3-09-1804/27 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Agu Timmi, Maili Lokk ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht 11. mai 2010, Tartu Haldusasja number 3-09-1804 Haldusasi MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts kaebus MTÜ Mulgimaa Arenduskoda tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 9. detsembri 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus MTÜ Mulgimaa Arenduskoda apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 21.aprill 2010 Menetlusosalised Kaebaja MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts, esindaja Anu Rebane Vastustaja MTÜ Mulgimaa Arenduskoda, esindajad vandeadvokaat Eha Lillsaar ning Ene Saar ja Piret Leskova Kaasatud isik Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), esindajad Anne Lepik ja Krista Tõnisson RESOLUTSIOON 1. Jätta MTÜ Mulgimaa Arenduskoda apellatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tartu Halduskohtu 9. detsembri 2009. a otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele ning asendada otsuse resolutsiooni p 2 järgmise resolutsiooniga: „Tühistada MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatuse 1. juuni 2009. a otsus, millega ei kinnitatud MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Seltsi projektitoetuse taotlust ning ei edastatud seda Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile“. 3. Jätta apellandi menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 10. juunini 2010.

3-09-1804

2 ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. MTÜ Lüütre Loodusja Pärimussõprade Selts esitas kohalikule tegevusgrupile MTÜ Mulgimaa Arenduskoda Leader-meetme projektitaotluse „Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimuskeskuse peahoone ja kontserdipaiga ehituslik projekteerimine“ (projektitaotlus) .

2. MTÜ Mulgimaa Arenduskoja juhatuse 1. juuni 2009. a koosolekul otsustati jätta MTÜ Lüütre Loodusja Pärimussõprade Selts projektitaotlus PRIA-le hindamiseks edastamata põhjendusega, et ei jätku vahendeid.

MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts esitas 17. juulil 2009 MTÜ Mulgimaa Arenduskojale projektitaotluse rahuldamata jätmise otsuse peale vaide.

MTÜ Mulgimaa Arenduskoda jättis vaide 28. juuli 2009. a vaideotsusega rahuldamata.

3. MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts esitas Tartu Halduskohtule kaebuse MTÜ Mulgimaa Arenduskoda tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt jättis MTÜ Mulgimaa Arenduskoda kaebaja poolt Leader-meetme raames esitatud projektitaotluse PRIA-le alusetult edastamata.

4. Tartu Halduskohtu 9. detsembri 2009. a otsusega kaebus rahuldati ja tunnistati MTÜ Mulgimaa Arenduskoda poolt MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Seltsi projektitaotlusele heakskiidu andmata jätmisel teostatud menetlustoimingud õigusvastaseks. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt puudus MTÜ-l Mulgimaa Arenduskoda õiguslik alus kaebaja suhtes Põllumajandusministri 12. juuni 2008. a määruse nr 59 „Leader-meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ (edaspidi Määrus nr 59) § 35 lg 3 kohaldamiseks, sest rakenduskavas esitatud eelarve on kinnitatud MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatuse, mitte aga üldkoosoleku otsusega, nagu nõuab määruse nr 59 § 7 lg 6. Pädevust 2009. a aasta strateegia rakenduskava kinnitamiseks ja meemete hindamiskriteeriumide kinnitamiseks ei tulene MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatusele ka määruse nr 59 § 4 lg-st 6, sest määruse nr 59 § 7 lg 6 kohaselt võetakse strateegia ja selle muudatused vastu üldkoosoleku otsusega ning määruse nr 59 § 4 lg-st 6 tulenevat delegatsiooninormi saab kohaldada ainult nendele juhtudele, mille puhul ei ole määruses sätestatud, et otsus on ainult üldkoosoleku pädevuses. Avalik-õiguslikus suhtes teostatud menetlustoiming, mille teostamisel on tuginetud pädevust ületades vastu võetud otsusele (juhatus üldkoosoleku asemel), on õigusvastane.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

5. MTÜ Mulgimaa Arenduskoda apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ning teha uus otsus, millega jätta MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuse põhjendused: a) Halduskohus leidis ebaõigesti, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda strateegia ei ole vastu võetud üldkoosolekul. Strateegia on vastu võetud MTÜ Mulgimaa Arenduskoda 27. juuni 2008. a üldkoosolekul. b) Halduskohus on tõlgendanud vääralt määrust nr 59, pidades ekslikult strateegiat ja selle rakenduskava üheks õigusaktiks. Strateegia on iseseisev akt, mis tuleb vastu võtta üldkoosoleku otsusega ning mis kehtestatakse mitmeks aastaks. Strateegia rakendamiseks võetakse vastu iga aasta kohta rakenduskava, mis on iseseisev akt. Määruse nr 59 § 4 lg 6

3-09-1804

3 järgi võis kohaliku tegevusgrupi rakenduskava või kohaliku tegevusgrupi toetuse või projektitoetusega seotud otsuse vastu võtta vastu ka muu põhikirjas sätestatud organ kui üldkoosolek tingimusel, et selle liikmed on esindatud nii, et kohalike omavalitsusüksuste esindajate ja riigi või kohaliku omavalitsusüksuse osalusega eraõiguslike juriidiliste isikute esindatus on alla 50%. Et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatus vastas antud tingimustele ja Määruse nr 59 § 35 lg 3 järgi ei tohi kohalik tegevusgrupp anda projektitaotlustele rohkem kirjalikke kinnitusi, kui rakenduskavas esitatud eelarve ette näeb, siis ei ole MTÜ Mulgimaa Arenduskoda MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts projektitaotlusele heakskiidu andmata jätmisel seadust rikkunud.

6. MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel: a) MTÜ Mulgimaa Arenduskoda põhikirjas strateegia rakendamise ja projektide valiku põhimõtteid ning valikut tegeva organi põhimõtteid ja vastava pädevusega organit määratud ei ole, mistõttu oli vaidlusaluste otsuste tegemise õigus üksnes üldkoosolekul. Seega puudus MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatusel ja hindamiskomisjonil pädevus taotluste hindamise korra kinnitamiseks ning vaidlusaluste otsuste tegemiseks. b) Ebaõige on MTÜ Mulgimaa Arenduskoda seisukoht, nagu oleks ta MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts projektitaotluse jätnud kinnitamata seaduspäraselt, kuna puudusid rahalised vahendid. MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatusel puudus õigus ja volitus taotluste esitamiseks kitsendavate piirangute seadmiseks selleks üldkoosolekult volitusi saamata ja MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatus ei ole õigesti vastu võtnud projektitoetuste jagamise eelarvet. PRIA peadirektori 9. veebruari 2009. a käskkirja nr 1-3/3-7/92 „Rakenduskava kinnitamine“ kohaselt kinnitati Meetme 2 „Külakeskkonna arendamine“ eelarve summas 4 750 579 krooni. Et sellest kasutati ära ligikaudu 2 000 000 krooni, puudus MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Selts projektitaotluse mitteedastamiseks seaduslik alus, sest rahalised vahendid olid strateegia rakendamiseks olemas. c) Kui ringkonnakohus peaks halduskohtu otsuse tühistama, tuleb uuesti üle vaadata kogu halduskohtule esitatud kaebus, mille kohaselt MTÜ Mulgimaa Arenduskoda ei ole analüüsinud ja kaalunud asjas tähtsust omavaid asjaolusid ja põhjendatud huve ega teostanud kaalutlusõigust kooskõlas kaalutusõiguse eesmärgi ja väljakuulutatud konkursi tingimustega ning lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. Otsusest ei nähtu, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda oleks parimate taotluste väljaselgitamiseks üldse kaalutlusõigust kasutanud, taotlusi hinnanud ja võrrelnud ning välja selgitanud hindamiskriteeriumite suhtes parimad taotlused.

7. Kaasatud isiku PRIA vastuse kohaselt ei ole strateegia ja rakenduskava samastatavad. Kohalik tegevusgrupp ei tohi anda projektitaotlustele rohkem kirjalikke kinnitusi, kui rakenduskavas esitatud eelarve ette näeb ning sellest tulenevalt ei ole tegevusgrupp valesti käitunud. PRIA ei sekku tegevusgruppide poolt taotluste hindamisse, vaid menetleb ainult heakskiidetud taotlusi.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust, kuna halduskohus on lõppkokkuvõttes kaebuse õigesti rahuldanud. Ringkonnakohtu arvates on halduskohus määratlenud aga ebaõigesti vaidluse eseme, mistõttu tuleb täpsustada halduskohtu otsuse resolutsiooni. Samuti vajavad muutmist halduskohtu otsuse motiivid.

3-09-1804

4 9. MTÜ Mulgimaa Arenduskoda on asjas vastustajaks kui kohalik tegevusgrupp Määruse nr 59 mõttes, kelle ülesandeks on muuhulgas Määruse nr 59 § 35 alusel oma tegevuspiirkonnas kavandatud tegevuste hindamine ning projektitoetuse taotluse vastavuse kohta kinnituse väljastamine. Seega on kohaliku tegevusgrupi näol tegemist haldusorganiga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 mõttes – st isikuga, keda on seaduse või määrusega volitatud täitma avaliku halduse ülesandeid.

Kohaliku tegevusgrupi kinnitus projektitoetuse taotlusele on PRIA poolt makstava toetuse saamise eelduseks (vt Määruse nr 59 §-d 35-39). MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Seltsi on vaidlustanud esitatud projektitaotluse kinnitamata jätmise MTÜ Mulgimaa Arenduskoda poolt.

10. Vaidlust ei ole poolte vahel selles, et PRIA poolt toetuse määramine otsustatakse haldusaktiga. Sellel ei pea pikemalt vajalikuks peatuda ka ringkonnakohus. Lisaks leiab ringkonnakohus erinevalt halduskohtust, et kohaliku tegevusgrupi poolt toetuse taotlustele kinnituse andmata jätmine on eelhaldusakt HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes – haldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Kinnituse andmata jätmine tähendab seda, et isik minetab võimaluse toetuse määramiseks PRIA poolt. Seega määrab see otsus vältimatult kindlaks menetluse lõpptulemuse – siduvalt tehakse kindlaks, et isiku projekt pole piisavalt sobilik toetuse saamiseks ning sellega menetlus toetuse taotleja jaoks lõppeb. Selline otsus vastab igati eelhaldusakti tunnustele. Halduskohtu poolt tehtud viited vaidlusaluse otsuse tegemise ajal kehtinud Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadusele (ELÜPS) ning Määrusele nr 59 ei välista kuidagi tegevusgrupi poolt kinnituse andmata jätmise käsitamist eelhaldusaktina.

11. Eelhaldusaktile laieneb haldusakti motiveerimise ning kaalutlusõiguse kasutamise korral ka haldusaktis kaalutluste esitamise kohustus (HMS § 56 lg 1 ja lg 3). Ringkonnakohus leiab erinevalt halduskohtust, et motiveerimise ja kaalutluste näitamise kohustuse täitmata jätmine on käesolevas asjas oluline vormiviga, mis võis viia otsustuse sisulise õigusvastasuseni.

Kaebajat teavitati MTÜ Mulgimaa Arenduskoja poolt tehtud otsusest e-posti teel 2. juunil 2009. Eraldi vormistatud otsust kaebajale ei saadetud ning samuti ei esitatud e-kirjas otsuse põhjendusi. Pärast kaebaja järelepärimist otsuse põhjenduste kohta vastati kaebajale 11. juunil 2009 samuti e-kirja teel, kus põhjendati projekti PRIA-le edastamata jätmist rahaliste vahendite puudumisega kõigi taotluste rahastamiseks. Samuti väideti, et riskiprojektideks kujunesid taotlused, millega taotleti ehitiste finantseerimiseks maksimaalset võimalikku toetussummat, samuti taotleja vähene või olematu varasem tegevus. Hindamistulemuste väljavõtte (sh punktide jagunemine hindamiskriteeriumite järgi) väljastamisest vastustaja keeldus (tl 13-15, kd I).

Seega ei esitatud esmakordsel haldusaktist teavitamisel haldusakti motiive. Mingis osas esitati põhjendused haldusaktile tagantjärgi, kuid samas keelduti näiteks hindamistulemuste väljavõtte esitamisest. Alles kohtumenetluses esitati vastuses kaebusele täiendavaid põhjendusi vaidlustatud otsuse kohta. Haldusmenetluse seadus ei võimalda haldusakti motiveerimist tagantjärele. Ringkonnakohus möönab, et Riigikohtu halduskolleegium on põhimõtteliselt pidanud võimalikuks haldusakti motiivide esitamist ka kohtumenetluses (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 8. mai 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-27-01). Hilisemas praktikas on aga Riigikohus asunud valdavalt pigem seisukohale, et kohtumenetluses haldusakti põhjenduste esitamine ei muuda haldusakti tagantjärgi õiguspäraseks. Nii on Riigikohtu halduskolleegium leidnud, et haldusakti motiveerimatus ei võimalda kohtul

3-09-1804

5 kontrollida, kas haldusorgan on haldusaktide andmisel kõiki asjaolusid ja huve arvestanud ja teostanud ratsionaalset kaalumist. Samuti pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti akti andmisel, kuna aktides puudub igasugune faktiline põhjendus ning need ei sisalda ka viiteid dokumentidele, kust sellised põhjendused tuleneda võiksid. Käesolevas haldusasjas ei saa välistada, et linnavalitsus jättis erinevad huvid tegelikult kaalumata ja kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused on otsitud (Riigikohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-66-03). Seisukohta, et põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti, on Riigikohtu halduskolleegium korranud ka hiljem (12. novembri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-57-07, 24. jaanuari 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-07, 19. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-25-08). Riigikohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2009. a otsusega lahendatud haldusasjas nr 3-3-1-37-09 võetud seisukoht ei ole käesolevas asjas kohaldatav, kuna viidatud asjas oli vaidluse all vaid küsimus, kas vajalik on motiveerida lõplikule haldusaktile eelnenud menetlustoimingut (ametist vabastamisele eelnenud teise ametikoha pakkumist vabastatavale ametnikule). Käesolevas asjas sellise olukorraga tegemist ei ole.

Eeltoodust tulenevalt leiab ringkonnakohus, et vaidlustatud MTÜ Mulgimaa Arenduskoja otsus on motiveerimatuse tõttu õigusvastane ning tagantjärele esitatud motiivid ei muuda seda otsust õiguspäraseks. Seega on otsus formaalselt õigusvastane.

12. Ringkonnakohus viitab, et sarnases haldusasjas, kus vaidluse all oli hindamiskriteeriumite alusel kujunenud otsustus PRIA poolt toetuse maksmisest keeldumise üle, leidis ka Riigikohtu halduskolleegium, et hindamiskriteeriumite alusel tehtud otsustus toetuse andmisest keeldumiseks peab olema sisuliselt põhjendatud (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. veebruari 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-93-06).

13. Lisaks osundab ringkonnakohtu, et vastuseks kaebaja järelepärimisele vastustaja poolt esitatud haldusakti põhjendused on sellised, mis ringkonnakohtu hinnangul MTÜ Mulgimaa Arenduskoda poolt vastu võetud hindamiskriteeriumitest projektitoetuse taotlustele (tl 17, 125, kd I) selgesõnaliselt ei tulene. Neist kriteeriumitest ei nähtu, et hindamisele kuulunuks muuhulgas see, kas soovitakse maksimaalset võimalikku toetussummat ja kas taotlejal on varasem tegutsemise kogemus.

Tegelikult hindamisel arvesse võtmisele kuulunud kriteeriumite ja negatiivse otsuse motiveerimiseks tagantjärgi esitatud põhjenduste sisuline lahknevus tekitab kahtluse, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda ei ole teostanud kaalutlusõigust õigesti, vaid on selle juures toime pannud diskretsioonivigu, tuginedes kas asjassepuutumatutele kaalutlustele või jättes arvestamata olulised asjaolud (hindamiskriteeriumid). Seetõttu on vaidlustatud otsus ringkonnakohtu hinnangul ka materiaalselt õigusvastane.

14. Samas ei saa ringkonnakohus nõustuda halduskohtu seisukohaga, et vaidlusalune haldusakt on õigusvastane põhjusel, et rakenduskavas esitatud eelarve on kinnitatud vastustaja juhatuse, mitte aga üldkoosoleku otsusega. Halduskohus viitas, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda 2009. a strateegia rakenduskava ning meetmete hindamiskriteeriumid on kinnitanud mittetulundusühingu juhatus.

Määrus nr 59 eristab strateegiat (§ 7) ning strateegia rakenduskava (§ 14). Seega on strateegia ja selle rakenduskava erinevad aktid. Apellatsioonkaebuse lisast nähtuvalt on MTÜ Mulgimaa

3-09-1804

6 Arenduskoda strateegia kinnitatud üldkoosoleku poolt 27. juunil 2008. Järelikult ei ole paikapidav halduskohtu kahtlus, et strateegia pole vastu võetud üldkoosoleku poolt.

Määruse nr 59 § 14 lg 2 kohaselt sätestatakse rakenduskavas ka kavandatud tegevuste ja strateegia meetmete kirjeldus ning nende kavandatav eelarve. Seega tuligi eelarvet reguleerida rakenduskavas.

15. Teisalt tuleb nõustuda kaebaja seisukohaga, et MTÜ Mulgimaa Arenduskoda põhikirjas ei ole reguleeritud kõiki vajalikke küsimusi. Määruse nr 59 § 4 lg 5 p-st 2 tulenevalt peavad kohaliku tegevusgrupi põhikirjas olema muuhulgas sätestatud kohaliku tegevusgrupi toetusega seotud strateegia rakendamise ja projektide valiku ning valikut tegeva organi valimise põhimõtted. Käesoleval juhul ei nähtu põhikirjast, et seal oleks kõiki neid küsimusi reguleeritud (tl 160-167, kd I). Põhikirjas projektide valiku põhimõtete ning valikut tegeva organi valimise põhimõtete reguleerimata jätmine tähendab seda, et käesoleval juhul ei ole toetuse taotluste hindamiskriteeriumite väljatöötamine ning hindamiskomisjoni moodustamine toimunud õiguspäraselt. Seetõttu ei saa materiaalses ja formaalses mõttes õiguspäraseks pidada ka selle hindamiskomisjoni poolt tehtud ning neist hindamiskriteeriumitest lähtunud otsust.

16. Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus MTÜ Mulgimaa Arenduskoda apellatsioonkaebuse rahuldamata, kuid muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Kuna halduskohus on määratlenud ekslikult vaidlustatud otsuse menetlustoiminguna, mitte haldusaktina, tuleb ka halduskohtu otsus selles osas muuta ning MTÜ Mulgimaa Arenduskoda juhatuse 1. juuni 2009. a otsus, millega ei kinnitatud MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Seltsi projektitoetuse taotlust ning ei edastatud seda PRIA-le, tühistada. Otsuse tühistamist taotles kaebaja ka oma algses kaebuses. Kuna MTÜ Lüütre Ürgoru Loodusja Pärimussõprade Seltsi kaebus rahuldatakse, ei pea ringkonnakohus vajalikuks käsitleda kõiki kaebajate poolt esitatud väiteid.

MTÜ Mulgimaa Arenduskoda taotlus menetluskulude väljamõistmiseks jääb HKMS § 92 lgst 1 tulenevalt rahuldamata.

17. Ringkonnakohus peab vajalikuks märkida, et vastustajaks on käesolevas asjas eraõiguslik juriidiline isik, kellele on aga samas antud väga laiad volitused toetustaotluste sobilikkuse hindamise kriteeriumite väljatöötamisel ning teiste oluliste küsimuste lahendamisel. Ringkonnakohtu hinnangul kätkeb haldusmenetluse regulatsiooni ja põhimõtetega eelduslikult vähem kursis olevale eraõiguslikule isikule haldusmenetluse läbiviimisel väga laiade volituste andmine ilma, et riik oleks kehtestanud vähemalt üldisel tasandil haldusmenetluse sätteid ja põhimõtteid arvestavaid ühtseid norme nende küsimuste lahendamiseks, endas märkimisväärset ohtu, et selle juures võib eraõiguslik isik eksida. Riik saaks neid ohte asjakohase, kuid samas selge ning üheselt mõistetava regulatsiooni kehtestamisega vähendada.

Agu Timmi Maili Lokk Einar Vene