3-09-833/24 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number 3-09-833 Otsuse kuupäev

19. mai 2010 Kohtunik Mai Saunanen Kohtuasi Keskkonnainspektsiooni protest Otepää Vallavolikogu 23. oktoobri 2008 otsuse nr 1-4-69 tühistamiseks. Asja läbivaatamise kuupäev

29. aprill 2010 Istungil osalenud isikud Keskkonnainspektsiooni esindaja Katrin Lehtla, vastustaja Otepää Vallavolikogu esindaja Janar Kuus kolmas isik Indrek Tiido ja Valga maavanema esindajad Helju Hõbe ja Kaire Jaanus. Resolutsioon

1. Rahuldada Keskkonnainspektsiooni protest.

2. Tühistada Otepää Vallavolikogu 23.10.2008.a. otsus nr 1-4-69 „Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike- Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamine“.

Edasikaebamise kord Pooltel on õigus esitada apellatsioonkaebus Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates.

Asjaolud

Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 1-4-69 kehtestati Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneering..

08.01.2009 kirjaga nr J-6-15/26 tegi Keskkonnainspektsioon Otepää Vallavolikogule ettepaneku haldusakti seadusega kooskõlla viimiseks. Keskkonnainspektsioon leidis, et vallavolikogu otsus ei ole kooskõlas looduskaitseseadusega ning detailplaneeringu kehtestamisel ületas Otepää Vallavolikogu oma volituste piire .Keskkonnainspektsioon tegi vallavolikogule ettepaneku viia haldusakt õigusaktidega kooskõlla.

23.01.2009 kirjas nr 1-10/50 leidis Otepää Vallavolikogu esimees, et nimetatud volikogu haldusakt on seaduslik ja kaitseala valitseja ei ole lähtunud kooskõlastuse andmata jätmisel diskretsiooniõiguse teostamisel seaduslikkuse, proportsionaalsuse, uurimise jms põhimõtetest.

Valgamaa keskkonnateenistuse taotlusel algatas Keskkonnainspektsioon järelevalve menetluse. KeJS § 7 lõike 4 kohaselt kui omavalitsusüksuse volikogu või valitsus ei ole 15 päeva jooksul, arvates Keskkonnainspektsiooni kirjaliku ettepaneku saamisest, akti või selle sätet seaduse või muu õigusaktiga kooskõlla viinud või on keeldunud seda tegemast, pöördub Keskkonnainspektsioon halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras protestiga halduskohtusse. 17.04.2009 esitas Keskkonnainspektsioon Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsuse nr 1-4-69 „Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamine" peale protesti Tartu Halduskohtusse.

Protesti esitaja taotlus ja põhjendused

Protestiga taotleb Keskkonnainspektsioon Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsuse nr 1-4-69 „Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamine" tühistamist.

Keskkonnainspektsioon märgib protestis, et keskkonnajärelevalve seaduse § 7 lõike 1 kohaselt omab ta järelevalvet teostava asutusena õigust kontrollida seadusega kohalikule omavalitsusüksusele pandud keskkonnakaitse-ja -kasutusalaste ülesannete täitmist ning kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja valitsuse keskkonnakaitseja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust.

Väike-Palava kinnistu asub Otepää looduspargi piiranguvööndis, mille kohta on kaitstavate loodusobjektide seaduse (praeguse looduskaitseseaduse) alusel Vabariigi Valitsuse 18.03.1997. määrusega nr 63 kinnitatud „Otepää looduspargi kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine" (edaspidi kaitse-eeskiri). Sellest tulenevalt peavad kõik tegevused nimetatud piirkonnas lisaks üldiselt kehtivatele õigusaktidele, olema kooskõlas ka looduskaitseseaduse ja kaitse-eeskirjaga.

Looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 punkti 5 alusel ei või kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut.

Sellest lähtuvalt on Otepää Vallavalitsus esitanud detailplaneeringu Valgamaa keskkonnateenistusele, kui kaitseala valitsejale, kooskõlastamiseks. 02.04.2007 vastuses nr 42- 12-3/15595 ei kooskõlastanud keskkonnateenistus nimetatud detailplaneeringut, kuna lahendus ei järgi kaitse-eeskirjas sätestatut. LKS § 14 lõike 3 kohaselt on kaitseala valitsejal õigus seada kirjalikult tingimusi, mille täitmisel detailplaneeringu kehtestamine ei kahjusta looduspargi kaitse eesmärgi saavutamist. Ettepanekuid keskkonnateenistus esitanud ei ole. Seega on nende seisukoht ühene. Detailplaneeringut ei kooskõlastata.

Valga Maavalitsus on esitanud kaitseala valitsejale 25.10.2007 järelepärimise, millistel konkreetsetel asjaoludel detailplaneeringule kooskõlastust ei antud. 26.11.2007 vastusega nr 42- 12-3/15595 on Valgamaa keskkonnateenistus põhjendanud kooskõlastuse mitte andmist vastuoluga looduskaitseseadusega ning kaitse-eeskirjaga.

Valga maavanema ülesannetes Kalev Hark on 14.05.2008 kirjas Otepää Vallavalitsusele asunud seisukohale, et planeerimisseaduse (PlanS) § 17 lõike 4 alusel loetakse planeering kooskõlastatuks, kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Kuna Otepää Looduspargi kaitse-eeskirja punkt 21 fikseerib piiranguvööndi mõiste, ei saa kooskõlastamisest keeldumist lugeda põhjendatuks ja detailplaneeringu võib kehtestada.

Keskkonnainspektsioon leiab, et selline tõlgendus ei vasta seaduse eesmärgile ja on antud oma pädevuse piire ületades. Keskkonnateenistus ei ole oma täiendavas vastuses viidanud, mitte ainult kaitse-eeskirja punktile 21, vaid teinud põhjaliku analüüsi detailplaneeringu vastuoludest kaitse-eeskirjaga, viidanud Otepää valla üldplaneeringule ning samuti vastuolule looduskaitseseadusega. Esitatud analüüsi ei ole võimalik nimetada PlanS § 17 lõike 4 mõttes teisteks ettepanekuteks või vastuväideteks, millel puudub viide õiguslikule alusele.

Otepää Vallavalitsus on 06.06.2008 kirjaga nr 13-1.3/1212 esitanud täiendatud detailplaneeringu uuesti Valgamaa keskkonnateenistusele kooskõlastamiseks. 19.06.2008 vastuses nr 42-11 1/28724 ei kooskõlasta keskkonnateenistus detailplaneeringut ning esitab ka põhjendused. Vaatamata sellele on Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 1-4-69 kehtestanud Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu.

Otsuse tegemisel on Otepää Vallavolikogu haldusorganina põhjendanud, miks ta ei pea kaitseala valitseja kooskõlastamata jätmist põhjendatuks ja leidnud, et Valgamaa keskkonnateenistus osaleb nimetatud haldusmenetluses menetlusosalisena, kelle kooskõlastuse andmine või andmata jätmine on menetlustoiming ja vastutus õiguspärase haldusakti andmise eest jääb lõppotsustajale Otepää Vallavolikogule. Seega on haldusorgan kasutanud kaalutlusõigust.

Keskkonnainspektsioon leiab, et Otepää Vallavolikogu otsus nr 1-4-69 ei ole õiguspärane, kuna akt ei ole kooskõlas kehtiva õigusega ning otsuse väljaandmisel on volikogu ületanud oma volituse piire.

Otepää Vallavolikogu vastuväited

Vastustaja palub kohtul jätta protest rahuldamata.

Vastustaja arvates ei saa nõustuda protesti esitaja seisukohaga, et kohalik omavalitsus ei või looduskaitseseaduse § 14 lg 1 p 5 alusel kehtestada detailplaneeringut ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta. Vastustaja on seisukohal, et kohalikul omavalitsusel tuleb detailplaneeringu kehtestamisel tugineda nimetatud paragrahvi lõikele 2, mis räägib erisättena detailplaneeringu kehtestamise kooskõlastamisest. Õigusteoorias kehtib põhimõte, mille kohaselt tuleb üldja erisätte vastuolu korral kohaldada erisätet (lex specialis derogat legi generali). Ka Keskkonnaministeerium räägib protestis kooskõlastuse mitteandmisest. Seega tuleb vastustaja arvates detailplaneering loodusobjekti valitsejaga kooskõlastada. Kooskõlastamine aga ei tähenda seda, et vastustaja oleks pidanud tingimusteta nõustuma protesti esitaja keeldumisega, sest kohalikul omavalitsusel lasub lõpliku otsustajana kohustus vastutada vastuvõetud haldusaktide seaduslikkuse eest. Ka Riigikohus on leidnud 10. juuni 2003.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-38-03, et vastutus õiguspärase haldusakti väljaandmise eest lasub lõplikul otsustajal, kes on kohustatud välja selgitama kõik olulised asjaolud, kohaldades sealjuures vajadusel uurimispõhimõtet. Järelikult on ekslik protesti esitaja väide, justkui ei oleks vastustaja tohtinud kasutada kaalutlusõigust. Vastupidi, kohalikul omavalitsusel lasub lõpliku otsustajana kohustus kaaluda erinevaid huvisid. Kuna omandiõiguse puhul on tegemist isiku ühe olulisema põhiõigusega, siis tuleb igal üksikjuhtumil kaaluda, kas detailplaneeringu kehtestamata jätmine oleks kooskõlas põhiseaduse § 11 sätestatud proportsionaalsuse printsiibiga või mitte. On ju täiesti loogiline, et mida intensiivsemalt sekkutakse isikute põhiõigustesse, seda enam peavad sellised sekkumised olema põhjendatud. Protesti esitaja aga ei toonud välja ühtegi sellist põhjust, mis tingimusteta välistaks detailplaneeringu kehtestamiseks kooskõlastuse andmise, kuigi looduskaitseseaduse § 14 lg 3 kohaselt võib kaitseala valitseja seada kirjalikke tingimusi.

Vastustaja arvates on Valga maavanema kohusetäitja Kalev Härk põhjendatult leidnud, et planeerimisseaduse § 17 lg 4 kohaselt loetakse detailplaneering kooskõlastatuks, kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Protesti esitaja on viidanud detailplaneeringu kooskõlastamata jätmisel ainult Otepää Looduspargi kaitse-eeskirja punktile 21, kuid selline säte ei saa olla aluseks detailplaneeringu kooskõlastamata jätmisel, sest sellega defineeritakse piiranguvööndi mõiste. Looduskaitseseadusest ei tulene, et kaitseala valitseja ei pea kooskõlastamisel järgima planeerimisseaduse § 17 lg 4. Lisaks ei ole seadusandja pidanud kooskõlastamata jätmise aluse märkimise nõude esitamisel silmas seda, et viidatakse lihtsalt mõnele sättele, vaid eelkõige seda, et viidatakse asjakohasele sättele. Seega ei ole protesti esitaja täitnud detailplaneeringu kooskõlastamata jätmisel ühte imperatiivset tingimust – viidanud konkreetsele sättele, millega on detailplaneering vastuolus. Nimetatud tingimuse täitmata jätmisel tuleb lugeda detailplaneering kooskõlastatuks sõltumata sellest, milliseid ettepanekuid või vastuväiteid detailplaneeringut menetlevale haldusorganile esitati.

HMS § 4 lg 1 sätestab, et kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kuna protesti esitaja ei ole vaidlustanud kaalutlusõiguse asjakohasust ja põhjendatust, siis võib sellest järeldada, et ta on olnud detailplaneeringu sisulise poolega nõus. Protesti esitaja väidab protestis selgesõnaliselt, et otsuse tegemisel on vastustaja põhjendanud, miks ta ei pea kaitseala valitseja kooskõlastamata jätmist põhjendatuks. Protesti esitaja ei ole toonud välja ühtegi põhjust selle kohta, et vaidlusalune haldusakt oleks ka sisuliselt õigusvastane. Isegi kui kehtiv õigus nõuaks detailplaneeringu kehtestamiseks kaitseala valitseja nõusolekut, siis lähtudes HMS § 58 ei saaks pelgalt formaalsed rikkumised olla haldusakti kehtetuks tunnistamise aluseks. Ka Riigikohus on leidnud 26. novembri 2001.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-53-01, et sisuliselt õiguspärast haldusakti ei saa kehtetuks tunnistada üksnes põhjusel, et selle andmisel rikuti vormivõi menetlusnõudeid.

Vastustaja on seisukohal, et keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kooskõlastamata jätmine on oma sisult haldusesisene menetlustoiming, sest lõplikult otsustab detailplaneeringu kehtestamise küsimuse kohalik omavalitsus. Riigikohus on lugenud näiteks 19. mail 2008.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-61-07 detailplaneeringu koostamise menetluses maavanema poolt antavat heakskiitu haldusesiseseks menetlustoiminguks. Kohus leidis nimetatud lahendis, et haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 lg 1 kohane kooskõlastus ei tekita haldusorganile kohustust akti andmiseks. Planeerimismenetluses on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Kui keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kooskõlastamata jätmine ei oleks oma sisult haldusesisene menetlustoiming, siis ei saaks kohalik omavalitsus realiseerida talle HMS-ga pandud kohustust rakendada haldusmenetluses (s.h detailplaneeringu kehtestamise menetluses) uurimispõhimõtet. Territoriaalplaneerimine on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1 kohaselt kohaliku elu küsimuseks, mistõttu peab vastustajal olema võimalus kaaluda erinevate võimaluste vahel.

Kui kohalik omavalitsus võiks tugineda üksnes keskkonnateenistuse poolt esitatud motiividele ja lõppjäreldusele, siis puuduks tal võimalus kaaluda, kas detailplaneeringu kooskõlastamata jätmisel on omandiõiguse riive proportsionaalne, kas on järgitud võrdse kohtlemise põhimõtet jms.

Lisaks peaks vastustaja käesolevat vaidlust silmas pidades vastutama lõpliku otsustajana kinnistu omanikule tekitatud võimalike kahjude eest. Riigikohus on leidnud 10. juuni 2003.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-38-03, et vastutus õiguspärase haldusakti väljaandmise eest lasub lõplikul otsustajal, kes on kohustatud välja selgitama kõik olulised asjaolud, kohaldades sealjuures vajadusel uurimispõhimõtet. Eeltoodust tulenevalt ei ole keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kooskõlastamata jätmine kohalikule omavalitsusele siduva iseloomuga, sest keskkonnateenistus on detailplaneeringu kehtestamise menetluses menetlusosaliseks HMS § 11 lg 1 p 4 mõistes.

Nimetatud sätte kohaselt on menetlusosaliseks haldusorgan, kes peab seaduse või määruse kohaselt esitama menetlevale haldusorganile arvamuse või kooskõlastuse õigusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks. Järelikult on kohalikul omavalitsusel õigus ning ühtlasi kohustus kontrollida detailplaneeringu kehtestamise menetluses muuhulgas keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kehtestamata jätmise õiguspärasust. Oluline on siinkohal rõhutada, et keskkonnateenistus on ise samuti rääkinud detailplaneeringu kooskõlastamisest. Seega on keskkonnateenistus käsitlenud sarnaselt vastustajaga LKS § 14 lg 1 üldsättena ning LKS § 14 lg

2 erisättena.

Isegi siis, kui detailplaneeringu kehtestamine ei oleks olnud ilma keskkonnateenistuse nõusolekuta võimalik, ei muuda ainuüksi selline rikkumine detailplaneeringu kehtestamise haldusakti õigusvastaseks. Tegemist oleks sel juhul pelgalt menetlusnõuete rikkumisega. HMS §

58 sätestab aga, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Ka Riigikohus on leidnud 26. novembri 2001.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-53-01, et sisuliselt õiguspärast haldusakti ei saa kehtetuks tunnistada üksnes põhjusel, et selle andmisel rikuti vormivõi menetlusnõudeid. Kui me vaatame protestis esitatud motiive, siis ei leia protesti esitaja ka ise, et vastustaja oleks langetanud sisult õigusvastase otsuse. Oluline on siinkohal märkida, et vaidlusalune detailplaneeringu lahendus on kooskõlas üldplaneeringuga, sest üldplaneeringu kohaselt ei ole vaidlusalusele alale kehtestatud ehituskeeldu. Seega ei ole juba menetlusökonoomia printsiibist tulenevalt mõistlik tühistada haldusakti pelgalt formaalse rikkumise pärast. HMS § 5 lg 2 sätestab, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Kaitseala valitsejal on õigus esitada ehituslikke tingimusi ehitusloa väljastamise menetluses, mistõttu ei jääks käesolevat vaidlust silmas pidades ka looduskaitse huvid tagamata.

HMS § 4 lg 2 sätestab, et kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Tartu Ringkonnakohus leidis 2. juuli 2009.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-08-5621, et üksnes pärandkultuurmaastiku ja loodusväärtuste säilitamine ei ole sobivad ja piisavad kaalutlused, et mitte anda kooskõlastust detailplaneeringule. Järgides neid kaalutlusi, tuleks piiranguvööndis keelata igasugune ehitustegevus. Seda aga õigusaktid ei välista. Kui ehitis sulandub hästi looduskeskkonda ning ehitamine ja ehitiste kasutamine ei too kaasa looduslike väärtuste hävimist, peavad ehitamise keelamiseks olema kaalukad põhjused. Seega oleks keskkonnateenistus pidanud detailplaneeringu kehtestamise menetluses kaaluma muuhulgas seda, kuidas oleks võimalik parimal viisil kaebaja huve üldiste looduskaitse huvidega tasakaalustada.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a kohtuotsuses nr 3-4-1- 9-06 rõhutati, et igal konkreetsel juhul tuleb kaaluda, missugune on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju isikute põhiõigustele ja huvidele, kas seonduvad õiguste riived on proportsionaalsed ning kas see otsus vastab ühetaolise kohtlemise põhimõttele. HMS § 3 lg 2 kohaselt peab sarnaselt haldusaktile ka toiming olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Kolmanda isiku subjektiivsete õiguste rikkumise ja avalike huvide vaheline kaalutlus aga keskkonnateenistuse toimingus puudub, kuigi LKS § 14 lg 3 annab keskkonnateenistusele tingimuste esitamise õiguse. Vastustaja arvates oleks keskkonnateenistus saanud ainuüksi tingimuste esitamisega tagada nii kolmanda isiku kui ka looduskaitse huvid ja sellega ei oleks nii intensiivselt rikutud kolmanda isiku põhiseaduse § 32 sätestatud omandiõigust. Jättes aga tingimused täielikult sätestamata, rikkus keskkonnateenistus sellega haldusmenetluse olulisi põhimõtteid, sh hea halduse tava põhimõtet. Nimetatud põhimõtte kohaselt lasub haldusorganil kohustus osutada menetlusosalisele kaasabi tekkinud probleemi lahendamisel. Ka Riigikohus on oma 15. veebruari 2005.a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-90-

04 leidnud, et lisaks selgitamisja nõustamiskohustuse järgimisele kuulub haldusorgani ülesannete hulka võimaluste loomine koostööks taotlejaga. Kui isik jäetakse ilma kaasabi osutamisest ja talle ei selgitata, milliste tingimuste täitmisel oleks detailplaneeringu kehtestamine võimalik, siis ei saa sellist haldusorgani käitumist ühes demokraatlikus õigusriigis pidada kuidagi kooskõlas olevaks hea halduse tavaga. HMS § 5 lg 2 sätestab selgesõnaliselt, et haldusmenetluses tuleb vältida muuhulgas ebameeldivuste tekitamist isikutele.

Kolmanda isiku Indrek Tiido arvamus

Kolmas isik on seisukohal, et Keskkonnainspektsiooni protest on alusetu.

Looduskaitseseaduse § 14 lg 1 p 5 kohaselt ei või kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut ja üldplaneeringut. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab arvamuse esitaja arvates kohalikule omavalitsusele erisättena detailplaneeringu kooskõlastamise kohustuse. Erisätte mõte on täpsustada ja/või muuta üldsättest tulenevat õigust või kohustust. Antud juhul on kooskõlastuse ja nõusoleku vahel vahe tegemine oluline seetõttu, et haldusmenetluse seaduse § 16 lg 1 kohane kooskõlastus ei tekita, erinevalt nõusolekust, haldusorganile kohustust akti andmiseks. Kuna keskkonnateenistus on käesolevas asjas ise samuti rääkinud detailplaneeringu kooskõlastamisest, siis käsitleb ka protesti esitaja sarnaselt arvamuse esitajaga looduskaitseseaduse § 14 lg 1 üldsättena ning § 14 lg 2 erisättena.

Kolmas isik nõustub vastustajaga, et detailplaneeringu kooskõlastamata jätmine keskkonnateenistuse poolt on oma sisult haldusesisene menetlustoiming, sest lõplikult otsustab detailplaneeringu kehtestamise küsimuse siiski kohalik omavalitsus.

Ka Riigikohus on võtnud seisukoha, et vastutus õiguspärase haldusakti väljaandmise eest lasub lõplikul otsustajal, kes on kohustatud välja selgitama kõik olulised asjaolud, kohaldades sealjuures vajadusel uurimispõhimõtet (lahend nr 3-3-1-38-03). Isegi siis, kui detailplaneeringu kehtestamine ei oleks olnud ilma protesti esitaja nõusolekuta võimalik, ei muuda üksnes selline rikkumine detailplaneeringu kehtestamise haldusakti õigusvastaseks. Tegemist oleks sel juhul vaid menetlusnõuete rikkumisega. Protesti põhjendustest lähtudes ei leia protesti esitaja ka ise, et Otepää Vallavolikogu oleks langetanud sisult õigusvastase otsuse.

Kuna keskkonnateenistus oli detailplaneeringu kehtestamise menetluses üheks menetlusosaliseks, siis oli kohalikul omavalitsusel kui lõplikul otsustajal õigus kontrollida detailplaneeringu kehtestamise menetluses muuhulgas keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kooskõlastamata jätmise õiguspärasust. Kindlasti ei saa olla üksnes loodusväärtuste säilitamine piisavaks ja kaalukaks põhjuseks, et mitte anda kooskõlastust detailplaneeringule. Järgides sellist kaalutlust, tuleks piiranguvööndis keelata igasugune ehitustegevus. Selline piirang oleks aga ebamõistlik.

Arvestades asjaolu, et oluliselt väiksemal naaberkinnistul on antud luba püstitada koguni kolm ehitist on kolmanda isiku hinnangul teda ebavõrdselt koheldud. Kolmas isik on seisukohal, et käesoleval juhtumil oleks protesti esitaja pidanud detailplaneeringu kooskõlastamise menetluses kaaluma ennekõike ka seda, kuidas oleks võimalik parimal viisil arvamuse esitaja huve üldiste looduskaitse huvidega tasakaalustada. On eeldatav, et igal konkreetsel juhul tuleb kaaluda, missugune on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju isikute põhiõigustele ja huvidele.

Planeeritaval maa-alal pole väärtuslikku metsaja põllumaad, vaid osaliselt maantee sanitaarkaitsevööndisse jääva alaga. Seega puudub selle maa-ala osas avalik huvi, sest kinnistut ei läbi matkarada, puuduvad kaitstavad looduse üksikobjektid või veekogu.

Keskkonnateenistuse toimingus puudub täielikult kolmanda isiku subjektiivsete õiguste rikkumise ja avalike huvide vaheline kaalutlus vaatamata sellele, et Looduskaitseseaduse § 14 lg

3 annab keskkonnateenistusele tingimuste esitamise õiguse. Kolmanda isiku arvates oleks detailplaneeringu kooskõlastamise menetluses tingimuste esitamisega saanud protesti esitaja tagada nii arvamuse esitaja kui ka looduskaitse huvid ja sellega ei oleks nii intensiivselt rikutud arvamuse esitaja omandiõigust. Haldusorganil on lisaks kõigele kohustus osutada menetlusosalisele kaasabi tekkinud probleemi lahendamisel. Kui isik jäetakse ilma kaasabi osutamisest ja talle ei selgitata, milliste tingimuste täitmisel oleks detailplaneeringu kooskõlastamine võimalik, siis ei saa sellist haldusorgani käitumist pidada kuidagi normaalseks ja kodanikusõbralikuks.

Kolmanda isiku hinnangul on keskkonnateenistuse keeldumise põhjused üldised ning lisaks ei ole keskkonnateenistus piisavalt välja selgitanud käesolevas asjas olulisi asjaolusid ja tõendeid oma seisukohtade kinnitamiseks. Haldusmenetluse seaduse § 6 sätestab, et haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Iseenesest puudub poolte vahel vaidlus selles osas, et vaidlusalusel kinnistul on võimalik ehitada. Seda enam pole keskkonnateenistus teinud piisavalt tööd, sest looduskaitseseaduse § 8 lg 3 kohaselt oleks pidanud maa-ala kaitse alla võtmiseks tegema ekspertiisi. Seda aga tehtud pole.

Valga maavanema arvamus

Valga maavanem andis 14.05.2008 kirjaga nr 9-12/4406 Väike-Palava kinnistu detailplaneeringule heakskiidu tulenevalt planeerimisseaduse § 23 lg 6 ja tuginedes järgnevatele punktidele:

• Valgamaa Keskkonnateenistus (19.06.2008 kiri nr 42-11-1/28724-4) on teinud 1895 kuni 1984 aastate seisu kajastatavate kaartide ja praeguse Eesti Vabariigi põhikaardi põhjal analüüsi. Eelpool nimetatust on selgunud, et Väike Palava kinnistu piirkonnas asuvate talude vahekaugus on või on olnud keskmiselt ca 340 m (min 200 m). Detailplaneeringuga kavandatakse 3 uut hoonestusala ning selle 100%-sel rakendumisel langeb keskmine majapidamiste vahekaugus piirkonnas 290 meetrini. Otepää valla arengukava aastani 2020 visiooni kohaselt on Otepää hinnatud oma kvaliteetse elukeskkonna tõttu. Arenenud on nii keskusealad kui ka hajaasustusega piirkonnad. Tulenevalt kehtivast valla üldplaneeringu p 4.7.1 ja arvestades tänapäeval elavate inimeste harjumusi ja vajadusi on igati arusaadav, et elamufondis peab suurenema ühepereelamute osakaal.

• Planeeringualal ei ole Eesti Looduse infosüsteemi EELIS andmetel registreeritud kaitsealuste Natura 2000 liikide elupaiku ega kasvukohti, samuti ei ole registreeritud VEP-i (vääriselupaik). Tegemist ei ole väärtusliku metsaja põllumaaga. Planeeringulahenduse väljatöötamisel on hinnatud ja arvestatud seda kas ja kuidas asustuse tihenemine planeeringuala lähialal vähendab piirkonna maastiku väärtusi. Planeeringualal puudub otsene avalik huvi, ei ole matkaradasid, kaitstavaid looduse üksikobjekte, eksponeerimist vajavaid maastikuelemente või veekogusid.

• Planeeringulahenduses on arvestatud maaala iseärasustega, milleks on riigimaantee ja maastiku struktuur. Kõnealune maa-ala jääb osaliselt maantee sanitaarkaitsevööndisse. Maastik on liigendatud reljeefi ja kõrghaljastusega, planeeritavad hooned on paigutatud kõrghaljastuse taustale ja/või reljeefi madalamatele osadele poolavatud kuni suletud vaadetega maastikule. Kõik planeeritavad (kokku 3) hoonestamisele kuuluvad krundid on vähemalt 1 ha suurused.

• Valgamaa Keskkonnateenistus ei ole andnud kooskõlastust, kuna nad on leidnud , et lahendus on vastuolus Otepää Looduspargi kaitseeeskirja punktiga 21. Kõnealune punkt fikseerib, et piiranguvöönd on looduspargi majanduslikult kasutatav ning pärandkultuurmaastikuna säilitatav osa. Piiranguvööndis asuva pärandkultuurmaastiku kaitse ei ole ühegi seadusliku jõudu omava dokumendiga reguleeritud. Planeerimisseaduse § 1 lg 1 sätestab, et riigi, kohaliku omavalitsuse ja teiste isikute vahelisi suhteid planeeringute koostamisel reguleerib planeerimisseadus. Sama seaduse §

17 lg 4 kohaselt loetakse planeering kooskõlastatuks kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Looduskaitseseadusest ei tulene, et kaitseala valitseja ei pea kooskõlastamisel järgima planeerimisseaduse § 17 lg 4. On ilmselge, et planeeringu kooskõlastamata jätmise alus ei saa olla lihtsalt mõni seaduse säte (antud juhul piiranguvööndi mõiste), vaid viitama peab asjakohasele sättele, millega on detailplaneeringu lahendus otseselt vastuolus. Eelpool nimetatud tingimuste täitmata jätmist ei saa kooskõlastamisest keeldumist lugeda põhjendatuks.

• Tulenevalt planeerimisseaduse § 23 lg 3 p 2 vastab detailplaneering liigilt üldisemale kehtestatud planeeringule. Väike- Palava kinnistu detailplaneeringu alale ei ole Valga maakonna teemaplaneeringutega, kehtiva Pühajärve valla üldplaneeringuga, Otepää Looduspargi kaitse-eeskirja ja kaitsekorralduskavaga või mõne muu õigusliku pädevust omava dokumendiga kehtestatud ehituskeeluala.

Valga maavanem on oma Väike-Palava kinnistu detailplaneeringule heakskiidu andmisel märkinud, et ka planeeringu elluviimisel tuleb Otepää Vallavalitsusel teha koostööd keskkonnateenistusega, kuna vastavalt looduskaitseseaduse § 14 lg 1 ei või kaitseala valitseja nõusolekuta anda välja projekteerimistingimusi ja ehitusluba.

Planeeringute koostamine on kompromiss erinevate osapoolte vahel. Lähtudes eeltoodust ning kaaludes planeeringu õiguslikke ja sisulisi aspekte on Valga maavanem seisukohal, et käesoleva detailplaneeringuga on leitud olemasolevasse keskkonda sobiv lahend, mis tagab maastiku väärtuse säilimise ja kvaliteedi ka tulevikus (millele on viidanud Valgamaa Keskkonnateenistus oma 19.06.2008 kirjaga nr 42-11-1/28724-4).

Kohtu põhjendused ja otsus

Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 1-4-69 kehtestati Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneering. Vaidlust ei ole selles, et detailplaneeringuga hõlmatud ala jääb Otepää looduspargi piiranguvööndisse. Kaitseala valitsejaks oli detailplaneeringu vastuvõtmise ajal Keskkonnaministeeriumi struktuuriüksusena Valgamaa keskkonnateenistus.

Keskkonnainspektsioon on esitanud halduskohtule protesti Otepää Vallavolikogu 23.10.2008 otsuse nr 1-4-69 tühistamiseks põhjusel, et volikogu otsus, millega kehtestati Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneering, on vastuolus kehtiva õigusega ning otsuse vastuvõtmisel on Otepää Vallavolikogu ületanud oma volituste piire. Kuna detailplaneering on kehtestatud ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta, on otsus vastuolus looduskaitseseaduse § 14 lg 1 p-ga 5 Keskkonnainspektsiooni veendumusel piirab kaitstava loodusobjekti valitseja nõusoleku puudumine detailplaneeringu kehtestaja diskretsiooniõigust ning seetõttu on vallavolikogu vaidlusalune detailplaneeringu kehtestamisel ületanud volitusi.

Vastustaja on seisukohal, et looduskaitseseaduse § 14 lg-s 1 nimetatud nõusolekut tuleb käsitleda kooskõlastamisena, mis ei ole haldusorganile, kelle pädevuses on detailplaneeringu kehtestamine, siduv. Otepää Vallavolikogu ei pidanud tingimusteta nõustuma Valgamaa keskkonnateenistuse keeldumisega, sest kohalikul omavalitsusel lasub lõpliku otsustajana kohustus vastutada vastuvõetud haldusaktide seaduslikkuse eest.

Seega on käesoleva kohtuvaidluse esemeks kaitstava loodusobjekti valitseja nõusoleku õiguslik tähendus planeerimismenetluses, st kas on õigus detailplaneering kehtestada, kui kaitseala valitseja ei ole selle kehtestamiseks andnud nõusolekut.

Looduskaitseseadus (LKS) § 14 sätestab üldised kitsendused kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis. LKS § 14 lg 1 p 5 kohaselt ei või kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut ja üldplaneeringut. Sama sätestab ka Otepää looduspargi kaitse-eeskirja punkti 11 alapunkt 4.

Riigikohus on 3. märtsi 2010.a. määruses haldusasjas nr 3-3-1-97-09 asunud seisukohale, et kaitsealade planeerimisel on menetluses osalevate keskkonnaorganite (kaitseala valitseja) nõusolek siduva tähendusega. Siinkohal osundab Riigikohtu halduskolleegium ka oma varasemale seisukohale 25. septembri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-15-08 (p 18, alapunkt 4), mille kohaselt on kaitsealadel planeerimismenetluse läbiviimisel siduva tähendusega selles menetluses osalevate keskkonnaorganite seisukoht (nõusolek). Riigikohtu halduskolleegium märgib selles otsuses ka seda, et piirab planeeringulahenduste aspektist kohaliku omavalitsuse valikudiskretsiooni.

Lähtudes Riigikohtu seisukohast, et planeerimismenetluses on menetluses osalevate keskkonnaorganite (kaitseala valitseja) nõusolek siduva tähendusega, leiab kohus käesolevas asjas, et Väike-Palava kinnistu detailplaneeringut ei tohtinud ilma kaitseala valitseja nõusolekuta kehtestada. LKS § 14 lg 1 p 5 on imperatiivne norm ning see välistab vallavolikogu kaalutlusõiguse.

Kohus ei nõustu vastustajaga, et omavalitsusel on õigus ning ühtlasi kohustus kontrollida detailplaneeringu kehtestamise menetluses keskkonnateenistuse planeeringu kooskõlastamisest keeldumise õiguspärasust.

Otepää looduspargi kaitse eeskirjast tulenevate vaidluste lahendamine ei kuulu Otepää Vallavolikogu ega Vallavalitsuse pädevusse. Vastavalt Otepää looduspargi kaitse eeskirja p-le 29 lahendatakse kaitse eeskirjast tulenevad vaidlused kohtus, kuid huvitatud isik võib looduspargi valitseja tegevuse vaidlustamiseks pöörduda ka keskkonnaministri poole. Antud juhul ei ole huvitatud isik (Väike-Palava kinnistu omanik) vaidlustanud kohtus või keskkonnaministrile Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamiseks nõusoleku andmisest keeldumist.

Samuti ei nõustu kohus vastustaja seisukohaga, et isegi juhul kui kehtiv õigus nõuaks detailplaneeringu kehtestamiseks kaitseala valitseja nõusolekut, siis lähtudes HMS § 58 ei saaks pelgalt formaalsed rikkumised olla haldusakti kehtetuks tunnistamise aluseks.

HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

Kuna kohus on eelnevalt asunud seisukohale, et kaitseala valitseja nõusolekuta ei olnud õigust detailplaneeringut kehtestada, ei saa nõusoleku puudumist käsitleda formaalse rikkumisena, mis HMS § 58 kohaselt ei anna alust haldusakti tühistamiseks.

Halduskohtumenetluses määrab vaidluse eseme (piirid) kaebuse või protesti nõue ja alus. Kohus on seisukohal, et käesolevas asjas ei ole ega saagi olla vaidluse esemeks Valgamaa keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringule nõusoleku andmisest keeldumise sisuline pool: kas keskkonnateenistus kaalus otsustuse tegemisel kõiki asjaolusid ning kas keeldumine oli faktiliselt ja õiguslikult piisavalt põhjendanud.

Kohus ei saa võtta seisukohta nendes küsimustes, mis ei jää protesti piiridesse. Nagu eelnevalt märgitud, tugineb Keskkonnainspektsioon oma protestis sellele, et Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamine oli vastuolus LKS § 14 lg 1 p-ga 5 ning detailplaneeringu kehtestamisel ületas Otepää Vallavolikogu oma volitusi. Seetõttu ei käsitle kohus vastustaja ning kaasatud isikute väiteid, mis puudutavad Valgamaa keskkonnateenistuse poolt detailplaneeringu kehtestamiseks nõusoleku andmisest keeldumise õiguspärasust.

Lähtudes eeltoodud põhjendustest ning juhindudes HKMS § 26 lg 1 p1 rahuldab kohus Keskkonnainspektsiooni protesti ning tühistab Otepää Vallavolikogu 23.10.2008.a. otsuse nr 1- 4-69 „Otepää vallas Nüpli külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneeringu kehtestamine“.

Mai Saunanen kohtunik