3-09-1386/45 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

Haldusasi nr 3-09-1386

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Indrek Paukštys Otsuse tegemise aeg ja koht 09.02.2010.a Tallinn Haldusasja number 3-09-1386 Haldusasi H.U. kaebus tema teenistusest vabastamise seadusevastaseks tunnistamiseks ning Riigikontrollilt hüvitiste väljamõistmiseks Asja läbivaatamise kuupäev 20.01.2010.a Menetlusosalised Kaebuse esitaja H.U.

Vastustaja Riigikontroll, esindajad Kairi Kübarsepp ja Tiina Ojasalu. RESOLUTSIOON Tunnistada H.U. teenistusest vabastamine riigikontrolöri 02.06.2009.a käskkirjaga nr 1-1.2/09/74 „H.U. teenistusest vabastamine” seaduse-vastaseks ja kohustada Riigikontrolli maksma H.U.le hüvitusena tema kuue kuu ametipalk.

Muus osas jätta H.U. kaebus rahuldamata.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikontrolör tegi 29.05.2009.a Riigikontrolli tulemusauditi osakonna auditijuht H.U.le kirjalikult teatavaks tema teenistusest vabastamine alates 05.06.2009.a seoses Riigikontrolli koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähenemisega (tl 4).

Kirjalikust teatest nähtuvalt väheneb alates 05.06 eelarvepiirangute tõttu tulemusauditi osakonna koosseis ja koondamisele kuulub ka üks auditijuhi ametikoht. Teates märgitakse, et riigikontrolör on hinnanud osakonnas praegu ametisolevate inimeste vastavust ametikohale, sealhulgas suhtlemisning keeleoskust, samuti arengupotensaali ning kaalunud osakonna ees seisvate ülesannete jaoks tulevikus vajalikke kompetentse. Teate kohaselt puudub võimalus pakkuda H.U.le teist sobivat ametikohta, mistõttu on H.U. viimane teenistuspäev Riigikontrollis 04.06.2009.a.

Haldusasi nr 3-09-1386

2 2. Riigikontrolöri 02.06.2009.a käskkirjaga nr 1-1.2/09/74 „H.U. teenistusest vabastamine” vabastati tulemusauditi osakonna auditijuht H.U. Riigikontrolli teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 116 lg 1 alusel koondamise tõttu Riigikontrolli koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähenemisel alates 05.06.2009.a (käskkirja p 1) ning määrati H.U.le hüvituseks kolme kuu ametipalk (käskkirja p 2), hüvitise kasutamata puhkuse eest ja etteteatamistähtaaja mittejärgmise tõttu 19 tööpäeva eest (käskkirja p 3) (tl 3).

Käskkirjas on selle andmise aluseks märgitud riigikontrolli seaduse § 15 lg 1 ja lg 2 p 3; ATS § 112, § 116 lg 1, § 130 lg 1 ja lg 2, § 131 lg 1 p 3, § 132 lg-d 1 ja 2; puhkuseseaduse § 25 ning 29.05.2009.a koondamisteade.

3. H.U. esitas 25.06.2009.a Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb teenistusest vabastamise seadusevastaseks tunnistamiseks, kuue kuu ametipalga ulatuses hüvitist seoses ennistamisest loobumisega ja kolme kuu ametipalka selle eest, et maksti ebaseaduslikult madal koondamishüvitis.

Kohus võttis kaebuse 30.06.2009.a menetlusse ja tunnistas vastustajaks Riigikontrolli.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4. Kaebuse põhjendused.

4.1 Koondamine ametikohtade arvu vähenemise ettekäändel on ebaseaduslik, sest tegelikult oli alates 05.06.2009.a vastavalt riigikontrolöri käskkirjadele nr 1-1.1/08/255 ja nr 1-1.1/09/72 Riigikontrollis kokku 13 auditijuhi ametikohta. Konkreetselt tulemusauditi osakonnas säilis kuus auditijuhi ametikohta, milledest peale kaebaja koondamist jäi vabaks üks. Samuti ei pakutud kaebajale Riigikontrollis ühtegi teist ametikohta. Isegi vabade auditijuhtide ametikohtade puudumisel ei oleks kaebaja koondamine kuidagi õigustatud, sest sellisel juhul peaks tööandja võrdlema ametnike teenistusalaseid näitajaid, mida aga Riigikontroll teinud ei ole. Kaebaja teenistusalaseid näitajad on igati konkurentsivõimelisteks, mida tõestavad: edukalt läbiviidud auditid; hea auditi preemiad, ühekordsed lisatasud ja igakuulised individuaalsed lisatasud; majandusmagistri kraad Tartu Ülikoolis; CV; riigisaladuse loa omamine; riigikaitsealane ettevalmistus (reservohvitser alates 02.2008).

4.2 Etteteatamistähtaja teadlik mittejärgimine eesmärgiga vältida seadusliku koondamishüvitise maksmist on ebaseaduslik. Koondamisest teatati reedel, 29.05.2009.a, andes teada, et viimane tööpäev on järgmisel neljapäeval, 04.06.2009.a. Kaebaja 5-aastane avaliku teenistuse staaž oleks täitunud pühapäeval, 07.06.2009.a. Seoses koondamisega kolm päeva enne 5-aastase staaži täitumist saavutas Riigikontroll kolme kuu ametipalga võrra väiksema koondamishüvitise maksmise. Reedel, 29.05.2009.a toimus ka vestlus Riigikontrolli personaliteenistuse juhatajaga, kes soovitas kaebajal mitte kasutada haiguslehe võtmist või muid „trikke“ koondamisetähtaja edasilükkamiseks, millega kaebaja oleks saavutanud 5-aastase avaliku teenistuse staaži täitumise. Samuti tunnistas ta, et koondamise tähtaeg ja seaduses ettenähtud vähemalt ühekuulise etteteatamistähtaja mitterakendamine on seotud Riigikontrolli sooviga vältida kaebaja 5-aastase avaliku teenistuse staaži täitumist 07.06.2009.a ning sellest tulenevat koondamishüvitise maksmist kuue kuu ametipalga ulatuses.

4.3 Ametist lahkumise korral peaks primaarne olema siiski pooleliolevate tööde korrektne lõpetamine ja üleadmine ning selleks tööandjapoolne piisava ajavaru kindlustamine, mitte seaduslikust koondamishüvitise maksmisest hoidumine ebarealistlikult lühikest etteteatamistähtaega kasutades. Antud juhul jäi kaebajal peale 3,5 aastast töötamist asjade kokkuvõtmiseks aega napilt viis tööpäeva, mis oli töö iseloomu arvestades ebamõistlikult lühike

Haldusasi nr 3-09-1386

3 aeg ning eelkõige ebakorrektne auditeeritavate suhtes, kelledele tuleks auditijuhi vahetudes kindlasti selgitada kohtumiste käigus muudatuste olemust ja pooleliolevate auditite edasist käiku.

5. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja esitab sellele järgmised vastuväited.

5.1 Kaebajale teatati tema koondamisest ette kirjalikult 29.05.2009.a kirjaga nr 8-1/09/825, milles oli ka selgelt väljendatud koondamise vältimatus ja võimatus pakkuda talle teist ametikohta. Kaebaja märgib õigesti, et pärast tema koondamist säilis tulemusauditi osakonnas 6 auditijuhi ametikohta, kuid jätab avamata talle teada olnud asjaolu, et need ametikohad ei olnud vabad. Nimetatud kuuest viiel jätkasid teenistust senised auditijuhid. Ühel juhul on tegemist täitmata ametikohaga, mis vabanes senise auditijuhi M. K. lahkumisel 26.06 ning kus pooleli jäänud või vältimatult täitmist vajavad ülesanded pandi osaliste ülesannetena sama osakonna vanemaudiitorile E. M.le ATS § 64 lg 1 p 3 (käskkiri nr 1-1.2/09/60). Viidatud sätte kohaselt on selline ülesannete osaline panek teisele ametnikule õigustatud, kui ametiasutuse normaalne töö oleks ametniku puudumise tõttu takistatud ja asendaja või kohusetäitja teenistusse võtmine ei ole võimalik või otstarbekas. Just viimasest kaalutlusest lähtuvalt, nähes ette Riigikontrolli palgavahendite täiendavat järsku vähenemist, ei täidetud nimetatud ametikohta, vaid pandi E. M.le sellised ülesanded, mis tõepoolest olid vältimatud, ning nende ülesannete täitmise eest määrati vastavalt väike (1000 krooni igakuiselt) lisatasu 01.05 kuni 2009.a lõpuni. Mingeid muid vabu ametikohti tulemusauditi osakonnas ei olnud, ka kogu organisatsioonis ei olnud ühtegi kaebajale sobivat ametikohta, seetõttu teavitati teda etteteatamiskirjas ka võimatusest pakkuda talle mingit muud ametikohta. Riigikontrolli struktuuri ja ametikohtade loendist seisuga 01.01.2009.a ja 04.06.2009.a nähtub selgelt, et ainus vaba ametikoht oli WGEA sekretariaadi juhataja ametikoht, millele kaebaja aga ei oleks kvalifitseerunud.

5.2 Väär on ka kaebaja väide, et koondamisel ei võrreldud ametnike teenistusalaseid näitajaid. ATS § 116 lg 2 määrab kindlaks koondamisel teenistusse jäämise eelisõigused eelkõige teenistujate esindajale, seejärel põhikohaga ametnikele. Põhikohaga ametnikest on nimetatud õigus paremate teenistusalaste näitajatega ametnikul. Koondamisotsuse tegemisel ja kaalumisel Riigikontroll seda nõuet järgis ning oli selgelt väljendatud ka etteteatamiskirjas, samuti sai kaebaja sellekohaseid selgitusi suuliselt oma juhilt, peakontrolör Tarmo Olgolt. ATS ei määra teenistusalaste näitajate võrdlemise vormi ega kohusta ka seda materjali teenistujale tutvustama. Tõene on kaebaja väide, et talle anti varasemates arenguvestlustes toimetuleku kohta positiivseid hinnanguid, samuti on talle määratud küllalt suuri preemiaid. Tegelikkuses ei kinnita need aga ka teised kaebaja poolt kaebuses esitatud näitajad aga tema teenistusalast paremust, võrreldes teiste tulemusauditi osakonna auditijuhtidega. Võrreldavate teenistusalaste näitajatena saab auditijuhi puhul siiski käsitleda tema juhitavate auditite hulka, nende teostamise tähtaegsust, juhitava meeskonna suurust ja tulemuslikkust, samuti on oluline suutlikkus takistusteta töötada ingliskeelses keskkonnas. Nende näitajate võrdlusel osutusid koondatavateks auditijuhtideks kaebaja ja M. V., viimase puhul tingis tööprotsess viivituse otsuse vormistamisel (M. V. koondati 31.07.2009.a).

Isegi kui oletada, et teenistusalased näitajad oleksid kaebajal olnud võrdsed teiste auditijuhtidega või et võrdlemine ise ei ole teostatav, oleks koondatuks osutunud kaebaja. Sel juhul tulnuks lähtuda ATS § 116 lg 2, mille kohaselt võrdsete teenistusalaste näitajate korral eelistatakse ametnikku, kes on teenistuses saanud töövigastuse või kutsehaiguse, kellel on pikem teenistusstaaž või kellel on ülalpeetavaid. Kõrvuti lühikese auditijuhi kogemusega oli kaebajal võrreldavate hulgas ka kõige lühem avaliku teenistuse staaž.

5.3 Tõene on kaebaja väide, et Riigikontroll keeldus rahuldamast tema taotlust pidendada teenistust kuni soodsama staaži täitumiseni, pidades seda põhjendamatuks ja ebaseaduslikuks kaebaja pakutud võimalust sel juhul loobuda etteteatamisajast puudujäävate päevade eest palganõudest. Peame siinkohal vajalikuks rõhutada, et meie koondamispraktikas ei ole lühike

Haldusasi nr 3-09-1386

4 etteteatamisaeg erand, pigem on reeglipäraselt tehtud tööprotsessiga sobival hetkel kiireid otsuseid ning välditud demotiveeriva koondamisteate saanud inimeste jätkamist. Etteteatamisaja järgimata jätmist on rakendatud kuuel juhul kümnest. Asjasse puutuv ei ole kaebaja väide, et lühike etteteatamisaeg kahjustas auditite lõpuleviimist ja auditeeritavate huve. Kaebaja oli juba enne koondamisteate saamist andnud üle olulise osa oma töödest Riigikontrolli nõunikule . L.le, kellele riigikontrolör tegi ülesandeks nende tööde lõpetamise. Samuti tuleb rõhutada, et seadus ei näe koondatavale ette võimalust nõuda koondamist teatud ajahetkest, koondamine on teenistusandja-poolne vabastamise alus ja koondamise aeg sõltub koondamissituatsooni tekkimisest (käesoleval juhul ametikohtade arvu vähenemisest). Kuna koondamissituatsioon tekkis enne kaebaja 5-aastase teenistusstaaži täitumist, siis ametikoha puudumise tõttu ei saanud teenistusandja mingil moel jätkata kaebajaga teenistussuhet kuni tema 5-aastase teenistusstaaži täitumiseni. Samuti oleks selline viivitamine olnud selges vastuolus koondamise eesmärgiga – tulla toime Riigikontrollile osaks saanud kiirete eelarvekärbetega, sh kärbetega palgavahendite osas.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kohus kuulanud ära menetlusosaliste seletused, tutvunud toimiku materjalidega ning hinnanud kõiki tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus tuleb järgnevatel põhjustel osaliselt rahuldada.

6.1 Asjas on tuvastatud ja puudub vaidlus selles, et nii kaebajale teenistusest vabastamisest etteteatamise kui tema teenistusest vabastamise ajal oli Riigikontrolli tulemusauditi osakonna teenistujate koosseisus üks täitmata auditijuhi ametikoht. Nimetatud asjaolu nähtub vastustaja poolt kohtule esitatud tabelist Riigikontrolli teenistujate kooseisu kohta 01.01.2009.a kuni 01.10.2009.a (tl 81). Vastustaja esindaja kohtuistungil antud seletuse kohaselt vabanes ametniku omal soovil teenistusest lahkumise tõttu tulemusauditi osakonnas 26.04.2009.a üks auditijuhi ametikoht, mis jäi täitmata (tl 124). Nimetatud ametikoht kaotati vastustaja seletuse kohaselt riigikontrolöri 13.10.2009.a käskkirjaga nr 1-1.1/09/151 „Riigikontrolli teenistujate koosseisu muutmine“ 10.10.2009.a (tl 87, 95, 100). Kaebaja seisukoha järgi on tegemist ametikohaga, mida tulnuks vastustajal talle pakkuda (tl 87, 124). Vastustaja on aga seisukohal, et nimetatud ametikoht ei olnud ATS 4. peatüki, sh § 64 lg 1 järgi, käsitletav vaba ametikohana, kuna 07.05.2009.a anti osa lahkunud auditijuhi tööülesannetest teisele ametnikule – audiitor E. M.le, kes täitis neid ülesandeid kuni oktoobrini 2009.a (tl 87;123-124). Tõepoolest, kohtule on esitatud riigikontrolöri 07.05.2009.a käskkiri nr 1-1.2/09/60 „E. M.le ülesannete panek”, millest nähtuvalt on tulemusauditi osakonna audiitor E. M.le alates 01.05.2009.a kuni 31.12.2009.a pandud osaliselt sama osakonna auditijuhi ülesanded (tl 48), kohus ei nõustu vastustajaga aga selles, et puuduva ametniku ülesannete jagamine teiste ametnike vahel või puuduva ametniku ülesannete osaline või täielik teisele ametnikule panemine (vt ATS § 64 lg 1 p-d 1-3) loob olukorra, kus puudub vaba ametikoht, mida saaks pakkuda ametnikule, kes kuuluks koondamise tõttu vabastamisele.

Kohus on seisukohal, et kuna tegemist oli täitmata ametikohaga, siis oli tegemist vaba ametikohaga, mida saanuks ja tulnuks kaebajale pakkuda vältimaks tema teenistusest vabastamist. Vastustaja viidatud ATS 4. peatüki sätted ei reguleeri ametniku teenistusest vabastamise küsimusi, mistõttu neile tuginemine ei ole käesolevas vaidluses asjakohane. ATS § 64 lg 1 p-d 1-3 sätestavad ametniku ametisse nimetamise õigust omavale isikule õiguse ametiasutuse normaalse töö tagamiseks ametnikule ajutiselt puuduva ametniku teenistusülesannete panemiseks. Tegemist on töökorraldusliku abinõuga, mis ei muuda koosseisulist vaba ametikohta täidetuks ega välista ATS § 116 lg-st 3 tulenevat ametniku teenistusest vabastamise õigust omava isiku kohustust pakkuda seda ametikohta ametnikule, kes kuuluks koondamise tõttu vabastamisele, vältimaks viimase teenistusest vabastamist.

Haldusasi nr 3-09-1386

5 ATS § 116 lg 3 kohaselt ametnikku ei vabastata, kui teda on võimalik nimetada tema nõusolekul teisele ametikohale. ATS § 116 lg 3 eesmärk on vältida isiku teenistusest vabastamist talle teise sobiva ametikoha leidmise teel (RKHKo nr 3-3-1-14-00 p 7; nr 3-3-1-48-00, p 3). Asjas on tuvastatud, et vastustaja kaebajale teist vaba ametikohta ei pakkunud. Nimetatud asjaolu nähtub riigikontrolöri 29.05.2009.a kirjast nr 8-1/09/825 „Etteteatamine koondamisest seoses Riigikontrolli koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähenemisega” (tl 4). Kuivõrd vastustaja kaebajale Riigikontrolli teenistujate koosseisus olemasolevat vaba auditijuhi ametikohta ei pakkunud, siis rikkus ta ATS § 116 lg 3 sätestatud kohustust, mistõttu teenistussuhte lõpetamine ATS § 116 lg 1 alusel on ebaseaduslik. Vastustaja esiletoodud asjaolu, et nimetatud ametikoht hiljem kaotati, ei oma käesolevas vaidluses määravat tähtsust, kuivõrd kaebaja teenistusest vabastamisel oli see ametikoht olemas.

Seega tuleb kaebaja teenistusest vabastamine tunnistada ebaseaduslikuks (ATS § 135 lg 1). Kuna kaebaja loobub ennistamisest, on vastustaja kohustatud maksma talle hüvitusena ATS § 135 lg 2 järgi tema kuue kuu ametipalga. Nimetatud hüvituse maksmise kohustus on sanktsiooni iseloomuga ja seondub ametiasutuse poolt seaduse mittetäitmise või mittenõuetekohase täitmisega ning selle väljamõistmine on seatud sõltuvusse kahe tingimuse olemasolust: teenistusest vabastamise ebaseaduslikkus ja ennistamisest loobumine (RKHKo nr 3-3-1-14-00 p 9; nr 3-3-1-45-00 p 1, 3). Ühtlasi tuleb vastustajal halduskohtumenetluse seadustiku § 26 lg-st 3 tulenevalt kindlaks teha kaebajale makstava hüvituse suurus.

6.2 Kaebus jääb aga rahuldamata kolme kuu ametipalga suuruse hüvituse nõudes. Kaebuse kohaselt maksti kaebajale ebaseaduslikult madal koondamishüvitis, kuna kaebaja vabastati koondamise tõttu kolm päeva enne 5-aastase avaliku teenistuse staaži täitumist, millega saavutati kolme kuu ametipalga võrra väiksema koondamishüvitise maksmise. Kohtu hinnangul on vastustaja käitunud seaduslikult. Koondamise tõttu teenistussuhte lõpetamise aeg on vastustaja otsustada. Ametnikul puudub seadusest tulenev õigus nõuda enda koondamise tõttu teenistusest vabastamist talle meelepärasel päeval. Kaebaja kahtlus, et tema viimase tööpäeva valikul on vastustaja lähtunud üksnes eesmärgist vabastada ta teenistusest võimalikult väikese hüvitisega, pole asja kohtulikul uurimisel kinnitust leidnud (tl 85). Asjas puudub vaidlus, et teenistussuhte lõpetamise hetkel oli kaebaja avaliku teenistuse staaž alla viie aasta. Seega tuli vastavalt ATS § 131 lg 1 p-le 2 kaebajale maksta tema teenistusest vabastamisel koondamise tõttu hüvitusena tema kolme kuu ametipalk. Kaevatavast haldusaktist nähtuvalt nii toimitigi (tl 3), mistõttu kaebajale teenistusest vabastamise tõttu makstud hüvituse suurus on seaduslik.

7. Menetluskulude väljamõistmist ei ole taotletud.

Indrek Paukštys Kohtunik