetluse asendamine võib osutuda isiku

3-08-2498

4(14) seisukohast ebamõõdukaks. Seda juhul, kui riigieelarves ei ole omandamismenetluseks ette nähtud piisavalt raha. Kuna riigieelarvesse planeeritud summa on ebapiisav (vaja oleks 1,5 miljardit), ei saa isik omandamismenetluse rakendamisel hüvitist mõistliku aja jooksul.

5. Vastustajad palusid jätta kaebus rahuldamata.

6. Tallinna Halduskohtu 27. mai 2009. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Põhjendused:

1) kuni 1. augustini 2008. a kehtinud LKS § 19 sätestas kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamise. LKS § 19 tunnistati 1. augustil 2008. a jõustunud LKSMS §-ga 3 kehtetuks. Seega ei näe LKS alates 1. augustist 2008. a ette kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamist riigile kuuluva kinnisasja vastu. Kuna volitusnorm LKS § 19 lg 5 on kehtetu, ei kehti enam ka selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004. a määrus nr 241 „Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused“ (edaspidi määrus nr 241).

Üldjuhul ei tohi seadusel olla tagasiulatuvat jõudu ning õiguse üldpõhimõtete kohaselt tuleb uuele õigusnormile tagasiulatuva jõu andmine sätestada vastava seaduse rakendussätetes. LKSMS §-ga 16 ongi täiendatud LKS rakendussätteid § 91 lg-ga 10, mille kohaselt kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole selle lõike jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni kinnisasja omandamise menetlusena. Keskkonnaminister ei ole kaebaja avalduse suhtes vahetamise menetluses otsust maade vahetamise või sellest keeldumise kohta teinud.

Seega puudub õiguslik alus vastustajate kohustamiseks vahetamise menetluse viivitamatuks läbiviimiseks. Kehtiva õiguse kohaselt viiakse menetlus lõpuni LKS § 20 kohaselt kinnisasja omandamise menetlusena. Kas selline regulatsioon riivab kaebaja põhiõigusi ja kas see on kooskõlas PS-ga, annab kohus hinnangu edaspidi;

2) kaebaja leiab, et vastustaja on avalduse menetlemisega tahtlikult venitades rikkunud hea halduse tava.

10. augusti 2007. a kirjaga tegi Maa-amet kaebajale vahetusmaa ettepaneku, mida kaebaja vastu ei võtnud. Uut pakkumist riigi esindaja enam ei teinud. Seega ei toimunud kaebaja avalduse alusel läbiviidud vahetusmenetluses aasta jooksul (kuni LKS § 19 kehtetuks tunnistamiseni) mitte midagi. Kuna LKS ega määrus nr 241 ei sätestanud keskkonnaministrile tähtaega kinnisasja vahetamise otsustamiseks, tuli toiming teha mõistliku aja jooksul. Vastustaja on märkinud asjaoluna, miks ei menetletud edasi kaebaja avaldust, 1. aprillil 2007. a jõustunud LKS muudatusi, millega muutusid kinnisasjade vahetamise õiguslikud alused – LKS § 19 lg 5 nägi ette Vabariigi Valitsuse poolt kriteeriumide kehtestamise, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja vahetatav kinnisasi.

Kuna Vabariigi Valitsus ei kinnitanud vahetusmaa valiku kriteeriume, ei olnud Maa-ametil väidetavalt võimalik jätkata läbirääkimisi. Lisaks märkisid vastustajad, et 10. märtsil 2008. a algatati Riigikogus LKSMS eelnõu menetlus, milles nähti ette vahetusmenetluse lõpuni viimine omandamismenetlusena, ja kuna seadusemuudatuse menetlus oli jõudnud lõppjärku, poleks olnud kohane hakata kiirustades lõpetama pooleliolevaid vahetusmenetlusi. Kohtu hinnangul ei takistanud 1. aprillil 2007. a jõustunud LKS § 19 lg 5 ega ka Riigikogu menetluses olnud seaduseelnõu vahetusmenetlusega edasi minna.

LKS § 19 lg 5 ei omanud rakendussätet selle kohta, et normi tuleks kohaldada ka juba menetluses olevate vahetusavalduste suhtes, ega selle kohta, et määruses nr 241 sätestatu enam kohaldamisele ei kuulu. Kuni uute kriteeriumide kehtestamiseni pidanuks vastustaja juhinduma määruse nr 241 regulatsioonist. Et LKS § 19 lg-s 5 sätestatud uue korra puudumine tegelikult kaebaja avalduse edasist menetlemist ei takistanud, nähtub sellest, et kaebajale tehti vahetusmaa ettepanek uue regulatsiooni kehtivuse ajal. Üheski seaduses ei ole sätestatud haldusorganile õigust viivitada haldusmenetluse läbiviimisega seetõttu, et Riigikogu menetluses on kehtivat seadust muutev eelnõu.

Seega oli

3-08-2498

5(14) vastustaja tegevusetus menetluse läbiviimisel õigusvastane ja kui kaebaja leiab, et talle on sellega kahju põhjustatud, saab ta esitada keskkonnaministrile kahjunõude; 3) kaebaja väitel ei ole LKSMS § 3 ja § 16 p 2 ning LKS § 91 lg 10 kooskõlas PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega ja §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Kuna vastustaja on keeldunud algatatud vahetusmenetluse edasisest menetlemisest õigusliku aluse puudumisele ja neile sätetele tuginedes, on normid asjassepuutuvad. Kohtu hinnangul ei riku vaadeldavad normid kaebaja omandi puutumatuse põhiõigust ega ka õiguskindluse põhimõtet, mistõttu tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlus jätta rahuldamata. Kaebajal ei saanud avalduse esitamisest tekkida õiguspärast ootust kinnisasja vahetamisele. LKS § 19 lg 1 nägi ette, et kinnisasja võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Seega ei ole riigil kunagi olnud kohustust kinnisasja vahetada, vaid riigil oli selline õigus. Keskkonnaministril oli otsustamisel kaalutlusõigus. Ka maade vahetamise toimiku koostamiseks tehtud eeltoimingutest ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust kinnisasja vahetamisele. Õiguspärane ootus oleks kaebajal tekkinud kehtiva haldusakti suhtes, millega oleks otsustatud maade vahetamine. Sellist haldusakti ei ole antud. Kinnisasja vahetamise võimalus tekkis alates 19. veebruarist 1998. a, mil kehtestati KLOS §

281 (kaitseala piires asuva kinnisasja vahetamine). Selle sätte kehtestamise eesmärgiks oli anda maade vahetamise võimalus neile kinnisasjade omanikele, kellele maa oli tagastatud või erastatud või kuulus tagastamisele või erastamisele kaitseala loodusreservaadi või sihtkaitsevööndi või nendega võrdsustatud kaitsekorraga ala piirides või olid kitsendused kehtestatud pärast maade omandamist, millest tulenevalt oli omandatud maa sihtotstarbeline kasutamine küll võimalik, kuid piirangutega. Paraku KLOS § 281 mõttest tulenevat maade vahetamise õigustatud isikute ringi seadus ei sätestanud, mis andis võimaluse kaitsealuste kinnistute suures ulatuses kokkuostmiseks või siis kaitsealuste maade ostueesõigusega erastamiseks.

Alles 1. aprillil 2007. a jõustunud LKS muudatusega piiras seadusandja kaitsealuste maade vahetamise eesmärgil kokkuostmist ja määratles maade vahetamise õigustatud isikute ringi, täiendades LKS § 19 lg-ga 21, mille kohaselt kinnisasja ei vahetata, kui see on omandatud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas vastavalt LKS §-le 16 informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks või kinnisasi omandati pärimise teel või abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt, ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist.

Kaebaja omandas Pajulahe kinnistu 5. juulil 2006. a ning lepingus oli sätestatud, millised looduskaitselised piirangud kehtivad lepingu eseme suhtes. LKS-st ja Lahemaa Rahvuspargi kaitse-eeskirjast pidi kaebajale selguma, et ehitamine piiranguvööndis on üldjuhul välistatud ja see saab toimuda üksnes kaitseala valitseja nõusolekul. Järelikult pidi kaebaja kinnistu ostumüügilepingu sõlmimisel teadma, millise riski ta sellise kinnistu omandamisega endale võtab. Kaebaja sai kinnisasja omanikuks 7. augustil 2006. a ning esitas juba ca 2,5 kuu pärast avalduse vahetada kinnisasi kaitse-eeskirjast tulenevate kitsenduste tõttu riigile kuuluvate kinnistute vastu Harjumaal.

Kuigi kaebaja väitel oli kinnisasja omandamise eesmärgiks kodu rajamine, omandas ta piiranguvööndis oleva kinnisasja ega üritanudki kaitseala valitsejalt nõusolekut saada hoonestamiseks. See seab kahtluse alla kaebaja eesmärgi ja seaduse esialgse mõtte kooskõla. Seisukohta, et maa vahetamise võimaluse kaotamine ja selle asendamine riigi poolt maa omandamise võimalusega rikub isiku õiguskindlust normi kehtimajäämise suhtes, ei saa pidada õigeks. Vahetamise eesmärgiks oli kompenseerida looduskaitselised piirangud kinnisasja kasutamisel ning selleks nägi seadus ette võimaluse vahetada kinnisasi riigile kuuluva samaväärse kinnisasja vastu.

Õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõte tähendab

3-08-2498

6(14) normi tagasiulatuva ebasoodsa mõju keeldu. Uue aktiga ei või panna isikut tagasiulatuvalt halvemasse seisukorda kui ta oli vana akti alusel. Kinnisasja vahetamise eesmärk oli tagada maa kasutamise võimalus. Maa vahetamisel ega ka omandamisel isiku varanduslik seisund ei muutu. Kuna igaühel on võimalik vabal turul omandada talle sobiv kinnisasi ja pakkumine turul on lai, ei ole samaväärse maatüki omandamise võimalus õiguslikult ega reaalselt piiratud. Asjaolu, kas isik omandab uue kinnisasja riigilt, kohalikult omavalitsuselt või eraõiguslikult isikult, ei oma tähtsust. Kaebaja ei ole vahetusmenetluses kandnud märkimisväärseid kulutusi. Seega ei muutu tema olukord halvemaks, kui tal on võimalik maa vahetamise asemel see riigile võõrandada. On tõsi, et riigi rahaliste ressursside olemasolust sõltub kinnisasjade omandamise kiirus. Samas ei saa statistikale tuginedes väita, et vahetusmenetlus oleks olnud efektiivsem, kiirem või odavam. Riigi maareserv on piiratud ja selles ei leidu igaühe huve rahuldavat vahetusmaad. Maa-ameti kinnitusel leidus vaid harva sellist vahetusmaad, kus riik ja vahetaja jõudsid sobiva maatüki leidmiseni kiiresti. Ka kaebaja vahetusmenetlus jäi venima osaliselt seetõttu, et ta ei olnud rahul riigi piiratud võimalustega ja keeldus pakkumisest. 2009. a riigieelarve seaduses kinnisasjade omandamiseks ette nähtud 54 miljonist kroonist peaks Maa-ameti prognoosi kohaselt jätkuma ca 60 avalduse rahuldamiseks. Samas on alates 19. veebruarist 1998. a (mil hakati vahetusmenetlusi läbi viima) kuni LKS §

19 kehtetuks tunnistamiseni sõlmitud 215 lepingut kokku 317 kinnistu vahetamiseks, mis teeb aasta keskmiseks 20 lepingut. Seega on ka vahetusmenetlus kompensatsiooni mehhanismina olnud suhteliselt ebaefektiivne ja omandamismenetluse võimalustega võrreldes ka aeglasem. LKS § 20 lg 4 kohaselt otsustatakse omandamine avalduste laekumise järjekorras. Kui käesoleva menetluse alguseks oli kaebaja avaldus 414. kohal, siis kohtuotsuse kuulutamise päeva seisuga on see 391. kohal. Seetõttu on asjakohatud kaebaja selgitused, et LKSMS vastuvõtmisega on toimunud põhimõtete muutmine ebasoodsas suunas. Kaebaja väitel on omandamismenetlus kahjulikum, sest pole tagatud, et ta saab pärast võõrandamist omandada sama raha eest sarnase kinnisasja. LKS § 20 lg 21 kohaselt määratakse kinnisasja väärtus, välja arvatud metsaga kinnisasja väärtus, tehingute võrdlemise meetodil. Sama paragrahvi lg 22 kohaselt määratakse metsaga kinnisasja väärtus maatüki ja sellel kasvava metsa väärtuse summana. Seega arvestatakse kinnisasja väärtuse määramisel teisi analoogsete kinnisasjadega läbiviidavaid tehinguid ning tagatud on väärtuse kompenseerimine hetke turusituatsiooni arvestades. Seetõttu pole tõenäoline, et turusituatsioonile vastav summa ei võimaldaks omandada võõrandatuga samaväärset kinnisasja; 4) eeltoodu põhjal on kohus seisukohal, et kaebaja põhiõiguste riive ei ole kinnisasja vahetusmenetluse asendamisel omandamismenetlusega olnud sedavõrd intensiivne, et tingiks põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise. Kaebaja olukord ei ole enne ja pärast LKS muudatusi oluliselt erinev. Kaebaja avaldus tuleb lahendada kehtiva õiguse alusel.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Kaupo Kõverjala apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja rahuldada uue otsusega kaebus. Põhjendused: 1) kohus leidis õigesti, et vahetusmenetluse läbiviimisel on rikutud hea halduse põhimõtet ja vahetusmenetlusega viivitamine on õigusvastane. Õige on kohtu seisukoht, et 1. aprillil 2007. a jõustunud LKS § 19 lg 5 muudatus ei takistanud vastustajatel vahetusmenetlusega edasi minna ja ammugi ei teinud seda Riigikogu menetluses olnud seaduseelnõu. Kaebajale teadaolevalt on Keskkonnaministeerium vahetusmenetlusi läbi viinud ka vähem kui poole aastaga (nt AS Eesti Ehitus 20. detsembri 2005. a avalduse kohta anti käskkiri 18. mail ja

3-08-2498

7(14) vahetusleping sõlmiti 29. mail 2006. a). Kasvava metsa alusel määratavate vahetusväärtuste puhul on tähtaeg olnud mõnevõrra pikem. Kuna katastriüksuse 35203:001:0283 puhul ei kujunenud maa vahetusväärtus kasvava metsa väärtuse alusel, võiks menetluse mõistlikuks tähtajaks lugeda 5-7 kuud. Seega tulnuks kaebaja 27. oktoobri 2006. a avaldus lahendada 2007. a kevadeks. Vaatamata vastustaja korduvatele lubadustele teha eeltoimingud, ei viidud neid läbi enam kui kahe aasta jooksul, mistõttu luges kohus õigustatult viivituse õigusvastaseks. Just vahetusmenetluse õigusvastase viivituse tõttu jäi menetlus lõpule viimata enne vahetusmenetluse regulatsiooni kehtetuks tunnistamist ja kaebaja sattus olukorda, mis rikub tema põhiseaduslikke õigusi. Kohus luges ühest küljest viivituse õigusvastaseks, kuid samas jättis põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamata ja vahetusmenetluse läbiviimiseks kohustamise nõude rahuldamata. Selles osas on kohtuotsus vastuoluline ja ebaõige;

2) väär on kohtu seisukoht, et vastustajatel ei ole kohustust kinnisasja vahetamise menetlust lõpuni viia. Iseenesest on õige, et pärast seadusemuudatuse jõustumist puudub õiguslik alus vastustajate kohustamiseks Pajulahe kinnisasja vahetusmenetlust läbi viima, kuid kohustamine on võimalik põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise korral. Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et vahetusmenetluse õigusliku aluse kehtetuks tunnistamine ja vahetamiste avalduste lugemine omandamise ettepanekuteks on põhiseadusevastane. Olukorras, kus riigil puuduvad vahendid omandamismenetluse läbiviimiseks mõistliku aja jooksul, ei ole isikute õigused tagatud.

Üksikute ebaseaduslike vahetustehingute tõttu seaduse muutmine tagasiulatuvalt ja isikute õigusi oluliselt rikkuval viisil ei ole põhjendatud ega kooskõlas õigusriigi põhimõttega. Kohus jättis alusetult põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluse rahuldamata ning asus asjaolusid ja tõendeid ebaõigesti hinnates põhjendamatult seisukohale, et vahetusmenetluse kehtetuks tunnistamine ei pane kaebajat ebasoodsamasse olukorda ja sellega ei kaasne põhiõiguste riivet;

3) kohtu viide KLOS §-le 281 ja LKS § 19 lg-le 21 on alusetu ja arusaamatu. LKS § 19 lg 21 ei välista kaebaja kinnistu vahetamist ega oma vahetusmenetluse sätete kehtetuks tunnistamise põhiseaduspärasuse hindamisel tähendust. Kaebaja omandas tõepoolest kinnisasja pärast selle kaitse alla võtmist ja müügilepingus on fikseeritud, et kinnistu asub looduskaitsealal ja seal on kaitsealused objektid. Siinkohal märgib kaebaja, et ta sai piirangutest teada alles notari juures ja hiljem selgus, et piirangud on veelgi suuremad. Kaebaja avalduse esitamise ajal LKS § 19 lg 21 ei kehtinud (jõustus 1. aprillil 2007. a), tal oli õigus esitada avaldus, kinnistu loeti tingimustele vastavaks ja menetlus algatati. LKS § 19 lg 9 (kehtis kuni 1. augustini 2008.

a) nägi ette, et LKS § 19 lg-t 21 ei kohaldata, kui kinnisasi on omandatud enne selle lõike jõustumist. Kohus osutas avalduse esitamisele kinnisasja omandamisest 2,5 kuu möödumisel, kaebaja teadmisele looduskaitselistest piirangutest maa omandamisel, pidas tähelepanuväärseks kinnisasja hoonestamiseks kaitseala valitsejalt nõusoleku küsimata jätmist ja leidis, et see seab kahtluse alla kaebaja eesmärgi ja seaduse esialgse mõtte kooskõla. Kinnisasja omandamise eesmärk ei oma vahetusmenetluse kaotamise põhiseaduspärasuse hindamisel tähendust.

Lahemaa Rahvuspargi kaitse-eeskirja p-st 31 tulenevalt ei olnud kinnistul ehitustegevus täielikult välistatud ja kaebaja arvestas sellega kinnistu omandamisel. Kaitse-eeskirjaga tutvudes leidis ta, et eramu ehitamine ja metsa majandamine on võimalik. Kaebaja omandas kinnisasja eesmärgiga rajada rahulikku mereäärsesse piirkonda oma perele kodu ja turismitalu kohvimuuseumi ning alpinistide koolituslaagriga. Kohtu kahtlus, nagu oleks soetamise eesmärgiks olnud vahetamise kaudu äritegemine, on solvav. Maa vahetamist seaduses ettenähtud alustel ei saa nimetada äriks.

Samuti ei oma tähendust, kas vahetamist soovis isik, kellele kinnistu tagastati, või selliselt isikult kinnistu ostnud isik. Riigi eesmärk vahetusmenetluse kehtestamisel oli omandada looduskaitsealused maad, lõpetada eraomand ja

3-08-2498

8(14) kaitsta seeläbi loodust. Jääb arusaamatuks, miks riik ei teostanud LKS § 16 lg-st 2 tulenevat ostueesõigust kinnistu võõrandamisel, kui vastustaja arvates on looduskaitsealune kinnistu võõrandatud alla turuhinna. Notari juures oluliste piirangute selgumisel leidis kaebaja, et lepingu sõlmimisest pole põhjust loobuda, sest riik saab teostada ostueesõigust, kui peab kohta väärtuslikuks. Saades teada, et kaitseala valitsejalt on raske saada nõusolekut kinnistu hoonestamiseks, esitas kaebaja avalduse vahetamiseks samaväärse kinnistuga. Kohtu seisukohad kinnistu omandamise eesmärgi osas on asjakohatud ja alusetud;

4) väär on kohtu seisukoht, et vaidlustatud normid ei riku kaebaja omandi puutumatuse põhiõigust ega õiguskindluse põhimõtet seetõttu, nagu ei omaks uus regulatsioon kaebaja suhtes ebasoodsat mõju ja tema olukord ei ole varasema regulatsiooniga võrreldes oluliselt halvenenud. Kohtumenetluse ajal oli 2009. a riigieelarves tõepoolest loodusväärtuslike maade ostuks ette nähtud 54 miljonit krooni, kuid II lisaeelarvega vähendati seda 18,5 miljoni kroonini, mis vähendab märkimisväärselt omandamismenetluse kiirust. Juba 2009. a I negatiivse lisaeelarvega struktureeriti vahendid ümber ja määrati, et summa peaks laekuma riigivara (st eelkõige riigile kuuluvate maade) müügist, mis tähendab maade omandamist vastavalt riigivara müügi edenemisele, mis aga kinnisvaraturu olukorda arvestades teadaolevalt alaneb.

Kaebaja järjekohta arvestades peaks ta ootama kinnisasja omandamist ca 65 aastat. Riigi poolt isikute suhtes kohustuse võtmine, teades, et seda täita ei suudeta, on õigusvastane. Eeltoimingute läbi tekkis kaebajal õiguspärane ootus, et vahetusmenetlus viiakse lõpuni ja tal on mõistliku aja pärast võimalik saada vahetusmaa näol kompensatsioon looduskaitsealuse maa eest. Nüüd on kompensatsiooni saamine lükatud edasi määramatusse tulevikku ja sellega on oluliselt õiguspärase ootuse põhimõtet rikutud. Asjakohatu on kohtu viide vahetuslepingute vähesele arvule ja sellest tehtud järeldus vahetusmenetluse ebaefektiivsuse kohta.

Kohus jättis tähelepanuta, et 1. aprillist 2007. a kuni regulatsiooni kehtetuks tunnistamiseni oli vahetamine ministeeriumi poolt peatatud ja sel perioodil ei viidud tõenäoliselt läbi ühtegi vahetust. Järeldus, nagu oleks vahetusmenetlus kompensatsiooni mehhanismina olnud suhteliselt ebaefektiivne ja omandamismenetlusega võrreldes aeglasem, on alusetu. Omandamismenetlus on kaebaja suhtes ebasoodne ja ei taga vahetusmenetlusega samaväärset olukorda. Riigil ressursside puudumise tõttu võtab omandamismenetlus aega oluliselt kauem. Ebaõige on väide, et vahetusmenetlus oli takistatud vahetusmaade puudumise tõttu ja sellest tulenevalt ei ole vahetusmenetlus omandamismenetlusest efektiivsem.

Kohus tugines Maaameti alusetutele väidetele, nagu puuduks riigil piisav maareserv seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks ning jättis tähelepanuta kaebaja tõendid riigi maareservi kohta. Riik võõrandab enampakkumise korras hulgaliselt kinnistuid, mida saaks kasutada looduskaitsealuste kinnistute vahetamiseks.

1. augustil 2008. a jõustunud LKSMS põhjenduste kohaselt on isikul võimalik omandamismenetluse käigus saadud raha eest omandada kinnistuid riigi poolt korraldatavatel riigivara enampakkumistel või osta kinnistu teiselt eraisikult ja sel viisil saavutada sama tulemus, mis vahetusmenetluses. Põhjendustes on ilmselge vastuolu. Omandamismenetluseks vajaminev raha on riigil kavas saada enampakkumise korras riigivara (eelkõige kinnistute) müügist. Hetkel müüakse hulgaliselt maad Harjumaal. Kaebajal, kes on esitanud avalduse Harjumaal asuva maa vahetamiseks, kuid on avalduste lahendamise järjekorras tagapool, puudub menetluse lõpuleviimise ajal võimalus soetada endale sobiv maa.

Pole tagatud, et kõigile jätkub riigi või ka eraisiku poolt müüdavaid sobivaid kinnistuid. Lisaks on müümine ja seejärel ostmine koormavam. Vahetusmenetluse puhul langevad ära vaheetapid (müügiläbirääkimised, soetamisega seotud kulud). Vahetusmenetlus on lihtsam ja kiirem. Isikul ei pruugi turusituatsioonist tulenevalt olla võimalik saadud raha eest omandada sobivat kinnistut. Vahetusmenetluse puhul kõiguvad vastavalt turusituatsioonile nii vahetatava maa kui ka vahetusmaa väärtused ja samaväärse kinnisasja saamine on tagatud.

3-08-2498

9(14) Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et tal ei saanud avalduse esitamisest ja eeltoimingutest tekkida õiguspärast ootust kinnisasja vahetamiseks. Maa-amet teatas kaebajale vahetusmenetluse algatamisest, talle tehti vahetuspakkumine Pajulahe kinnistu ühe katastriüksuse osas, millele kaebaja esitas vastuväited ja palus uut pakkumist, mida talle lubati. Sellise tegevuse ja lubadustega loodi õiguspärane ootus vahetusmenetluse lõpuleviimise suhtes. Menetluse kestel „õiglase“ hüvitise määramise reeglite tagasiulatuv muutmine pole lubatud. Kuni 1. augustini 2008. a sai isik valida, kas „õiglane“ hüvitis seisneb asendusmaas või rahas, pärast seadusemuudatust makstakse „õiglast“ hüvitist ainult rahas. Seadus näeb ette avalduste laekumise järjekorra ja omandamise rahastamise igaks eelarveaastaks määratud summa piires. Muudatused tõid kaasa olukorra, kus taotluste lahendamise aeg pikeneb veelgi ja isikud ei saa hüvitist veel niipea. Muudatused on toonud kaasa ebasoodsama olukorra, mis on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Vahetusmenetlusega sama tulemus – samaväärse kinnistu saamine – ei saabu omandamismenetlusega kas üldse või mõistliku aja jooksul.

8. Vastustajad vaidlesid apellatsioonkaebusele vastu:

1) kaebaja eesmärk Pajulahe kinnisasja omandamisel ei olnud „oma kodu rajamine“, vaid Lahemaa Rahvuspargi piiranguvööndis asuva paljude looduskaitseliste piirangutega kinnistu maa tagasisaanud isikutelt alla turuhinna (3 miljoni krooni eest) omandamine selleks, et kasutada enam kui 5,2 miljoni krooni suuruse turuväärtusega kinnistut vahetusobjektina riigile kuuluvate looduskaitseliste kasutuspiiranguteta kinnistute omandamiseks ehk äritegemiseks;

2) riigi maareserv ei olnud ega ole piisav, et realiseerida KLOS-s ja LKS-s sätestatud ülesanne ja tagada kinnisasja omanike õigus vahetada kinnisasi, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, riigile kuuluva kinnisasja vastu. Maa-amet on jätkuvalt seisukohal, et kuna puudus LKS § 19 lg-s 5 sätestatud uus menetluskord vahetusmenetluse läbiviimiseks ja menetluse jätkamine võis viia ebaõige otsuse tegemiseni, on vahetusmenetluses seni tehtud toimingud olnud õiguspärased, vastavad seaduse sättele ja mõttele ning tegemist ei ole Maaameti tegevusetusega.

Maa-amet selgitas välja asjaolud ja tegi kõik toimingud, mida oli võimalik teha. Olukorras, kus alates 1. aprillist 2007. a oli vaid Vabariigi Valitsusel õigus määratleda kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja vahetatav kinnisasi, sai Maa-amet 10. augustil 2007. a teha pakkumise seetõttu, et vahetuseks pakutud Krassi, Mango ja Sildevahe maaüksused olid riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast vahetatavateks kinnisasjadeks välja valitud ja erakorralised hindamised tellitud juba ammu enne 1. aprilli 2007. a, mil valiku tegemine oli veel Maa-ameti pädevuses.

Kuna kaebaja pakkumisega ei nõustunud ja teiste varem väljavalitud kinnisasjade hulk oli piiratud, ei saadud uut pakkumist teha. Kaebaja 12. juuli 2007. a ja 9. septembri 2007. a kirjades nimetatud maaüksused ei sobinud vahetuseks (Sallametsa ja Metsamehe maaüksused asuvad Rebala muinsuskaitsealal ja kristalliinse ehituskivi uuringualal ja on pealegi täiesti erinevas turusituatsioonis Pajulahega võrreldes; Peetri maaüksuse eraomandisse andmine ei olnud maanteerajatiste laiendamise vajadust silmas pidades otstarbekas, asus erinevas turusituatsioonis ja seda maaüksust 2007. a juulis jagamise tõttu enam ei eksisteerinud;

Rohuneeme 2A maaüksus on sotsiaalmaa). Maa-amet juhib tähelepanu ka asjaolule, et 1. aprillil 2007. a jõustunud LKS muudatustest tulenevalt muutis Vabariigi Valitsus 10. jaanuaril 2008. a kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omandamise korda (8. juuli 2004. a määrus nr 242 (edaspidi määrus nr 242)), mille sätetest tulenevalt ei piira Pajulahe kinnistule seatud kaitsekord kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. On tõenäoline, et kui Vabariigi Valitsus oleks LKS § 19 lg 5 alusel täiendanud ka määrust nr 241 analoogsete kriteeriumidega, ei oleks Pajulahe kinnisasi kehtestatud kriteeriumide järgi vahetamisele kuulunud.

Sellest hoolimata kuulub Pajulahe kinnistu jätkuvalt LKS § 20 alusel

3-08-2498

10(14) omandamisele, sest määruse nr 242 § 12 lg-te 2 ja 3 kohaselt ei hinnata täiendavalt kinnisasja vastavust uutele kriteeriumidele enne 1. aprilli 2007. a algatatud omandamismenetluse (vahetusmenetluse) puhul, mis ei ole nimetatud kuupäevaks lõpule viidud;

3) kaebaja taotlus jätta kohaldamata LKSMS § 3 ja § 16 p 2 ning LKS § 91 lg 10 ei saa tagada kaebajale soovitud tulemust, so kinnisasja vahetusmenetluse lõpuleviimist vahetusmenetlusena. LKSMS §-ga 3 tunnistati kehtetuks LKS § 19. Samuti on kehtetu määrus nr 241. Õigusnormi kehtetuks tunnistanud normi kehtetuks tunnistamine või kohaldamata jätmine ei jõusta kehtetuks tunnistatud normi ega jõusta ka kehtetuks muutunud rakendusakti;

4) vahetamismenetluse jätkamine omandamismenetlusena ei riku isiku õiguspärast ootust. Avalduse esitamisega ei kaasnenud märkimisväärseid kulutusi ja avalduse esitanute olukord ei muutu halvemaks. Õiguspärane ootus ei teki isikul menetluse käigus, ka mitte juhul, kui menetluses on tehtud isiku jaoks soodsaid menetluslikke otsustusi. Õiguspärane ootus tekib haldusakti kehtima jäämise suhtes. Ehkki kinnisasjade omandamise kiirus sõltub tõepoolest rahaliste ressursside olemasolust, oli vahetusmenetluse kiiruses mitmeid sarnaseid ja ka täiendavaid menetlust pikendavaid tegureid. 10-aastasele praktikale tuginedes saab väita, et kiire kompensatsiooni leidmise mehhanismina on vahetusmenetlus ebaefektiivne ja omandamismenetluse võimalustega võrreldes aeglasem.

LKSMS vastuvõtmisega ei ole toimunud põhimõtete muutmine ebasoodsas suunas. Vahetusmenetluse asendamist omandamismenetlusega, sätestades seejuures selged kriteeriumid (sh menetluse algusele), väärtuse hindamise metoodika ning kindla järjekorra menetluse läbiviimiseks, saab käsitada vaid põhimõtete muutmisena isikule soodsamas suunas. Pajulahe kinnistu koguväärtuseks on hinnatud 5 218 114 krooni. Kuna seoses üldise turusituatsiooni muutumisega võib olla muutunud ka kaebaja kinnisasja väärtus, viiakse omandatavate kinnisasjade puhul läbi uuesti kinnisasjade väärtuse hindamine, tuginedes hetke turusituatsioonile.

Kaebaja väitel on omandamismenetlus kahjulikum, sest väidetavalt ei ole tagatud pärast võõrandamist sama raha eest sarnase kinnisasja saamine. Kuna tagatud on väärtuse kompenseerimine hetke turusituatsiooni arvestades, pole tõenäoline, et turusituatsioonile vastav summa ei võimaldaks omandada võõrandatuga samaväärset kinnisasja. Isikule tagatakse kinnisasja väärtuse õiglasem ja täpsem kompenseerimine, kui see olnuks võimalik vahetamisel. Omandamismenetluse võrdlemine sundvõõrandamisega ei ole õigustatud ega kohane, sest menetlus on alanud isiku enda taotluse alusel, kes on avaldanud soovi oma kinnisasjast sobiva kompensatsiooni vastu loobuda.

Kas kinnisasi kompenseeritakse samaväärse kinnisasja või rahasummaga, ei oma olulist tähtsust. Ei ole usutav, et kinnisasja asendamiseks sobivad ainult riigi omandis olevad kinnisasjad. Võimalus omandada käibes olevate kinnisasjade hulgast piiranguteta kinnisasi on isiku suhtes soodsam;

5) LKS § 20 lg 4 ja määruse nr 242 § 61 lg 1 näevad ette avalduste ja ettepanekute menetlemise kindlas järjekorras, mis tähendab, et ka hinnapakkumised tuleb teha kindla järjekorra alusel. Keskkonnaministeeriumi veebilehel avaldatud omandamise avalduste laekumise järjekorras on kaebaja avaldus 1. augusti 2009. a seisuga 368. kohal. Tulenevalt LKS § 20 lg-st 2 sõltub avalduse rahuldamise kiirus selleks riigieelarves eraldatud summast. Hetkel ei ole täpselt teada ega võimalik ka prognoosida järgnevateks aastateks eraldatavate summade suurust ja seega ka kaebaja kinnisasja omandamise täpset aega.

Riigi 2009. a esimese lisaeelarve seadusega riigi poolt kinnisasjade omandamiseks ettenähtud 54 miljonit krooni ei kärbitud, kuid teise lisaeelarve seadusega maade ostuks ettenähtud summat vähendati ja selleks jäi kasutada vaid 18,5 miljonit krooni. Samas otsustati seoses riigieelarveliste vahendite vähendamisega täiendada LKS regulatsiooni. Riigikogus 18. juunil 2009. a vastu võetud ja 9. juulil 2009. a jõustunud seadusega muudeti LKS paragrahvi 20 ja täiendati §-dega 201 ja 202, millega loodi kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omanikule võimalus osaleda riigi korraldatud enampakkumisel ja taotleda riigilt ostetava

3-08-2498

11(14) kinnisasja väärtuse tasaarvestamist kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja väärtusega. Kui kinnisasja omanik on võitnud riigile kuuluva hoonestamata kinnisasja enampakkumise ja tal on õigus tasaarvestamisele, võib keskkonnaminister teha otsuse väljaspool üldist omandamise järjekorda. Neid muudatusi arvestades on kaebajal võimalus omandada enampakkumisel kinnisasju juba käesoleval aastal ja teha tasaarvestus või oodata omandamise järjekorras väljaostmist järgnevatel aastatel.

9. 28. aprillil 2010. a edastasid vastustajad täiendava informatsiooni, märkides, et kaebaja otsustas kasutada võimalust kinnisasja omandamiseks riigi poolt korraldataval enampakkumisel. Ta osales 17. septembril 2009. a Harjumaal Harku vallas Tabasalu alevikus asuva Lehe tee 14 kinnisasja avalikul kirjalikul enampakkumisel. Kinnistu müügi alghind oli

517 200 krooni. Kaebaja tegi kõrgeima pakkumise 807 016 krooni ja esitas tasaarvestamise taotluse. Keskkonnaministri 8. detsembri 2009. a käskkirjaga nr 2546 otsustati tasaarvestada Lehe tee 14 kinnisasja väärtus 807 016 krooni Pajulahe kinnistu koosseisus oleva katastriüksuse 35203:001:0284 väärtusega 755 316 krooni ulatuses, tagatisraha 51 700 krooni arvestada kinnisasjade väärtuste vahe hüvitamisel rahaliseks sissemakseks ning pärast kinnisasjade võõrandamislepingu sõlmimist kustutada nimetatud katastriüksus omandatavate kinnisasjade nimekirjast. 15. detsembril 2009. a sõlmiti Eesti Vabariigi ja kaebaja vahel kinnisasjade võõrandamise leping ja kinnistusraamatu kanded tehti 28. detsembril 2009. a. Pajulahe kinnistu katastriüksuse 35203:001:0283 osas jätkatakse menetlust vastavalt avalduste laekumise järjekorrale, kus kaebaja avaldus on 1. aprilli 2010. a seisuga 284. kohal. Maaameti arvates on kaebaja aktsepteerinud vahetusmenetluse asendamist omandamismenetlusega ja saavutanud ühe katastriüksuse osas juba soovitud tulemuse, mistõttu tema taotlused vahetusmenetluse läbiviimiseks kohustamiseks ning põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks on kaotanud oma sisu ja mõtte.

10. Ringkonnakohtu istungil toetasid kaebaja ja tema esindaja apellatsioonkaebust. Vastustajate esindaja palus selle rahuldamata jätta.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Apellatsioonkaebuse väited ei anna halduskohtu otsuse tühistamiseks ja uue otsusega kaebuse rahuldamiseks alust. Halduskohus ei ole ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme, hinnanud tõendeid ebaõigesti ega rikkunud ka kohtumenetluse norme, mis saaks kaasa tuua kohtuotsuse tühistamise.

12. Ehkki apellatsioonkaebuse lahendamise ajaks on Pajulahe kinnisasja koosseisu kuulunud ühe katastriüksuse (35203:001:0284) osas avalduse menetlemine lõppenud seoses asjaoluga, et kaebaja omandas enampakkumisel riigile kuuluva kinnisasja, mille ostuhind tasaarvestati kaebajale kuulunud katastriüksuse väärtusega 755 316 krooni ulatuses, on kaebaja 27. oktoobri 2006. a avaldus Pajulahe kinnisasja koosseisu kuulunud ühe katastriüksuse (35203:001:0283) osas pooleli ning kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et vahetusmenetluse asendamine omandamismenetlusega on põhiseadusevastane ja vastustajaid tuleb kohustada vahetusmenetlust lõpule viima.

3-08-2498

12(14)

13. Kaebaja esindaja sõnul kaebajale teadaolevalt lahendas Tallinna Ringkonnakohus 19. novembri 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-08-922 käesoleva asjaga sarnase kaasuse, kus esimese astme kohus oma 13. aprilli 2009. a otsuse põhjendavas osas, nii nagu ka käesolevas asjas, asus seisukohale, et vahetusmenetlusega viivitamine oli õigusvastane. Äsja viidatud ja käesolevas asjas lahendatav juhtum erinevad haldusmenetluse osas üldjoontes selle poolest, et K. Kõverjala avalduse menetluse kestus kuni vahetusmenetluse asendamiseni omandamismenetlusega on olnud lühem (haldusasjas nr 3-08-922 esitas isik Keskkonnaministeeriumile avalduse kinnistu vahetamiseks 24. oktoobril 2005. a, kusjuures Lahemaa Rahvuspargi administratsioon tegi isikule ettepaneku kinnisasja vahetamiseks juba

30. juunil 2003. a) ning K. Kõverjala avalduse menetlusetapp kavandatava seadusemuudatuse tõttu seiskumise eel varasem - menetlemisel ei jõutud kaebajale sobiva pakkumise tegemiseni (haldusasjas nr 3-08-922 oli vahetusmaaks sobiv kinnisasi leitud ja Maa-amet esitas 30. novembril 2007. a kinnistu vahetamise toimiku Keskkonnaministeeriumile vahetamise otsuse vastuvõtmiseks). Vaatamata sellele, et viidatud juhtumi puhul oli tegemist pikema ja kaugemasse etappi jõudnud haldusmenetlusega, ei olnud kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omaniku käesolevas asjas esitatutega sarnased väited vahetusmenetluse kaotamise ja omandamismenetlusega asendamise põhiseadusevastasuse kohta (rikutud on õiguspärast ootust ja omandipõhiõigust) üheski kohtuastmes edukad. Riigikohtu halduskolleegiumi 2. märtsi 2010. a määrusega nr 3-7-1-3-553 otsustati haldusasjas nr 3-08-922 esitatud kassatsioonkaebus jätta menetlusse võtmata.

14. Tallinna Ringkonnakohtu 19. novembri 2009. a otsuses asuti kokkuvõtlikult järgmistele seisukohtadele, mis on olulised ka käesolevas asjas.

Riigikohtu halduskolleegium leidis 2. märtsi 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-79-05 (p 9), et menetlustoimingutele ei laiene isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamise regulatsioon ning menetlusosaline ei saa menetlustoimingute osas tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele. Ainuüksi varasemad menetlustoimingud, mis võisid anda lootust teatud lõpptulemuseks, ei ole määravad, kui lõplik otsustusõigus on antud teisele haldusorganile ning taotluse lahendamine otsustatakse viimatinimetatu haldusaktiga. Kaebaja on rajanud oma väidetavalt kaitstava usalduse vahetusmenetluse raames tehtud menetlustoimingutele. Nimetatud menetluses ühtegi haldusakti vastu võetud ei ole. Seega ei ole kaebaja õigust kinnisasja vahetamisele tehtud kindlaks mõne halduse üksikaktiga. Lisaks asjaolule, et menetluses pole antud eelhaldusakte, ei ole kaebaja pidanud menetlusega seoses tegema ka kulutusi.

Ringkonnakohus ei nõustunud apellandi väitega, et tema kinnistu on sisuliselt sundvõõrandatud. Kinnistu jääb tervikuna Lahemaa Rahvuspargi piiranguvööndisse. Tegemist ei ole olukorraga, kus seadusega on nähtud ette sedavõrd ulatuslikud avalik-õiguslikud kitsendused, mis ei võimalda kinnisasja otstarbekohast kasutamist. Kahtlemata on õigusaktidest tulenevad kitsendused kinnistu kasutamisele olulised, kuid kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist need päris võimatuks ei muuda. Seetõttu ei kujuta kehtestatud looduskaitselised piirangud endast ka kinnisasja faktilist sundvõõrandamist, sest isik ei ole jäänud nende tõttu faktiliselt täielikult ilma oma omandiõiguse teostamise võimalusest. LKS §

20 ei reguleeri esmajoones mitte olukorda, kus kehtestatud kaitsekord muudab kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise lausa võimatuks, sest sellistel juhtudel oleks taolise sisuliselt juba sundvõõrandatud kinnisasja omanikul õigus taotleda kinnisasja formaalset võõrandamist riigi poolt õiglase ja kohese tasu eest kinnisasja sundvõõrandamise seaduse (KASVS) § 3 lg 2 alusel. LKS §-st 20 tulenev kinnisasja omandamise võimalus on seevastu ette nähtud

3-08-2498

13(14) olukordadeks, kus kehtestatud kaitsekord ei muuda küll kinnisasja eesmärgipärast kasutamist võimatuks, kuid piirab seda oluliselt. See tähendab juhtudeks, mil kinnisasja omanikul ei ole iseenesest õigust nõuda riigilt kinnisasja omandamist sundvõõrandamist reguleerivate sätete alusel, kuid mil riik peab seda looduskaitselisi eesmärke arvestades otstarbekaks ja vajalikuks. LKS ei sisalda üldist nõuet, et kaitsekorraga alad peaksid kuuluma eranditult riigi omandisse. Tähelepanuta ei saa jätta ka KASVS § 3 lg-s 3 sätestatud põhimõtet, et kui eesmärk, milleks sundvõõrandamist taotletakse, on saavutatav ilma teise isiku omandis oleva kinnisasja omandamiseta, ei ole sundvõõrandamine lubatud. Eelnevast tuleneb lisaks, et kuna kinnisasja suhtes piiranguvööndi kaitsekorra kehtestamise näol ei ole üldjuhul tegemist selle kinnisasja sundvõõrandamisega, mis eeldab PS § 32 lg-s 1 ja KASVS § 2 lg-s 1 nimetatud „kohest“ hüvitust, siis piiranguvööndis asuvate kinnisasjade LKS § 20 alusel omandamine ei pea tingimata toimuma vahetult pärast piiranguid sisaldava kaitsekorra kehtestamist. Seetõttu ei saa iseenesest õigusvastaseks pidada ka taotluste lahendamist nende laekumise järjekorras ning kinnisasjade omandamise sõltuvusse seadmist riigieelarves selleks ettenähtud vahendite eraldamisest. Kuna tegemist ei ole sundvõõrandamisega, puudub vastuolu PS § 32 lg-ga 1.

Ringkonnakohus nõustus apellandiga, et kuigi omandamismenetlus on teoreetiliselt kiirem ja lihtsam, ei saa vaadeldaval juhul selle eelised ilmneda. Lisaks teisele menetlusliigile ülemineku ootusest põhjustatud viivitusele, on tekkinud täiendav seisak tulenevalt asjaolust, et kinnisasja omandamise menetluse lõpuleviimine eeldab vastavate riigieelarveliste vahendite olemasolu ja ka kinnistu väärtuse uut hindamist. LKS § 20 lg 2 viimase lause kohaselt kannab kinnisasja omandamisega seotud kulud riik ja omandamist finantseeritakse riigieelarvest igaks eelarveaastaks määratud summa piires. LKS § 20 lg 4 näeb ette, et üldjuhul otsustatakse kinnisasja omandamine omandamiseks tehtud avalduste laekumise järjekorras ning andmed omandamise avalduste ja nende laekumise järjekorra kohta avaldatakse Keskkonnaministeeriumi veebilehel. Apellandi avalduse järjekorranumbri ja 2009. a jooksul omandatud kinnistute arvu põhjal on ilmne, et apellandi kinnistu omandamismenetluse lõpuleviimine ei ole veel niipea võimalik ning selleks võib kuluda veel aastaid. Samas ei anna ka nimetatud asjaolu alust tunnistada senise vahetusmenetluse omandamismenetlusega asendamist (s.o LKS § 91 lg-t 10 ja varasema LKS § 19 tühistamist ehk LKSMS § 3 ja § 16 p 2) põhiseadusega vastuolus olevaks, sest ringkonnakohus selgitas juba, et kuna tegemist ei ole kinnisasja õigusliku ega faktilise sundvõõrandamisega, siis puudub kinnistuomanikul (põhi)seadusest tulenev õigus nõuda kinnisasja viivitamatut omandamist õiglase ja kohese tasu eest. Antud juhul on kinnisasja omanikul õigus nõuda riigilt kinnistu omandamist üksnes kehtiva LKS §-s 20 sätestatud alustel ja korras, mille järgimise üle asjas vaidlust ei ole.

15. Käesolevas asjas ei ole esile toodud asjaolusid ja väiteid, mille tõttu tuleks ringkonnakohtul oma varasemad seisukohad ümber hinnata.

16. Apellatsioonkaebuses heidetakse halduskohtule ette põhjenduste vastuolulisust tulenevalt sellest, et kohus konstateeris otsuse põhjendavas osas menetlusega viivitamise õigusvastasust, kuid ei rahuldanud kohustamistaotlust. Halduskohtu otsus ei ole vastuoluline. Riigivastutuse seaduse (RVastS § 6 lg 1 kohaselt võib isik nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Sellest tulenevalt saab kohus rahuldada kohustamiskaebuse üksnes eeldusel, et haldusorgan on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ning keeldumine või taotluse lahendamisega viivitamine on olnud õigusvastane ning puudutab isiku õigusi. Üksnes tuvastus, et haldusorgan on menetluse kestel toimingu sooritamise või

3-08-2498

14(14) haldusakti andmisega õigusvastaselt viivitanud, ei too kaasa kohustamiskaebuse rahuldamist, kui kehtivast õigusest ei tulene haldusorganile taotletud toimingu või haldusakti andmise kohustust. Halduskohus leidiski, et sellist kohustust kehtiva õiguse kohaselt haldusorganil ei ole. Kaebaja taotluse normide kohaldamata jätmiseks, mis kohustamistaotluse aluseks oleva regulatsiooni kehtetuks tunnistasid, jättis kohus rahuldamata ja kohaldas kehtivat õigust.

17. Halduskohtu selgitused vahetusmenetluse eesmärgist viidetega KLOS §-le 281 ja LKS §

19 lg-le 21 ning kaebaja eesmärgi ja seaduse esialgse mõtte kooskõla kahtluse alla seadmine tulenevalt asjaolust, et kaebaja, olles kinnisasja omandamisel teadlik looduskaitselistest piirangutest, ei üritanud kaitseala valitsejalt saada nõusolekut hoonestamiseks, vaid esitas lühikese aja jooksul pärast kinnisasja omandamist vahetamisavalduse, ei ole halduskohtu otsuse määrava tähtsusega põhjendused vahetamismenetluse kehtetuks tunnistamise regulatsiooni põhiseaduspärasuse kontrollimisel. Määrava tähtsusega on halduskohtu seisukoht, et avalduse esitamisest ega ka maade vahetamise toimiku koostamiseks tehtud eeltoimingutest ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust kinnisasja vahetamisele. Õiguspärane ootus oleks kaebajal saanud tekkida haldusakti suhtes, millega oleks otsustatud maade vahetamine. Sellist haldusakti ei ole antud, ka ei ole kaebaja kandnud vahetusmenetluses märkimisväärseid kulutusi. Samuti on oluline halduskohtu seisukoht, et vaadeldavad normid ei riku kaebaja omandi puutumatuse põhiõigust.

18. Ringkonnakohus jääb ka oma 19. novembri 2009. a otsuses (põhjendava osa p 31) väljendatud seisukoha juurde, et isegi juhul, kui tunnistada LKSMS § 3 ja § 16 p 2 ning LKS §

91 lg 10 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta need kohaldamata, ei jõustuks seeläbi automaatselt LKS § 19 ja LKS § 19 lg 5 alusel varasemalt kehtestatud rakendusaktid. Seda ei juhtuks isegi juhul, kui Riigikohus tunnistaks LKS § 91 lg 10 kehtetuks. Seejuures ei ole pärast seadusemuudatuse jõustumist enam objektiivselt võimalik tunnistada kehtetuks LKSMS § 3 ja sellega taastada varasemat LKS § 19, sest muutev seadus saab jõustudes immanentseks osaks muudetavast seadusest, lahustub selles, kaotades iseseisva toime ja tähenduse, ning isegi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul puudub volitus luua ise uut õigust või taaskehtestada seaduse konkreetset redaktsiooni. Riigikohus saab üksnes tunnistada kehtiva normi kehtetuks või teatud regulatsiooni puudumise põhiseadusega vastuolus olevaks, kuid ei saa taastada seadusandja poolt tühistatud normi kehtivust, kui vastav muudatus on juba jõustunud (vt Riigikohtu volitusi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 15). Iseseisvat reguleerivat toimet mitteomavate muutmisseaduse sätete puhul on võimalik üksnes nende põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamine enne nende jõustumist Vabariigi Presidendi või õiguskantsleri taotluse alusel algatatud abstraktse normikontrolli menetluses (PSJKS § 15 lg 1 p 1) ning sellisel juhul ei omaks varasemat normi tühistav säte õiguse jõudu (PSJKS § 15 lg 2).

19. Neil põhjustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kuna ringkonnakohus ei tee lahendit kaebaja kasuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustajad menetluskulude hüvitamise taotlust ei esitanud.

Lauri Madise

Virgo Saarmets

Ruth Virkus