3-09-750/33 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Agu Timmi, Maili Lokk ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht

24. november 2009, Tartu Haldusasja number 3-09-750 Haldusasi Lehar Neve kaebus Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsuse nr 34 tühistamiseks ja Antsla Vallavolikogu kohustamiseks otsuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 30. juuni 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Lehar Neve apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev

4. november 2009. a Menetlusosalised Kaebaja Lehar Neve Vastustaja Antsla Vallavolikogu, esindaja Aivar Hiis Kolmas isik Sänna Põllumees OÜ, esindaja vandeadvokaat Tarmo Pilv Kaasatud isik Võru maavanem

RESOLUTSIOON

1. Jätta Lehar Neve apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 30. juuni 2009. a otsus muutmata.

2. Jätta apellandi menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 24. detsembrini 2009.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsusega nr 34 kinnitati osaliselt vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saajate nimekiri, otsustades eelistada taotlejat, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb ja kinnitada maatüki nr 143 osas vaba põllumajandusmaa kasutusvalduse saajana OÜ Sänna Põllumees. Otsusega kinnitatud nimekiri esitati Võru maavanemale.

3-09-750

Lehar Neve esitas Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsusele nr 34 vaide, milles palus otsuse kehtetuks tunnistada ja võtta antud küsimuses vastu uus otsus.

Antsla Vallavolikogu 20. novembri 2008. a vaideotsusega nr 47 jäeti vaie rahuldamata.

Võru maavanema 9. veebruari 2009. a järelevalveotsusega Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsuse nr 34 seaduslikkuse üle tehti Antsla Vallavolikogule ettepanek viia Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsus nr 34 vastavusse maareformi seadusega ja edastada maavanemale ettepanek maatüki nr 143 kasutussvaldusesse andmise otsustamiseks.

2. Antsla Vallavolikogu 12. märtsi 2009. a otsusega nr 16 otsustati mitte nõustuda Võru maavanema poolt järelevalves esitatud ettekirjutusega ja jäeti Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsus nr 34 muutmata.

3. Lehar Neve esitas 9. aprillil 2009 Tartu Halduskohtule kaebuse Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsuse nr 34 tühistamiseks ja Antsla Vallavolikogu kohustamiseks asjas uue otsuse tegemiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt ei järginud Antsla Vallavolikogu vaidlustatud otsuses eelistuse tegemisel sel hetkel kehtinud maareformiseaduse (MaaRS) §

233 lg-s 6 sätestatud objektiivseid kriteeriume ning langetas otsuse subjektiivsetel alustel. Antsla Vallavolikogu tegi vaidlustatud otsuses küll eelistuse vaba põllumajandusmaa nr 143 saaja osas ja kinnitas selle alusel maatüki saajaks OÜ Sänna Põllumees, kuid ei teinud maavanemale ettepanekut teha otsus maatüki nr 143 kasutusvaldusesse andmise kohta. Sellega rikkus volikogu maareformi seaduses ja Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2005. a määruses nr 24 „Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja kasutusvalduse seadmise kord“ sätestatud menetlustoiminguid. Vaidlustatud otsuse resolutiivosa ei ole üheselt mõistetav ning selles puudub ettepanek teha maatüki nr 143 kasutusvaldusesse andmise otsus, maavanemal ei ole võimalik kohaldada kaalutlusõigust ja teha otsust, kui talle selleks menetlusreeglites ettenähtud ettepanekut ei ole tehtud.

4. Tartu Halduskohtu 30. juuni 2009. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt ei vasta vaidlustatud otsuse sõnastus küll otseselt MaaRS § 233 lg 6 nõuetele, kuid sisuliselt on tegemist vallavolikogu poolt tehtud eelistusega OÜ Sänna Põllumees suhtes (taotleja, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb) ja ettepaneku tegemisega maavanemale põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saaja küsimuse otsustamiseks. Lähtudes menetlusökonoomia printsiibist puudub vajadus kaevatav otsus tühistada, et see uuesti vallavolikogule vormistamiseks saata, kuna lõppkokkuvõttes jääb otsustus samaks. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist (tühistamist) nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel on rikutud menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud puudused ei võinud mõjutada asja otsustamist. Antud juhul ei ole kaebaja huvi saada enda kasutusvaldusesse vaidlusalust põllumaad, vaid kaebaja on vaidlustanud otsuse põhjusel, et see ei vasta MaaRS § 233 lg 6 ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 24 § 10 lg 5 sätetele. Kaevatav otsus ei riku kaebaja õigusi ega kahjusta tema huve, kuna käesolevas vaidluses ei ole kaebajal sellega puutumust.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

5. Lehar Neve apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja rahuldada kaebus. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

3-09-750

a) Halduskohus on otsust põhjendanud üldsõnaliselt ja jätnud tähelepanuta kaebaja poolt kaebuses ja kohtukõne seisukohtades esitatud tõendid, väited ja põhjendused. Kohtuotsusest ei ole võimalik aru saada, millised asjaolud on lõpptulemusena tuvastatud ning seda, et kohus oleks tõendeid hinnanud.

b) Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsus nr 34 ei ole kooskõlas MaaRS§ 233 lg-s 6 ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 24 § 10 lg-s 5 kehtestatuga. Otsuses puudub MaaRS § 233 lg 6 kohane ettepanek maavanemale maatüki 143 kasutusvaldusesse andmise otsustamiseks, mille tõttu on otsus käsitletav puuduliku menetlustoiminguna. Maavanemal ei ole võimalik kohaldada kaalutlusõigust ja teha otsust, kui talle selleks menetlusreeglites ettenähtud ettepanekut ei ole tehtud.

c) Ebaõige on halduskohtu otsuses märgitu, et kaevatav haldusakt ei riku kaebaja õigusi ega kahjusta tema huve, kuna käesolevas asjas ei ole kaebajal sellega puutumust. Kaebaja on vallavolikogu liige ja kui vallavolikogu õigusakt ei vasta seadustele, on sellel vahetu mõju kaebaja õigustele. Lisaks aitab vaidlustatud otsuse õigusvastasuse tuvastamine kaebajat edaspidi tema rikutud subjektiivsete õiguste kaitsel.

d) Halduskohus on rikkunud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 25 lg-st 2 tulenevat kohtuotsuse põhjendatuse nõuet, kuna ei ole otsuses sisuliselt põhjendanud, miks tuleb kaebus jätta rahuldamata. Halduskohus ei saa kohtuotsust põhjendada üksnes sellega, et menetlusökonoomia printsiibist tulenevalt puudub vajadus kaevatav otsus tühistada, jättes arvestamata seaduslikkuse põhimõtte.

6. Antsla Vallavolikogu vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

a) Vaidlustatud otsusega nr 34 eelistati taotlejat, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb (ehk ainukesena eelistuskriteeriumi omavat taotlejat) ja kinnitati vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saajaks OÜ Sänna Põllumees. Halduskohus asus pärast kõigi tõendite hindamist õigesti seisukohale, et kuigi otsuse nr 34 sõnastus ei vasta otseselt MaaRS § 23³ lg

6 nõuetele, on sisuliselt tegemist vallavolikogu poolt tehtud eelistusega OÜ Sänna Põllumees suhtes (taotleja, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb) ja ettepaneku tegemisega maavanemale põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saaja otsustamiseks. Seda seisukohta toetab ka Tallinna Ülikooli praktilise eesti keele osakonna kirjalik arvamus, mis põhineb õiguskeele spetsialist Krista Kerge hinnangul.

b) Õige on halduskohtu järeldus, et haldusakti kehtetuks tunnistamist (tühistamist) ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel on rikutud menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud puudused ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kuivõrd otsuses nr 34 on õiguslikud ja faktilised asjaolud märgitud, ei mõjuta otsuse sõnaline osa kuidagi kaebaja õigusi. Antud juhul ei ole kaebaja huvi saada enda kasutusvaldusesse vaidlusalust põllumaad, kuigi ta oli üks taotlejatest. Kaebaja on vaidlustanud otsust eesmärgil, et see ei vasta MaaRS § 26³ lg 6 ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 24 § 10 lg 5 sätetele, kaevatav otsus ei riku kaebaja õigusi ega kahjusta tema huve, kuna käesolevas vaidluses ei ole kaebajal sellega puutumust. Õige on ka halduskohtu seisukoht, et tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebaja õigusi.

c) Kaebaja väide nagu oleks tal volikogu liikmena vaidlustatud otsuse osas otsene ja isiklik puutumus on ebaõige ja otsitud ning kaebaja esitas selle väite alles apellatsioonimenetluses, näitamata põhjust, miks ta sellise asjaolu halduskohtus esitamata jättis.

7. Kolmanda isiku OÜ Sänna Põllumees vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

3-09-750

a) Kaebajal puudub puutumus vaidlusaluse haldusaktiga, mistõttu puudub tal ka õigus nõuda selle tühistamist. Sellist õigust ei tulene ka asjaolust, et kaebaja on volikogu liige. Kaebaja ei ole selgitanud, milliseid subjektiivseid õigusi vaidlustatud otsusega rikuti ega ka seda, kuidas otsuse õigusvastasuse tuvastamine aitaks tal neid edaspidi kaitsta. Isik ei saa haldusakti vaidlustada ainult seetõttu, et see on tema arvates materiaalvõi menetlusõigusega vastuolus.

b) Ehkki vaidlusalune otsus on tehtud formaalselt ebaõigesti, on selle sisu tõlgendatav MaaRS § 26³ lg 6 kohase ettepanekuna maavanemale maa kasutusvaldusesse andmise otsustamiseks. Selliselt on seda tõlgendatud ka Tartu Halduskohtu 30. juuni 2009. a otsustes haldusasjades nr 3-09-750 ja 3-09-763. Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel on rikutud menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud puudused ei võinud mõjutada asja otsustamist. Antud juhul tähendaks otsuse tühistamine seda, et välja tuleks anda uus sama sisuga haldusakt, kuivõrd OÜ Sänna Põllumees vastab kõige paremini MaaRS § 26³ lg 6 nõuetele.

8. Võru maavanema vastuses märgitakse, et apellatsioonkaebusele ei ole vastuväiteid. Samuti märgitakse, et Võru maavanema protest Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsuse nr

34 peale jäeti Tartu Halduskohtu 30. juuni 2009. a otsusega rahuldamata ja Võru maavanem otsuse peale apellatsioonkaebust ei esitanud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus peab apellatsioonkaebuse lahendamisel vajalikuks määratleda kõigepealt kaebuse ese ning kaebuse liik (osa I) ja kontrollida seejärel L. Neve kaebeõigust (osa II).

I

10. L. Neve on vaidlustanud Antsla Vallavolikogu 16. septembri 2008. a otsuse nr 34. Selle otsusega otsustas vallavolikogu eelistada maatüki nr 143 (suurus 7,2 ha) kasutusvaldusesse saajana OÜ-d Sänna Põllumees. Otsuse õiguslikuks aluseks oli MaaRS § 233 lg 6.

Ringkonnakohus leiab, et selle otsuse näol ei ole tegemist haldusaktiga. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole sellel otsusel regulatiivset mõju. MaaRS § 233 lg-st 6 tulenevalt teeb vallavolikogu maavanemale üksnes ettepaneku taotleja eelistamiseks ning see ei ole maavanema jaoks siduv. Vastavalt MaaRS § 233 lg 6 viimasele lausele võib maavanem otsuse uueks arutamiseks volikogule tagasi saata. HMS § 51 lg-st 1 tulenevalt on haldusakti olemuslikuks tunnuseks selle regulatiivsus, st õiguslikult siduvana kehtestatud käitumisnorm või tuvastatud asjaolu. Tegemist ei ole eelhaldusaktiga, kuna vallavolikogu otsustus ei ole kellegi jaoks õiguslikult siduv (HMS § 52 lg 1 p 2).

Olemuslikult vastab vaidlustatud otsustus ringkonnakohtu hinnangul pigem menetlustoimingu tunnustele, kuna sellel ei ole regulatiivset mõju ning see on haldusakti (maavanema poolt maa kasutussvaldusesse andmise otsus) andmise menetluses üheks menetlusetapiks (üks haldusorgan teeb ettepaneku teisele haldusorganile lõpliku haldusakti andmiseks).

11. Seega ei ole tühistamiskaebus asjakohane õiguskaitsevahend, kuna menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada. Menetlustoimingut on üksnes võimalik õigusvastaseks tunnistada. Ringkonnakohtu istungil nõustusid menetlusosalised sellega, et juhul, kui kohus tuvastab vaidlustatud otsustuse olevat menetlustoimingu, siis menetleb kohus edasi kohustamiskaebust. Kohustamiskaebusega on hõlmatud ka vaidlustatud menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamine.

3-09-750

II

12. Isiku kaebeõiguse aluseks on tulenevalt HKMS § 7 lg-st 1 sõltuvalt kaebuse liigist kas tema subjektiivsete õiguste rikkumine (tühistamisja kohustamiskaebus) või põhjendatud huvi (tuvastamiskaebus). Tulenevalt eeltoodust menetleb ringkonnakohus edasi kohustamiskaebust. Seega on kaebuse rahuldamise eelduseks see, et vaidlustatud menetlustoiming rikuks sellisel kujul L. Neve õigusi. Kui kohus leiab, et vaidlustatud akt või toiming ei riku kaebuse esitaja õigusi, siis jätab kohus pärast asja kohtuistungil läbivaatamist oma otsusega kaebuse rahuldamata ega anna hinnangut õigusakti või toimingu õiguspärasusele (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 25. mai 1999. a määrus haldusasjas nr 3- 3-1-25-99; 7. juuni 1999. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-26-99; 29. jaanuari 2001. a määrused haldusasjades nr 3-3-1-64-00 ja 3-3-1-65-00).

13. Riigikohus on subjektiivsete õiguste rikkumist kaebeõiguse tähenduses määratlenud järgmiselt: kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi - põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka üksikisiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte eesmärki, kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi. Lisaks eeltoodule tuleb arvestada, et õigusvastane kohustuste või keeldude kehtestamine haldusaktiga rikub alati haldusakti adressaadi õigusi (vt Riigikohtu haldusja tsiviilkolleegiumi vahelise erikogu 20. detsembri 2001. a otsust haldusasjas nr 3-3-1-15-01).

14. Käesoleval juhul ei kaitse ringkonnakohtu arvates L. Neve oma subjektiivseid õigusi. Ehkki asja materjalidest nähtuvalt soovis vaidlusaluse maatüki kasutusvaldusesse saamist ka

L. Neve (vt tl 13 ja 15), on L. Neve halduskohtumenetluses läbivalt väitnud, et ta ei ole esitanud käesolevat kaebust mitte enda subjektiivsete õiguste kaitsmiseks kui maa kasutusvaldusse saamisest huvitatud isik, vaid on esitanud kaebuse lähtuvalt sellest, et ta on Antsla Vallavolikogu liige. Ka ringkonnakohtu istungil on L. Neve selgesõnaliselt välistanud oma kaebeõiguse maa kasutusvaldusesse saamisest huvitatud isikuna. Seda positsiooni kinnitab ka asjaolu, et L. Neve kohustamiskaebuse eesmärgiks on kohtu ettekirjutus haldusorganile, et vaidlusalust maatükki ei antakski üldse kasutusvaldusesse (vt ringkonnakohtu istungi protokoll).

Vaidlusaluse otsustuse tegemisel kohaldatud õigusnormidest – MaaRS § 233 lg 6 jt maa kasutusvaldusesse andmist reguleerivatest sätetest – ei tulene ringkonnakohtu hinnangul, et nende normide eesmärk oleks muuhulgas kaitsta vallavolikogu liikmeid. Seega ei kuulu L. Neve käesoleval juhul rakendatud õigusnormidega kaitstavate isikute ringi ning järelikult ei saa vaidlusalune otsustus rikkuda ka tema õigusi. Ringkonnakohus ei näe ka muid sätteid, millest lähtuvalt saaks rääkida L. Neve õiguste rikkumisest. Ringkonnakohus märgib, et volikogu ülesannete teostamise käigus tekkivad lahkarvamused volikogu ja volikogu liikme vahel ei kuulu lahendamisele halduskohtus.

15. Kuna L. Neve on välistanud oma kaebeõiguse maa kasutusvaldusesse andmise menetluses osalenud isikuna, tema kaebeõigust ei tulene ka asjaolust, et ta on volikogu liige ning puudub ka erisäte, mis annaks L. Nevele käesolevas vaidluses õiguse esitada kaebus avalikes huvides

3-09-750

(populaarkaebus), siis tuleb tema kaebus rahuldamata jätta ilma, et kohus annaks hinnangu vaidlustatud otsustuse õiguspärasusele (vt käesoleva otsuse p 12).

16. Kuna L. Neve kaebus jääb rahuldamata, jäävad tema menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 92 lg 1). Teised menetlusosalised ei ole menetluskulude väljamõistmise taotlust esitanud.

Agu Timmi Maili Lokk Einar Vene